§ 5. Некоммерческие организации

Статья 120. Учреждения

Комментарий к статье 120

1. Одной из поименованных в п. 3 ст. 50 ГК РФ организационно-правовых форм юридических лиц, относящихся к некоммерческим организациям, является финансируемое собственником учреждение.

Как организационно-правовая форма юридического лица, учреждение занимает особое место в системе юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями. Во-первых, учреждение может быть создано как публично-правовыми образованиями, так и любыми юридическими лицами и гражданами, во-вторых, оно не обладает правом собственности на принадлежащее ему имущество и, в-третьих, закреплению переданного учреждению его собственником имущества посвящено специальное правило ст. 296 ГК РФ.

Комментируемая статья определяет только общие, характерные для учреждений критерии. Вместе с тем специфика осуществления учреждением своей деятельности имеет существенные отличия в зависимости от субъекта права собственности создавшего учреждение, особенностей финансирования, сферы осуществляемой деятельности.

2. Правоспособность учреждения, как любой другой некоммерческой организации, ограничена целью реализации функций некоммерческого характера, среди которых могут быть не только управленческие, социально-культурные, но и образовательные, спортивные и иные, неслучайно учреждения широко распространены в сфере образования: в их числе школы, высшие учебные заведения и т.д.

Создавая учреждения, собственник имущества преследует, как правило, цель обслуживания собственных потребностей. Так, выполняя свои функции в сфере образования, государство учреждает и финансирует школы, вузы; в сфере исполнения наказаний - колонии, изоляторы; в сфере обороны - воинские части и т.д. Кроме того, финансируемые собственниками учреждения c разрешения собственника могут быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ, что вытекает из п. 4 ст. 66 и п. 2 ст. 298 ГК РФ.

Нельзя не отметить, что в некоторых случаях отдельным видам учреждений законом предоставлено право создания хозяйственных обществ без получения указанного разрешения собственника. При этом процедура получения разрешения собственника имущества учреждения замещается информированием такого собственника в уведомительном порядке. В частности, право создания хозяйственных обществ в упрощенном порядке предоставлено некоторым бюджетным образовательным учреждениям <1>. При этом таким учреждениям законом предоставлено также право внесения в качестве вклада в уставные капиталы создаваемых хозяйственных обществ денежных средств, оборудования и иного имущества, находящегося в их оперативном управлении.

--------------------------------

<1> Согласно п. 8 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, и созданные государственными академиями наук высшие учебные заведения имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям. При этом уведомление о создании хозяйственного общества должно быть направлено высшим учебным заведением, являющимся бюджетным образовательным учреждением, или созданным государственной академией наук высшим учебным заведением в течение семи дней с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о государственной регистрации хозяйственного общества.

3. Относительно количества лиц, которые одновременно вправе выступать учредителями рассматриваемой формы некоммерческой организации, действует диспозитивное правило, согласно которому число учредителей некоммерческой организации не ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Данное правило содержится в п. 2 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях. При этом в названной статье установлен прямой запрет на учреждение некоммерческой организации одним лицом только для некоммерческих партнерств и ассоциаций (союзов).

Редакция комментируемой статьи также свидетельствует о возможности создания учреждения только одним собственником и не предусматривает возможность совместного учредительства. Закон о некоммерческих организациях для частных учреждений также не предусматривает возможность совместного учредительства. В частности, согласно п. 1 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях под собственником, создающим частное учреждение, понимается гражданин или юридическое лицо. Специальное правило о частных учреждениях как об одном из видов некоммерческих организаций создания таких организаций совокупностью учредителей не предусматривает.

Для осуществления деятельности в определенных сферах законом ограничивается не только возможность создания учреждения совокупностью лиц, но и круг субъектов, которые вправе создавать учреждения, действующие в определенных сферах деятельности. Так, с учетом ст. 7 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <1> благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворительная организация.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.

В некоторых случаях в законе используется форма признания учреждениями некоммерческих организаций в определенных сферах деятельности, если эти организации отвечают установленным таким законом критериям. К примеру, согласно п. 6 ст. 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <1> религиозной организацией признается также учреждение, созданное централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющее цель и признаки, которые предусмотрены названным Законом для религиозных организаций. Следует отметить, что в рассматриваемом случае централизованная религиозная организация при создании учреждения вправе выступать только как единоличный учредитель.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

В то же время следует отметить, что применительно к определенным сферам деятельности законом прямо допускается совместное учредительство. В частности, согласно ст. 11 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <2> допускалось совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений, к которым отнесены частные учреждения и учреждения общественных и религиозных организаций. Нельзя не отметить, что названным Законом в отношении возможности учредительства определенных образовательных учреждений предусмотрены и прямо противоположные требования к учредительству. Так, учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство РФ. А вот учредителями специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Федерации.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

4. В зависимости от субъекта права собственности, создавшего учреждение, различают частные и государственные или муниципальные учреждения. Соответственно, частные учреждения могут быть созданы гражданином или юридическим лицом. Государственные или муниципальные учреждения создаются соответственно Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием. Последние, в свою очередь, могут быть как бюджетными, так и автономными.

Применительно к отдельным видам учреждений существуют определенные особенности их создания. Так, согласно ст. 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" государственные высшие учебные заведения создаются и реорганизуются Правительством РФ по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. В свою очередь, особенности создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений определены Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2004. N 7. Ст. 537.

5. Единственным учредительным документом частного учреждения является утвержденный собственником имущества (при совместном учредительстве - всеми собственниками) устав (п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях).

