§ 5. Методы и формы государственного регулирования сельским хозяйством

С 2004 года в агропродовольственной политике начались перемены, которые можно характеризовать как последовательный рост значимости рыночных механизмов в деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В процессе перехода к рыночной аграрной экономике существенную трансформацию претерпевают не только функции, направления государственного воздействия, но и методы государственного регулирования аграрной экономикой.

Это нашло свое отражение и в Положении о Министерстве сельского хозяйства РФ¹⁰⁴, которое является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использование земель сельскохозяйственного назначения, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), а также в области лесных отношений.

В современных условиях меняются координаты российского аграрного права, которое закрепляет комплекс мер, направленных на преодоление негативных последствий как малопродуктивного развития АПК в период перестройки, так и издержек реформаторских действий первого этапа аграрной реформы в 90-х годах ХХ века. Существование «провалов» продовольственного рынка, неспособность государства противостоять монопольным действиям заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых предприятий и организаций- поставщиков материально-технических ресурсов сельскохозяйственным товаропроизводителям потребовало внести серьезные коррективы в «правила игры» на продовольственном рынке в направлении обеспечения социально справедливого общественного распределения продовольствия.

Этим вызвана необходимость существенного изменения стратегии и тактики реформ в целом, аграрной реформы, в частности, связанного с усилением государственного регулирования продовольственного рынка, переориентацией капитала с торговых и финансовых отраслей на вложения в производственную сферу в АПК и привлечение иностранных инвестиций. В современных условиях четко прослеживается стремление законодателя усилить экономические и социальные функции государственного регулирования продовольственного рынка как управляемого и регулируемого механизма свободного движения сельскохозяйственной продукции и товаров, функционирование которого обеспечивается едиными нормами и правилами, регулирующими предпринимательскую деятельность субъектов продовольственного рынка.

В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2008-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г., закреплен комплекс мер, обеспечивающих информационную, финансовую, административную, страховую поддержку участников хозяйственного и коммерческого оборота со стороны государства как главного субъекта гармонизированного управляемого регулируемого продовольственного рынка.

ФЗ от 26 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» является продолжением перемен, заложенных в аграрном законодательстве начала ХХ1 века, которое должно активно и гибко использовать регулирующие и стимулирующие функции государства как монопольного (функционирующего на общих основах и правилах, подверженного антимонопольным ограничениям) субъекта социального рыночного хозяйства, организующего «рынок в направлении обеспечения и регулирования свободной, совершенной конкуренции, защищенной от монополизма и рыночных «провалов» ¹⁰⁵.

В данном федеральном законе предпринимается попытка определить и границы, и методы государственного вмешательства в устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, связанное с их стабильным социально-экономическим развитием, увеличением объемов производства сельскохозяйственной продукции, повышением эффективности сельского хозяйства, достижением полной занятости сельского населения и повышением уровня его жизни, рациональным использованием земли.

Несмотря на то, что набор административных методов регулирования (лицензирование, квотирование, контроль над ценами, доходами, валютным курсом, учетным процентом)) и экономических методов регулирования (денежно-кредитного и налогового регулирования) аграрной экономикой после 2007 года не отличается существенной новизной от тех, которые применялись ранее, ориентация государственного регулирования продовольственного рынка претерпела существенные изменения. Современный законодатель ориентируется, прежде всего, на формирование развитых продовольственных рынков, надежное продовольственное обеспечение страны, развитие эффективного устойчивого агропромышленного производства, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства.

Рост значимости рыночных механизмов в деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств означает и смену акцентов государственного регулирования с административных (прямых) методов на косвенные. При этом возрастает роль и значение кредитного, налогового, таможенно- тарифного и нетарифного, антимонопольного регулирования рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия, которые выделены в качестве косвенных методов осуществления государственной аграрной политики.

В теории и практике государственного регулирования важное место занимают закупки и поставки сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд. Государство обеспечивает максимальную экономическую свободу предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, используя при этом в качестве инструментов государственного регулирования интервенционные закупочные цены, интервенционные товарные цены, залоговые цены, государственные закупочные цены, тарифы на услуги по хранению сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Суть изменений, происходящих на продовольственном рынке во взаимоотношениях государства, сельскохозяйственных товаропроизводителей, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, отражена в ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»¹⁰⁶. Содержание данного закона, заложившего основу для равноправного и открытого сотрудничества между всеми участниками продовольственного рынка, свидетельствует о том, что он закрепляет исчерпывающий перечень методов и форм государственного регулирования торговой деятельности (разрешительный и уведомительный порядок организации (использования) торговых объектов; антимонопольное регулирование и государственный контроль за соблюдением участниками торговой деятельности требований законодательства в области регулирования торговой деятельности; четко определяет полномочия федеральных органов государственных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении регулирования торговой деятельности.

