§ 2. Функции государственного регулирования сельским хозяйством

Можно выделить пять функций государственного регулирования сельского хозяйства. Первая важная функция государственного регулирования состоит в том, чтобы создать устойчивую систему продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан.

Речь идет о самообеспечении страны продовольствием , так как Россия и до реформы потребляла значительное количество продовольствия, ввозимого, как из республик бывшего Союза ССР, так и из-за границы. В настоящее время объем импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья по сравнению с 1990 г. вырос в несколько раз. Проблемы импортозамещения как необходимого условия обеспечения продовольственной безопасности России, Украины, Казахстана, Белоруссии неоднократно поднимались на Международных конференциях государств – членов ЕврАзЭС ⁸⁶.

Не действующий в настоящее время Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства»⁸⁷ (ст. 1) выделял в числе первоочередных задач государственного регулирования сельского хозяйства проблему продовольственной безопасности России.

В настоящее время некоторые попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, предприняты Указом Президента РФ № 120 от 30 января 2010 г. «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федедерации»⁸⁸, выделившим в качестве основной цели государственного регулирования сельским хозяйством обеспечение населения российскими продовольственными товарами. Этим вызвана необходимость усиления и расширения публично-правовых форм государственного регулирования продовольственного рынка, связанных, прежде всего, с реализацией права российских граждан на полноценное питание.

Данное право, как известно, ранее было закреплено п. 1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. « Каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояний его самого и семьи…». Применение в России норм п. 1 ст. 25 Всеобщей Декларации прав человека о праве человека и гражданина на Декларации прав человека о праве человека и гражданина на полноценное питание обеспечивается нормами различной отраслевой принадлежности.

Важная роль в реализации этого права принадлежит, прежде всего, положениям части 1 ст. 7 Конституции РФ, которая рассматривает принцип социального государства как одну из основ конституционного строя, отражая тем самым новую возросшую роль государства в материальной обеспеченности беднейших слоев населения базовыми продуктами питания на уровне стандартов современного развитого общества.

Существует ошибочное мнение, что право на полноценное питание не является индивидуальным правом, поскольку оно рассматривается в программах правительств в экономической и социальной областях. Между тем, ст. 11 Декларации гласит, что право на полноценное питание есть право каждого человека и гражданина. В данной норме право на питание трактуется не как широкое коллективное действие, а как человеческое право, предоставленное каждому индивиду. К тому же из мнения о том, что право на питание есть часть конкретной программы, вовсе не следует вывод о том, что для реализации иных прав человека и гражданина не требуется принятие правительственных программ. В действительности любое правительство должно иметь специальные программы для того, чтобы защитить любое человеческое право. Это касается борьбы с любым социальным злом: будь то голод, насилие, террор или похищение людей.

Существует также заблуждение, что экономические права человека по своей правовой природе отличаются от гражданских и политических прав. В связи с этим гражданские и политические права человека называются негативными, так как они не зависят от функционирования государства и потому бесплатны. Что касается экономических, социальных и культурных прав, то они называются позитивными. Предполагается, что для их реализации нужна соответствующая деятельность государства и потому они должны быть платными.

В настоящее время это заблуждение относительно значения социально-экономических прав для обеспечения правового статуса личности преодолено. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах обращается особое внимание на то, что идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами». Эту точку зрения подтвердила Генеральная Ассамблея ООН (резолюция от 4 декабря 1986 г.) провозгласив «неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав»

Из конституционного признания России социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, и положений п. «е» ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению РФ установление основ федеральной, в том числе и продовольственной, политики и федеральные программы в области социального развития, следует, что государство как социальная служба должно выполнять два вида обязательств перед обществом.

Во-первых, обязанность государства в сфере защиты прав граждан на полноценное питание состоит в том, что оно должно принимать меры по устранению продовольственной зависимости страны от зарубежных стран и сокращению импорта продовольствия, который по прежнему остается каналом утечки капитала за границу путем манипуляций с контрольными ценами, фиктивными авансовыми переводами денег, оплатой розничных услуг, что подрывает экономическую систему государства.

Во-вторых, государство призвано установить социальный порядок, создать справедливую политику продовольственного обеспечения, содействуя при этом решению двух задач. Во-первых, бесперебойному поступлению на продовольственные рынки пищевых продуктов в объемах, достаточных для удовлетворения в них потребностей населения, в том числе лиц с фиксированными государственными доходами, пенсионеров и детей, зависящих от государственного социального обеспечения. Во-вторых, повышению уровня калорийности суточного рациона питания населения «в соответствии с физиологическими нормами при существующей структуре потребления, системе цен, уровне доходов, социальных пособий и льгот»⁸⁹.

Постепенно складывается система продовольственной помощи лицам, не имеющим достаточного дохода для покупки продовольствия. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Методические указания по определению потребительской корзины для основных социально-экономических групп в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации». Федеральным законом от ФЗ от 20 ноября 1999 г. № 201 «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» утверждены на пятилетний период рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-экономических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры дети). Закон расширяет и детализирует перечень продуктов, входящих в продовольственную корзину, до уровня, достаточного для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности.

