Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 24

Нормы главы 4 об управлении в области использования и охраны водных объектов ВК РФ и о разграничении соответствующих полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления базируются на Конституции РФ. Согласно статье 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Конституцией РФ предусматриваются компетенция Российской Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов и компетенция субъектов Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно статье 71 Конституции РФ относятся:

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических в области водных отношений);

- федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы) и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

- определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

- гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);

- метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 72 Конституции РФ находятся:

- защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических в области водных отношений);

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы);

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда);

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации согласно статье 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, некоторые положения Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений:

- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ);

- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);

- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);

- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения - передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);

- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ).

Предусмотренные в комментируемой статье и статьях 25 - 27 ВК РФ полномочия публичных органов конкретизируются в последующих нормах Кодекса; по многим из обозначенных вопросов уже приняты нормативные правовые акты, приводимые в соответствующих статьях ВК РФ.

Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих ее пунктах и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования (ст. 35), водохранилища (ст. 45), особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны (ст. ст. 63 - 66), резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 34).

Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов согласно частям четвертой и шестой ст. 33 настоящего Кодекса устанавливается Правительством РФ.

Предусмотренные в пункте 3 ст. 24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов тесно связаны с установленным в пунктах 14, 19 - 21 и др. той же статьи порядком организации и проведения государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений (см. также ст. 26 настоящего Кодекса).

В пунктах 4 - 7 ст. 24 и других статьях ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.

Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения элементов единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Федерацией нормативных правовых актов, предусмотренных в статье 2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких именно органов и чьей и какой компетенции идет речь.

В любом случае разработка составных частей нормативно-правовой базы обеспечения, регулирования водных отношений должна быть тесно связана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными теоретическими и прикладными исследованиями в области использования и охраны водных объектов.

В Водном кодексе сравнительно немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пунктам 14 и 15 ст. 3 ВК РФ.

Принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в статьях 8 - 11, 20, 40, 69 ВК РФ, в главе IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в статье 35 ВК РФ. Порядок реализации предусмотренных в пунктах 11 - 13 комментируемой статьи полномочий Российской Федерации раскрывается в статье 45 и других статьях Водного кодекса.

Принцип "загрязнитель платит" воспринят в водном и ином природоресурсном законодательстве Российской Федерации из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.

Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных целевых программах (ФЦП), в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст. 67). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Программ, принятых по поводу озера Байкал на общегосударственном уровне за последнюю треть века, по нашим подсчетам, почти два десятка.

В Водном кодексе РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, части четыре, пять - девять ст. 26, части три и шесть ст. 35 ВК РФ).

Реализация указанных полномочий Российской Федерации осуществляется путем принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов и иных актов федеральных министерств, а также федеральных служб и федеральных агентств, иных органов государственной власти Российской Федерации.

Значительная часть полномочий Российской Федерации в области водных отношений осуществляется Правительством РФ. Например, на основании статьи 20 и пункта 9 ст. 24 ВК РФ принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <86>.

--------------------------------

<86> Российская газета. 2006. 20 дек.

К иным установленным в настоящем Кодексе полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений можно отнести полномочие, предусмотренное в части три ст. 6 ВК РФ. В соответствии с ним Правительство РФ приняло Постановление от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". В соответствии с этим Постановлением утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более месяца.

Реализация вышеназванных полномочий предполагает принятие нормативных правовых актов, рассчитанных на неопределенное время, а также на установленный период времени, например на год. Так, в соответствии с полномочиями Российской Федерации, предусмотренными в статье 26 ВК РФ, 13 июня 2006 г. принято Постановление Правительства N 370 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 году из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов" <87>.

--------------------------------

<87> Российская газета. 2006. 22 июня.

Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 25

Концепция водного и иного законодательства Российской Федерации о разграничении собственности на водные объекты, как и иного федерального законодательства о разграничении собственности на землю и иные природные ресурсы, обусловливает наделение собственников природных ресурсов соответствующими правами, предусмотренными в гражданском и ином законодательстве Российской Федерации.

Из пункта 1 комментируемой статьи следует ее пункт 2, соответствующий части третьей ст. 20 и пункту 9 ст. 24 ВК РФ. Участие субъекта Федерации в деятельности бассейновых советов (ст. 29 Кодекса) предполагает участие органов государственной власти субъектов Федерации, их должностных лиц и представителей в подготовке, заключении и выполнении бассейновых соглашений, в разработке, утверждении и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33 ВК РФ) и другие организационно-правовые формы осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений и в реализации совместной компетенции РФ и субъектов РФ. Участие субъектов Федерации в схемах использования и охраны водных объектов, например, предполагает:

- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта Федерации в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;

- участие в согласовании, высказывании мнения законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации по поводу проекта схемы;

- участие представителей субъекта Федерации, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта Федерации, предусмотренные, например, в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

- участие в разработке схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий <88>.

--------------------------------

<88> См.: Глазов С. Водные процедуры // Российская газета. 2006. 9 нояб.

Если к полномочиям Российской Федерации относится принятие федеральных программ, то субъекты Федерации уполномочены принимать территориальные государственные программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории субъектов Федерации.

Утверждение территориальных программ в субъектах Федерации не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта Федерации.

Резервирование органами государственной власти субъектов Федерации источников питьевого водоснабжения осуществляется в соответствии с порядком резервирования, предусмотренным в пункте 15 ст. 24 и статье 34 ВК РФ.

Порядок, определяемый Правительством РФ, предусматривает резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения. В исключительных случаях в соответствии с российским законодательством государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.

Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации является осуществление регионального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору: за Федерацией в лице ее Правительства закреплено установление порядка его организации и проведения (п. 3 ст. 24, часть восьмая ст. 36 и др. настоящего Кодекса) <89>.

--------------------------------

<89> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

К полномочиям субъектов относится утверждение правил, т.е. рассчитанных на неоднократное применение неперсонифицированных норм и требований. Их устанавливают законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно частям первой, второй, шестой и седьмой ст. 2 ВК РФ они включаются в водное законодательство Российской Федерации и не могут противоречить федеральным законам по вопросам компетенции Российской Федерации и совместной компетенции Федерации и ее субъектов.

Правотворческая и иные функции субъектов Федерации вытекают из положений статей 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статей 2, 25 и других настоящего Кодекса, иных законодательных актов Российской Федерации и субъектов Федерации.

К ведению субъектов Федерации относится участие в выполнении правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (части три и четыре ст. 6 ВК РФ).

