- •Тема 9. Провадження у сфері управління
- •1. Поняття, зміст та структура проваджень у сфері управління
- •9.2. Адміністративні провадження за заявою суб'єкта звернення
- •3. Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень
- •4. Адміністративні провадження за скаргою суб'єкта звернення
Тема 9. Провадження у сфері управління
1. Поняття, зміст та структура проваджень у сфері управління.
2. Адміністративні провадження за заявою суб'єкта звернення
3. Адміністративні провадження за ініціативою органу владних повноважень
4. Адміністративні провадження за скаргою суб'єкта звернення
1. Поняття, зміст та структура проваджень у сфері управління
Значний обсяг предметної регламентації суспільних відносин у найрізноманітніших сферах діяльності публічної влади щодо реалізації і захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, а також можливість інстанційного перегляду або оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів владних повноважень, їх посадових осіб складають окрему групу проваджень в адміністративному процесі — провадження в сфері управління.
Практика управлінської діяльності характеризується надзвичайно великою кількістю адміністративних проваджень, які всебічно охоплюють суспільне життя і різноманітність управлінських відносин. Лише орієнтовний огляд законів України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (від 1 червня 2000 р.); «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (від 15 травня 2003 р.); «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (від 8 вересня 2005 р.); «Про захист прав споживачів» (у редакції від 1 грудня 2005 р.); «Про автомобільний транспорт» (у редакції від 23 лютого 2006 р) тощо дає підстави констатувати наявність проваджень із ліцензування діяльності підприємств, реєстрації транспортних засобів, зброї, реєстрації підприємницької діяльності, провадження щодо застосування заходів адміністративного примусу тощо, повний перелік яких практично неможливий.
Отже, реєстрація підприємницької чи господарської діяльності, транспортних засобів, зброї, шлюбних відносин, цивільного стану особи, місця проживання чи місця перебування; видача паспортів, ліцензій, дипломів, сертифікатів, патентів, авторських свідоцтв; нострифікація (процедура перезатвердження, себто офіційного визнання чужоземних дипломів Міністерством освіти) документів; застосування заходів примусу тощо є суто управлінською, адміністративною, публічною діяльністю органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб, які згідно із законом уповноважені розглядати та вирішувати питання, пов'язані з реалізацією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб.
Звісно, ця діяльність потребує відповідно правової регламентації, яка б забезпечувала певний порядок, умови та послідовність здійснення адміністративних процедур щодо вирішення конкретного питання. В цьому зв'язку, оскільки йдеться про розгляд і вирішення питань, пов'язаних із реалізацією та захистом прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб, управлінську діяльність у цій сфері слід розглядати як адміністративні послуги, як виконання обов'язків держави перед громадянами. Врегульовані процесуальними нормами ці види управлінської діяльності складають окремі групи взаємовідносин щодо встановлення юридичних фактів, які мають значення при вирішенні питання про право та поновлення порушеного права.
Аналіз чинного законодавства дозволяє виділити кілька груп взаємовідносин, що складаються у сфері управлінської, публічної діяльності між органами владних повноважень, їх посадовими (службовими) особами, з одного боку, і фізичними чи юридичними особами, з іншого боку, щодо вирішення питань, пов'язаних із реалізацією та захистом прав, свобод та інтересів, у тому числі й надання адміністративних послуг.
Серед них можна виділити:
1) відносини у зв'язку з вирішенням різного роду індивідуальних справ із приводу реалізації суб'єктивних прав і обов'язків фізичними чи юридичними особами;
2) відносини у зв'язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосуванням заходів адміністративного примусу суб'єктами владних повноважень, їх посадовими (службовими) особами;
3) відносини у зв'язку з розглядом скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб.
Урегульовані нормами процесуального права управлінські відносини набувають ознак адміністративних процесуальних правовідносин, які, на відміну від правовідносин, що складаються в порядку позовного провадження у сфері адміністративного судочинства та застосовчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, характеризуються певними особливостями.
