Право окружающей среды стран — членов европейского союза Право окружающей среды Германии

При характеристике источников права окружающей среды раз-иитых европейских государств следует отметить, что наряду с на­циональным законодательством источниками права являются законодательные акты Евросоюза.

Германия экономически развитая страна, которая отличается иысокой плотностью населения.

Это обуславливает необходимость поддержания на высоком уровне экологического правопорядка и строгих стандартов экологической безопасности.

Большинство на­селения страны отличается развитым экологическим правосозна­нием, а проблема поддержания качественного состояния окружаю­щей среды признается первоочередной задачей государства.

Вместе с тем, как отмечают специалисты в области экологичес­кого права, в последнее время экологические проблемы отходят на иторой план, что связано не только с улучшением экологической обстановки в последние десятилетия, но и с обострившимися соци­альными проблемами и ощутимой мировой конкуренцией.

В эко­логическом законодательстве происходит откат, упрощаются про­цедуры лицензирования и планирования 24. Люббе-Вольф Г. Основные характеристики права окружающей среды Гер­мании // Государство и право. — 2000. — №11. — С. 89-90.

Право окружающей среды Германии базируется на положени­ях Конституции. 27 октября 1994 г. в ст. 20 Конституции ФРГ было внесено дополнение: «Неся ответственность перед будущими поколениями, государство защищает природные основы жизни в пределах конституционного порядка, путем законодательной дея­тельности, а также посредством законного и правового принужде­ния и в судебном порядке».

Это положение обязало всех участни­ков политической жизни охранять природу.

Полномочия государства в области охраны окружающей среды осуществляются на общефедеральном уровне, уровне отдельных зе­мель, а также на местном уровне.

Реализация экологического за­конодательства — предмет ведения земель, правомочия законотвор­чества принадлежат, в основном, федеральным органам 26. См.: Jorn Altmann. Umweltpolitik. - Stuttgart: Lucius & Lucius, 1997; Winfred Kostners. Umweltpolitik. — Miinchen: Giinter Olzog Verlag, 1997.

Полномочия федерации в области охраны окружающей среды касаются утилизации отходов, поддержания чистоты воздуха, борьбы с шумом, защиты от вредных излучений и от вредных химических веществ (ст. 24, 74 Основного закона).

Статьи 11а и 74 Конститу­ции определяют законотворческие полномочия федеральных орга­нов в области обращения с ядерной энергией.

Немецкий бундестаг — основной законодательный орган госу­дарства.

В его составе действует постоянный комитет бундестага по вопросам окружающей среды, природоохраны и реакторной бе­зопасности.

Бундестагом может создаваться исследовательская ко­миссия для подготовки решений по комплексным вопросам.

В об­ласти экологического права действует комиссия по защите челове­ка и окружающей среды, существующая с 1990 г.

Заседания прохо­дят в среднем 2 раза в месяц.

Приоритетами работы комиссии являются определение задач и целей и создание общих экономи­ческих и социальных условий дальнейшего экологического разви­тия, научные и культурные разработки в сфере окружающей сре­ды, определение мер по долговременному развитию.

Постоянно действует комитет бундесрата по вопросам окружа­ющей среды, природоохраны и реакторной безопасности.

Комитет проводит заседания каждые три недели.

Каждая федеральная зем­ля и министерство могут направлять на рассмотрение комитета законопроекты и запросы по экологическим вопросам.

Поскольку такие обращения чаще всего и определяют направление экологи­ческой политики, комитет выступает одним из важнейших госу­дарственных органов в данной области.

Землям принадлежит право осуществлять регулирование на ос­новании федеральных законов, примером чего могут служить зако­ны земель об отходах.

Нередко федеральными землями также ис­пользуются возможности по определению экологических нормативов.

Исключительно федерации принадлежат полномочия по обра­щению к международным экологическим организациям и нормам.