Одной из мер по предотвращению вредного воздействия вод и охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, может служить государственная экологическая экспертиза. Ее проведение относится согласно Закону об экологической экспертизе к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов: ВК РФ не предусматривает размежевание между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод.

Распределение полномочий Российской Федерации и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральных законах от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" и от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <90>.

--------------------------------

<90> См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Об экологической экспертизе: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006.

Часть полномочий субъектов Федерации по охране находящихся в их собственности водных объектов связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта:

- установление режима использования водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст. 67 ВК РФ, ст. 242 ГК РФ);

- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст. 67 ВК РФ). Осуществление этой функции определяется масштабами вредного воздействия вод;

- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования предусматривается статьей 65 ВК РФ);

- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции Российской Федерации, ее субъектов либо муниципальных образований, следовательно, речь идет о федеральных, региональных или муниципальных зонах - ст. ст. 24 - 27 и 67 ВК РФ);

- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (ст. 64 ВК РФ).

К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрану исконной среды обитания (ст. 54 ВК РФ). В Водном кодексе не расшифровываются уровни органов публичной власти, обладающих этой компетенцией. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий, количеству задействованных сил и средств.

Полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве не приносило пользы, так как приводило в конечном счете к безответственности. Однако можно констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 1970 - 1990-х годов и обусловливается проведением административной и муниципальной реформы, попытками детального правового регулирования компетенции органов управления.

В 1990-е годы заключались соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время подобные соглашения теряют актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны водных объектов. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов представляло в конце прошлого века серьезную проблему, которая в настоящее время решается.

Сопоставление пункта 12 комментируемой статьи с пунктами 19 и 20 ст. 24, частью третьей ст. 36 ВК РФ не исключает вывода о том, что органы государственной власти субъектов Федерации призваны также разграничивать водные объекты регионального и муниципального контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов.

Предусмотренное в пункте 13 комментируемой статьи полномочие коррелирует пункту 21 ст. 24 ВК РФ и связано с частью четвертой ст. 36 ВК РФ.

Перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области водных отношений не исчерпывается комментируемой статьей; он предусматривается и в других нормах Водного кодекса, в предписаниях иных федеральных, а также региональных нормативных правовых актов.

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 26

Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается в части второй ст. 78 Конституции РФ и практикуется в XXI в. (вместо распространенного и практиковавшегося в 1990-х годах заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, что, в принципе, не исключает одно другого).

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Этим субвенции отличаются от дотаций. В научной литературе принято делить субвенции на текущие и инвестиционные, призванные выравнивать социально-экономическое развитие тех или иных территорий. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае их нецелевого использования получателем они взыскиваются обратно <91>.

--------------------------------

<91> Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М, 1999. С. 937.

В Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ) есть статья 285.1 "Нецелевое расходование бюджетных средств". Данное преступление характеризуется расходованием бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере.

В соответствии с частью четвертой комментируемой статьи Правительство РФ приняло Постановление от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с этой Методикой определяется общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации для осуществления следующих отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации:

- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации (далее - предоставление водных объектов или их частей), в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части первой ст. 21 ВК РФ;

- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации;

- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Федерации.

Общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Федерации (далее - субвенции), определяется по формуле:

S = Nз x Qз + Nж x Qж + Nб x Qб,

где S - общий объем субвенций;

Nз - расходы на предоставление водных объектов или их частей в пользование в расчете на 1 тыс. куб. м (руб.), определяемые как отношение общих затрат на предоставление водных объектов или их частей в пользование к общему объему забора (изъятия) водных ресурсов, определяемому по данным учета использования водных объектов за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Qз - общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с квотами, выделенными субъектам Федерации в планируемом году;

Nж - расходы на предотвращение негативного воздействия вод в расчете на одного жителя, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод (руб.), определяемые как отношение общих затрат на выполнение противопаводковых мероприятий к численности населения, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Qж - общее количество жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод в планируемом году;

Nб - расходы на обеспечение охраны водных объектов в расчете на 1 тыс. км береговой линии водных объектов в границах поселений (руб.), определяемые как отношение общих затрат на установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос к общей протяженности береговой линии водных объектов в границах поселений, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Qб - общая протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений в планируемом году (тыс. км).

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов, включая уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов (ст. 77 Конституции РФ).

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

Воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России. Следовательно, регулирование водных отношений является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите, являются непосредственно действующими и высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ).

Согласно статье 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Предусмотренным в частях восемь и девять комментируемой статьи федеральным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является Федеральное агентство водных ресурсов, призванное взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти.

Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов Агентство, его бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами:

- с вышестоящим органом - МПР России - по вопросам проведения единой научно-технической политики, формирования нормативно-методической базы, организации и проведения экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;

- с Федеральным агентством по недропользованию - по вопросам соблюдения определенных в лицензиях условий на право пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные водные объекты, а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных вод;

- с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости - по вопросам контроля над установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;

- с Федеральным агентством лесного хозяйства - по вопросам соблюдения лесохозяйственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;

- с Федеральным агентством по рыболовству - по вопросам соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;

- с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - по вопросам ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;

- с Госсанэпиднадзором - по вопросам соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов для хозяйственно-питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;

- с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - по вопросам контроля над выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах.

Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей среды, с экологическими проблемами, что отражается во многих статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство РФ утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда координируют свою деятельность и с иными федеральными органами исполнительной власти и обеспечивают рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах населения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда осуществляют возложенные на них полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта Федерации.

Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе м структуре федеральных органов исполнительной власти" определены функции федеральных министерств, служб и агентств. В ведении Министерства природных ресурсов РФ создано Федеральное агентство водного хозяйства. До этого управление использованием и охраной вод осуществлялось самим МПР России и его подразделениями.

Деятельность Федерального агентства водных ресурсов и подведомственных ему органов координируется МПР России и его территориальными органами в пределах их компетенции.

Основными функциями уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (в области управления использованием и охраной водных объектов) являются:

- планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);

- ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;

- проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;

- осуществление государственного контроля над использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон;

- подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.

Основные задачи и функции Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) определены согласно Постановлению Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" (с последующими изменениями).

Росводресурсы является федеральным органом исполнительной власти для оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов и водного хозяйства. Росводресурсы предоставляет права пользования федеральными водными объектами (выдает лицензии, заключает договоры), разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также водохозяйственные балансы, ведет водный кадастр, реестр договоров пользования водными объектами, регистр гидротехнических сооружений. Кроме того, Росводресурсы осуществляет мониторинг водных объектов и предоставляет информацию об их состоянии, что является государственной услугой.