Закон содержит нормы, предоставляющие Правительству Российской Федерации право устанавливать предельно допустимые розничные цены на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости на срок не более чем 90 календарных дней, если в субъекте Российской Федерации в течение последних 30 календарных дней рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит 30 и более процентов. Закон о торговле не регулирует отношения в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Ключевыми положениями данного закона являются нормы права об ограничении сроков возврата денег за поставленный товар; ограничение доли торговой компании на рынке; ограничение размеров так называемых бонусов, которые поставщики уплачивают торговым предприятия, десятью процентами; предоставление государству права регулировать цены в случае их неоправданного роста. Это создает основу для защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей от дискриминации торговых сетей, для развития среднего и малого бизнеса, позволяет защитить российских граждан от непомерного роста цен на социально значимые продовольственные товары первой необходимости.

Не менее значима для формирования и развития продовольственного рынка роль такого фактора как информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников продовольственного рынка. Информационное обслуживание субъектов агропродовольственного рынка признается одним из важнейших направлений государственной агропродовольственной политики, нацеленной на создание конкурентной среды. Создаются нормативные предпосылки для равной доступности информации всех сельскохозяйственных товаропроизводителей, органов государственной власти и местного самоуправления, населения. Равнодоступность информации обеспечивается ее размещением на сайте Минсельхоза России, на который возлагается обязанность создать ведомственную целевую программу «Единая система информационного обеспечения агропромышленного комплекса (2008-2010) годы», и распространением через средства массовой информации без ограничений и безвозмездно.

В процессе перехода к рыночной аграрной экономике существенную трансформацию претерпевают не только принципы, функции, но и методы государственного регулирования сельского хозяйства. Это нашло свое выражение в п. 1 ст. 6 ФЗ от 26 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» и ФЗ от 24 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», которые предусматривают многообразие форм государственной поддержки сельского хозяйства. К их числу относятся субсидии, направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета по Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. Этот вид финансовой помощи применяется для оказания общей финансовой поддержки сельского хозяйства (системы кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, системы страхования сельскохозяйственных культур, поддержки сельскохозяйственной кредитной кооперации); регулирования рынков основных сельскохозяйственных продуктов и продовольствия (программы регулирования рынка зерна, рынка мясной продукции и рынка сахара); государственной поддержки устойчивого развития сельских территорий (программа поддержки жилищного строительства, сети образовательных учреждений, здравоохранения, физкультуры, спорта и др.).

Закон закрепляет принцип, согласно которому при составлении, рассмотрении и утверждении ежегодного бюджета должны быть полностью покрыты расходы по Государственной программе. Общий объем финансирования Программы в 2008-2012 годах за счет средств федерального бюджета составляет 551, 3 млрд. руб.

В рамках этой программы предоставляется широкая оперативная самостоятельность при принятии решений федеральному органу федеральной исполнительной власти, осуществляющему функции по нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса. Закон наделяет этот орган всей полнотой ответственности за реализацию государственной программы и вместе с тем наделяет его определенной степенью самостоятельности.

Государство использует из федерального бюджета огромные средства на сохранение льготного режима налогообложения сельскохозяйственного производства, финансовое оздоровление сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие земельной ипотеки как важнейшего условия обеспечения доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам. Среди многообразных форм государственной поддержки устойчивого развития сельского хозяйства особо выделяются меры, обеспечивающие доступность кредитов сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, включая индивидуальных предпринимателей, и организации, осуществляющие первичную и последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции.

Это самый «молодой вид» помощи субъектам РФ, который впервые был предусмотрен законом о развитии сельского хозяйства и законом о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годы. Регулирующее воздействие государства на систему кредитования субъектов агропродовольственного сектора осуществляется через субсидии, которые предоставляются из средств федерального бюджета всем сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам-владельцам личных подсобных хозяйств на уплату процентов на весь срок действия договоров кредита (займа). Субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям предоставляются по краткосрочным кредитам на срок до одного года, по среднесрочным договорам на срок от одного до пяти лет, по долгосрочным договорам на срок более пяти лет.

Наиболее общее выражение государственное регулирование сельского хозяйства находит в нормах права, закрепляющих меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере страхования рисков в сельском хозяйстве; развития племенного животноводства; развития элитного семеноводства; обеспечения производства продукции животноводства; обеспечения закладки многолетних насаждений; обеспечения обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей; обеспечения мероприятий по повышению плодородия почв; обеспечения устойчивого развития сельских территорий; предоставления консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям; информационного обеспечения при реализации государственной аграрной политики.

