Kriminologia_Pod_red_Dolgovoy_A_I_Uchebnik_2005
.pdf422 |
Раздел IV. Борьба с преступностью |
ные меры меньше всего оказываются действенными в отноше нии лидеров организованных преступных формирований высо копрофессиональных преступников, бывают связаны с наруше нием конституционных прав и нарушением конституционного порядка их ограничения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а другие преступники не только успешно пережидают эту кампанию за рубежом или в другом удобном месте, но и используют ее для дискредитации вообще идеи усиления борьбы с преступностью.
В рамках стратегии разрабатывается тактика борьбы с пре ступностью, включающая определение конкретных целей и оп тимальных методов их достижения в конкретных условиях. Так тика — часть стратегии. Тактическое решение вопросов всегда должно учитывать ограниченность кадров, материального обес печения, финансирования в целом борьбы с преступностью и со ответственно ориентироваться на реальное положение дел. Но нельзя согласиться и с другой крайностью: «дайте сколько може те, а мы распишем, куда это можно потратить». Нужны крими нологически обоснованные расчеты тактических решений и их последующая корректировка, но с таким расчетом, чтобы можно было достигнуть определенных результатов.
Важно также искусство проведения отдельных операций. Необ ходимы взвешенные комплексные меры, ориентированные на реалии, проработка именно отдельных операций по усилению борьбы с преступностью. Неполный учет масштабов коррупции в России конца XX в., ее причин и состояния борьбы с ней приво дил к драматическим результатам, включая неудачные попытки разоблачения взяточников «со связями» и компрометацию разо блачителей. Реально наблюдалось следующее: во-первых, борьба с коррупцией громогласно сводилась только к ее карающей сто роне, а на деле это оборачивалось некоторой активизацией выяв ления и наказания лишь тех лиц, которые брали взятки вне со участия с должностными лицами высокого ранга, крупными предпринимателями, организованными преступными формиро ваниями с широкими коррумпированными связями (именно за их счет в 90-х гг. несколько возросло число осужденных взяточ ников). При этом, что особенно недопустимо, правоохранитель ные органы ориентировались многими субъектами (включая средства массовой информации) на «решительные меры», не все гда основанные на законе. Указы Президента РФ в этом отноше нии не заменяли закон. Игнорирование закона и не основанное на нем ограничение прав граждан компрометировали борьбу с коррупцией. Такой результат тоже просчитывался как желаемый определенным кругом лиц. Во-вторых, оказывалось мощное про тиводействие принятию нового законодательства о борьбе с кор-
Глава 12. Общая организация борьбы с преступностью |
423 |
рупцией, учитывающего рыночные реалии и зарубежный опыт, в том числе предусматривающего ответственность за новые формы коррупционного поведения. Федеральные законы «О борьбе с коррупцией», «О внесении изменений и дополнений в УК РСФСР и УПК РСФСР в связи с принятием Федерального зако на «О борьбе с коррупцией» так и не вступили в действие.
Стратегия и тактика воплощаются в программах борьбы с пре ступностью. При их разработке существен учет того, что преступ ность — это не инородное тело в организме общества, а результат специфической деформации его характеристик, существующих в нем отношений, их перерождения подобно тому, как это проис ходит при раковой опухоли живого организма. Удаление пора женной раком печени — это лишение человека жизни. Даже при самом активном наступлении на преступность общество должно обеспечивать жизненно важные интересы людей. Поэтому, на пример, борьба со сравнительно дешевыми услугами, которые оказываются в криминальном режиме, при нарушении законода тельства (ремонт, строительство, производство и распространение нелицензированной продукции и т. п.), должна сочетаться с ме рами по расширению таких услуг на легальной основе.