Федеральным Министерством сельского хозяйства разработана Программа государственного регулирования продовольственного рынка в рамках модели «Социальное кольцо», обеспечивающая потребности в стратегических продуктах, товарах и услугах, входящих в продовольственную корзину, малоимущих слоев населения, военных и приравненных к ним спецпотребителей, жителей районов Крайнего Севера, социальных объектов медицины, детских дошкольных и школьных заведений и других потребителей. Емкость этого рынка государственных интересов в рамках модели «Социальное кольцо» в России составляет до 70% потребительского рынка.

Федеральный закон от 31 марта 2006 г. «О продовольственной корзине в целом по Российской Федерации» уточнил рекомендуемые размеры потребления продуктов питания для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) на предстоящий пятилетний период уточнения. Однако минимальный набор продуктов, предложенный данным законом, непристойно далек от физиологических потребностей россиян.

Для регулирования отношений в области обеспечения продовольственной безопасности Московская городская Дума 12 июля 2006 г. приняла Закон «О продовольственной безопасности города Москвы», который впервые в России определил для жителей Москвы размеры потребления продуктов питания на уровне медицинских норм.

Состав корзины в России довольно беден (мяса можно купить 40 кг. в год, юбку –раз в пять лет, на культурные развлечения потратить 45 руб. в месяц, в денежном выражении на второй квартал 2008 г. это 4446 руб. в среднем на человека в месяц⁹⁰. В наиболее благополучных странах (например, в Швеции) стоимость потребительской корзины составляет 1000 и более долларов США в месяц. В Греции, Португалии и других странах этого уровня развития- около 500-700 долл. При этом следует учитывать разную стоимость товаров и услуг в России и некоторых других странах, а также неодинаковые традиционные потребности населения.

При этом надо учитывать существенную разницу продовольственных корзин между богатыми и бедными регионами страны. Средняя пенсия также не достигает юридического прожиточного минимума. Обещание Правительства РФ достигнуть этого уровня к 2009 году до сих пор не выполнено⁹¹.Пособия по безработице ниже фактического прожиточного минимума ( по постановлению Правительства РФ с 1 января 2009 года независимо от предыдущей заработной платы максимум пособия должен составлять для работающих 4900 руб. в месяц, для неработающих- 850 руб.⁹²

В результате по официальным данным, за чертой бедности проживает приблизительно шестая часть населения, по неофициальным - до 40%. В то же время Россия в 2008 г. находилась в 2008 г. на втором месте в мире (после США) по числу долларовых миллиардеров. Их число каждый год (по крайней мере, до 2010 г.) росло быстрее, чем в развитых странах, и до 2010 г. они ежегодно удваивали свое состояние⁹³.

В-третьих, государство должно противодействовать деятельности мощных продовольственных компаний, которые создают искусственный продовольственный дефицит, нарушают договорные обязательства, взвинчивают цены на продовольствие. Тревожным сигналом в связи с этим является повсеместное повышение цен на основные продукты питания (муку, хлеб, мясо, молоко) в августе 2010 года, которое является следствием не только негативного влияния засухи и массовых неурожаев, но и спекулятивных действий многих участников торгового рынка. Основная вина за рост цен на продовольственном рынке, по мнению экспертов, ложится не на сельскохозяйственных товаропроизводителей, а на торговые сети. Если в странах ЕС наценка риэлтеров составляет 8-12%,то в России она порой достигает от 30% до 300%⁹⁴.

В связи с этим выдвигаются обоснованные предложения внести изменения в ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»⁹⁵ и установить в законе нижний предел закупочных цен на товары сельскохозяйственных товаропроизводителей и максимальную торговую наценку для всей цепочки поставщиков от поля до прилавка. В средствах массовой информации обсуждаются также предложения ввести по опыту США продовольственные талоны для малоимущих граждан России.

Вторая функция государственного регулирования сельского хозяйства связана с созданием рыночной производственной инфраструктуры на селе. Речь идет о формировании и функционировании федеральных и региональных продовольственных рынков. В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулировании рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ о 14 июля 2007 г. № 446 (далее Государственная программа)⁹⁶ особо выделены специальные правила регулирования рынка зерна, мяса, сахара. Для этого используются инструменты наблюдения за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, поддерживается паритет индексов таких цен (тарифов), закрепляется комплекс мер, направленных на повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров.

Третья функция государственного регулирования сельского хозяйства состоит в том, что для формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия государство проводит закупочные интервенции в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием. Аграрное законодательство предусматривает также торговые интервенции в форме их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов.

Легализация государственных закупочных интервенций получила отражение в ст. 14 ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства»⁹⁷, который создает правовую основу для осуществления государственных закупочных интервенций, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже уровня, установленного для проведения закупочных интервенций. Не менее важно положение о правилах осуществления государственных товарных интервенциях, которые проводятся в случае недостатка на рынке сельскохозяйственной продукции и роста рыночных цен сверх максимальных расчетных цен.