По-перше, адміністративні процесуальні (управлінські) правовідносини складаються виключно в сфері управлінської діяльності й реалізуються в позасудовому, інстанційному, тобто адміністративному, порядку. Визнання та реалізація прав, свобод, обов'язків та інтересів фізичних чи юридичних осіб здійснюється шляхом звернення (звертання) до відповідних органів (посадових осіб) владних повноважень, які згідно із законом уповноважені розглядати та вирішувати питання щодо реалізації конкретних суб'єктивних прав та виконання обов'язків. Захист та поновлення порушеного права забезпечуються зверненням до вищестоящого органу (посадової особи) владних повноважень.
Такий порядок реалізації та захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб спрощує та прискорює розгляд адміністративної справи, забезпечує оперативність реагування органу владних повноважень та захисту порушеного права.
По-друге, суб'єктивний склад адміністративних процесуальних (управлінських) правовідносин характеризується різноманіттям органів владних повноважень (посадових осіб), що здійснюють адміністративну юрисдикцію у відповідній сфері управління. Розгляд і вирішення адміністративних справ відбуваються за галузевою чи функціональною спеціалізацією органів владних повноважень (посадових осіб), що має забезпечувати фаховість, повноту та компетентність вирішення справи.
По-третє, адміністративні процесуальні відносини в сфері управління будучи за своєю природою імперативними, владними, містять водночас, як об'єктивне явище, неуправлінську складову, мають певною мірою мають диспозитивний характер, що повніше відображає сутність адміністративного процесу. За допомогою норм адміністративного процесуального права, реалізуються норми матеріального права інших галузей права, забезпечуються реалізація та захист прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб не тільки публічного, а й приватного характеру.
Диспозитивність у публічних відносинах надає можливість суб'єктам діяти на власний розсуд: для фізичних чи юридичних осіб — за принципом «дозволено все, що не заборонено законом»; для суб'єктів владних повноважень (посадових осіб) — «дозволено лише те, що передбачено законом».
Найістотніші властивості, що притаманні цим правовідносинам, вимагають закріплення в законодавстві відповідних процедурних дій органів публічної адміністрації, які б забезпечували доступність, простоту, оперативність, фаховість, повноту та компетентність у реалізації та захисті прав, свобод і обов'язків та інтересів фізичних чи юридичних осіб.
Забезпечення належної оперативності, простоти та доступності провадження, всебічності, повноти та об'єктивності з'ясування обставин адміністративної справи може бути досягнута саме в процесі здійснення завдань та функцій управлінського характеру у відповідній сфері управління, тобто в процесі управлінської діяльності органів владних повноважень, їх посадових осіб у порядку інстанційної підвідомчості та підлеглості. Система таких процедурних дій становить окрему групу проваджень в сфері управління.
Провадження в сфері управління — це визначені нормами адміністративного процесуального права умови здійснення в інстанційному (адміністративному) порядку органом владних повноважень процедурних дій щодо забезпечення і охорони прав, обов'язків та інтересів учасників правовідносин, прийняття рішення у конкретних індивідуальних справах публічного і приватного характеру та звернення цих рішень до виконання. Провадження у сфері управління здійснюються у зв'язку з:
1) реалізацією або необхідністю сприяння в реалізації суб'єктивного права;
2) набуттям передбаченого законодавством суб'єктивного права;
3) виконанням або необхідністю сприяння виконанню обов'язків;
4) застосуванням заходів адміністративного примусу щодо попередження або припинення настання шкідливих наслідків, а також адміністративних санкцій, крім накладення адміністративних стягнень;
5) оскарження дій чи бездіяльності органів владних повноважень, їх посадових осіб у зв'язку з реалізацією та захистом прав, свобод та інтересів приватних осіб, а також у зв'язку з розглядом та вирішенням конкретної адміністративної справи.
Учасниками адміністративного провадження є:
1) суб'єкт звернення — фізична чи юридична особа, що звертається до органу владних повноважень, його посадових осіб із заявою або скаргою щодо реалізації та захисту своїх прав, свобод і інтересів та сприяння виконанню обов'язків;
2) орган владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, а також інші органи публічної адміністрації, які відповідно до своєї компетенції уповноважені розглядати та вирішувати адміністративні справи;
3) заінтересована особа — фізична або юридична особа, права та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття уповноваженим суб'єктом адміністративного акта;
4) свідок експерт, спеціаліст, перекладач, законні представники, представники органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, залучені відповідно до законодавства до розгляду і вирішення адміністративної справи.