В период реформ криминологи считали стратегически важным в России сосредоточить внимание на следующем причинном комплексе роста преступности: кризис российской государственности (фак тическое отсутствие надежных государственных границ, четкого правового режима гражданства и его обеспечения, конфронтация разных ветвей власти, политическая нестабильность и политиче ское «лукавство», граничащее с теневой политикой, кризисное со стояние правоохранительной и контролирующей систем, т. п.); падение производства, рост безработицы и бездомности, обнища ние значительной части населения; усиление резкой социальноэкономической дифференциации преимущественно за счет кри минальной и иной противоправной деятельности; отсутствие на дежной поддержки добросовестного предпринимательства, вклю чая обеспечение его безопасности; фактическое смешение стиля управления государством собственным имуществом и государст венного регулирования иной экономической деятельности; обост рение многих социальных проблем; резкое падение правовой и нравственной культуры в обществе; расширяющаяся наркотиза ция населения, включая алкоголизацию, наркоманию, токсико манию; угрожающие процессы в сфере образования и культурного воспитания значительной части подрастающего поколения и др.'
1 См.: Стратегия борьбы с преступностью. М., 1997; Криминальная ситуация на рубеже веков в России. М., 1999.
424 Раздел IV. Борьба с преступностью
4. Программирование борьбы с преступностью. Разграничивают ся: долгосрочное программирование, максимально отражающее стратегию борьбы с преступностью, среднесрочное (как правило, на два года) и краткосрочное (на квартал, полугодие).
Программирование борьбы с преступностью (ранее — плани рование) увязывается с программированием экономического, со циального и политического развития общества, государства. Можно сказать и иначе: борьба с преступностью должна быть ор ганичной частью всей политики в обществе: как государствен ной, так и политики деятельности различных негосударственных структур, институтов гражданского общества.
Например, в планах экономического и социального развития страны предусматривались и меры борьбы с преступностью. На ряду с этим разрабатываются и принимаются отдельные феде ральные программы борьбы с преступностью на определенный период. Кроме них существуют программы борьбы с отдельными проявлениями преступности (преступностью несовершеннолет них, терроризмом, коррупцией и т. п.).
Программирование должно носить целевой характер, то есть сначала следует формулировать конкретные цели, затем — сред ства их достижения, указывать исполнителей, сроки, характер ре сурсного обеспечения этих средств (кадры, финансовые средства, материально-техническое обеспечение и т. п.).
В отличие от программ (или разделов программ), касающихся только предупреждения преступности, программы борьбы с пре ступностью должны предусматривать, например, достижение и таких целей, как совершенствование информационно-аналитиче ской деятельности, полное и последовательное применение но вого закона или новой правовой нормы. Если это требует увели чения численности дознавателей и следователей, числа мест в изоляторах временного содержания и т. п., то такие меры долж ны отражаться в программе1.
Важно помнить, что программирование борьбы с преступно стью — это вовсе не воздействие только на негативные обстоя-
1 См. подробнее: Планирование мер борьбы с преступностью. М., 1982; Орехов В. В. Социальное планирование и вопросы борьбы с пре ступностью. Л., 1972; Социальная профилактика правонарушений: сове ты, рекомендации. М., 1989; Бородин С. В. Борьба с преступностью: тео ретическая модель комплексной программы. М., 1990; Токарев А. Ф. Криминологическое прогнозирование и планирование предупреждения преступлений. М., 1990; Модель региональной программы борьбы с пре ступностью / Под ред. А. И. Алексеева. М., 1993; Захаров Д. В., Сибиря ков С. Л. Криминологическое прогнозирование и планирование мер борьбы с преступностью и се предупреждения. Волгоград, 1998.
Глава 12. Общая организация борьбы с преступностью |
425 |
тельства, поскольку преступность порождается отнюдь не ком плексом лишь негативных обстоятельств. Как уже отмечалось, в этом комплексе самые позитивные факторы могут взаимодейство вать с рядом негативных и в итоге давать криминальный эффект1.
5. Законотворчество в сфере борьбы с преступностью. С про граммированием борьбы с преступностью тесно связана законо творческая работа. Если действующий закон не обеспечивает борьбу с новыми характеристиками криминальной и кримино генной ситуации в стране, требуется серьезная и целенаправлен ная работа по изменению действующих законов или созданию новых правовых актов. Например, действенная борьба с корруп цией и организованной преступностью во всех странах станови лась реальной только после принятия комплексных законов, а затем путем их дополнения, введения новых законодательных ак тов — создания целых отраслей соответствующего законодатель ства.