Правительством РФ 28 сентября 2004 г. утверждены Правила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. В рассматриваемом нормативном правовом акте значительное место уделяется функциям Министерства сельского хозяйства РФ, на которое возлагается ответственность за организацию государственных и закупочных интервенций и регулирование уровня цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции.

Четвертая функция государственного регулирования сельского хозяйства связана с ориентацией законодательства на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создании материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения.

На практике до сих пор остаются незащищенными социальные права сельского населения. Падает престижность и доходность сельскохозяйственного труда. За чертой бедности находится почти половина сельского населения. Наблюдается повсеместное обнищание сельских жителей. Проявления бедности особенно очевидны в районах с так называемым депрессивным характером экономики, расположенных вдали от региональных центров и в неблагоприятных экономических условиях. Вызывает тревогу возрастание смертности на селе, депопуляция в 64 регионах страны, деградация качественного потенциала рабочей силы, снижение ее общеобразовательного и квалификационного уровня.

«Для большинства сельских административных районов характерна низкая (до пяти человек на 1 кв. км) и нижайшая (до одного человека на 1 кв. км) плотность населения, что увеличивает по обоснованному мнению академика А.В. Петрикова, геополитические риски»⁹⁸.

В Приоритетном национальном проекте «Развитие АПК», Федеральной целевой Программе «Социальное развитие села до 2012 года», утвержденной постановлением Правительства РФ № 858 от 3 декабря 2002 года ⁹⁹ с учетом ее пролонгации до 2013 года, а в последующем –предполагаемой к разработке Федеральной целевой программе устойчивого развития сельских территорий на 2014-2017 годы ( с учетом ее пролонгации до 2020 года), как это предусмотрено Концепцией развития сельских территорий Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 года № 2136-р; в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (с изменениями от 24 июля 2009 г.) «О развитии сельского хозяйства» осознается необходимость обеспечения устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем порядке связывающих населенные пункты автомобильных дорог.

Одна из основных функций государства состоит в том, что оно создает условия для устойчивого развития сельских территорий; расширения рынка труда в сельской местности, повышения уровня жизни сельского населения, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве. Социальные функции государства связаны с созданием условий для повышения комфортности проживания в сельской местности, обеспечением равного доступа с горожанами к благоустроенному жилью, здравоохранению, образованию, торговле, бытовому обслуживанию.

Важнейшим направлением устойчивого развития сельских территорий является улучшение демографической ситуации и повышение трудообеспеченности в депрессивных регионах. Проект Концепции социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации до 2020 года предлагает решать эти проблемы в рамках федеральной и региональной целевых программ, которыми должны быть определены меры, направленные на переселение и привлечение рабочих кадров, специалистов из городов и других субъектов Российской Федерации, стран СНГ для сельскохозяйственной деятельности и работы в сфере социальных услуг ( образование, здравоохранение и др.). « Расходы предприятий и организаций АПК на обустройство семей , переселяющихся в такие регионы, могут покрываться за счет средств федерального бюджета в размерах, определяемых Правительством Российской Федерации и предусмотренных в федеральном бюджете» ¹⁰⁰.

Пятая функция государственного регулирования сельского хозяйства выполняется путем решения конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. Это нашло отражение в Федеральном Законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», в котором выделена специальная глава УП «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Закон определяет эти требования как меру экологически допустимого поведения предпринимателя. Закон ужесточает требования к хозяйственной деятельности и признает недостаточным, как ранее, выдачу разрешений и лицензий на природопользование. В ст.31 закрепляется требование об экологической сертификации, регистрации источников загрязнения, об отчетности предприятий, об организации производственного контроля.

В законе закрепляются новые повышенные требования к сельскохозяйственной деятельности, которая является постоянным и мощным источником загрязнения, особенно почв и вод. В новом законе появилось новое требование: объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно- защитные зоны и очистные сооружения, которые должны исключать загрязнение почвы, воды, воздуха (ст.43). Это означает, что при предоставлении земли для сельскохозяйственных целей часть земель должна отводиться для защитных зон, либо должны быть предоставлены дополнительные участки для санитарно-защитных зон.

Экологическая функция государства нашла свое закрепление в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который провозглашает в качестве одной из основных целей государственной аграрной политики сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельского хозяйства земельных угодий и их почвенного плодородия, водных ресурсов, объектов растительного и животного мира.

Усиление публично-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве нашло отражение и в правовой доктрине, в которой особое внимание обращается на проблемы экологизации аграрного законодательства, как наиболее приближенному к природопользованию. Законодательство закрепляет общие экологические требования при осуществлении сельскохозяйственной деятельности, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и сооружений и иных объектов, специальные экологические требования при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем.

В ряду других важнейших проблем экологизации аграрного законодательства особо должны быть выделены проблемы организационно-правового обеспечения химической и биологической безопасности в агропромышленном комплексе; стратегии сохранения почв как одного из приоритетов обеспечения устойчивого развития России; экологического земледелия и выхода экологически чистой сельскохозяйственной продукции на мировые продовольственные рынки; вопросы нормативно-правового обеспечения рыбохозяйственного комплекса и продовольственной безопасности России; проблемы ландшафтного использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения¹⁰¹.