В Постановлении Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" определено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов на соответствующий финансовый год на финансирование следующих полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации (далее - переданные полномочия):

а) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, а также решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части первой ст. 21 ВК РФ;

б) осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Федерации;

в) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации не позднее 1 апреля текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели (показатели деятельности) и мероприятия, направленные на их достижение.

Субвенции перечисляются в установленном порядке в бюджеты субъектов Федерации на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов.

Учет операций по использованию субвенций осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджетов субъектов Федерации, открытых уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющим переданные полномочия, в территориальных органах Федерального казначейства.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий переданные полномочия, направляет в Федеральное агентство водных ресурсов ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходовании предоставленных субвенций и достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также направляет в МПР России заверенные в установленном порядке копии нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам переданных полномочий.

Содержание и формы представления отчета о расходовании предоставленных субвенций и о достижении целевых прогнозных показателей устанавливаются МПР России.

Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность отчетности, представляемой в соответствии с Правилами.

Контроль над целевым использованием субвенций осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В последней части комментируемой статьи предусматриваются права и обязанности, т.е. компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти, которая проявляется (в том числе) в принятии нормативных правовых актов, имеющих обязательное значение для граждан и юридических лиц. К таким актам можно отнести, например, Приказ МПР России от 23 марта 2005 г. N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования" <92>.

--------------------------------

<92> Российская газета. 2005. 14 июня.

Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений

Комментарий к статье 27

Органы местного самоуправления наделяются прежде всего полномочиями в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Компетенция и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <93> (с изм. от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ).

--------------------------------

<93> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Российская газета. 2004. 30 дек.

Административной реформой, проводимой в стране, природоохранная и природоресурсная компетенция органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению подлежит расширению, а на муниципальные образования возлагаются значительные полномочия по осуществлению муниципального экологического, в том числе водного, контроля. Должностным лицам муниципального контроля передается ряд полномочий, которыми обладают должностные лица государственного экологического контроля.

Органам местного самоуправления могут также передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Муниципальные образования и органы местного самоуправления являются субъектами, участниками водных отношений (см. ст. 7 настоящего Кодекса и комментарий к ней), вследствие чего наделяются законом прежде всего собственной компетенцией, которая не считается государственно-управленческой в полном смысле этого понятия (ст. 12 Конституции РФ).

Полтора десятка лет в ведении муниципальных образований находились вопросы местного значения, которыми они активно пользовались: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (на правах которой могут быть водные объекты); комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии, рациональное использование вод, приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения); регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование водных объектов для промышленности, сброса сточных и дренажных вод, обеспечения пожарной безопасности, рекреации); регулирование использования водных объектов местного значения (используемых для нужд проживающего в муниципальном образовании населения); участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды); обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

В Законе от 6 октября 2003 г. понятие вопросов местного значения, как и понятия и классификация городских и сельских поселений, подверглось изменениям. Кроме указанных переданных Законом от 6 октября 2003 г. полномочий органы местного самоуправления наделяются компетенцией в области водных отношений конституциями республик, уставами других субъектов Федерации. В субъектах Федерации принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми передаются отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства (см. также комментарий к ст. 6 ВК РФ и комментарий к ст. 17 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73 "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").

Статья 28. Бассейновые округа

Комментарий к статье 28

Сочетание рационального использования и охраны вод всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Федерации, т.е. сочетание бассейнового и административного принципов управления, одного из основных направлений осуществления экологической политики России, было предусмотрено в абзаце 3 ст. 69 ВК РФ 1995 г. Однако статьи о бассейновых округах в старом Водном кодексе не было, хотя округа как единицы управления использованием и охраной вод существовали в системе министерств мелиорации и водного хозяйства (1970 - 1980 годы), экологии (начало 1990-х годов), комитетов по водным ресурсам.

Законодательное оформление и закрепление двадцати бассейновых округов придает им правовую стабильность, легитимность и способствует официальному включению в систему управления использованием и охраной водных объектов. Учреждение и функционирование бассейновых округов, создание на их базе бассейновых советов (ст. 29 ВК РФ) и заключение на их базе и между ними бассейновых соглашений являются оптимальной и оправдавшей себя формой управления водными ресурсами.

В части третьей комментируемой статьи обозначено очередное полномочие Правительства РФ - устанавливать порядок утверждения границ бассейновых округов, что предполагает рассмотрение этого полномочия в системе управления в области использования и охраны водных объектов.

В соответствии со статьей 110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть.

В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ на основании статьи 114 Конституции РФ:

- разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка <94>.

--------------------------------

<94> См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Большинство полномочий Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, перечисленных в статье 24 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии с российскими законами Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ).

Постановлениями Правительства РФ был утвержден План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования, установлены границы режима округов санитарной охраны курорта Талги в республике Дагестан, месторождения минеральных вод в г. Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской области и т.п.

Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими использование и охрану других природных ресурсов.

Так, постановлениями Правительства РФ утверждены органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и порядок предоставления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Издаются постановления Правительства РФ о мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней.

В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует полномочия Российской Федерации по заключению и выполнению международных договоров. Примерами могут служить Постановления Правительства РФ "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства", "О продлении в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства".

Статья 29. Бассейновые советы

Комментарий к статье 29

Опыт функционирования в течение полувека бассейновых советов показывает, что их авторитет, значение и роль в управлении водными ресурсами определяются должностным положением, профессионализмом, компетентностью и активностью представителей органов и организаций, делегированных в советы.

Создание и легитимация бассейновых советов не означают подмену ими государственных бассейновых органов управления водным фондом, но подкрепляют их и приближают к оптимальной системе сочетания государства, местного самоуправления и элементов гражданского общества <95>.

--------------------------------

<95> См.: 111-я международная конференция "Реки Сибири" // Зеленый мир. 2005. N 17 - 18.

На основании части четвертой комментируемой статьи Правительством РФ принято Постановление от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов", которым утверждено Положение о создании и деятельности этих советов.

Согласно этому Положению бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов, расположенных в границах бассейнового округа, создаются в соответствии с Водным кодексом РФ в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов.

