
- •Тема 9. Провадження у сфері управління
- •1. Поняття, зміст та структура проваджень у сфері управління
- •9.2. Адміністративні провадження за заявою суб'єкта звернення
- •3. Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень
- •4. Адміністративні провадження за скаргою суб'єкта звернення
4. Адміністративні провадження за скаргою суб'єкта звернення
Провадження за скаргою розпочинається з моменту подання скарги, оформленої в установленому законодавством порядку. Поняття скарги на законодавчому рівні визначено лише в Законі України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р, де зазначається, що «скарга — звернення з вимогою про поновлення права і захист законних інтересів громадян, порушених ми (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів :місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, єднань громадян, посадових осіб» (ст. 3). Це визначення може бути прийнято за основу і для адміністративного провадження за скаргою суб'єкта звернення із зазначенням того, що суб'єктом звернення — оскаржувачем (скаржником) може бути не лише фізична особа — громадянин, а й юридична особа — підприємство, установа, заклад. Проте на сьогодні юридичну особу суб'єктом звернення зі скаргою до вищестоящого органу, в інстанційному порядку, в законодавстві прямо не визнано. Частина 1 ст. 30 Закону України «Про захист прав споживачів» встановлює, що скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів, їх посадових осіб, розглядаються в порядку, визначеному законодавством. Зі змісту цієї норми можна допустити, що суб'єктом звернення зі скаргою може бути й юридична особа — підприємство та заклади торгівлі чи інші установи. Однак практично скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів, подаються безпосередньо до органу, який розглядав цю справу або в порядку позовного провадження за правилами Кодексу адміністративного судочинства України чи Господарського процесуального кодексу України.
Тому визнання юридичної особи, на законодавчому рівні, суб'єктом звернення зі скаргою у вищестоящому, інстанційному порядку на порушення органом владних повноважень її прав та інтересів, надає додаткову можливість юридичній особі оперативного і швидкого вирішення справи на професійній основі й, крім того, у разі незгоди з прийнятим за скаргою рішенням не позбавляє її права звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Скарга подається до відповідних органів або їх посадових осіб, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання. Підставами для подання скарги є будь-які рішення, дії чи бездіяльність органа публічного права, внаслідок яких:
1) порушені або можуть бути порушеними права і законні інтереси чи свободи громадянина, права та інтереси юридичної особи прийняттям адміністративного акта та його виконанням, процедурним рішенням, дією або бездіяльністю органа публічного права;
2) створені перешкоди для здійснення громадянином чи юридичною особою їх прав та законних інтересів;
3) незаконно покладено на громадянина чи юридичну особу які-небудь обов'язки або їх незаконно притягнуто до відповідальності.
Виходячи із зазначених підстав предметом адміністративного оскарження є:
1) рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що порушують або можуть порушити права, свободи та законні інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, прийняті за результатом їх діяльності;
2) рішення, дії чи бездіяльність керівників та посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, що порушують або можуть бути порушеними права, свободи та законні інтереси фізичних осіб, права та законні інтереси юридичних осіб, прийняті за результатами їх діяльності, пов'язаної зі сферою публічних відносин;
3) адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи бездіяльність органа владних повноважень за результатом розгляду адміністративної справи за заявою;
4) адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи бездіяльність органа владних повноважень за результатом розгляду адміністративної справи за ініціативою органа владних повноважень.
Отже, як бачимо, предметом оскарження є досить широке коло суспільних відносин у сфері управління, що певним чином впливає на формування суб'єктивного складу учасників адміністративних проваджень за скаргою. Обумовлюється це тим, що перегляду в порядку адміністративного провадження підлягають не тільки рішення, дії чи бездіяльність органів (посадових осіб) державної влади, а й рішення, дії чи бездіяльність керівників, посадових осіб підприємств, установ, закладів незалежно від форм власності, громадських організацій, якщо вони порушують права, обов'язки, свободи та законні інтереси фізичних чи юридичних осіб у сфері управління. При цьому суб'єктом розгляду скарги буде відповідний орган (посадова особа) державної влади залежно від змісту порушеного права. У разі порушення прав, свобод та законних інтересів громадян рішеннями, діями чи бездіяльністю керівників та посадових осіб об'єднань громадян, підприємств, установ, закладів незалежно від форм власності, засобів масової інформації, не пов'язаних зі сферою публічних відносин, скарга подається в порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства. Розгляд і вирішення таких скарг здійснюється за правилами провадження за зверненням громадян. Це одна із відмінностей провадження за зверненням громадян від адміністративного провадження за скаргою суб'єкта звернення.