Ограничительное законотворчество предусматривает, что феде­рация осуществляет общее и основополагающее руководство в об­ласти водных ресурсов, природоохраны и защиты ландшафтов.

Зем­ли обладают широкими административными полномочиями в об­ласти охраны окружающей среды. Они устанавливают правовые предписания, конкретизирующие федеральное законодательство и регулируют конкретные коллизии.

Лишь по согласию земель воз­можно применение всеобщих принудительных мер, которые могут быть использованы федерацией на основании законодательных пред­писаний.

Что касается атомного законодательства, земли выступа­ют лишь исполнителями, а законодательная компетенция принад­лежит федерации.

Федеральное министерство окружающей среды, природоохраны и реакторной безопасности создано в 1987 г. и характеризуется чрезвычайно активной нормотворческой деятельностью.

Структурно министерство состоит из шести отделов:

- отдел С: центральный отдел;

- отдел G: конституционные и экономические вопросы, а так­же международное сотрудничество;

- отдел WA: водное хозяйство, отходы, защита почв;

- отдел IG: окружающая среда и здоровье, защита от вредных выбросов, химическая и безопасность дорожного движения;

- отдел N: природоохрана и экология;

- отдел RS: безопасность ядерных объектов, защита от вред­ных излучений, утилизация ядерных отходов.

Министерству подчиняются федеральная служба окружающей среды, федеральная служба природоохраны, а также федеральная служба защиты от вредных излучений.

Федеральная служба окружающей среды действует на основа­нии закона от 1974 г.

Основные ее задачи: планирование в области охраны окружающей среды; исследование и квалификация окру­жающей среды; согласование техник, процессов и продуктов в об­ласти окружающей среды; оценка материалов; гигиена вод, грун­тов и воздуха; отчетность, информация и документация.

Федеральная служба природоохраны действует на основании за­кона от 1993 г., состоит из федерального исследовательского института по вопросам окружающей среды и экологии и подразделе­ний, занимающихся защитой отдельных видов, федеральной служ­бы животного и лесного хозяйства.

В ее структуре выделены:

- отдел Z: правление и центральные информационные службы;

- отдел I: защита видов;

- отдел II: исследование и консультирование.

К задачам службы относится исполнение задач федерации в области природоохраны и заботы о земле, а также отраслевое и научное содействие отраслевым министерствам в вопросах приро­доохраны.

Федеральная служба защиты от вредных излучений действует на основании закона от 1989 г. и состоит из:

- центрального отдела;

- ведомства по ядерной энергии;

- ведомства ядерной безопасности;

- ведомства транспортировки и захоронения;

- ведомства защиты от излучений

К задачам относятся научная и административная поддержка федерального правительства по вопросам ядерной безопасности, ис­следований радиоактивных веществ, захоронения ядерных отхо­дов, ведения федерального надзора.

Кроме государственных органов, министерству подчиняются от­дельные консультационные корпорации с четко очерченным кру­гом задач.

Эти консультационные группы состоят из известных общественных деятелей и обязаны совместно проводить мероприя­тия, подготавливающие политические процессы в отраслевом и кон­сультационном плане.

К ним относятся специализированный со­вет по вопросам окружающей среды; комиссия по природоохране и защите ландшафтов; комиссия по защите от вредных излуче­ний; комиссия по реакторной безопасности; научная комиссии федерального правительства «Глобальные изменения окружающей среды».

Полученные с помощью указанных органов данные и фак­ты учитываются при формировании экологической политики.

Основная задача федеральных земель — обеспечение надлежа­щего исполнения федерального законодательства на своей терри­тории.

Они издают собственные правовые акты, конкретизирую­щие положения федеральных законов.

При этом земля может расставлять собственные акценты, позволяющие вести собственную эко­логическую политику.

Примером регулирования на уровне земель ниляется выдача разрешений на строительство и эксплуатацию про­мышленных сооружений и электростанций, а также на сбор отхо­дов.

