§ 6. Правовое обеспечение продовольственной безопасности России

Понятие продовольственной безопасности в актах международного права. Международно-правовое регулирование продовольственной безопасности. Одной из

главных целей аграрной и экономической политики любого государства является достаточный и качественный уровень потребления продуктов питания населением, достигаемый системой мер по обеспечению национальной продовольственной безопасности. Однако сам термин «продовольственная безопасность» для международного права является сравнительно новым.

В настоящее время международно-правовое регулирование продовольственной безопасности основывается на нормах Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания, одобренной резолюцией 3348 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1974 г., Римской Декларации Всемирного саммита по продовольственной безопасности, прошедшего 16-18 ноября 2009 года, и других международных документах, в том числе подготовленных Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций (ФАО).

Всеобщая декларация о ликвидации голода и недоедания, гласит, что каждый мужчина, женщина или ребенок обладают неотъемлемым правом быть свободным от голода и недоедания для полного развития и сохранения своих физических и умственных способностей, а обязанностью каждого заинтересованного государства в соответствии с его суверенными соображениями и внутренним законодательством является устранение препятствий на пути производства продовольствия¹¹⁶.

Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности определила, что продовольственная безопасность существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. При этом выделяются четыре основы продовольственной безопасности: наличие, доступ, использование и стабильность. Неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности является аспект, касающийся питательности ¹¹⁷.

Продовольственная безопасность может рассматриваться как в самом широком аспекте – обеспечении гарантированного доступа всех жителей в любое время к продовольственным ресурсам мира в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни, так и в более узком понимании – как самообеспеченность продовольствием тех или иных государств, отдельных взятых регионов, административно-территориальных образований, доступность продуктов различным социальным группам и категориям граждан, достигаемая соответствующими возможностями сельского хозяйства в сочетании с мерами социально-экономической политики.

Чрезвычайно важны с этих позиций правовые меры, направленные на регулирование мирового перераспределения продовольственных ресурсов, в том числе посредством торговли и оказания поддержки ряду государств. Особенно велико значение международно-правовых документов, устанавливающих определенные обязательства, гарантии и основные принципы сотрудничества и оказания помощи в продовольственной сфере.

К таким документам можно отнести Устав Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) от 16 октября 1945 г.¹¹⁸, Конвенцию о торговле пшеницей от 14 марта 1986 г.¹¹⁹, Конвенцию об оказании продовольственной помощи от 13 апреля 1999 г.¹²⁰ и др.

К международным документам, призванным способствовать установлению справедливой и ориентированной на рынок системы торговли в сфере сельского хозяйства, следует отнести Соглашение по сельскому хозяйству¹²¹ и Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах¹²², выработанные в рамках Уругвайского раунда международных переговоров странами – членами ВТО (ГАТТ).

Понятия продовольственной безопасности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Сущность и основы продовольственной безопасности. В Конституции Российской Федерации не содержится напрямую норм, гарантирующих право на достойный уровень потребления пищевых продуктов, но общепринятые принципы и нормы международного права признаются и гарантируются Российской Федерацией, являются частью ее правовой системы.

Со второй половины 90-х годов прошлого столетия в нашем государстве предпринимались попытки по законодательному закреплению основ продовольственной безопасности. В документах того времени, в частности, указывалось на резкое сокращение объема производства сельскохозяйственной продукции и усиление зависимости России от импорта продовольствия. В связи с чем, предлагалось создать Государственную комиссию по продовольственной безопасности Российской Федерации, разработать и принять Федеральный закон «О продовольственной безопасности Российской Федерации»¹²³.

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был разработан и принят 10 декабря 1997 г. Федеральный Закон «О продовольственной безопасности в Российской Федерации», который был отклонен Президентом Российской Федерации, так как закон требовал обеспечения АПК «ресурсами, потенциалом и гарантиями для удовлетворения потребностей населения в продуктах питания» при отсутствии таких ресурсов в стране.