Учасниками адміністративного провадження за скаргою є:
1) суб'єкт звернення за скаргою (скаржник, оскаржувач) — це особа або представник особи, права, свободи і законні інтереси якої у сфері публічних відносин порушені або можуть бути порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів владних повноважень, керівниками та посадовими особами підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян та засобів масової інформації при здійсненні ними владних управлінських функцій;
2) суб'єкт розгляду скарги (орган владних повноважень) — це особи, уповноважені законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання:
а) відповідний орган (посадова особа), що уповноважений розглядати адміністративну справу за скаргою;
б) відповідний орган (посадова особа), що розглянув адміністративну справу за заявою чи за ініціативою органа владних повноважень і розглядає скаргу в порядку перегляду прийнятого ним адміністративного акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності;
в) відповідний орган (посадова особа) виконавчої влади вищого рівня. Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність органа районної державної адміністрації може розглядатися відповідним органом обласної державної адміністрації чи її головою;
г) відповідний орган (посадова особа) місцевого самоврядування, уповноважені розглядати скарги і приймати рішення. Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради розглядається відповідною радою.
3) заінтересована особа — це фізична чи юридична особа, права, обов'язки та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття та реалізація органом владних повноважень, іншими особами публічного права відповідного адміністративного акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності; заінтересована особа користується усіма правами і обов'язками, передбаченими для суб'єкта звернення за скаргою;
4) інші учасники адміністративного провадження за скаргою — це свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представники, представники, особи, залучені до розгляду та вирішення скарги по суті.
Строк, протягом якого особа може звернутися зі скаргою у разі порушення її прав, свобод чи законних інтересів, у законодавстві та актах управління прямо не встановлено але побічно можна дійти висновку, що в деяких законодавчих актах цей строк визначається. Наприклад, ч. 4 ст. 21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» встановлено: «рішення про анулювання ліцензії набирає чинності через десять днів з дня його прийняття», а ч. 5 цієї самої статті передбачено: «Якщо ліцензіат протягом цього часу подає скаргу до експертно-апеляційної ради, дія даного рішення органу ліцензування зупиняється до прийняття відповідного рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування». Отже, як бачимо, скарга в порядку адміністративного провадження має бути подана у строк десять днів. Якщо в цей строк скаргу не подано, то рішення про анулювання ліцензії може бути оскаржене лише в судовому порядку (ч. 8 ст. 21 зазначеного Закону).
Стислі строки оскарження в порядку адміністративного провадження встановлено й в інших нормативних актах. Наразі у провадженнях у справах про адміністративні правопорушення (ст. 289 КУпАП) та ін. Адміністративним законодавством чітко не визначено давності звернення зі скаргою за зразком позовної давності в три роки, передбаченої ст. 257 Цивільного кодексу, та спеціальної позовної давності, визначеної ст. 258 Цивільного кодексу України.
Звичайно, у одній із наймобільніших галузей права — Адміністративному праві України, яке пов'язане з регулюванням досить динамічних суспільних відносин у сфері управлінської діяльності неможливо та й недоцільно встановлювати загальний строк давності звернення зі скаргою в три роки, тим більше, що нормами адміністративно-процесуального права забезпечується реалізація матеріальних норм права інших галузей (трудового, природоохоронного, господарського, транспортного тощо), які потребують оперативного вирішення поставлених питань.
Разом із тим, можна погодитися з тим, щоб на законодавчому рівні було встановлено строк звернення зі скаргою в один рік із моменту прийняття рішення або вчинення дії чи бездіяльності, що порушують права, свободи та законні інтереси фізичних чи юридичних осіб, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення фізичних чи юридичних осіб з прийнятим рішенням. У сфері адміністративних проваджень річний строк звернення за захистом прав, свобод та інтересів вже закріплений на законодавчому рівні — ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 17 Закону України «Про звернення громадян».
Щодо перегляду адміністративних актів, прийнятих органом владних повноважень за результатами розгляду адміністративної справи за заявою та за ініціативою органа владних повноважень строк подання скарги, за загальним правилом, може бути встановлено в тридцять днів із дня проголошення адміністративного акта, а оскарження процедурних рішень — в межах строку, встановленого на здійснення адміністративного провадження. Подання скарги тимчасово зупиняє дію адміністративного акта або процедурного рішення.