Земли контролируют соблюдение экологических нормативов.

Нередко земли принимают собственные экологические законы на основе федеральных.

На основе общефедерального закона о земле принято 16 законов земель об отходах.

Правительство земли несет полную ответственность за проводи­мую в пределах земли экологическую политику.

В некоторых зем­лях, например Гессене и Шлезвинг-Голынтейне, экологическая по­литика признана ключевым направлением работы правительства.

Правительство наделено правомочием представления экологических законопроектов в бундестаг.

Экологические министерства земель определяют экологическую политику земли, формулируют экологические нормы.

Ограничен­ность в средствах принуждает министерства стремиться к сокра­щению расходов и повышению эффективности, что часто достига­ется путем совмещения функций различных министерств в одном органе.

В Баден-Вюртемберге сформировано единое министерство окружающей среды и транспорта.

Основная задача экологических комитетов земель — консуль­тирование по вопросам охраны окружающей среды и использова­ния природных ресурсов, гарантирование экологических прав граж­дан.

Экологические проекты могут вноситься в комитеты отдель­ными депутатами или целыми фракциями и могут выноситься на открытое обсуждение.

Количество членов в таких комитетах варь­ируется от 9 в Мекленбурге до 19 в Гессене.

Число рассматривае­мых экологических законопроектов достаточно велико, и может доходить до полутысячи за период полномочий ландтага.

Охраной окружающей среды от имени государства на уровне иомель занимаются различные службы, которые в отраслевом пла­не поддерживают центральное министерство, проводя исследова­ния и разработки, представляя отчеты, контролируя деятельность нижестоящих служб.

В Тюрингии действует организация геологии и Тюрингская организация окружающей среды, в Саксонии — глужба окружающей среды и геологии и т. д.

Основная задача органов местного самоуправления — исполнение требований федерального и земельного законодательства в об­ласти охраны окружающей среды и реализация государственных программ в области экологии на местном уровне.

В некоторых землях для координации действий органов местного самоуправле­ния создаются координационные комитеты.

Замечания органов ме­стного самоуправления учитываются при составлении проектов фе­деральных и земельных законов.

Основная проблема экологической политики на местном уров­не — определение норм выбросов и платы за них, норм вывоза и утилизации мусора, очистки воды и содержание канализационных сооружений.

С 1996 г. в Германии происходит соревнование между местными субъектами управления в области достижения наиболь­шего экологического благополучия, от результатов которого зависит инвестиционная привлекательность конкретной местности, а также внимание правительства к конкретным местным проблемам.

Тем не менее экологическая политика на местном уровне орга­низована хуже всего.

Не наблюдается систематических и взаимо­связанных мероприятий.

При этом наибольшие сложности связа­ны с финансированием и отсутствием квалифицированного персо­нала.

В этой связи, начиная с конца 1980-х гг., функции экологи­ческих комитетов в органах местного самоуправления стали объе­диняться с функциями других комитетов, что привело к ухудшению качества их работы.

Не решена проблема взаимодействия и совместного планирования в сфере экологии, поскольку отдельные местные природоохранные органы действуют преимущественно изолированно друг от друга.

На общефедеральном уровне наибольшая необходимость во вза­имодействии существует между министерством экологии, мини­стерством экономики, министерством транспорта.

В ФРГ дважды в год собирается конференция министров по воп­росам экологии, целью которой является формирование экологи­ческой политики, обсуждение общих экологических проблем.

Фе­дерация и земли выступают как равноправные партнеры.

Конфе­ренция служит цели обмена мнениями относительно законо­творческого процесса, однако не допускается обсуждение вопросов, находящихся на рассмотрении бундесрата.

Наряду с координационными органами между федерацией и зем­лями действуют органы, согласующие действия 16 земель между собой.

Ими могут считаться многочисленные рабочие группы (об­щества) земель, задачей которых является формирование выводов из федеральных законов в отношении конкретных земель.