В то же время, на уровне субъектов Российской Федерации (в республике Башкортостан, Рязанской и Волгоградской областях, Ставропольском и Приморском краях, городе Москве) были приняты региональные законы о продовольственной безопасности, в которых определены понятия продовольственной безопасности регионов, основы ее обеспечения и критерии продовольственной независимости территорий исходя из сложившегося уровня производства сельскохозяйственной продукции и самообеспеченности данных регионов продовольствием.

Так, Закон Рязанской области от 11 мая 2000 г. № 31-ОЗ «О продовольственной безопасности и защите рынка Рязанской области» формулирует основное понятие следующим образом: «продовольственная безопасность – состояние экономики, при котором обеспечивается продовольственная независимость области и гарантируется физическая и экономическая доступность продовольствия для всего населения в количестве, необходимом для активной и здоровой жизни человека»¹²⁴.

Закон Ставропольского края от 14 мая 1999 г. № 17-кз «О продовольственной безопасности Ставропольского края» дает такое толкование: «Продовольственная безопасность – гарантированное обеспечение потребностей населения основными продуктами питания в соответствии с физическими нормами, закладываемыми при расчете потребительской корзины»¹²⁵.

В Москве создана собственная уникальная система обеспечения продовольственной безопасности, построенная на Законе от 12 июля 2006 г. № 39 «О продовольственной безопасности города Москвы»¹²⁶, включающая в себя применение программно-целевого метода формирования продовольственных ресурсов столицы; целевое финансирование расходов на обеспечение продовольственной безопасности; создание городских запасов и резервов продуктов питания; принятие управленческих решений на основе данных государственных информационных ресурсов в области продовольственной безопасности; реализацию принципа частно-государственного партнерства в сотрудничестве с товаропроизводителями, поставщиками сельскохозяйственной продукции и предприятиями оптовой торговли продовольствием.

Продовольственная безопасность города Москвы, согласно данному Закону – это состояние экономики и социальной сферы города Москвы, при котором имеются условия для удовлетворения потребностей жителей города Москвы в основных видах продовольствия. Закон содержит и такие важные понятия, как «основные виды продовольствия», «рекомендуемые размеры потребления», «уровень обеспечения продовольственной безопасности» и др.

Сдвинутый таким образом регионами с мертвой точки процесс нормативного закрепления термина и основ продовольственной безопасности федеральной властью был воспринят.

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года¹²⁷, определившая вопросы обеспечения продовольственной безопасности одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности.

4 декабря 2009 года на заседании Совета безопасности Российской Федерации был рассмотрен и одобрен проект Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации¹²⁸, которую 30 января 2010 года Указом № 120 утвердил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.

В соответствии с Доктриной под продовольственной безопасностью Российской Федерации понимается такое состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

Как видно из данной формулировки, она хотя и отличается от значения терминов, присутствующих в региональных законах, а также от принятого понятия в Республике Казахстан, но при этом, по сути, имеется в виду одно и тоже, только в различных интерпретациях.

Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий согласно Доктрине являются:

- своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;

- устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;

- достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;

- обеспечение безопасности пищевых продуктов.

Под продовольственной независимостью Российской Федерации понимается устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов.

Для оценки состояния продовольственной безопасности Доктрина предлагает пользоваться таким критерием, как удельный вес отечественного продовольствия в общем объеме внутреннего рынка.

Пороговые значения для производства в Российской Федерации определены в объеме 95% - для зерна; 80% - для сахара; 80% - для растительного масла; 85 – для мяса и мясопродуктов; 90% - для молока и молокопродуктов; 80% - для рыбной продукции; 95% - для картофеля; 85% - для соли пищевой.

Рациональными нормами потребления пищевых продуктов считается рацион, представленный в виде набора продуктов, включающего пищевые продукты в объемах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам оптимального питания, учитывающий сложившуюся структуру и традиции питания большинства населения.

