§ 8. Система органов государственного регулирования сельским хозяйством и другими отраслями апк и их функции.

Развитие экономики, в том числе АПК, главным образом, представляет собой результат совершенствования государственного регулирования. Определение роли и функций государства, его органов в период преобразования экономических отношений – необходимое условие для реализации созидательного потенциала граждан, эффективного функционировании сельскохозяйственных товаропроизводителей и предприятий АПК.

В нормативных правовых актах все чаще находит свое отражение одна из общих функций управления, характеризующая особенности взаимодействия между субъектами и объектами управления в экономической сфере, - государственное регулирование. Оно характеризуется как «положительное» государственное управление, т.е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами.

В этой связи усилия федеральных органов исполнительной власти должны концентрироваться на решении перспективных проблем социально-экономического развития страны, оценки и выбора направлений долгосрочного экономического развития, на внедрении программы технологических инноваций.

Система органов (субъектов) государственного управления сельским хозяйством и другими отраслями АПК построена на основе принципа федерализма с учетом отраслевых и межотраслевых начал в управлении и может быть условно представлена следующим образом:

1. Федеральный уровень:

А) субъекты общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ).

В настоящее время роль Президента РФ как главы государства в регулировании аграрных отношений проявляется не только в издании соответствующих указов¹⁶⁰ и распоряжений, обязательных для исполнения на всей территории России, но и в активной реализации аграрной политики, признании отрасли сельского хозяйства в качестве национального приоритета¹⁶¹, инициировании разработки аграрных законопроектов, формировании вертикали власти (он назначает на должность и освобождает от занимаемой должности Министра сельского хозяйства РФ по представлению Председателя Правительства РФ).

В рамках установленной общей компетенции Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, фе­деральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, междуна­родных договоров РФ; осуществляет систематический контроль за их испол­нением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; принимает меры по устранению нарушений законода­тельства Российской Федерации. Правительство РФ также обладает правом законодательной инициативы, поэтому его аппаратом контролируется и координируется деятельность подведомственных органов по подготовке не только федеральных законопроектов, но и иных подзаконных нормативных правовых актов.

Б) субъекты специальной компетенции:

- органы межотраслевого управления (Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России)¹⁶², Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)¹⁶³, Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)¹⁶⁴, Федеральная служба государственной статистики (Росстат)¹⁶⁵, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)¹⁶⁶, Федеральная служба по тарифам (ФСТ России)¹⁶⁷, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России)¹⁶⁸, Федеральная таможенная служба (ФТС России)¹⁶⁹, Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство)¹⁷⁰, Федеральная налоговая служба (ФНС России)¹⁷¹, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз)¹⁷², Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)¹⁷³, которым принадлежит особая роль в регулировании аграрных отношений, поскольку вся совокупность различных действий, составляющих агропромышленное производство, осуществляется в соответствии с многочисленными нормами (правилами), устанавливаемыми данными органами¹⁷⁴;

- органы отраслевого управления (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор)).

2. Региональный уровень:

А) субъекты общей компетенции (главы и органы исполнительной власти регионов);

Б) субъекты специальной компетенции (органы отраслевого управления).

На федеральном уровне отраслевым органом управления специальной компетенции выступает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Минсельхоз России на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450¹⁷⁵ является федеральным органом исполнительной власти.

В качестве специально уполномоченного государственного органа он осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры).

К ведению Минсельхоза России отнесена выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Минсельхоз России является специально уполномоченным государственным органом по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях (их количество составляет соответственно 165 единиц и 403 единицы¹⁷⁶). Минсельхоз России наделен обширными и властными полномочиями федерального органа исполнительной власти по селекционным достижениям.

В соответствии с установленными полномочиями Министерство сельского хозяйства РФ вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства и к сферам деятельности подведомственной Министерству федеральной службы, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.

Министерство в рамках компетенции, указанной в Положении, самостоятельно принимает нормативные правовые акты. В качестве оснований для классификации таких подзаконных нормативных правовых актов можно указать, прежде всего, специфику сельскохозяйственной деятельности, которая связана с биологическим круговоротом растительного и животного мира на всех этапах движения сельскохозяйственного продукта, начиная от производства до его потребления.

По данному критерию среди нормативных правовых актов Минсельхоза России, содержащих нормы аграрного права, можно выделить пять групп.