Бассейновый совет осуществляет разработку рекомендаций по:

- порядку установления и определения целевых показателей качества воды в водных объектах;

- формированию перечня водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;

- определению лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и лимитов сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов с учетом различных условий водности;

- определению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов и подбассейнов в отношении каждого субъекта Федерации;

- обеспечению безопасной эксплуатации водохозяйственных систем;

- определению основных целевых показателей уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, а также по формированию перечня мероприятий, направленных на достижение этих показателей;

- финансированию намеченных мероприятий за счет различных источников и формированию механизмов привлечения внебюджетных средств для осуществления водохозяйственных мероприятий;

- осуществлению других мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану водных объектов.

Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на пять лет в составе председателя бассейнового совета, двух его заместителей и членов бассейнового совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.

В состав бассейнового совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства по энергетике, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Количественный и персональный состав бассейновых советов утверждается Федеральным агентством водных ресурсов по представлениям соответствующих органов, организаций, водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Председателем бассейнового совета является руководитель соответствующего территориального органа Федерального агентства водных ресурсов. Председатель бассейнового совета:

- формирует повестку дня заседаний бассейнового совета;

- организует работу бассейнового совета и председательствует на его заседаниях;

- подписывает протоколы заседаний бассейнового совета;

- вносит предложения по изменению состава бассейнового совета;

- направляет информацию о деятельности бассейнового совета и решения бассейнового совета руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным лицам;

- распределяет обязанности между своими заместителями и членами бассейнового совета.

Заместители председателя бассейнового совета избираются решением большинства членов бассейнового совета на один год по представлению председателя бассейнового совета. Заместители председателя бассейнового совета по поручению председателя бассейнового совета:

- организуют подготовку и председательствуют на заседании бассейнового совета;

- представляют бассейновый совет в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных организациях.

Заседания бассейнового совета проводятся в соответствии с планом деятельности бассейнового совета, им утверждаемым, но не реже одного раза в полугодие. В случае необходимости и по инициативе, поддержанной не менее чем одной третьи членов бассейнового совета, может быть назначено внеочередное заседание бассейнового совета.

На заседание бассейнового совета могут приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объединений, не входящие в состав бассейнового совета.

Место проведения очередного заседания бассейнового совета определяется на заседании бассейнового совета и отражается в решении бассейнового совета. Заседание бассейнового совета считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины его членов.

Члены бассейнового совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам, в том числе другим членам бассейнового совета. В случае отсутствия члена бассейнового совета на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.

Решения бассейнового совета принимаются простым большинством голосов его членов, как присутствующих на заседании, так и отсутствующих, но выразивших свое мнение в письменной форме. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Особое мнение членов бассейнового совета, голосовавших против принятого решения, излагается в письменной форме и прилагается к решению бассейнового совета.

Решения, принимаемые на заседаниях бассейнового совета, оформляются протоколами, которые подписывает председатель бассейнового совета или его заместитель, председательствовавший на заседании. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Бассейновый совет имеет право запрашивать в установленном порядке материалы по вопросам, относящимся к его полномочиям. Рекомендации бассейновых советов направляются в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области использования и охраны водных объектов.

Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляется соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов. Регламент работы бассейнового совета утверждается на его заседании.

Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов

Комментарий к статье 30

Государственная система наблюдений должна охватывать всех собственников водных объектов независимо от форм собственности на них и, следовательно, всех без исключения водопользователей, водопотребителей, понятие которых раскрывается в пункте 8 ст. 1 ВК РФ. Полномочия собственников и обладателей иных прав на водные объекты предусматриваются в статьях 8 и 9 ВК РФ.

Государственный мониторинг водных объектов тесно соприкасается с экологическим (природоохранным, природоресурсным) мониторингом и, по мнению ряда специалистов, включается в него. В части первой ст. 63 Закона об охране окружающей среды предусматриваются цели наблюдения за состоянием окружающей среды.

В части третьей той же статьи указано, что информация о состоянии окружающей среды используется государственными органами и органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

Описание целей и содержания государственного мониторинга водных объектов, включенное в федеральный закон, имеет прежде всего технический, организационно-прикладной характер, но приобретает юридическое значение, правовые последствия и становится обязательным для правоприменителей <96>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 1999, NN 4, 5.

<96> См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого. СПб.: Гидрометеоиздат, 2002; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2001.

Статья 31. Государственный водный реестр

Комментарий к статье 31

Одной из заметных новелл комментируемого Водного кодекса является введение в водное законодательство Российской Федерации вместо государственного водного кадастра государственного водного реестра, призванного учитывать и фиксировать количество и качество водных ресурсов по территориям, характеризовать состояние поверхностных вод, участников водных отношений и их статус и т.п.

Дословно реестр (регистр) означает опись, перепись <97>.

--------------------------------

<97> См.: Михельсон М.И. Толковый словарь иностранных слов, пословиц и поговорок. М.: Транзиткнига, 2006. С. 712.

Государственному водному реестру суждено обеспечить и укрепить водный правопорядок в стране и наладить полную информированность общества о водных ресурсах России.

Упоминаемое в части восьмой комментируемой статьи законодательство о недрах и водное законодательство постоянно находятся в Российской Федерации в состоянии конкуренции по поводу регулирования использования и охраны подземных водных объектов. Различные аспекты этого регулирования решаются в Водном кодексе РФ по-разному в статьях 52, 59 и других.

Положения частей шесть - девять комментируемой статьи носят конкретный юридический характер и могут порождать конкретные водные и иные правоотношения, права, обязанности и юридическую ответственность их участников. Установление в федеральном законе и в подзаконных актах сроков исполнения, размеров платы и действий федеральных органов исполнительной власти призвано регламентировать работу органов публичной власти, деятельность государственных и муниципальных служащих, облегчить осуществление за ними государственного, производственного и общественного контроля.

Согласно нормативным правовым актам Правительства РФ федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные федеральные органы исполнительной власти открыли и ведут свои официальные сайты в сети Интернет <98>.

--------------------------------

<98> См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007.

Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации

Комментарий к статье 32

В частях первой и второй комментируемой статьи используются слова "гидрографическое" и "гидрографические". Под гидрологией понимается наука, изучающая природные воды, явления и процессы, в них протекающие; под гидрографией понимается раздел гидрологии суши, посвященный описанию рек, озер, водохранилищ и их отдельных частей с качественной и количественной характеристиками их положения, физико-географических условий, режима и использования; гидрографическая сеть - это совокупность рек, озер, болот, каналов, водохранилищ в пределах какой-либо территории (см.: Новый энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия, 2004. С. 259).