За загальним правилом, адміністративне провадження за скаргою здійснюється суб'єктом розгляду скарги протягом тридцяти днів з дня реєстрації скарги. В окремих випадках цей строк може бути продовжений, але не більш ніж на п п’ятнадцять днів.
Скарга подається у письмовій формі особисто особою, яка вважає, що її права та інтереси порушено, або її представником, може бути надіслана поштою, іншими засобами зв'язку.
У скарзі зазначається:
1) назва суб'єкта розгляду скарги;
2) прізвище, ім'я та по батькові суб'єкта звернення за скаргою, його місце проживання — для фізичних осіб чи найменування, адреса, номер розрахункового рахунка — для юридичних осіб;
3) викладається суть порушеного питання, прохання, вимоги, обставини і докази, на яких ґрунтується скарга;
4) скарга має бути підписана суб'єктом звернення із зазначенням дати.
До скарги юридичної особи, а також фізичної особи - підприємця додається копія свідоцтва про державну реєстрацію, посвідчена в установленому порядку.
У скарзі можуть бути викладені інші відомості, необхідні для правильного вирішення порушеного у скарзі питання, прохання чи вимоги.
Якщо скарга подається представником суб'єкта звернення за скаргою, до неї додаються документи, які підтверджують його повноваження.
Скарга підлягає реєстрації відповідно до правил діловодства в день її отримання суб'єктом розгляду скарги, про що суб'єкту звернення за скаргою видається довідка із зазначенням дати і номера реєстрації.
Адміністративне провадження за скаргою не може бути розпочате, а розпочате підлягає закриттю, у разі якщо:
1) розгляд і вирішення питань, викладених у скарзі, не належить до повноважень даного суб'єкта розгляду скарги. У такому разі скарга повертається суб'єкту звернення з відповідними роз'ясненнями;
2) стосовно цієї адміністративної справи є рішення суду, що набрало законної сили;
3) настала смерть фізичної особи, яка подала скаргу, або ліквідована юридична особа—суб'єкт звернення за скаргою.
Суб'єкт звернення за скаргою під час здійснення адміністративного провадження має право:
1) вимагати у суб'єкта розгляду скарги роз'яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, прав і обов'язків учасників провадження, інформації про процедурні дії та процедурні рішення, прийняті під час розгляду скарги.
2) брати участь особисто або через свого представника в адміністративному провадженні та перевірці поданої скарги;
3) знайомитися з матеріалами адміністративного провадження, робити виписки та копії з матеріалів справи;
4) бути присутнім та вислуханим при розгляді скарги, надавати пояснення та докази з питань, що є предметом адміністративного провадження;
5) подавати клопотання про: залучення до адміністративного провадження інших учасників; витребування додаткових документів; призначення експертизи; тимчасове зупинення адміністративного провадження або його поновлення чи продовження строків розгляду справи;
6) користування послугами адвоката (захисника), перекладача, представника трудового колективу чи громадських організацій;
7) висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду скарги;
8) вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду скарги;
9) отримувати примірники адміністративного акта, прийнятого за результатом розгляду адміністративної справи;
10) оскаржувати адміністративний акт, процедурні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта розгляду скарги.
Суб'єкт звернення за скаргою зобов'язаний подавати відповідні документи, докази та матеріали, необхідні для здійснення адміністративного провадження; своєчасно повідомляти про зміну своєї адреси та про причини неприбуття на запрошення суб'єкта розгляду справи; виконувати вимоги, встановлені законодавством щодо розгляду і вирішення адміністративних справ.
Розгляд справи за скаргою здійснюється в загальному порядку. З метою забезпечення всебічного, повного та об'єктивного з'ясування обставин адміністративної справи суб'єкт розгляду скарги призначає слухання, під час якого учасникам адміністративного провадження роз'яснює їх права і обов'язки, можливі наслідки прийняття адміністративного акта за результатами розгляду справи, заслуховує доводи, міркування, заперечення та пояснення учасників провадження, розглядає отримані документи, перевіряє та оцінює зібрані докази.
Під час слухання в адміністративній справі за скаргою складається протокол, в якому зазначаються: дата, час і місце проведення слухання в адміністративній справі; найменування та адреса суб'єкта розгляду скарги; перелік учасників адміністративного провадження, які беруть участь у слуханні справи; суть скарги, що розглядається; зміст доводів, міркувань, заперечень та інших пояснень учасників адміністративного провадження; оцінка доказів, відомості про заявлені клопотання, процедурні дії та прийняті процедурні рішення тощо.
