2.4. Архитектура государственного сектора

Государственный сектор экономики весьма неоднороден по характеру хозяйствующих субъектов, входящих в его состав. Совокупность различных организационных форм хозяйствующих субъектов госсектора образует его архитектуру. Соизмерение масштаба соответствующих организационных форм госсектора позволяет переходить к количественному исследованию его структуры. В настоящее время не существует унифицированной архитектуры госсектора, в связи с чем в разных странах мира она неодинакова. Тем не менее, можно выделить несколько типовых моделей «компоновки» госсектора, которые в том или ином виде воспроизводятся различными государствами.

2.4.1. Состав государственного сектора: зарубежные стандарты. Хотя в странах Западной Европы единая модель организации предприятий госсектора отсутствует, можно выделить три формы государственных структур, встречающихся почти во всех европейских странах:

– государственные службы, не имеющие статуса юридического лица, создаваемые и управляемые органами государственной власти. К числу таких хозяйственных структур относятся, например, «автономные государственные предприятия» в Италии (железнодорожное сообщение, почта, телеграф, табачная промышленность и др.), «публично-правовые управления» во Франции (до 1990 г. это почтовые услуги и средства связи);

– государственные предприятия, обладающие статусом юридического лица и определенной хозяйственной самостоятельностью. К числу таких хозяйственных структур относятся, например, «государственные учреждения» во Франции, «коммерческие агентства» в Швеции, «государственные корпорации» в Дании, «субъекты публичного права» в Италии. Единственным участником таких предприятий является государство, а на их деятельность распространяются нормы как публичного, так и специального права;

– коммерческие общества, действующие в рамках частного права. Эти предприятия по форме собственности подразделяются на две группы: те, в которых единственным акционером является государство (либо подконтрольные государству структуры), и те, в которых государство владеет большей частью акций. К таким предприятиям относятся: «национальные общества» (железные дороги) и «национальные управления» (автомобильная компания «Рено») во Франции; компании, действующие под контролем государственных холдингов, в Италии.

В последние годы в странах Западной Европы наблюдается тенденция к сокращению доли первой формы хозяйственных структур госсектора. Это связано с тем, что они, как правило, не обеспечивают достаточную гибкость процесса управления предприятиями. Вторая форма широко применяется в общественно-полезной сфере. Третья форма распространена в секторах, где имеется конкуренция, хотя в последнее время наметилась тенденция к ее применению и в сфере публичных служб.

В Швеции официально принята классификация, в соответствии с которой все хозяйствующие субъекты госсектора подразделяются на две группы:

– предприятия, работающие в условиях рынка;

– предприятия, выражающие специфические интересы общества (т.е. предприятия с интересами государства).

Предприятия первой группы представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности.

Похожая классификация внедрена в Турции, где госсектор делится на две группы хозяйственных структур:

– государственные экономические предприятия (ГЭП);

– государственные экономические организации (ГЭО).

Турецкие ГЭП определяются как юридические лица, чей капитал принадлежит правительству, и которые действуют в соответствии с принципами рыночной экономики. Турецкие ГЭО – это юридические лица, чей капитал также принадлежит правительству, но которые занимаются производством и распределением конкретной продукции, определяемой государством; такие структуры, как правило, относятся к монополиям.

В Индии существуют две основные формы предприятий госсектора:

– департаментские;

– недепартаментские.

Департаментские предприятия управляются непосредственно соответствующими министерствами и ведомствами центрального правительства или правительств штатов. Их расходы подлежат ежегодному утверждению парламентом или законодательными собраниями штатов, а доходы поступают непосредственно в соответствующие бюджеты как составная часть общего бюджетного процесса. На долю департаментских предприятий в 1992 г. приходилось примерно 40% капитала госсектора Индии и 23% его продукции. Недепартаментские государственные предприятия являются самостоятельными юридическими лицами и состоят на самостоятельном балансе. К их числу относятся государственные корпорации, создание каждой из которых требует принятия специального закона парламента. По этому типу организованы крупнейшие финансовые организации центрального правительства. Однако в последнее время большое распространение получили государственные акционерные компании, не менее 51% акций которых принадлежит государству.