На практике часто остродискуссионным является вопрос о том, что чему должно предшествовать: например, принятие фе дерального закона о борьбе с организованной преступностью целевой программе, основанной на этом законе, или програм мы борьбы с организованной преступностью, а затем уже и фе дерального закона. Если прежние правовые средства себя ис черпали, в их рамках наивно программировать борьбу с пре ступностью. Разве что с расчетом на неправовые меры или, другими словами, нарушение режима законности. Но это недо пустимо.
1 Ничего плохого нет в богатстве и даже сверхбогатстве самих по се бе. И только их сочетание с правовым нигилизмом, цинизмом и безна казанностью владельцев криминальных состояний создает высокую ве роятность преступного поведения широкого круга субъектов в разных вариантах и ситуациях. Во-первых, владельцы криминальных состояний, как правило, и в дальнейшем свои проблемы решают, не считаясь с за коном, в том числе уголовным. Во-вторых, в результате острых кон фликтов с иными лицами они становятся жертвами и корыстных, и на сильственных преступлений. В-третьих, они сохраняют и расширяют систему криминальных и близких к последним связей, отношений, в ор биту которых втягивается все большее число людей. С этой точки зре ния все более частые убийства предпринимателей, отечественных и ино странных, обслуживающих их лиц — закономерное с точки зрения кри минологии явление. Сложности в раскрытии таких преступлений в значительной мерс производны от навязываемой правоохранительным органам позиции, что надо раскрывать только данные конкретные фак ты и не вмешиваться при этом в их истоки (как правило, коммерческую и иную деятельность), не вскрывать ту сложную криминальную систему, в которой они — только отдельные эпизоды.
426 |
Раздел IV. Борьба с преступностью |
С изложенным тесно связан вопрос о криминализации и де криминализации деяний, криминологической обусловленности закона. Академик В. Н. Кудрявцев пишет: «Процесс криминали зации общественно опасных деяний охватывает несколько ста дий: получение и оценку информации о распространенности в стране определенного вида деяний, представляющих обществен ную опасность; изучение причин их возникновения, основных признаков и социальных последствий; определение перспектив борьбы с ними; наконец, — при принятии решения о целесооб разности создать новую уголовно-правовую норму, — разработку проекта нового закона»1.
Декриминализация (исключение деяния из числа уголовно на казуемых) имеет место в двух распространенных случаях. Во-пер вых, когда деяние перестало представлять значительную общест венную опасность. Во-вторых, декриминализация бывает связана
сдругими соображениями: крайней распространенностью деяния
иотсутствием реальных возможностей применять ко всем винов ным уголовно-правовые меры. Тогда вводится, например, вместо уголовной административная ответственность. Так практически произошло с мелкими хищениями государственного и общест венного имущества. Встречается и третий случай: законодатель ную политику лоббируют деятели преступного мира, и им удает ся исключить уголовную наказуемость деяний, распространен ных в их среде. Но это уже — показатель криминализации органов государственной власти.
Проблемы правового регулирования борьбы с преступностью широко обсуждаются в литературе, включая криминологиче скую2.
6. Реализация программ борьбы с преступностью, их корректи ровка и координация деятельности по борьбе с преступностью.
Непосредственное обеспечение реализации программ борьбы с преступностью носит многоаспектный характер. Оно включает управленческую деятельность, контроль, подбор кадров, их под готовку, оптимальную расстановку, организацию повышения их
1 Кудрявцев В. Н. Криминализация: оптимальные модели // Уголов ное право в борьбе с преступностью. М., 1981. С. 3.
2 См.: Основания уголовно-правового запрета. М., 1982; Криминоло гические проблемы совершенствования законодательства о борьбе с пре ступностью. Баку, 1988; Филимонов В. Д. Криминологические основы уголовного права. Томск, 1978; Грошев А. В. Правосознание и правотвор чество (уголовно-правовой аспект). Екатеринбург, 1996; Преступность и законодательство. М., 1996; Зубков А. И. Карательная политика России па рубеже тысячелетий. М., 2000.