К первой группе относятся нормативные правовые акты в сфере растениеводства и семеноводства, регулирующие порядок заготовки, обработки, хранения, использования семян сельскохозяйственных растений; порядок реализации и транспортировки партий семян сельскохозяйственных растений; перечень карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков); регистрацию оригинаторов сорта сельскохозяйственного растений; защиту и карантин растений (до принятия соответствующих технических регламентов); формирование и использование федерального фонда семян сельскохозяйственных растений, а также резерва средств защиты растений (пестициды); организацию и проведение сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений; порядок проведения экспертизы зерна и продуктов его переработки для определения возможности их дальнейшего использования или уничтожения (в случае признания их по результатам лабораторного исследования непригодными для использования в пищу).

Ко второй группе относятся нормативно-правовые акты Минсельхоза России в сфере животноводства, племенного дела и ветеринарии, регулирующие порядок и условия проведения бонитировки племенной продукции (материала), применение селекционных и биотехнологических методов в области племенного животноводства; перечни особо опасных и карантинных болезней животных; перечень видов животных, особи которых используются в качестве племенных; организацию и проведение противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных; организацию проведения регистрационных испытаний, экспертизы результатов регистрационных испытаний лекарственных средств для животных, кормовых добавок и кормов, изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов, а также селекционных достижений, пестицидов и агрохимикатов; регистрацию племенных животных и племенных стад соответственно в государственной книге племенных животных и государственном племенном регистре; выдачу сертификатов (свидетельств) на племенную продукцию (материал); определение видов организаций, осуществляющих деятельность в племенного животноводства; применение в ветеринарии биологических, химических и других препаратов.

К третьей группе относятся нормативные правовые акты Минсельхоза России, регулирующие земельные отношения в области мелиорации земель; проведение агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозийных мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения; порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения; порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения; порядок осуществления государственного земельного контроля в отношении земель сельскохозяйственного назначения; порядок предоставления лицом, использующим земельный участок, входящий в состав земель сельскохозяйственного назначения, сведений об организации производственного земельного контроля; описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к ним документов; эксплуатацию и паспортизацию государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений; порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, или права на заключение договоров арены таких участков.

К четвертой группе относятся нормативные правовые акты Минсельхоза России, регулирующие отношения в сфере интеллектуальной собственности, связанные с селекционными достижениями; государственную регистрацию селекционных достижений, включая прием и экспертизу заявок, по выдаче патентов, удостоверяющих исключительное право их обладателей на селекционные достижения, а также иные действия, связанные с правовой охраной селекционных достижений, в случаях, предусмотренных законом.

К пятой группе относятся нормативные правовые акты Минсельхоза России, направленные на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. Речь идет, прежде всего, о нормативных правовых актах, регулирующих порядок утверждения положений об экспертной комиссии, создаваемой для оценки результатов реализации подпрограмм государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, ее работе и финансировании; перечень сельскохозяйственной продукции, продажа которой осуществляется на сельскохозяйственном рынке и на сельскохозяйственном кооперативном рынке; организацию мониторинга информации о товарных и потребительских свойствах зерна; порядок учета зерна и продуктов его переработки при осуществлении их поставок для государственных нужд и при покупке (закладке) зерна и продуктов его переработки в государственный резерв.

Минсельхоз России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам; учреждать в установленном порядке знаки отличия в установленной сфере деятельности и награждать ими работников Министерства и подведомственной Министерству федеральной службы, других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере; привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности; учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и подведомственной Министерству федеральной службы; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере агропромышленного комплекса.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Указанные ограничения полномочий Министерства не распространяются на полномочия Министра по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства и его структурных подразделений.

Министерство возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ  по  представлению Председателя Правительства РФ.

Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности Министерства.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации, их количество также устанавливается Правительством Российской Федерации.

Структурными подразделениями Министерства сельского хозяйства Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства¹⁷⁷ (например, Департамент животноводства и племенного дела, Департамент экономики и финансов, Департамент ветеринарии и животноводства, Департамент земельной политики, имущественных отношений и госсобственности, Департамент научно-технологической политики и образования и другие). В состав департаментов включаются отделы.

Так, на Департамент мелиорации возложены полномочия по подготовке предложений по разработке и реализации федеральных целевых, ведомственных и иных программ в области мелиорации земель и водного хозяйства; предложения по осуществлению финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ и обеспечение деятельности учреждений подведомственных Министерству, закрепленных в установленном порядке за Департаментом, в пределах утвержденных годовых расходов федерального бюджета с учетом внесенных изменений в лимиты бюджетных обязательств, обобщение квартальных и годовых балансов федеральных государственных учреждений и представление их в Депэкономику; предложения по реализации мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в области мелиорации земель; планы проведения мелиоративных и противоэрозионных мероприятий по обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения; проекты cоглашений (договоров) между Министерством и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению мероприятий федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 99 и т.п.