З огляду на типологічні групи правовідносин у сфері управління можна виділити кілька видів адміністративних проваджень публічного і приватного характеру.
1. Адміністративні провадження за заявою фізичних чи юридичних осіб щодо реалізації їх прав та інтересів, у тому числі з надання адміністративних послуг — провадження за заявою суб'єкта звернення;
2. Адміністративні провадження за ініціативою органа владних повноважень щодо забезпечення реалізації контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу — провадження за ініціативною органа владних повноважень;
3. Адміністративні провадження за скаргою фізичних чи юридичних осіб щодо реалізації та захисту їх прав та інтересів у зв'язку з розглядом адміністративної справи, у тому числі на рішення, дії чи бездіяльність органа владних повноважень — провадження за скаргою суб'єкта звернення.
Кожний із зазначених видів адміністративного провадження призначений для розгляду і вирішення певної групи відносин, має відповідні особливості, забезпечує реалізацію прав, обов'язків та інтересів і поновлення порушеного права учасників правовідносин у публічній сфері.
Провадження здійснюється шляхом вчинення його учасниками відповідних процесуальних (процедурних) дій, прийняття органом владних повноважень процедурних рішень та їх виконання в певній послідовності.
Послідовність вчинення процесуальних (процедурних) дій прийнято називати стадіями провадження, які тією чи іншою мірою притаманні будь-якому виду провадження в сфері управлінської діяльності (в публічній сфері).
До них належать такі стадії:
1) відкриття адміністративного провадження;
2) підготовка адміністративної справи до розгляду;
3) розгляд адміністративної справи;
4) прийняття адміністративного акта (рішення) та його перегляд;
5) звернення до виконання адміністративного акта (рішення).
Стадія відкриття адміністративного провадження починається з подання громадянином чи юридичною особою до відповідного органу владних повноважень в установленому законодавством порядку заяви або скарги, а у випадках провадження за ініціативою органу владних повноважень — з часу прийняття управлінського рішення про здійснення контрольної перевірки та застосування заходів примусу, крім адміністративних стягнень.
Приводом для адміністративного провадження за ініціативою органу владних повноважень може бути різноманітна управлінська інформація: графік планових та позапланових перевірок підконтрольних об'єктів; відомості про порушення господарського, податкового, митного, фінансового, земельного законодавства, законодавства про охорону праці, пожежну безпеку, санітарне і медичне благополуччя населення, охорону навколишнього середовища, захист прав споживачці тощо; порушення ліцензійних правил господарювання, дозвільної системи та ін.
Провадження здійснюється з дотриманням строків, встановлених законодавством. За загальним правилом, цей строк не повинен перевищувати тридцяти днів, але для кожного виду провадження законом встановлюється конкретний строк і може бути продовжений не більш ніж на 15 днів. Перебіг адміністративного строку починається наступного дня після відповідної календарної дати реєстрації зави чи скарги органом владних повноважень.
Стадія підготовки адміністративної справи до розгляду передбачає вчинення органом владних повноважень адміністративних процедур, спрямованих на: перевірку достовірності та обґрунтованості матеріалів, поданих для розгляду і вирішення справи по суті; вирішення питання про призначення експертизи; визнання необхідності залучення для участі в адміністративному провадженні заінтересованих осіб; встановлення часу і місця розгляду адміністративної справи; запрошення учасників адміністративного провадження; витребування додаткових документів та відомостей, необхідних для вирішення справи, тощо.
Стадія розгляду адміністративної справи передбачає визначення органом владних повноважень порядку розгляду адміністративної справи та ведення процесуальної документації. Орган владних повноважень: роз'яснює учасникам адміністративного провадження їх права і обов'язки, можливі правові наслідки прийняття адміністративного акта за результатами розгляду справи; заслуховує доводи, міркування, заперечення, пояснення учасників адміністративного провадження; розглядає отримані документи і відомості; перевіряє та оцінює докази; здійснює інші процедурні дії.