2.4.2. Состав российского государственного сектора. В России сложилась своя классификация хозяйственных структур госсектора, которая, хотя и не полностью, но все же в достаточной мере, корреспондирует с западными архитектурами госсектора. В развернутом виде она выглядит следующим образом:

– государственные учреждения;

– государственные унитарные предприятия:

– государственные казенные предприятия (на праве оперативного управления);

– государственные унитарные предприятия (на праве хозяйственного ведения);

– акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50%) находится в государственной собственности:

– государственные акционерные общества (государственные корпорации);

– смешанные (государственно-частные) акционерные общества.

Типичное «оцифровывание» укрупненной архитектуры российского госсектора приведено в табл.7.

Имеющиеся организационные формы госсектора по многим признакам и характеристикам довольно сильно различаются. Сравнение ключевых сторон деятельности хозяйственных структур российского госсектора показано в табл.8.

Исследование архитектуры и структуры госсектора национальной экономики имеет большое значение, т.к. с течением времени удельный вес и значение его элементов меняется. Для уяснения происходящих структурных сдвигов и выяснения, какая из организационных форм госсектора является наиболее перспективной, классификация элементов госсектора имеет первостепенное значение.

Таблица 7.

Состав государственного сектора экономики субъектов Российской Федерации Южного федерального округа в 2003 г.

	Число организаций государственного сектора экономики	В том числе
		Государственные унитарные предприятия	Государственные учреждения	Хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций находится в собственности государства
Республика Дагестан	2260	1082	1011	85
Республика Ингушетия	258	112	140	6
Кабардино-Балкарская Республика	556	129	297	130
Республика Калмыкия	468	129	318	21
Карачаево-Черкесская Республика	484	116	351	17
Республика Северная Осетия – Алания	613	277	315	21
Краснодарский край	1763	557	1118	87
Ставропольский край	2527	399	2101	27
Астраханская область	527	120	387	13
Волгоградская область	1073	197	853	23
Ростовская область	1524	354	1112	58

Таблица 8.

Сравнительная характеристика основных типов предприятий государственного сектора российской экономики

Сравнительные признаки и характеристики	Государственное казенное предприятие (на праве оперативного управления)	Государственное унитарное предприятие (на праве хозяйственного ведения)	Государственное акционерное общество (государственная корпорация)	Смешанное (государственно-частное) акционерное общество
Принадлежность государству	В полной государственной собственности	В полной государственной собственности	Государству принадлежит 100% акций	Государству принадлежит более 50%, но менее 100% акций
Правоспособность	Специальная		Общая
Органы Управления	Руководитель		Общее собрание акционеров, совет директоров (наблюдательный совет), единоличный исполнительный орган, коллегиальный исполнительный орган (если его наличие предусмотрено уставом общества)
Полномочия органов управления	Все полномочия, за исключением законодательно отнесенных к компетенции собственника		Все полномочия по управлению обществом
Распоряжение имуществом	Руководитель вправе распоряжаться закрепленным за предприятием имуществом лишь с согласия собственника	Руководитель самостоятельно распоряжается всем имуществом предприятия, за исключением недвижимого, которым он вправе распоряжаться лишь с согласия собственника	Исполнительный орган общества самостоятельно распоряжается всем имуществом, за исключением случаев, предусмотренных законодательствам и учредительными документами
Распоряжение Доходами	Порядок распределения доходов определяется собственником	Порядок распределения доходов определяется руководителем, за исключением части прибыли, подлежащей перечислению собственнику	Порядок распределения прибыли общества по итогам финансового года (в том числе выплата дивидендов) определятся общим собранием акционеров; порядок распоряжения доходами общества в процессе текущей деятельности определяется исполнительным органом
Ответственность по обязательствам	Всем принадлежащим имуществом; собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия	Всем принадлежащим имуществом
Преимущества	Наличие действенного контроля со стороны собственника за имуществом предприятия	Высокая степень хозяйственной самостоятельности, возможность принятия оперативных управленческих решений	Отсутствие ограниченной правоспособности (если уставом не предусмотрены самоограничения); наличие развитой законодательной базы, высокая степень хозяйственной самостоятельности; общий (схожий) правовой статус с субъектами негосударственного сектора экономики
Недостатки	Ограниченная правоспособность, недостаток хозяйственной самостоятельности, субсидиарная ответственность собственника по обязательствам предприятия	Ограниченная правоспособность, недостаточный уровень контроля со стороны собственника за имуществом предприятия	Громоздкая система управления: наиболее важные управленческие решения принимает общее собрание акционеров