Департамент животноводства и племенного дела осуществляет:

реализацию «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.» федеральных целевых, ведомственных и иных программ по направлениям деятельности Департамента;

организацию проведения регистрационных испытаний, экспертизы результатов регистрационных испытаний селекционных достижений в области животноводства;

регистрацию племенных животных и племенных стад соответственно в государственной книге племенных животных и государственном племенном регистре;

определение видов организаций, осуществляющих деятельность в области племенного животноводства;

обобщение практики применения законодательства в области агропромышленного комплекса  по  направлениям деятельности Департамента;

рассмотрение и согласование проектов нормативных правовых актов и других документов по направлениям деятельности Департамента поступающих в Министерство и другие полномочия.

Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными, в том числе саморегулируемыми организациями¹⁷⁸.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору¹⁷⁹.

Региональный аспект управления АПК предполагает с одной стороны реализацию государственной аграрной политики, а с другой – определение, разработку и организацию приоритетных направлений развития АПК субъекта РФ, то есть формирование региональной политики, которая должна быть направлена на максимальное использование имеющегося потенциала с целью насыщения рынка продовольствием и сельскохозяйственным сырьем местного производства.

На уровне субъектов РФ, самостоятельно определяющих систему органов государственной власти, отсутствует единый подход к формированию научно обоснованной концепции экономического развития и управления АПК. На региональном уровне действуют структурные подразделения (министерства, департаменты, комитеты) коллегиальных исполнительных органов, осуществляющие управленческую деятельность сельскохозяйственной отраслью в регионах. Их положение определяется местом и значением отрасли сельского хозяйства и в целом АПК в экономике соответствующего региона, а состав функций органов управления АПК субъектов РФ во многом совпадает с функциями федеральных органов.

Основным структурным звеном исполнительной власти большинства субъектов РФ в рассматриваемой сфере выступает Министерство сельского хозяйства и продовольствия, которое является центральным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере АПК и продовольственного обеспечения, а также координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Этот вариант поддерживают Самарская область¹⁸⁰, Рязанская область¹⁸¹, Удмуртская Республика¹⁸², Республика Северная Осетия - Алания¹⁸³, Республика Дагестан¹⁸⁴, Омская область¹⁸⁵, Пензенская область¹⁸⁶, Московская область¹⁸⁷, Республика Марий Эл¹⁸⁸ и другие). В некоторых положениях о министерствах закреплена более подробная характеристика функций (Красноярский край¹⁸⁹, Республика Коми¹⁹⁰).

В отдельных субъектах РФ органом исполнительной государственной власти специальной компетенции, осуществляющим функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, функции по контролю и надзору, правоприменительные функции в сфере агропромышленного комплекса, являются департаменты. К отраслевым органам государственного регулирования сельским хозяйством в субъектах Российской Федерации относятся Департамент сельского хозяйства (Орловская область)¹⁹¹, Департамент агропромышленного комплекса (Ярославская область )¹⁹², Департамент сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности ( Краснодарский край )¹⁹³, Комитет АПК (Курская область ), Главное управление сельского хозяйства и продовольствия администрации области (Липецкая область) и т.д .

Следует отметить, что кроме указанных органов реализацию аграрной политики осуществляют и другие структурные подразделения коллегиальных органов субъектов РФ (департаменты, управления, комитеты: по охране и использованию животного мира, по аграрной политике и природопользованию, продовольственных ресурсов и т.п.).

Функции государственного управления сельским хозяйством могут быть переданы органам местного самоуправления и негосударственным формированиям в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, одним из основных факторов, влияющих на развитие сельского хозяйства в Российской Федерации, является эффективная система управления в лице органов специальной компетенции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Основной задачей органов управления АПК является создание благоприятных условий для развития сельского хозяйства и других отраслей АПК с целью реализации созидательного потенциала граждан, эффективного функционирования предприятий и организаций национального хозяйства, т.е. более полного обеспечения населения страны отечественными продуктами питания. В частности, развитие АПК зависит от того, насколько обоснованными будут взаимоотношения между государством и хозяйственными формированиями отрасли, при этом игнорирование роли государственного управления влечет усиление позиций монополий и преступных сообществ.

Однако реформирование процесса государственного воздействия на АПК не должно осуществляться только посредством административно- и экономико-репрессивных методов. Успешная реализация государственной программы развития сельского хозяйства (2008-2012 гг.) свидетельствует о том, что «у нас есть все возможности, чтобы сделать сельское хозяйство одним из лидеров экономического роста на годы вперед». Но для этого «мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития¹⁹⁴.