Учасники адміністративного провадження під час розгляду справи мають право заявляти клопотання, подавати усні чи письмові пояснення, докази, брати участь у дослідженні, доводити інші обставини, що мають значення для вирішення справи.
Адміністративні справи можуть розглядатися у спрощеному або загальному порядку.
У спрощеному порядку розглядаються справи, коли задоволення вимог суб'єкта звернення не потребує додаткових документів, відомостей, додаткового з'ясування обставин, надання доказів тощо. Наприклад, реєстрація народження дитини, реєстрація шлюбу, зміна прізвища, імені та по батькові тощо.
У загальному порядку розглядаються адміністративні справи у випадках, коли для здійснення адміністративного провадження і вирішення справи по суті потрібно провести додаткові заходи, використання спеціальних знань, установлення певного строку, з настанням якого справа може бути вирішена по суті, залучення інших учасників провадження тощо. Наприклад, надання дозволу на право придбання, зберігання та носіння мисливської вогнепальної зброї; надання громадянства України; надання політичного притулку; ліцензування та акредитація навчальних заклади» тощо.
З метою фіксації розгляду справи складається протокол, в якому зазначаються: час, місце і дата розгляду справи; перелік учасників адміністративного провадження; суть адміністративної справи; відомості про заявлені клопотання; надані докази; інші документи; зауваження та заперечення учасників провадження; інші відомості. Замість протоколу розгляд адміністративної справи може фіксуватися у спеціальних журналах, в яких відтворюються усі згадані вище питання.
Стадія прийняття адміністративного акта (рішення) та його перегляд характеризується тим, що орган владних повноважень приймає рішення у формі адміністративного акта, в якому зазначаються: повне найменування органа владних повноважень, який розглядав адміністративну справу, дата прийняття, реєстраційний номер; прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання суб'єкта звернення або повне найменування, адреса юридичної особи, яка звертається із заявою чи скаргою; дата подання заяви, скарги та їх короткий зміст; фактичні обставини, на яких ґрунтуються висновки органа владних повноважень, суть прийнятого рішення за результатами розгляду адміністративної справи.
Адміністративний акт (рішення) органа владних повноважень залежно від його статусу і повноважень оформляються наказом, постановою, рішенням або розпорядженням. В окремих випадках адміністративних проваджень, зокрема з надання адміністративних послуг, адміністративний акт може мати іншу форму, встановлену законодавством. Наприклад, у вигляді дозволу, ліцензії, патенту, свідоцтва, сертифіката тощо.
Орган владних повноважень протягом трьох днів із дня реєстрації адміністративного акта (рішення) вручає його суб'єкту звернення, заінтересованій особі під розписку або надсилає поштою чи в електронній формі за зазначеною ними адресою. У разі відмови у позитивному вирішенні справи орган владних повноважень зазначає причини відмови та умови повторного розгляду справи. Адміністративний акт (рішення) також може бути надісланий виконавцем, визначеним в адміністративному акті, про що повідомляється суб'єкт звернення, заінтересована особа. Про вручення адміністративного акта (рішення) особою, направлення поштою чи в електронній формі суб'єкту звернення, заінтересованій особі, виконавцю у матеріалах адміністративної справи робиться відповідна відмітка. Недоведення адміністративного акта (рішення) до відома суб'єкта звернення, заінтересованих осіб або до визначених в акті виконавців є підставою для продовження строків його оскарження.
Разом із тим слід звернути увагу, що видання відповідного документа (дозволу, ліцензії, свідоцтва та ін.) у провадженнях з надання адміністративних послуг здійснюється не пізніше ніж у десятиденний строк після прийняття рішення органом владних повноважень.