Предусмотренное в части первой комментируемой статьи районирование предполагает территориальное обобщение гидрографических единиц и пространственное отчленение их от других гидрографических единиц, поименованных в ч. 2 комментируемой статьи. Отличают районирование как процесс выявления дифференциации и интеграции комплекса признаков и явлений и как результат районирования в виде карт, схем и т.п. (см.: Реймерс Н.М. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 437). Понятие речного бассейна (часть вторая комментируемой статьи) предусматривается в п. 18 ст. 1 ВК РФ.

С гидрографическим районированием, имеющим физико-географическую направленность, тесно связано водохозяйственное районирование территории РФ, предусмотренное в части третьей комментируемой статьи, имеющее народнохозяйственное значение. В статье 1 ВК предусматриваются понятия водного хозяйства, водохозяйственной системы, водохозяйственного участка (п. п. 2, 11, 12). Предусмотренными в частях второй и третьей уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти являются в настоящее время МПР России и Федеральное агентство водных ресурсов.

В соответствии с частью четвертой комментируемой статьи Правительством РФ принято Постановление от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов", которым установлено, что:

а) гидрографическое районирование территории Российской Федерации (установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на основе методики гидрографического районирования территории Российской Федерации;

б) водохозяйственное районирование территории Российской Федерации (выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов на основе методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации;

в) границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и утверждаются Министерством природных ресурсов РФ.

Министерству природных ресурсов РФ поручено:

а) разработать и утвердить по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды методику гидрографического районирования территории Российской Федерации;

б) разработать с учетом предложений государственных органов субъектов Федерации и утвердить методику водохозяйственного районирования территории Российской Федерации;

в) утвердить границы бассейновых округов.

Федеральному агентству водных ресурсов поручено осуществить гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации.

Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Комментарий к статье 33

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов призваны выражать отношение к природным ресурсам как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предусмотренной в части первой ст. 9 Конституции РФ. Схемы являются информационной базой выбора актуальных эффективных решений при разработке, планировании и осуществлении федеральных, бассейнов их и территориальных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также для установления лимитов субъектам Федерации по водопотреблению и водоотведению.

Поскольку водохозяйственные балансы, предусмотренные в пункте 3 части третьей комментируемой статьи, - основа количественной и качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования и охраны вод являются водно-балансовые исследования водоемов, регулярно публикующиеся по большинству основных озер и водохранилищ страны, включая бюллетени оперативных водных балансов, составляющиеся ежемесячно по 50 водоемам, ежегодные данные по водным балансам 70 водоемов в изданиях Государственного водного кадастра, многолетние обобщения данных о водных балансах озер и водохранилищ с начала водно-балансовых расчетов.

Разработанными Рекомендациями по расчетам водного баланса крупных озер и водохранилищ предусматриваются:

- определение объема поверхностного притока (расчет по сумме расходов впадающих рек, его особенности в условиях влияния на сток рек хозяйственной деятельности, погрешности определения расходов заборов и сбросов воды, оценка точности расчета притока воды с неизученной площади водосбора);

- осадки на акваторию водоема (расчет и корректировка осадков, методы среднего арифметического, среднего взвешенного, пространственной интерполяции);

- подземный водообмен (его особенности, методы оценки составляющих, определение подземного притока и оттока, изменение объема воды в грунтах берегов);

- испарение с акватории водоемов (методы водных испарителей, теплового баланса, турбулентной диффузии, скорость ветра, температуры воздуха и поверхности воды, расчет испарения с покрытой льдом поверхности водоема);

- изменение объема воды в озерах и водохранилищах (кривые объемов и площадей, расчет среднего уровня, изменение объема в осевшем на берегах льду, случайные и систематические погрешности при расчетах элементов водного баланса, составление оперативного водного баланса, рекомендации по расчету водного баланса неизученных и недостаточно изученных водоемов и т.д.).

В итоге водный баланс представляет соотношение приходной и расходной частей круговорота воды на каком-то пространстве вплоть до планеты в целом, где существует глобальный водообмен. Баланс водохозяйственный определяется как количественное сопоставление наличия водных ресурсов и потребностей в воде в пределах определенного региона.

Таким образом, водные балансы - необходимая и основная часть водохозяйственных балансов, состав и цели которых определяются в части третьей ст. 32 и части третьей ст. 33 ВК РФ. Водохозяйственные балансы тесно связаны сначала с государственным мониторингом, государственным водным реестром, учетом и кадастром вод, а затем - со схемами комплексного использования и государственными программами восстановления и охраны водных объектов.

Возложенные комментируемой статьей (см. также комментарий к частям восьмой и девятой ст. 26) обязанности по составлению водохозяйственных балансов осуществляются Федеральным агентством водных ресурсов, которое с помощью других организаций и предприятий постоянно контролирует и учитывает приток, сброс, заборы воды из водохранилища, отметки уровней воды в верхних и нижних бьефах основного и буферного гидроузлов, на акватории водохранилища и в устьевых участках впадающих водотоков, регулярно (не реже одного раза в месяц) подсчитывает водный баланс водохранилища, выявляет причины возможных неувязок в балансе.

Под "бьефом" понимается участок реки или канала выше или ниже подпорного сооружения - плотины, шлюза и др. (см.: Реймерс Н.М. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 56).

Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения), предусмотренные в пункте 4 части третьей комментируемой статьи, представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.

Лимиты водопользования существуют для обеспечения потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий водопользования с учетом соблюдения требований рационального использования водных ресурсов и улучшения качества водных объектов и их ресурсов.

Лимиты водопользования устанавливаются водопользователям на основании заявленных ими потребностей, научно обоснованного расчетного объема водопотребления с учетом состояния водного объекта в пределах, установленных в специальных разрешениях на пользование водными объектами.

Лимиты водопользования заинтересованным гражданам и юридическим лицам устанавливаются в договоре водопользования либо решении о предоставлении водного объекта в пользование на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах (часть первая ст. 13 и часть первая ст. 22 ВК РФ).

Лимит водопользования рассчитывается на основе индивидуальных и укрупненных норм водопотребления и водоотведения, которые разрабатываются с применением нормативных и методических документов, утвержденных в установленном порядке. Соблюдение лимитов водопользования обеспечивается государственным контролем и надзором над использованием и охраной водных объектов.