Эти же органы могут вырабатывать решения по специфическим местным вопросам.

В их работе могут принимать участие представители фе­дерации.

Старейшим из таких комитетов является земельная ра­бочая группа «Вода», существующая с 1956 г. Группа работает в Берлине, а с 1997 г. ее деятельностью охвачен и Бранденбург. В 1967 г. была образована земельная рабочая группа «Отходы».

С 1971 г. действует земельная рабочая группа по природоохране, заботе о ландшафтах и рекреации.

На территории Баден-Вюртем-берга, Баварии, Гессена, Вестфалии, Пфальца и Саарланда действует рабочая группа «Рейн», созданная одновременно с «Международ­ной комиссией по охране Рейна».

Также создана рабочая группа «Эльба», действующая совместно с соответствующим международ­ным комитетом.

По инициативе экологического министерства была создана рабочая группа «Везер».

Развитие программы по Везеру предполагает решение следующих вопросов:

- наиболее полное воспроизводство всех видов флоры и фауны;

- ведение водного хозяйства, которое обеспечит местным ви­дам рыбы возможность прохода на нерест в верховья реки;

- защита от половодий.

Проводятся мероприятия по очистке воды от азота и соедине­ний фосфора, очистке русла от захламления гравием.

Промышлен­ные предприятия строятся с таким расчетом, чтобы обеспечивать беспрепятственный проход рыбы, осуществляются меры по защите и восстановлению заливных лугов.

Экологическое право ФРГ в настоящее время

В Германии действует более 800 законов, связанных с охраной окружающей среды, около 2800 экологических предписаний.

Име­ется проект соединения воедино федеральных экологических зако­нов, разрабатывался Экологический кодекс.

Федеральным министер­ством по охране природы разработан проект первой книги Экологи­ческого кодекса.

Однако работа так и не была доведена до конца 26: Jorn Altmann. Umweltpolitik. -Stuttgart: Lucius & Lucius, 1997.

К источникам права окружающей среды Германии относятся:

Закон о защите от вредного влияния, загрязнения воздуха, шу­мов, вибраций и подобных процессов на окружающую среду (1985).

Его целью является защита людей, животных, растений, почв, вод и атмосферы от вредных влияний со стороны предприятий, таких как электростанции, шахты, предприятия химической и фармацев­тической промышленности, нефтеперегонные заводы и т.д.

Согласно Закону об организации водного хозяйства (1996), ис­пользование водных ресурсов должно регулироваться таким обра­зом, чтобы предотвращать любой возможный вред.

Запрещается сбрасывать твердые вещества в воду с целью захоронения.

При хранении веществ вблизи водоемов не должно происходить ее за­грязнения.

Спуск сточных вод осуществляется по особому разре­шению.

Закон о проверке на экологическую совместимость, принятый в 1990 г. перенес решение Евросоюза от 27.06.1985 г. на нацио­нальный уровень.

Для определенных проектов (таких, как строи­тельство дорог, водохранилищ) должно быть проанализировано влияние, которое проект окажет на окружающую среду.

Закон об обращении с веществами и отходами требует, чтобы объекты, загрязняющие воздух или воду, не оказывали вредного воздействия на окружающую среду и не причиняли вреда общему благу в процессе эксплуатации.

Для этого должны применяться лучшие, экономически разумные доступные технологии и снижаться уровень загрязнений.

Предписание об уничтожении отходов от упаковок, принятое в 1991 г., предписывает сводить отходы от упаковок к минимуму. Неутилизируемые упаковки должны по возможности использовать­ся вновь.

Различаются транспортные упаковки (ящики, бочки, меш­ки), продаваемые упаковки (бутылки, банки, тюбики) и оболочки (картонные коробки, пленки).

Продавцы обязаны принимать упа­ковки назад в соответствии с предписаниями ЕС.

Немецкий закон об экологическом аудите от 1995 г. перено­сит Европейское предписание об экологическом аудите от 1993 г. на национальный уровень.