Экономическая доступность продовольствия - это возможность приобретения пищевых продуктов по сложившимся ценам в объемах и ассортименте, которые не меньше установленных рациональных норм потребления, обеспеченная соответствующим уровнем доходов населения.

В свою очередь, физическая доступность продовольствия - это уровень развития товаропроводящей инфраструктуры, при котором во всех населенных пунктах страны обеспечивается возможность приобретения населением пищевых продуктов или организации питания в объемах и ассортименте, которые не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов.

Доктрина сформулировала основные направления государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

Так, в сфере повышения экономической доступности пищевых продуктов для всех групп населения определен комплекс мер, направленных на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы.

Для обеспечения физической доступности пищевых продуктов определены меры, содействующие развитию межрегиональной интеграции в сфере продовольственных рынков и продовольственного обеспечения; более эффективному использованию механизмов поддержки регионов, находящихся в зонах недостаточного производства пищевых продуктов или оказавшихся в экстремальных ситуациях; повышению транспортной доступности отдаленных регионов для гарантированного и относительно равномерного по времени продовольственного снабжения их населения; увеличению числа объектов торговой инфраструктуры и общественного питания различных типов.

В этом важном правовом документе закреплена государственная политика в области обеспечения безопасности пищевых продуктов, связанная с усилением государственного контроля за соблюдением законодательства о производстве и реализации качественной, экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов, исключающих бесконтрольное распространение пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги.

В определенной мере для решения этих проблем, связанных с исключением бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений, может быть использован правовой опыт применения в Казахстане Государственной программы итмпортозамещения в отраслях легкой и пищевой промышленности на 2001–2003 годы¹²⁹, а также в Белоруссии Государственных программ импортозамещения на 2001-2005 годы¹³⁰ и на 2006-2010 годы¹³¹.

Приоритетами этих программ является импортозамещение, как необходимое условие повышения продовольственной и генетической безопасности Казахстана и Белоруссии. Это положительный опыт заслуживает особого внимания при исследовании проблем о современном состоянии и тенденциях развития российского законодательства в области генно-инженерной деятельности.

На мировом продовольственном рынке сложились негативные тенденции, связанные с тем, что иностранные биотехнологические корпорации пытаются установить монополию на российском рынке семян и продовольствия, используя свое превосходство в научных разработках и политическом влиянии. В связи с этим возникает вопрос, можно ли сохранять политику либерального саморегулирования импортозамещения? Возможен и иной подход к решению вопроса о совершенствовании Федерального закона от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»¹³². Качество, сбалансированность по питательным веществам и калориям, степень загрязнения нитратами, радионуклидами и другими вредными для здоровья людей элементами должны определяться с использованием правовых механизмов конкуренции на рынке продовольствия и сырья.

В юридической литературе широко распространено заблуждение о том, что система международных правовых актов в области генно-инженерной деятельности ограничена Амманской резолюцией 2001 года, Конвенцией о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г., Картахенским протоколом по безопасности к Конвенции о биологическом разнообразии от 29 января 2000 г., Охрусской конвенцией от 25 июня 1998 г., нормативными правовыми актами Европейского Союза¹³³. В действительности важнейшим источником международного права в области генно-инженерной деятельности является Глобальный план действий по генетическим ресурсам животных, принятый 7 сентября 2007 г. в рамках Международной Технической Конференции по Вопросам Генетических Ресурсов Животных для Производства Продовольствия и Ведения Сельского Хозяйства ФАО с участием 109 государств¹³⁴. Этот важнейший первый согласованный на международном уровне рамочный документ, призванный остановить катастрофические потери национальных генетических ресурсов, обязателен для всех стран, в том числе и для России, нельзя исключать из сферы правового регулирования генно-инженерной деятельности.