ФЗ «О развитии сельского хозяйства» существенно отличается от ранее действовавшего ФЗ от 14 июля 1994 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства». В головном акте аграрного законодательства выделена ст. 10 «Национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы». На Министерство сельского хозяйства РФ возлагается обязанность ежегодно готовить и публиковать Национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. На Правительство РФ возлагается обязанность ежегодно публично отчитываться перед Государственной Думой РФ о состоянии агропродовольственной политики и агропродовольственных рынков. Доклад содержит как общие результаты агропродовольственной политики, так и общую оценку реализации государственной программы по отдельным подпрограммам.

Традиционной формой государственного регулирования сельского хозяйства является государственная поддержка экономически значимых программ развития сельского хозяйства субъектов РФ. Такие программы разрабатываются по все более широкому кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое значение для всей России. В федеральном бюджете предусматривается так называемый бюджет развития, предназначенный для финансирования и поддержки экономически значимых региональных программ. Для этих целей используются средства федерального бюджета, которые предоставляются на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов РФ с целью поддержания производства, имеющего существенное значение для социально- экономического устойчивого развития сельских территорий.

Традиционными правовыми формами государственного регулирования сельского хозяйства являются законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормы аграрного права, принятые на основе и во исполнение нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ.

Формы государственного регулирования сельского хозяйства в некоторой степени конкретизированы в таком федеральном нормативном правовом акте, как Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. Для реализации Государственной программы Министерство сельского хозяйства РФ, осуществляя функции по выработке государственной агропродовольственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере АПК, разработало предложения об изменении федеральных нормативных правовых актов, создающих правовую основу для устойчивого социального развития села. Правительство РФ продлило действие Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года»¹⁰⁷ и создало нормативно-правовую основу для предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектам РФ на проведение мероприятий по улучшению условий граждан, проживающих в сельской местности. Такая форма государственного регулирования сельского хозяйства имеет также чрезвычайно важное значение для обеспечения жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе или изъявивших желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там¹⁰⁸.

Среди новых форм государственного регулирования сельского хозяйства необходимо особо выделить Федеральную целевую программу «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов России как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ № 99 от 20 февраля 2006 г.¹⁰⁹. Федеральная исполнительная власть обеспечивает государственную поддержку мер, направленных на обеспечение экологического равновесия, охрану сельскохозяйственных земель, повышение их плодородия. В рамках этой Программы разработана система стимулирования применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

В главах первой и второй учебника, посвященных понятию, предмету, методам правового регулирования, источникам аграрного права, проведена классификация нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, на унифицированные и дифференцированные нормативные правовые акты, установлены разные проявления признания значимости деления аграрного права на частное и публичное. В современном законодательстве достаточное признание получает публично-правовое регулирование аграрного предпринимательства. Оно охватывает многочисленные стороны аграрных отношений, которые частично сохраняют частноправовой характер. Роль публично-правовых начал в изменении форм собственности и порядка осуществления хозяйственного оборота, изменении правового положения участников хозяйственного оборота возрастает за счет включения в предмет правового регулирования аграрного права таких отношений, как финансирование, кредитование, расчеты, страхование агропромышленного производства, продовольственный рынок.

Речь идет, например, о регулировании конкурсного порядка выбора поставщиков при поставках продовольствия для военных потребителей в федеральный продовольственный фонд. Аналогичные формы публично-правового регулирования аграрного предпринимательства применяются при лицензировании деятельности по закупке, поставке, переработке, хранению, реализации зерна и продуктов его переработки. В связи с этим усиливается значение норм процессуального права, которое определяет порядок подачи, проверки, рассмотрения документов лицензирующими органами, принятие решения о выдаче и отказе в выдаче лицензий на предпринимательскую деятельность по закупке зерна.

В экологическом законодательстве содержится значительное число норм публичного правового характера, регулирующих прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования, нормирование воздействия на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, осуществление государственного экологического контроля, эколого-правовую ответственность-приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Широкое применение публично-правовых методов регулирования природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве предусматривается законодательством, регулирующем безопасное обращение пестицидов и агрохимикатов¹¹⁰. С введением в действие закона любой производитель пестицидов и агрохимикатов, которые используются на территории России, должен пройти процедуру регистрации до применения его сельскохозяйственными организациями. Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов является важным правовым инструментом, который позволяет не только регламентировать, но и контролировать производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, рекламу, ввоз, уничтожение пестицидов и агрохимикатов на территории России.

Законодатель признает, таким образом, тотальным, или, как минимум преобладающим эколого-правовой подход к безопасному обращению с пестицидами. На его основе проводятся регистрационные испытания, государственная экологическая экспертиза, экспертиза регламентов применения пестицидов и агрохимикатов.

Закон вводит такой режим регистрации, при котором может быть отказано в государственной регистрации пестицида, если его применение может оказать негативное воздействие на здоровье людей. Ст. 11 закона наделяет заинтересованное лицо правом обжаловать в суд заключение экспертизы по результатам регистрационных испытаний.