Реализуя требования части четвертой комментируемой статьи, Правительство РФ приняло Постановление от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы", которым утвердило Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Правительством РФ установлено, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов:

- разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с Правилами, утвержденными указанным Постановлением, методическими указаниями по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов и с учетом рекомендаций бассейновых советов;

- утверждаются МПР России при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

До утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов при предоставлении водных объектов в пользование используются лимиты водопользования (водопотребления, водоотведения), установленные в отношении субъектов Федерации до введения в действие Водного кодекса РФ.

МПР России поручено утвердить методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов" (СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4564).

Схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

При несоответствии материалов на бумажном и электронном носителях приоритет имеют материалы на бумажных носителях.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Федерации.

Очередность разработки схем определяется Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов.

В разработке схем принимают участие Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти представляют в Федеральное агентство водных ресурсов результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, по запросам Федерального агентства водных ресурсов. Состав и форма представления указанных материалов определяются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

При разработке схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по России, отраслям экономики, регионам, а в отношении трансграничных водных объектов - также положения международных договоров Российской Федерации в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.

Схемами устанавливаются:

а) целевые показатели качества воды в водных объектах, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Росгидромета и Ростехнадзора с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна;

б) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации;

в) водохозяйственные балансы по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, рассчитываемые Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с методикой расчета водохозяйственных балансов водных объектов, утверждаемой МПР России по согласованию с Росгидрометом. Очередность подготовки указанных водохозяйственных балансов устанавливается Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов и их частей;

г) лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, определяемые в соответствии с водохозяйственными балансами по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий (допустимого совокупного воздействия всех источников на водный объект или его часть) и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов;

д) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, выделяемые для каждого субъекта Федерации и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов как часть лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов (предельных объемов) сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков;

е) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, характеризующие сокращение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальных потерь, в том числе вследствие нарушения условий жизнедеятельности людей, от негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей, включая мероприятия, направленные на предупреждение наводнений и снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера в конкретных речных бассейнах, обеспечение безопасного функционирования водохозяйственных систем в границах речных бассейнов, защиту от негативного воздействия вод на определенных территориях и объектах.

Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации;

ж) предполагаемый объем необходимых для реализации схем финансовых ресурсов, исчисляемый исходя из объема финансовых ресурсов, требуемых для разработки водохозяйственных балансов, и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, а также мероприятий, направленных на уменьшение негативного воздействия вод.

Федеральное агентство водных ресурсов направляет проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в агентство соответствующие рекомендации.

Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в двухнедельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в МПР России.

МПР России утверждает схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Федеральное агентство водных ресурсов для направления в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Федерального агентства водных ресурсов в сети Интернет.

В схемы могут вноситься изменения до истечения срока их действия.

Изменения, затрагивающие показатели, предусмотренные в Правилах, вносятся в порядке, установленном для разработки схем, а изменения, не требующие корректировки показателей, вносятся Федеральным агентством водных ресурсов.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.

Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения

Комментарий к статье 34

Меры использования и охраны водных объектов при их аварийном загрязнении, при чрезвычайных ситуациях и бедствиях предусматриваются в статье 67 ВК РФ, Федеральном законе "Об охране окружающей среды", нормативных правовых актах, регулирующих деятельность и состав сил при чрезвычайных ситуациях, включая статус и обязанности МЧС России и его органов.

Организация обеспечения населения питьевой водой при чрезвычайных ситуациях осуществляется также государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Прогнозирование чрезвычайных ситуаций в области питьевого водоснабжения, разработка мер по нормированному обеспечению потребителей питьевой водой при чрезвычайных ситуациях и их реализация (определение дополнительных источников водоснабжения и резервных сооружений и устройств для забора и подачи воды, наличия нормативных заносов материалов, оборудования и техники для восстановления питьевого водоснабжения) осуществляются органами местного самоуправления совместно с органами МЧС России (ст. 43 и ст. 67 ВК РФ и комментарии к ст. ст. 43 и 67).

Наряду с резервированием источников питьевого водоснабжения органы местного самоуправления, собственники систем питьевого водоснабжения, организации питьевого водоснабжения должны принимать меры по подаче питьевой воды потребителям, используя бытовые и групповые технические средства очистки и обеззараживания воды, поставку питьевой воды в расфасованном виде или ее доставку в емкостях (цистернах) для группового использования. Перечень мер для ситуаций, связанных с нарушением функционирования систем питьевого водоснабжения, регламентируется планом оперативных действий по обеспечению питьевого водоснабжения потребителей соответствующего населения.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" резервирование источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации в целях обеспечения питьевой водой граждан, проживающих в городах и других населенных пунктах, водоснабжение которых питьевой водой обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов.

В качестве источников питьевого водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации используются защищенные от загрязнения и засорения подземные водные объекты с разведанными запасами подземных вод, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Орган государственной власти субъекта Федерации по согласованию с территориальным органом МЧС России, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, формирует и утверждает перечень городов и других населенных пунктов, для которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации (далее - перечень городов и других населенных пунктов).

Перечень городов и других населенных пунктов формируется в соответствии с очередностью резервирования источников питьевого водоснабжения, устанавливаемой в зависимости от:

а) состояния существующих систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

б) степени подверженности используемых источников питьевого водоснабжения различным видам загрязнения и засорения в случае возникновения чрезвычайной ситуации;

в) наличия разведанных запасов питьевой воды в защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектах;

г) объемов воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемых для граждан в соответствии с установленными нормами водоснабжения населения на период чрезвычайной ситуации.

В целях определения подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве резервных источников питьевого водоснабжения в случае возникновения чрезвычайной ситуации на основе разведанных запасов подземных вод, орган государственной власти субъекта Федерации направляет в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию запрос о предоставлении информации о таких объектах.

К запросу прилагается обоснование, где содержится перечень городов и других населенных пунктов и указываются объемы воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемые для граждан, допустимое расстояние от городов или других населенных пунктов до подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве резервных источников питьевого водоснабжения.

Территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в двухмесячный срок рассматривает поступивший запрос и дает заключение о наличии защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Пригодность разведанных запасов подземных вод для целей питьевого водоснабжения и зарезервированных в качестве источников питьевого водоснабжения должна быть определена на основании санитарно-эпидемиологических заключений, исходя из требуемых объемов воды питьевого качества и с учетом установленной органом государственной власти субъекта Федерации очередности резервирования источников питьевого водоснабжения.

В заключении приводятся данные о местоположении рекомендуемого для резервирования в качестве источника питьевого водоснабжения подземного водного объекта, водоносных горизонтах, глубинах их залегания и мощности, эксплуатационных запасах, качестве подземных вод и другие характеристики.