В настоящее время на основе легального определения продовольственной безопасности и продовольственной независимости Российской Федерации, системы правовых норм, устанавливающих рациональные норм потребления пищевых продуктов, экономическую и физическую доступность продовольствия, критерии оценки состояния продовольственной безопасности государства; системы правовых норм, стимулирующих повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкцию и строительство мелиоративных систем; ускоренное развитие животноводства; расширение и более интенсивное использование потенциала водных биологических ресурсов и новых технологий их индустриального выращивания; создание новых технологий глубокой и комплексной переработки продовольственного сырья, методов хранения и транспортировки сельскохозяйственной и рыбной продукции; развитие научного потенциала агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, поддержку новых научных направлений в смежных областях науки и реализацию мер, предотвращающих утечку высококвалифицированных научных кадров, формируется новый правовой институт аграрного права - институт продовольственной безопасности, который можно охарактеризовать как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с общественным перераспределением продуктов питания, продовольствия и сырья растительного и животного происхождения в целях обеспечения физической и экономической доступности, а также качества и безопасности указанных товаров для населения.

Сущность и особенности этого нового правового института аграрного права в наиболее полном виде раскрываются при осуществлении государственно-правового регулирования продовольственного рынка и государственно-правового регулирования здорового питания граждан России.

Государственно-правовое регулирование продовольственного рынка. Выступая в качестве товара, продовольствие, а также его поставщики (продавцы, переработчики, импортеры, экспортеры) подпадают под действие норм, регулирующих основы рыночной экономики с учетом имеющихся у государства мер воздействия и контроля продовольственного рынка, а также требований, установленных непосредственно к рыночному обороту продуктов питания.

К государственно-правовому регулированию продовольственного рынка относятся следующие вопросы:

- осуществление государственных закупок, создание продовольственных фондов, проведение закупочных и товарных интервенций;

- бюджетная поддержка организаций оптовой торговли продовольствием, предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности;

- регулирование торговой деятельности на внутреннем продовольственном рынке;

- экспорт и импорт продовольствия.

Государственные закупки являются одним из важнейших механизмов регулирования экономической деятельности.

Осуществление государственных закупок производится в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹³⁵ с особенностями по конкурентным процедурам, устанавливаемыми Перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона¹³⁶, а также с учетом норм об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд¹³⁷.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»¹³⁸ и постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. № 580 «Об утверждении Правил осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»¹³⁹ закупки продовольствия осуществляются в государственный материальный резерв и интервенционный фонд сельскохозяйственной продукции.

Создание и поддержание запасов государственного материального резерва диктуется необходимостью оказания государственной поддержки организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; оказания гуманитарной помощи и пр.

Представляется, что в системе государственного резерва следует отдавать предпочтение готовым продовольственным товарам с длительными сроками хранения.

Государственные закупочные интервенции осуществляются, если рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже уровня, установленного для проведения закупочных интервенций, а товарные - в случае недостатка на рынке сельскохозяйственной продукции и повышения рыночных цен сверх уровня, установленного для проведения товарных интервенций.

Уровни цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции, определяются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по тарифам.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 206 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»¹⁴⁰ в целях стабилизации рынка зерна закупочные интервенции, товарные интервенции могут проводиться в отношении пшеницы продовольственной и фуражной, ячменя фуражного, ржи и кукурузы.

Также, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. № 959¹⁴¹ в перечень видов сельскохозяйственной продукции, в отношении которой могут проводиться закупочные интервенции, товарные интервенции и залоговые операции включены сливочное масло, питьевое стерилизованное молоко, сухое молоко и несколько видов жирных сыров.

Наряду с этим, Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»¹⁴² предусматривается два уровня формирования заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции: в федеральный и региональные фонды, которые должны осуществляться в целях:

- удовлетворения сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации;

- выполнения федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием;

- обеспечения экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- формирования государственных резервов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

- обеспечения необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности.

В Москве реализуются два основных подхода к государственным закупкам продовольствия – это закупки в городской резервный продовольственный фонд, созданный по аналогии с государственным материальным резервом, а также закупки для нужд организаций комплекса социальной сферы – школ, детских садов, больниц.