Процедура государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов достаточно сложна. Завершается она выдачей специально уполномоченным государственным органом гражданину или юридическому лицу регистрационного свидетельства и составлением Государственного каталога пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию на территории России.

Зарегистрированные пестициды подразделяются на две категории: пестициды общего (т.е. безопасные, безвредные, нетоксичные, экологически безопасные) и ограниченного пользования. Наибольшую опасность представляют пестициды ограниченного пользования. Их применение допускается только по специальному разрешению специально уполномоченного государственного органа и только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку. Все зарегистрированные пестициды, как общего, так и ограниченного пользования, применяются только с соблюдением установленных регламентов.

Понятие государственной регистрации пестицидов включает последующий контроль специально уполномоченного государственного органа за соблюдением законодательства в области безопасного обращения с пестицидами. Нарушения законодательства служит основанием для прекращения этой деятельности, связанной с применением пестицидов и наказания виновных лиц.

Важную роль в публично-правовом регулировании аграрных отношений играет законодательство о несостоятельности (банкротстве)¹¹¹, устанавливающее особые меры в отношении должника- сельскохозяйственной коммерческой организации и крестьянского(фермерского) хозяйства, направленные на восстановление их платежеспособности или ликвидацию. Здесь основной акцент делается на процедуры наблюдения, финансового оздоровления, продажи имущества, внешнего управления сельскохозяйственной организацией. Они вводятся на срок до окончания соответствующего сезона сельскохозяйственных работ и не могут превышать 12 месячный срок более, чем на три месяца. При неблагоприятных обстоятельствах, связанных со стихийными бедствиями, 12 месячный срок внешнего управления может быть продлен на один год. Аналогичный режим внешнего управления установлен нормами публичного аграрного права для несостоятельных крестьянских (фермерских) хозяйств.

Под действие норм публичного аграрного права подпадают земельные аграрные отношения. В ФЗ от 16 июня 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»¹¹² включены нормы, совокупность норм, целые главы, обеспечивающие плодородие земель как средства производства в сельском хозяйстве с учетом данных государственного земельного кадастра о естественно-природных и экономических качествах земли.

Методы экономического и административного воздействия государства на сельскохозяйственное производство, закрепленные в Законе, обращены, прежде всего, к федеральным и региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, уполномоченным регулировать земельные отношения и проводить эффективные меры по повышению плодородия почв. Требование обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения обращено также к собственникам, землевладельцам, землепользователям, в том числе и арендаторам земельных участков, которые обязаны при их использовании соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила, регламенты, охранять, восстанавливать и повышать плодородие почв и не наносить вреда окружающей среды.

Закон пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные предписания о системе мероприятий, направленных на воспроизводство плодородия земель как компонента природной среды и природного ресурса, предотвращение ухудшение качественного состояния земель в результате природного и антропогенного воздействия. Эффективная охрана земель от загрязнения и других деградаций осуществляется на основе комплекса агротехнических, агрономических и мелиоративных мероприятий, финансируемых за счет бюджета субъектов РФ и федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ ¹¹³.

Не менее ярким примером публично-правового регулирования гражданско-правовых сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения является ФЗ от 24 июня 2002 года № 101- ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹¹⁴, который регламентирует максимальные и минимальные размеры земельных участков, находящихся в собственности и аренде сельскохозяйственных товаропроизводителей; корректирует цены на находящиеся в рыночном обороте земельном участки; ограничивает права иностранных лиц в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения; предоставляет преимущественное право субъектам РФ (муниципальным образованиям) на покупку земельного участка при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

Важной самостоятельной правовой формой государственного регулирования сельского хозяйства признаются договоры между федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими функции по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. По таким договорам осуществляется финансирование мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и законодательства, которое предусматривает предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектам РФ на осуществление государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса.

В Соглашении о взаимодействии по финансированию мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства определяются трансферты- объемы бюджетных средств, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям и организациям АПК всех форм собственности, крестьянским (фермерским) хозяйствам, организациям потребительской кооперации, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственным потребительским кооперативам. Во исполнение указанных соглашений осуществляется кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством возмещения им из федерального бюджета разницы в процентных ставках по кредитам, полученным в кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями, предприятиями и организациями агропромышленного комплекса.

Такого рода договоры, как управленческие соглашения «не менее двух субъектов административного права, заключенные на основе норм административного права в публичных целях, опосредующие горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права»¹¹⁵, предназначены исключительно для обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей, широко применяются при использовании субсидий, переданных их федерального бюджета в бюджет субъекта РФ на осуществление государственной поддержки в сфере АПК, и должны рассматриваться в качестве административных договоров.