Глава 12. Общая организация борьбы с преступностью |
427 |
квалификации, их переподготовку с учетом новых криминологи ческих и более широких социальных реалий, разработку новой техники, ресурсное обеспечение борьбы с преступностью, анализ эффективности принимаемых мер и корректировку программ.
Необходимость в корректировке программы при ее исполне нии возникает в случае непредвиденных социальных изменений. Кроме того, в процессе исполнения в программу могут вноситься уточнения. Но в целом желательна ее стабильность — программа изначально должна носить научно обоснованный и хорошо про работанный характер.
Что касается оценки эффективности мер, то различают: эф фективность механизма деятельности по борьбе с преступностью и социальную эффективность борьбы с преступностью. В первом случае оценивается, например, сколько конференций проведено, сколько правовых норм принято, сколько человек повысили свою квалификацию, высока ли раскрываемость преступлений и т. п., т. е. как работает сам механизм борьбы. Во втором слу чае — каковы итоги работы такого механизма: произошло ли снижение преступности и ее общественной опасности, достигну ты ли поставленные в программе цели.
Координация борьбы с преступностью остро необходима ввиду большого числа субъектов этой борьбы. В ней участвуют государст во, институты гражданского общества (общественные организа ции и т. п.), все юридические и физические лица, средства мас совой информации. Причем не только граждане данной страны, но и проживающие в ней лица без гражданства, иностранцы. Практически все население в разных формах участвует в такой борьбе. Например, в роли свидетелей, понятых.
Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют в России Генеральный про курор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В соот ветствии со ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» они коорди нируют деятельность по борьбе с преступностью органов внут ренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. При этом прокуроры созывают координационные совещания, органи зуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необ ходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соот ветствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федера ции.
428 |
Раздел IV. Борьба с преступностью |
Борьба с наиболее опасными проявлениями преступности ведется в рамках обеспечения безопасности1 России.
Совет Безопасности РФ: обеспечивает условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных пол номочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и госу дарственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; определяет жиз ненно важные интересы личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, вы являет внутренние и внешние угрозы безопасности этих объек тов; разрабатывает основные направления стратегии развития го сударства, обеспечения национальной безопасности и конкурен тоспособности Российской Федерации; готовит предложения Президенту Российской Федерации для принятия главой государ ства решений по вопросам внутренней и внешней политики Рос сийской Федерации в области обеспечения национальной безо пасности; подготавливает решения по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства; готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социальнополитическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; готовит предло жения Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения, а также предложения по
1 Безопасность — понятие, которое, по мнению С. 3. Павленко, употребляется в трех следующих значениях: 1) состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внут ренних и внешних угроз; 2) система свойств объекта, позволяющих ему развиваться и процветать (вершина развития) в духовной, социальной (политической, экономической, военной, национальной, обществен ной), экологической сферах при воздействии неблагоприятных факторов и условий (конфликтов, неопределенности, риска); 3) способность объекта нормально функционировать и развиваться при воздействии неблагоприят ных факторов, угрожающих его целостности, сущности и предназначению. Объект безопасности — системы, процессы, явления (духовные, политиче ские, экономические, военные, общественные, национальные, государ ственные и др.), ценности, интеллектуальные, информационные и при родные ресурсы и др., для защиты которых создаются системы безопас ности (см.: Российская криминологическая энциклопедия. М., 2000. С. 65). Н. В. Щедрин пишет, что термин «меры безопасности» употреб ляется как синоним других: «меры защиты», «меры охраны» и т. п. (см.: Щедрин Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности. Красно ярск, 2000. С. 8).
Глава 12. Общая организация борьбы с преступностью |
429 |
координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности, оценивает их эффек тивность; разрабатывает предложения Президенту Российской Федерации по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной безопасности; решает иные задачи в сфере обеспечения национальной безопасности1.