В настоящее время Правительством Москвы принято решение о расширении номенклатуры городского заказа с целью поставки различных видов высококачественного продовольствия в учебные заведения столицы.

Также, в систему обеспечения продовольственной безопасности города Москвы входит ресурсное насыщение продовольственного рынка посредством выполнения годовых программ оптовых поставок продовольствия коммерческими организациями на основе двухсторонних генеральных соглашений с Департаментом продовольственных ресурсов города Москвы, предусматривающих оказание организациям государственной поддержки.

Финансовая поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, агропромышленных холдингов, поставщиков продовольствия и предприятий оптовой торговли осуществляется в форме бюджетных субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по банковским кредитам, взятым на закупку продовольствия, а также на возмещение затрат в связи с выполнением программ поставок (в процентном отношении от объема поставленной продукции).

Регулирование внутренней рыночной торговли продовольствием в Российской Федерации в настоящее время осуществляется в рамках Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодек Российской Федерации»¹⁴³, определившего понятия универсального, сельскохозяйственного и сельскохозяйственного кооперативного рынков; вопросы организации рынков, их обустройства, оборудования и содержания; размещения и порядка предоставления торговых мест на рынках; осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынках; установления допустимой доли иностранных работников на рынках и др.

Широкий спектр вопросов регулирования торговой деятельности содержится также в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»¹⁴⁴, который предъявляет требования к изготовителям, исполнителям, импортерам, продавцам при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах), в том числе – определенной информации в отношении продуктов питания, об их изготовителях (исполнителях, продавцах) и пр.

Особенности продажи продовольственных товаров (предпродажная подготовка, информация о продуктах, фасовка, упаковка и пр.) регламентируются Правилами продажи отдельных видов товаров, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 55¹⁴⁵.

В целях развития торговой деятельности для удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российский производителей товаров принят Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»¹⁴⁶. Данный Федеральный закон призван исключить установление дискриминационных условий между предприятиями сетевой торговли и поставщиками товаров, что особенно важно в части формирования цены на сельскохозяйственную продукцию и доступа прямых производителей на региональные рынки.

Неоспоримо важным, особенно в части вопросов самостоятельной экономической деятельности хозяйствующих субъектов, как поставщиков продовольствия, так и сетевых предприятий торговли, в которые не должно вторгаться законодательство, является создание цивилизованного рынка на основе стандартов и правил саморегулирования.

В нашем государстве в отличие от некоторых других стран, отсутствуют выработанные в процессе долговременной рыночной деятельности обычаи добросовестного делового оборота между независимыми ассоциациями и союзами предпринимателей.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»¹⁴⁷ содержит больше обязанностей членов данных некоммерческих организаций, нежели регламентирует вопросы оказания им содействия со стороны государства.

Вместе с тем, государственное регулирование экономики, особенно там, где оно является избыточным, не оправдывающим себя, подлежит вытеснению саморегулированием профессиональных участников рынка, построенным на добросовестной конкуренции и гарантиях соблюдения прав потребителей.

Государственное регулирование экспорта и импорта продовольствия осуществляется на базе федеральных законов от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»¹⁴⁸, от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»¹⁴⁹, от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»¹⁵⁰, международных договоров Российской Федерации по вопросам торговли и создания единой экономической зоны, актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих таможенные тарифы и пошлины, а также квоты на ввоз товаров сельскохозяйственного производства. Для этого разрабатывается комплекс мер, направленных на нейтрализацию искусственных конкурентных преимуществ зарубежной продукции, формируемых за счет различных мер государственной поддержки производства пищевых продуктов в зарубежных странах.

Государственно-правовое регулирование здорового питания. Состояние продовольственной безопасности и ее оценку в значительной степени характеризуют приемы и способы государственно-правового регулирования здорового питания, включающие:

- регулирование качества и безопасности пищевых продуктов, состава и ингредиентов пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами;

- санитарно-эпидемиологические требования к процессам и технологиям производства пищевых продуктов, организации общественного питания, предприятиям торговли пищевыми продуктами.