Заключение территориального органа Федерального агентства по недропользованию направляется в орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

При отсутствии разведанных подземных водных объектов, пригодных для использования в качестве резервных источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации, орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации может обратиться в Федеральное агентство по недропользованию с просьбой о выполнении комплекса работ по выявлению такого подземного водного объекта и оценке запасов подземных вод.

Орган государственной власти субъекта Федерации принимает решение о резервировании подземного водного объекта в качестве источника питьевого водоснабжения для обеспечения граждан в случае возникновения чрезвычайной ситуации, предусмотрев в нем сроки обустройства водозаборных сооружений для подачи подземных вод из зарезервированных источников питьевого водоснабжения, и направляет его в Федеральное агентство по недропользованию.

Предоставление в пользование подземных водных объектов, зарезервированных в качестве источников питьевого водоснабжения в целях обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации, осуществляется в порядке, установленном законодательством о недрах.

С резервированием источников водоснабжения может быть связано резервирование земель в соответствии с Земельным кодексом РФ. Порядок резервирования земель для этих целей должен быть установлен федеральным законом. Резервирование земель является основанием для отказа в предоставлении земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на основании пункта 4 ст. 28 ЗК РФ, а также может служить основанием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах

Комментарий к статье 35

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и водным законодательством.

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются понятия "природоохранные нормативы", "нормативы качества окружающей среды", "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду", "нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду", "нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ", в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, "технологические нормативы", "нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ", в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов и др., имеющих отношение к нормативам допустимого воздействия на водные объекты.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта; предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.

Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира <99>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - "ИНФРА-М-НОРМА", 1996.

<99> См.: Боголюбов С.А., Емельянова В.Г., Жариков Ю.Г., Панкратов И.Ф. Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" // Законодательство и экономика.

С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются государственными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам).

Для перехода на нормативы предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения их объемов до предусмотренных предельных величин. При нарушении нормативов качества окружающей среды могут быть ограничены, приостановлены, прекращены выбросы, сбросы и иные вредные воздействия.

Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ устанавливаются как критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизни и фиксируются в санитарных правилах и нормах. Они выражают санитарно-гигиенические требования, наряду с ними развивается и экологическое нормирование.

На территории России действуют федеральные санитарные правила. Республиканские и местные правила могут быть временными и вводиться при отсутствии федеральных: в случае необходимости уточнения федеральных правил, в том числе их ужесточения, с учетом особенностей гигиенической, эпидемической обстановки и состояния здоровья населения. В переходный период до принятия нового российского законодательства и нормативов действуют иногда нормативы, утвержденные Минздравом СССР. По мере разработки и уточнения их заменяют новые российские нормативы ПДК.

Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воде объектов хозяйственно-питьевого, культурно-бытового водопользования, а также в водах контрольных створов, используемых для рыбохозяйственных целей, являются частью Правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами. Они установлены для полутора тысяч вредных веществ: требования к качеству воды в водоемах, используемых для рыбохозяйственных целей, более жесткие, чем для водных объектов иного назначения.

К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты подогретых вод. В источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на три градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах температуры воды должна быть не более пяти градусов Цельсия выше естественной.

Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено в Федеральном законе от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности". Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и принятия других документов.

Эти нормативы не должны противоречить положениям Закона о радиационной безопасности. Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.

Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.

Установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

Установленные нормы введены в действие с 1 января 2000 г. До этого проведены работы для реального обеспечения новых нормативов, что потребовало значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений.

Одной из серьезных экологических проблем сегодня является защита окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. Диоксины относятся к высокотоксичным веществам, оказывающим вредное воздействие на здоровье людей и экологические системы.

Основные требования к нормированию качества окружающей среды предусматриваются в статьях 19 - 31 Закона об охране окружающей среды, где регулируются основы природоохранного нормирования, требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды, нормативы качества окружающей среды, допустимого воздействия на нее, допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, допустимых физических воздействий на окружающую среду, допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.

При нарушении требований нормативов качества окружающей среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в судебном порядке либо по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора (см. комментарий к ст. 10 и ст. 41).

Нормативы, инструкции и правила в области использования и охраны водных объектов разрабатываются, согласовываются и утверждаются в пределах предоставленной компетенции Федеральным агентством водного хозяйства совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, Госсанэпиднадзором, Росприроднадзором.

Нормирование в области использования и охраны водных объектов в XX в. заключалось в установлении следующих правил и стандартов:

- Оросительная система с использованием животноводческих стоков. В СН 33-82. Минсельхозстрой;

- ГОСТ 17.1.3.01-82 (СТ СЭВ 3077-81). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами;

- ГОСТ 17.1.3.11-84 (СТ СЭВ 4035-83). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями;

- Специализированный каталог загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах сельскохозяйственных и промышленных объектов. Минводхоз СССР, 1988;

- Рекомендации по предотвращению загрязнения поверхностных и подземных вод при орошении сельскохозяйственных угодий стоками сельскохозяйственных комплексов. Минводхоз СССР, 1984;

- Пособие по согласованию условий при выдаче разрушений на специальное водопользование и осуществление контроля над использованием и охраной вод на оросительных системах с использованием сточных вод животноводческих комплексов. Минводхоз СССР, 1985;

- ГОСТ 17.1.3.01-16. Охрана природы. Гидросфера. Правила охраны водных объектов при лесосплаве;

- ГОСТ 19433-88. Грузы опасные. Классификация и маркировка;

- Правила перевозки грузов, утв. Приказом Минречфлота РСФСР от 14 августа 1978 г. N 114;

- Правила безопасной морской перевозки генеральных грузов, утв. Приказом Минморфлота СССР от 2 апреля 1981 г. N НТУ-3-48/586.

Среди основных требований по рациональному использованию и охране недр - соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны вод; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения; предотвращение загрязнения недр при сбросе сточных вод; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных прорывов воды; ликвидация в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию (ст. ст. 22, 23 и 24 Закона о недрах).

При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды. Лица, виновные в невыполнении этих требований, несут административную или уголовную ответственность (ст. 26 и ст. 49 Закона о недрах).

Серьезное влияние на нормирование и установление стандартов и нормативов оказывают требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которому стандарты должны разрабатываться самими производителями и потребителями продукции, а на государственном уровне технические регламенты будут утверждаться федеральными законами, заменяя прежние стандарты.

19 декабря 1996 г. принято Постановление Правительства РФ N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты" (в ред. от 25 января 2006 г. N 33).

Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов

Комментарий к статье 36

В части первой комментируемой статьи не только воспроизводятся общие требования государственного экологического, природоресурсного и природоохранного контроля, предусмотренного в ст. ст. 64 - 69 ФЗ "Об охране окружающей среды" контроля и надзора, но и подчеркивается принципиальная связь водных объектов с земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения. Привязка вод и лесов к земельным участкам, на которых они расположены, - отличительная черта новых Водного и Лесного кодексов РФ.

Смысл части второй комментируемой статьи заключается в том, что: 1) государственным контролем и надзором является как федеральный, так и региональный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов; 2) если первый осуществляется федеральными органами исполнительной власти, то второй - органами исполнительной власти субъектов РФ; 3) из государственного контроля по ВК РФ исключаются органы местного самоуправления, отделенные от государства.

Однако, во-первых, из ст. 27 ВК РФ вытекают контрольно-надзорные полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений, а во-вторых, население муниципальных образований вправе в различных формах, предусмотренных законодательством, участвовать в осуществлении государственного водного контроля и надзора.

Реализуя полномочия, предусмотренные в части третьей комментируемой статьи, Правительство РФ утвердило Постановление от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов", которым поручило МПР России утвердить перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов.

Согласно утвержденному этим Постановлением Положению критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов, является использование:

а) поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Федерации;

б) водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

в) внутренних морских вод;

г) территориального моря Российской Федерации;

д) особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;

е) водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;

ж) водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

з) трансграничных (пограничных) водных объектов;

и) водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения 100 тыс. человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. м в год.

Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов.

Правительством РФ принято также Постановление от 30 декабря 2006 г. N 845 "О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" <100>.

--------------------------------

<100> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

Пункт 2 этого Постановления изложен в следующей редакции:

"...Министерство природных ресурсов РФ на основании определенных Правительством РФ критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утверждает перечень объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

3. В критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов, утвержденных указанным Постановлением, пункт 2 изложить в следующей редакции:

"2. Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов".

Государственный контроль над использованием и охраной водных объектов соприкасается с экологическим контролем, который, по мнению некоторых специалистов, является более общим по сравнению с природоресурсным контролем. Задачам контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) посвящена статья 64 Закона об охране окружающей среды. Эти задачи во многом совпадают с задачами государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов.

В статье 67 указанного Закона предусматривается также производственный контроль, в ходе которого субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы публичной власти.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в целях реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду.

В осуществлении экологического контроля участвуют в различных формах на основе Федерального закона 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иного российского законодательства также муниципальные образования и органы местного самоуправления (см. ст. 17 Закона о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации и комментарий к ней).

Указанные в части пятой комментируемой статьи права государственных инспекторов являются также их полномочиями и обязанностями, за выполнение которых должностные лица несут дисциплинарную, административную ответственность. Перечисленные в комментируемой части ст. 36 ВК РФ права во многом совпадают с правами, обязанностями и ответственностью государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, предусмотренными в частях первой и второй ст. 66 Закона об охране окружающей среды <101>.

--------------------------------

<101> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

В соответствии с частью восьмой комментируемой статьи Правительством РФ принято Постановление от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов". Постановлением определяется, что государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (федеральный государственный контроль и надзор) и органами исполнительной власти субъектов Федерации (региональный государственный контроль и надзор).

Росприроднадзор осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов на подлежащих федеральному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому МПР России в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют региональный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов на подлежащих региональному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.

Росприроднадзор и его территориальные органы при осуществлении федерального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов и органы исполнительной власти субъектов Федерации при осуществлении регионального государственного контроля и надзора взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

Федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов, которые одновременно по должности являются:

а) руководитель Росприроднадзора - главным государственным инспектором Российской Федерации по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов;

б) заместитель руководителя Росприроднадзора и начальник управления Росприроднадзора, ведающие вопросами федерального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, - заместителями главного государственного инспектора Российской Федерации по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов;

в) заместитель начальника управления Росприроднадзора, ведающий вопросами федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, - старшим государственным инспектором Российской Федерации по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов;

г) федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей Росприроднадзора, ведающие вопросами федерального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, - государственными инспекторами Российской Федерации по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов;

д) руководители территориальных органов Росприроднадзора - главными государственными бассейновыми (территориальными) инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

е) заместители руководителей территориальных органов Росприроднадзора и начальники отделов этих органов, ведающие вопросами федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, - заместителями главных государственных бассейновых (территориальных) инспекторов по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов;

ж) заместители начальников отделов территориальных органов Росприроднадзора, ведающие вопросами государственного федерального контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей этих органов, ведающие вопросами федерального государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов, - государственными бассейновыми (территориальными) инспекторами по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов.

Главный государственный инспектор Российской Федерации, его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации, главные государственные бассейновые (территориальные) инспекторы и их заместители, главные государственные инспекторы субъектов Федерации по контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов помимо прав, предусмотренных в части пятой ст. 36 ВК РФ, имеют право:

а) предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;

б) предъявлять физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов и организации контроля над соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействием сточных вод на них;

в) привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случае аварии на водных объектах.

Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором, - в отношении федерального государственного контроля и надзора, и органами исполнительной власти субъектов Федерации - в отношении регионального государственного контроля и надзора, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Внепланово проверки проводятся в случаях контроля над исполнением предписаний об устранении ранее выявленных нарушений водного законодательства; получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства.

Формы документов, составляемых по результатам проведения Росприроднадзором мероприятий по федеральному государственному контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов, устанавливаются МПР России.

Формы документов, составляемых по результатам проведения органами исполнительной власти субъектов Федерации мероприятий по региональному государственному контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов, устанавливаются указанными органами.

Мероприятия по государственному контролю и надзору над использованием и охраной водных объектов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Юридические и физические лица, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечивать должностным лицам Росприроднадзора и его территориальных органов и должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющим государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов, доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.

Должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов и должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов.

Полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора над использованием и охраной вод наделяются также иные должностные лица федеральных государственных органов исполнительной власти (например, в соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960, пунктом 11 утвержденного им Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и с Приказом ФСБ России от 26 сентября 2005 г. N 568 "Об утверждении Положения о порядке реализации полномочий государственных инспекторов морской охраны" <102>).

--------------------------------

<102> Российская газета. 2005. 27 окт.