Суб'єкт розгляду скарги під час здійснення адміністративного провадження за скаргою зобов'язаний:
1) невідкладно вжити заходів до припинення неправомірних дій та бездіяльності, щодо яких подано скаргу:
2) об'єктивно, всебічно і вчасно розглянути скаргу;
3) за клопотанням суб'єкта звернення за скаргою надати письмове роз'яснення щодо рішення, прийнятого за результатами розгляду скарги, та направити прийняте рішення відповідним органам, посадовим особам, яких стосується його виконання;
4) забезпечити поновлення порушених прав;
5) вжити заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, завданих у результаті порушення прав і законних інтересів суб'єкта звернення за скаргою;
6) вирішити, в межах своїх повноважень, питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;
7) у разі визнання скарги необґрунтованою роз'яснити по суті вирішення порушеного у скарзі питання;
8) роз'яснити порядок оскарження адміністративного акта, процедурного рішення, прийнятих за результатами розгляду адміністративної справи за скаргою.
За рішенням суб'єкта розгляду скарги адміністративне провадження за скаргою може бути тимчасово зупинене за таких підстав:
1) визнання в судовому порядку фізичної особи, яка подала скаргу, безвісно відсутньою — провадження зупиняється до скасування рішення суду про визнання фізичної особи безвісно відсутньою (ст. 45 ЦК України);
2) хвороба фізичної особи, яка подала скаргу, в результаті чого не може брати участь в адміністративному провадженні — провадження зупиняється до одужання чи встановлення за хворою особою опікунства або піклування;
3) реорганізація юридичної особи — провадження припиняється за заявою до визнання правонаступника;
4) з інших підстав, визначених законодавством (відрядження, стихійне лихо тощо).
Провадження за скаргою може бути закрите на будь-якій стадії у разі:
1) якщо суб'єкт звернення за скаргою у письмовій формі відмовився від продовження адміністративного провадження;
2) коли учасники провадження за скаргою досягли згоди за умови, що дії учасників не суперечать законам та не порушують права, свободи, законні інтереси інших фізичних чи юридичних осіб.
За результатами розгляду адміністративної справи за скаргою суб'єкт розгляду скарги приймає у формі адміністративного акта одне з таких рішень:
1) залишити рішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівників, посадових осіб об'єднань громадян, засобів масової інформації, підприємств, установ, закладів незалежно від форм власності при здійсненні ними владних управлінських функцій без змін, їхні дії визнати правомірними, а скаргу залишити без задоволення;
2) залишити адміністративний акт, процедурні рішення за результатами розгляду адміністративної справи за заявою або за ініціативою органа владних повноважень без змін, а скаргу — без задоволення;
3) скасувати повністю або частково чи змінити оскаржуваний адміністративний акт, процедурне рішення, а скаргу задовольнити повністю або частково.
4) задовольнити скаргу повністю або частково порушивши при цьому питання перед органом владних повноважень про внесення відповідних змін до прийнятого ним рішення.
Адміністративний акт суб'єкта розгляду скарги може бути також оскаржений в установленому законом порядку до суду.
Виходячи зі змісту скарги провадження за скаргою суб'єкта звернення умовно можна поділити на дві групи: провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інтересів громадян чи юридичних осіб; провадження за результатами розгляду адміністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органу владних повноважень.
Провадження у зв'язку з порушенням прав і законних інтересів громадян чи юридичних осіб здійснюється у разі подання скарги суб'єкта звернення у зв'язку з порушенням його прав діями, рішенням и державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, їх посадовими особами з вимогою про поновлення порушеного права чи інтересу. Це можуть бути порушення прав та інтересів прийняттям адміністративного акта та його виконанням, створенням перешкод для здійснення громадянином чи юридичною особою своїх прав або незаконне покладення на них яких-небудь обов'язків.
Провадження за результатами розгляду адміністративної справи за заявою суб'єкта звернення чи за ініціативою органа владних повноважень здійснюються у випадках, коли розглядом справи за заявою суб'єкта звернення не досягнуто бажаного результату або якщо за ініціативою органа владних повноважень справа розглянута з порушенням законодавства, перевищені повноваження контролюючого органа, застосовані заходи примусу, що не відповідають законодавству, тощо.