- регулирование рациональных норм потребления пищевых продуктов населением.

Государственное регулирование в области качества и безопасности пищевых продуктов, согласно Федеральном закону от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» ¹⁵¹, осуществляется посредством:

- государственного нормирования в области качества и безопасности пищевых продуктов;

- государственной регистрации пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами;

- подтверждения соответствия пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами;

- государственного контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов;

- мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения.

В настоящее время требования к качеству пищевых продуктов, материалов и изделий, обеспечению их безопасности, упаковке, маркировке, производственному контролю за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, процедурам оценки и подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов, методикам их испытаний и идентификации, а также к техническим документам, системам качества устанавливаются значительным количеством ГОСТов.

Требования к пищевой ценности пищевых продуктов, безопасности пищевых продуктов, материалов изделий, безопасности условии их разработки, постановки на производство, изготовления и оборота, безопасности услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами, материалами и изделиями и сфере общественного питания, устанавливаются санитарными правилами и нормами.

Требования к безопасности в ветеринарном отношении определенных пищевых продуктов, безопасности в ветеринарном отношении условий их заготовки, изготовления и оборота устанавливаются ветеринарными правилами и нормами.

На основе Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»¹⁵² осуществляется деятельность по техническому регулированию, объектами которой являются продукция и связанные с ней процессы производства, хранения, перевозки, реализации, утилизации. Практика технического регулирования пошла по пути разработки и принятия соответствующих обязательных требований только в технических регламентах. Иные требования, в том числе, содержащиеся в действующих документах, не могут носить обязательного характера. Подтверждение соответствия требований к качеству и безопасности пищевых продуктов и материалов производится как добровольно, так и обязательно.

В качестве одной из особенностей реформы технического регулирования следует отметить ее тесную связь с международным взаимодействием России и Всемирной торговой организации, России и Европейского Союза, России и Европейской Экономической Комиссии ООН. Важное значение в связи с этим имеет гармонизация российского технического законодательства с международным законодательством и законодательством тех зарубежных стран, с которыми Россия ведет торговлю. Национальные требования к качеству и безопасности пищевых продуктов должны быть гармонизированы с международными требованиями и созданы на основе понятных и прозрачных для зарубежных товаропроизводителей норм и правил.

Федеральным законом «О техническом регулировании» был определен семилетний срок (2003-2010 годы), в течение которого должны быть приняты технические регламенты. Законом предусмотрены семь технических регламентов по вопросам безопасности (пожарной, биологической, экологической, ядерной и радиационной), электромагнитной совместимости. Первоначально планировалось принятие в 2004-2010 годах около 1000 технических регламентов¹⁵³. Однако эти планы законодателя не были выполнены и сроки принятия технических регламентов были отодвинуты на более поздний период.

Наряду с другими проблемами значительно затрудняют реализацию политики технического регулирования сложный порядок разработки и рассмотрения проектов регламентов, а также незаинтересованность самих производителей соответствующих товаров (работ, услуг) в установлении строгих требований и критериев для производимых ими товаров (работ, услуг). Лоббирование тех или иных интересов компаний приводит к установлению нечетких, произвольных и недопустимых положений, оттягивающих разработку проектов регламентов, а также возвращающих их на дополнительную проработку.

В настоящее время по продовольственной группе законодательно утверждены только технические регламенты на молоко и молочную продукцию, на масложировую продукцию, на соковую продукцию из фруктов и овощей.

На официальном Интернет сайте Института питания РАМН размещены проекты ряда технических регламентов, в том числе о безопасности продуктов детского питания и о безопасности пищевых добавок¹⁵⁴. На Интернет сайте Минсельхоза России содержатся также проекты регламентов о требованиях к мясу и мясной продукции, их производству и обороту и о требованиях к сельскохозяйственной птице, мясу птицы, продуктам его переработки, их производству и обороту¹⁵⁵.

