Особенности российской децентрализации

Региональный аспект рыночных реформ был на практике сведен к децентрализации регионального управления, проводившейся под лозунгом новой федерализации и возрождения местного самоуправления. Региональная децентрализация рассматривалась как часть процесса либерализации. Однако по экономическим и политическим причинам она не дала ожидавшихся результатов. Децентрализация, хотя и разбудила местную инициативу, но не создала предпосылок для более эффективного использования и приумножения региональных ресурсов развития.

Сильное влияние на формирование экономических отношений между центром и регионами в 90-е гг. оказывало финансово-экономическое положение страны. Неизбежный в результате рыночной трансформации спад производства обусловил в 1992-1998 гг. устойчивое сокращение бюджетных доходов. Доходы консолидированного бюджета в процентах к ВВП сократились с 30,6% в 1993 г. до 24,5% в 1998 г. В долларовом выражении доходы бюджета за 1992 - 1998 гг. сократились примерно вдвое. При беспорядочной раздаче индивидуальных льгот и преференций федеральный центр терял контроль за сокращавшимися доходами предприятий и населения. Собираемость налогов в 1996 г. опустилась до 65%.

Все федеральные бюджеты вплоть до 1999 г. были дефицитными. Доходные и расходные части не исполнялись в соответствии с принятыми законами о бюджете. Федеральный бюджет не исполнял своих обязательств перед регионами, требуя одновременно от них своевременного перечисления налогов. При этом из-за правовой асимметрии субъекты РФ перечисляли в федеральный бюджет разные доли собираемых налогов. В частности, доли налогов, фактически перечисленных в федеральный бюджет от общей суммы собранных налогов, у Татарстана и Башкортостана были существенно меньше, чем у других субъектов Федерации.

В этих условиях центр стремился передать на региональный уровень все большую часть социальных расходов. Но одновременно задерживались переводы из федерального бюджета выравнивающих трансфертов, выплаты федеральным организациям, предприятиям ВПК, не финансировались принятые федеральные программы.

Субъекты РФ были вынуждены брать на себя все большую ответственности за социальное и экономическое положение на своих территориях. Федеральный центр не мог противодействовать требованиям регионов увеличить свою долю в бюджетных ресурсах страны. За 1992 - 1997 гг. их доля в расходной части консолидированного бюджета РФ увеличилась с 38,6% до 58,1% (1)

Передача управленческих функций и бюджетных полномочий на уровень субъектов Федерации выявила серьезное противоречие. Оно было связано с тем, что составляющие Федерацию субъекты сильно различаются по демографическому и экономическому потенциалу, размерам территории, структуре экономики, доходам предприятий и населения. А это означало, что они имели разную финансовую базу для осуществления своих полномочий.

Децентрализация бюджетных ресурсов в 1992 - 1998 гг. сочеталась с общим ростом концентрации финансовых ресурсов страны в столице. Доля Московского региона (Москва и область) в активах банковской системы РФ увеличилась с 65% в начале 1993 г. до 85% в начале 1998 г. Большая часть первых 200 банков, около 3/4, и практически все системообразующие банки, концентрировалась в столице. Вплоть до августовского кризиса 1998 г. крупнейшие банки осуществляли финансовый дренаж провинции и использовали аккумулируемый капитал для инвестиций в ГКО, в иностранные ценные бумаги и для приобретения экспортопроизводящих предприятий (2).

Результатом децентрализации при устойчивом экономическом спаде стало обострение проблем социально-экономического российского пространства. Одна из них - увеличение до десятков раз межрегиональных различий, что свидетельствовало о сжатии пространства, на котором имеются благоприятные условия для расширения предпринимательской деятельности. В 2000 г. валовой региональный продукт на одного жителя в Ханты-Мансийском автономном округе в 23 раз превышал этот показатель в Агинском Бурятском округе (соответственно 152,4 и 6,7 тыс. руб.) (3) Соответственно регионы сильно различаются по объемам собираемых налогов и бюджетной обеспеченности населения. В 2000 г. разница между уровнем собственных бюджетных доходов на одного жителя в Тюменской области и Республике Дагестан составляла 50 раз, а между бюджетными расходами на одного жителя - 25 раз (4).

Экономическая жизнь все сильнее концентрировалась на небольшой части российской территории – в крупных городах и городских агломерациях. За 1994 – 2000 гг. доля Москвы в валовом региональном продукте России увеличилась с 10,2% до 19,8%. В условиях экономической либерализации Москва и главные города регионов получили дополнительный доход, обусловленный их статусным положением и инновационным превосходством. Рост этой, своего рода, ренты главных городов, которая особенно велика у Москвы, - стал оборотной стороной низкого потенциала саморазвития большинства российских регионов, обусловленного периферийным характером их экономики.

В результате децентрализации пространство России стало более кРонфликтным. Борьба за собственность и природные ресурсы конкуренция за бюджетные субсидии, кредиты, дополнительные полномочия порождали бесконечные конфликты между центром и субъектами РФ, между отдельными регионами, а также между региональными властями и органами местного самоуправления.

В 90-е гг. нарушилась историческая тенденция экономической экспансии на север и восток. Их освоение многие десятилетия шло благодаря громадным финансовым усилиям государства. При ослаблении усилий этот процесс пошел вспять. В современных условиях стало невозможно одновременно реконструировать староосвоенные территории и продолжать освоение новых. Миграционное возвращение населения в европейскую часть свидетельствовало о новом этапе регионального развития России. За 1994 – 2000 гг. доля Урала в валовом региональном продукте (ВРП) России сократилась с 14,7; до 10,9%, а регионов восточнее Урала с 27,9 до 24,4%, а без учета Тюменской области с автономными округами - с 21,6 до 15,3%. Из сибирских и дальневосточных регионов только у Тюменской области (с округами) и Красноярского края за 1994-2000 гг. произошел рост доли в ВРП России, соответственно, с 6,3 до 9,1% и с 3 до 3,2%.

Северные и восточные регионы, составляющие основу российской периферии, наиболее сильно пострадали от рыночной трансформации и децентрализации государственных финансов. В более общем плане данный процесс отражал адаптацию региональной структуры хозяйства России к рыночным условиям и частичной либерализации тарифов на продукцию и услуги естественных монополий.

Десятилетие реформ показало, что децентрализация не может составлять основу региональной политики государства. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, в современной России децентрализация их усиливает, поскольку от нее выигрывают, прежде всего, сильные территории. Другие инструменты региональной политики - бюджетные трансферты и федеральные программы, нацеленные на смягчение стихийно растущих межрегиональных различий, при ограниченных финансовых возможностях государства оказываются мало результативными.

Другой негативный результат регионального развития в 90-е годы – дезинтеграция российского социально-экономического пространства. В ее основе лежат высокие транспортные тарифы, вызывающие обособленность территорий, либерализация внешнеэкономических связей а также политика региональных властей, направленная на повышение надежности региональной экономики (5).