Адміністративний акт, прийнятий за результатами розгляду адміністративної справи, може бути переглянутий самим органом владних повноважень, який його прийняв, у разі коли:
1) адміністративний акт прийнято з порушенням вимог законодавства;
2) адміністративний акт прийнято на підставі неправдивих або недостовірних документів;
3) на час розгляду адміністративної справи скасовано нормативний акт, який встановлює застосування заходів примусу щодо конкретної справи;
4) на час розгляду адміністративної справи було змінено законодавство щодо встановлення обсягу прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб;
5) за тим самим фактом є нескасоване рішення суду або порушена за даним фактом кримінальна справа.
У порядку здійснення контролю за діяльністю підлеглих органів, їх посадових осіб, адміністративний акт (рішення) може бути переглянутий також органом (посадовою особою) владних повноважень вищого рівня.
За результатами перегляду адміністративного акта (рішення), про його повне або часткове скасування чи тимчасове зупинення дії повідомляється в установленому порядку суб'єкт звернення та заінтересовані особи.
Стадія звернення до виконання адміністративного акта (рішення) характеризується тим, що на орган владних повноважень, який прийняв відповідний адміністративний акт (рішення), покладається обов'язок звернути, тобто спрямувати його до виконання та забезпечити контроль за виконанням.
Зміст діяльності щодо звернення адміністративного акта (рішення) до виконання становлять:
а) вручення суб'єкту звернення, заінтересованій особі, в установлені законодавством строки, адміністративного акта (рішення), а при наданні адміністративних послуг — дозволу, ліцензії, патенту, сертифікату, свідоцтва чи іншого документа зазначеного у заяві (скарзі) суб'єкта звернення;
6) своєчасне направлення адміністративного акта (рішення) органу (суб'єкту) - виконавцю;
в) визначення порядку виконання адміністративного акта (рішення) та здійснення контролю за правильним виконанням;
г) вирішення питання щодо надання відстрочки виконання адміністративного акта (рішення), а також всіх інших питань, які пов'язані з його виконанням;
г) припинення виконання на підставах перегляду, оскарження чи опротестування адміністративного акта (рішення);
д) забезпечення примусового виконання в порядку, встановленому законом про виконавче провадження.
За загальним правилом, адміністративний акт (рішення) є обов'язковим до виконання зазначеними в ньому органами владних повноважень, фізичними чи юридичними особами з дня набрання ним чинності. Порядок набрання чинності, строки і порядок Його оскарження встановлюються в резолютивній частині прийнятого адміністративного акта (рішення). Не підлягає виконанню адміністративний акт (рішення), якщо його не було звернуто до виконання протягом року.
Незважаючи на те, що провадження за заявою, провадження за ініціативою органа владних повноважень та провадження за скаргою стосуються різних напрямів діяльності органів влади і суспільства за змістом — від забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів до відновлення порушеного права і застосування заходів примусу — всі ці провадження об'єднують загальні риси:
1) вони певною мірою є складовою частиною управлінської діяльності, являють собою правову форму державного управління та водночас є й способом реалізації матеріальних норм адміністративного права, а в багатьох випадках — інших галузей права трудового, природоохоронного, земельного, фінансового, податкового, митного тощо;
2) у більшості випадків відбуваються за ініціативою громадян чи юридичних осіб через подання скарги, заяви чи іншої інформації про необхідність порушення адміністративної справи;
3) відображають стан у відповідній сфері суспільного життя та діяльності органів владних повноважень, дають уявлення про функціонування державних органів та органів місцевого самоврядування, про стан і забезпечення законності в їх діяльності.
Таким чином, провадження у сфері управлінської діяльності посідають важливе місце як у системі засобів забезпечення реалізації соціально-економічних, політичних та особистих прав і охоронюваних законом інтересів громадян чи юридичних осіб, так й в структурі адміністративного процесу за схемою: «адміністративна юрисдикція — адміністративна юстиція».
Тобто у разі відмови у позитивному вирішенні справи в інстанційному (адміністративному) порядку особа має можливість звернутися з адміністративним позовом у судовому порядку. До проваджень у сфері управління належать:
а) провадження за заявою суб'єкта звернення;
б) провадження за ініціативою органа владних повноважень (посадової особи);
в) провадження за скаргою суб'єкта звернення.