Последние изменения Федерального закона «О техническом регулировании», предусматривают законодательное закрепление возможности признания и заимствования лучших мировых стандартов в целях их применения в Российской Федерации; введение двух применяемых по выбору заявителя режимов технического регулирования, один из которых основан на требованиях российских стандартов, другой – на требованиях иностранных технических регламентов (директив) и стандартов.

Одновременно Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по введению на альтернативной основе требований технических регламентов стран таможенного союза, норм и правил Европейского союза в тех сферах технического регулирования, где в установленные сроки не были приняты технические регламенты. При этом введение таких зарубежных регламентов (директив) не повлияет на возможность применения отечественными товаропроизводителями традиционного режима технического регулирования в соответствии с действующими требованиями к продукции. Таким образом, предприятия, ориентированные на модернизацию производства, вправе применять наилучшие практики регулирования и стандартизации, а предприятия, испытывающие трудности, могут безболезненно продолжать хозяйственную деятельность по старым (действующим) правилам.

Государственный контроль качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁵⁶.

Согласно Федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов» пищевые продукты – это продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу (в том числе продукты детского питания, продукты диетического питания), бутылированная питьевая вода, алкогольная продукция (в том числе пиво), безалкогольные напитки, жевательная резинка, а также продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки. Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются соответствующими федеральными органами власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении отдельных полномочий Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов посредством принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и пр.

Ввоз на территорию Российской Федерации пищевых продуктов, не прошедших государственной регистрации в установленном порядке, а также пищевых продуктов, не имеющих документов, удостоверяющих соответствие качества и безопасности таких пищевых продуктов требованиям нормативных документов, запрещен.

Некачественные и опасные пищевые продукты подлежат изъятию из оборота.

Некачественные и опасные пищевые продукты, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе (санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой и другой), проводимой органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности их утилизации или уничтожения.

Наиболее актуальную сферу вопросов обеспечения здорового питания населения составляют вопросы нормативного регулирования состава и стоимости потребительской продовольственной корзины и соотношение ее с минимальным прожиточным минимумом, минимальным размером оплаты труда, минимальной пенсией, пособием по безработице, а также медицинскими нормами потребления основных видов продовольствия, рекомендуемых РАМН в сочетании с мерами государственной поддержки покупательной способности населения.

Потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) определяется не реже одного раза в пять лет. В настоящее время она установлена Федеральным законом от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» и содержит установленный объем потребления по таким видам продовольствия, как хлебные продукты (хлеб, макаронные изделия, мука, крупы, бобовые), картофель, овощи и бахчевые, фрукты, сахар и кондитерские изделия, мясопродукты, рыбопродукты, молоко и молокопродукты, яйца, масло растительное, чай, соль, специи.

Рассматривая данный аспект продовольственной безопасности, следует отметить последние изменения пенсионного законодательства, направленные на выравнивание минимального размера пенсии с минимальным прожиточным минимумом. Представляется, что в дальнейшем социальная обеспеченность наших пенсионеров станет выше последнего показателя. То же самое должно касаться и иных пособий и социальных выплат.

Политика государства обязана быть направлена на максимальный учет жизненно важных интересов своих граждан, среди которых пенсионеры, малообеспеченные, безработные и иные социально незащищенные группы населения составляют значительную часть.

Систематизация и изучение указанных вопросов является конечной целью агропродовольственной политики страны. Представляется, что именно в аграрном, а с учетом включения в него института обеспечения продовольственной безопасности - агропродовольственном праве, должно быть место для обсуждения тематики государственно-правового регулирования здорового питания населения.

С указанной точки зрения агропродовольственное право представляет собой отрасль права, которая регулирует правоотношения в сфере производства и общественного перераспределения, продовольствия и сырья растительного и животного происхождения, переработки и реализации последней субъектами предпринимательской деятельности, обеспечения здорового питания населения государства.