Выделяется также территориальная координация деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемая органами исполнитель ной власти. «Она заключается, во-первых, в учете компетенции и разграничении полномочий государственных органов и общест венности; во-вторых, в согласовании действий по выполнению общих задач. Важно, чтобы каждый субъект профилактики зани мался своим делом, не подменял другие органы, избегал паралле лизма и дублирования»2.
Криминологи предлагают создать на федеральном уровне и в субъектах Федерации в рамках исполнительной власти подразде ления Единой криминологической службы. Данная служба могла бы в сквозном порядке организовывать борьбу с преступностью во всех ее аспектах, исключая те, которые законом возложены на другие органы. Немало глав исполнительной власти субъектов Федерации в той или иной форме организуют соответствующую работу. Но она требует хорошо подготовленных кадров кримино логов и развития научных криминологических исследований.
7. Организация и развитие научных исследований борьбы с пре ступностью. Речь идет и о развитии сети научно-исследователь ских учреждений и о подготовке научных кадров, совершенство вании методики исследований, а также о внедрении результатов научных исследований в практику. Наряду с криминологически ми существенно развертывание междисциплинарных и ком плексных исследований, о чем говорилось в главе второй.
Внедрение научных исследований в практику — это двусто ронний процесс, который зависит как от результативности кри минологических исследований, качества научных рекомендаций,
1См. ст. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федера ции, утв. Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г.
№726.
2Долгова А. И., Кригер В. И., Серебрякова В. А., Горбатовская Е. Г.
Основы криминологии для практических работников. М., 1988. С. 121. См. также: Криминология и организация предупреждения преступле ний. М., 1995. С. 121—236; Криминология / Под ред. В. Н. Бурлакова, С. Ф. Милюкова, С. А. Сидорова, Л. И. Спиридонова. СПб., 1995. С. 128— 190.
430 |
Раздел IV. Борьба с преступностью |
так и от готовности, умения практических работников их вос принять и применить. Но важно еще одно звено — сотрудничест во научных и практических сотрудников в «привязке» научных рекомендаций к конкретным условиям их применения, их «до водка». Это — этап нормального технологического процесса на производстве. Аналогичное положение складывается и примени тельно к криминологическим рекомендациям.
8. Подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров в области борьбы с преступностью.
Как показывают криминологические исследования, преступ ность, особенно организованная и профессиональная, все более интеллектуализируется, используя помощь квалифицированных и высокооплачиваемых специалистов, прибегает к высоким тех нологиям, а среди сотрудников правоохранительных органов в 90-х гг. XX в. в России увеличивался процент лиц с незакончен ным юридическим образованием или вообще не имеющих тако вого, все более интенсивно наращивались мускулы, а не интел лект, профессионализм сотрудников. В результате из года в год рос остаток нераскрытых, не завершенных расследованием дел о сложных преступлениях. Затем в результате бума юридического образования (открытие многочисленных негосударственных ин ститутов и факультетов) продвинулось вперед в основном дело с получением диплома о высшем юридическом образовании. Улуч шение самого образования требовало гораздо большего — высо коквалифицированных кадров преподавателей; углубленной ра боты самих студентов в библиотеках; оптимального сочетания лекций, семинаров и практических занятий; длительной практи ки самих студентов с последующим осмыслением ее результатов на спецсеминарах и при изучении спецкурсов. Студенты должны готовиться к решению конкретных задач борьбы с преступно стью в конкретных условиях и получать основополагающие тео ретические знания с тем, чтобы они могли сами принимать твор ческие решения при изменении криминологической обстановки.
Последнее требует и систематического повышения квалифи кации в соответствующих учебных заведениях, причем дифферен цированного, рассчитанного на разные категории практических работников и перспективы их продвижения по службе1. В целе вых программах борьбы с преступностью предусматривается раз дел «Меры по повышению квалификации сотрудников правоох ранительных органов, осуществляющих борьбу с...». Например, в одном из проектов Программы борьбы с коррупцией предусмат ривалось: организовать проведение ежеквартальных учебных за-
См.: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.