Под экологическим аудитом понима­ется всеохватывающая проверка экологической обстановки на предприятии не только в техническом, но также в организацион­ном аспекте.

Закон об ответственности в сфере экологии регулирует ответ­ственность за причинение вреда окружающей среде нарушения­ми природоохранительных норм.

Закон заменил существовавшую ранее ответственность за причиненный вред при существовании причинной связи между вредом и виновными действиями на ответственность за создание угрозы причинения вреда.

При этом не является обязательным наличие наказуемого либо халатного поведения, ответственность наступает независимо от них.

Владелец экологически опасного объекта отвечает за все влияния, оказывае­мые на окружающую среду.

Установлена ответственность за несоблюдение экологических норм.

В 1980 г. Уголовный кодекс дополнен р. 28 «Преступления против окружающей среды».

Наказуемыми являются три типа деяний:

- действия без разрешения;

- нарушение административных обязанностей (неуплата налогов);

- некомпетентные действия.

В соответствии с принципом предупреждения уже сам факт создания опасности для окружающей среды наказуем.

При этом должно либо существовать намерение причинить вред природе, либо он должен быть уже причинен.

В соответствии со ст. 326 Уголов­ного кодекса за незаконное складирование отходов нарушителю грозит денежный штраф, а в особых случаях — лишение свободы сроком до десяти лет.

За совершение нарушения, причинившего существенный вред, на нарушителя возлагается денежный штраф, а при загрязнении атмосферы до опасного для здоровья уровня применяется лишение свободы на срок до пяти лет.

Субъектами правонарушения могут быть предприниматели, ком­мерческие директора, сотрудники предприятий, а также физичес­кие лица, выступающие представителями юридических лиц.

Они могут нести ответственность за недостатки в рабочих инструкциях, отсутствие необходимой информации о правовых предписаниях, не­достатки контроля, коммуникативные проблемы и правонаруше­ния по неосторожности.

Передача полномочий не освобождает от такой ответственности.

Инструменты, которые применяются в Германии для охраны ок­ружающей среды — это контроль и запрет.

Экологически значи­мая деятельность должна осуществляться с соблюдением экологи

ческих стандартов — стандартов выбросов и стандартов качества (ПДК, ПДВ).

Они взаимосвязаны.

В производственной деятельнос­ти должны соблюдаться стандарты выбросов независимо от того, приведет ли их нарушение к нарушению стандартов качества.

Стан­дарты качества относятся к качеству экологических сред в непос­редственной близости от источника загрязнения, игнорируя то, что загрязнения разносятся ветром, смываются в почву и реки, аккуму­лируются в окружающей среде.

В случае несоблюдения стандар­тов могут применяться административные меры, включая закры­тие производств, штрафные санкции.

Экономические инструменты обеспечения охраны окружаю­щей среды считаются более эффективными, согласующимися с за­конами рыночной экономики.

Необходимо стимулировать эколо­гически правомерное поведение посредством ценовых механизмов, налогов (с 1999 г. взимается энергетический налог) и экономичес­ких платежей (сбор за загрязняющие вещества в сточных водах).

Важным этапом в формировании экономического механизма охраны окружающей среды стало принятие Закона о начале про­ведения экологической налоговой реформы.

Закон ввел платежи за невозобновимые источники энергии.

Саморегулирующиеся инструменты. Экологический аудит.

В соответствии с предписаниями Евросоюза субъекты, которые ре­гистрируются в системе экоаудита, должны выполнять следующие требования: ввести систему экологического менеджмента, предста­вить общественности отчет о фактическом состоянии экологии и целях на будущее.

К саморегулирующимся инструментам относятся обязанность фирм информировать власти об их системе экологического уп­равления, назначать служащих, ответственных за экологические вопросы, и определять их компетенцию, право граждан быть ин­формированными и проконсультированными по экологическим вопросам.