Порядок создания и деятельности таких учреждений определяется Законом о некоммерческих организациях. С учетом ст. 9 данного Закона частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Создание некоммерческой организации в форме частного учреждения осуществляется по решению учредителей (учредителя). Такое учреждение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1> (далее - Закон о регистрации) с учетом установленных Законом о некоммерческих организациях особенностей, затрагивающих порядок государственной регистрации некоммерческих организаций. Следует отметить, что решение о государственной регистрации частного учреждения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальным органом (уполномоченный орган) <2>. На основании принимаемого уполномоченным органом решения о государственной регистрации федеральный орган исполнительной власти (регистрирующий орган) в соответствии со ст. 2 Закона о регистрации осуществляет внесение в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующих сведений <3>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.

<2> Уполномоченным органом на принятие решений о государственной регистрации некоммерческих организаций является Министерство юстиции РФ.

Согласно утвержденному Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. 2004. N 42. Ст. 4108) Минюст России наделен полномочиями на принятие решений о государственной регистрации некоммерческих организаций. Кроме того, к полномочиям Министерства юстиции РФ также отнесена выдача зарегистрированной некоммерческой организации свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, полученного от регистрирующего органа, а также свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации.

<3> Регистрирующим органом является Федеральная налоговая служба, которая согласно Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3961) наделена полномочиями по осуществлению государственной регистрации юридических лиц.

6. Важной характеристикой учреждения как юридического лица является то, что его деятельность финансируется собственником его имущества. Такое финансирование должно обеспечивать либо все, либо основные потребности учреждения, возникающие в связи с его деятельностью.

Закон о порядке финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений, о котором сказано в комментируемой статье, пока не принят.

В отношении бюджетных учреждений подлежит применению правило ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, которым определяются особенности правового положения бюджетных учреждений. В частности, бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. При этом права бюджетного учреждения на использование финансовых инструментов существенно ограничены. Так, бюджетным учреждениям не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты, бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы).

Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. При нарушении бюджетным учреждением установленного учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается. Одновременно предусмотрено, что нарушение бюджетным учреждением установленных требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

7. В отличие от бюджетных учреждений правовое положение и деятельность автономных учреждений более детализированы специальным законом. Прежде всего, следует отметить, что Федеральным законом "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) по сравнению с комментируемой статьей конкретизированы цели создания таких учреждений. Вместе с тем перечень сфер деятельности, которые определены указанным Законом, также остается открытым. В частности, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).

8. Автономное учреждение может быть образовано путем его создания или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента РФ.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается соответствующим исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения <1>.

--------------------------------

<1> Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. N 924 утверждены Правила подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений (Собрание законодательства РФ. 2007. N 53. Ст. 6620).

Учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем. Устав автономного учреждения должен содержать следующие сведения:

1) о наименовании автономного учреждения, включающем слова "автономное учреждение" и содержащем указания на характер его деятельности, а также на собственника его имущества;

2) о месте нахождения автономного учреждения;

3) об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения;

4) о предмете и целях деятельности автономного учреждения;

5) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

6) о филиалах, представительствах автономного учреждения;

7) о структуре, компетенции органов автономного учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов;

8) иные предусмотренные федеральными законами сведения.

Законом об автономных учреждениях установлены дополнительные требования к органам управления таких учреждений. В качестве обязательных органов управления автономным учреждением предусмотрены:

- руководитель;

- наблюдательный совет;

- иные предусмотренные законом и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и др.).

К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, генерального директора, ректора, главного врача, художественного руководителя, управляющего и др.) относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом учреждения к компетенции его учредителя, наблюдательного совета автономного учреждения или иных его органов. Руководитель автономного учреждения без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, утверждает штатное расписание автономного учреждения, план его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.

Наблюдательный совет автономного учреждения осуществляет контроль за текущей деятельностью учреждения. Такой совет создается в составе не менее чем пять и не более чем 11 членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя этого учреждения, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

К компетенции наблюдательного совета отнесены следующие вопросы:

1) предложения учредителя или руководителя о внесении изменений в устав автономного учреждения;

2) предложения учредителя или руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

3) предложения учредителя или руководителя о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;

4) предложения учредителя или руководителя об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления;

5) предложения руководителя об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или о передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника;

6) вопросы финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, в том числе предложения его руководителя о совершении крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно.

9. В отличие от других учреждений автономное учреждение в достаточной степени независимо от решений собственника имущества. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за ним имущества. В то же время учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из бюджета Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Таким образом, автономное учреждение финансируется его учредителем только в той мере, в которой финансирование обеспечивает выполнение тех заданий для автономного учреждения, которые учредитель устанавливает в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.

10. Особенность ответственности как самого учреждения, так и его учредителя определяется его типом.

Учреждение, как частное, так и бюджетное, отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами.

Автономное же учреждение, напротив, отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Однако взыскание по обязательствам кредиторов не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, как закрепленное за автономным учреждением собственником этого имущества, так и приобретенное автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

При недостаточности денежных средств у учреждения, как частного, так и бюджетного, субсидиарную, т.е. дополнительную, ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Особенность субсидиарной ответственности в том, что до предъявления требования к субсидиарному должнику, т.е. собственнику имущества, кредитор должен предъявить требование к основному должнику, т.е. учреждению. При этом кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование.

Субсидиарными должниками по обязательствам учреждений по общему правилу выступают публичные образования - Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование, где от их имени выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам Бюджетного кодекса РФ. В то же время для отдельных видов учреждений действуют специальные правила. Так, согласно ст. 11 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <1> субсидиарными должниками учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, выступают соответствующие территориальные и центральные органы уголовно-исполнительной системы. При этом, как подчеркивается в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21, "отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 Кодекса" <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.

<2> Постановление Пленума ВАС от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8).