Mezhdunarodny_terrorizm_i_politiko-pravovye_problemy_s_nim

других, а потом вывести судно на быстрину вверх по течению от водопада, поджечь его и, не заботясь о том, что на борту кроме виновных могут находиться и невиновные люди, или кроме мертвых — еще и живые, предать его судьбе, при мысли о которой стынет кровь в жилах. Правительство Соединенных Штатов не может поверить в то, что во всем этом существовала необходимость».634

Итак, из послания госсекретаря Д.Уэбстера видно, что предметом спора был не вопрос о легитимности пересечения британцами границы США, а обстоятельства, позволивших британцам нападать на повстанцев. Уэбстер предложил британской стороне продемонстрировать, что необходимость такой самообороны была «насущной острой, не оставляющей возможности выбора средств и времени на размышление». Лорд Эшбертон в ответ обосновал основные элементы действия британцев в категориях, предложенных Уэбстером, которые помимо критериев неминуемости и масштабности угрозы указывает и другие пределы выбора средств противодействия: упреждающие действия должны быть соразмерны угрозе; силовым действиям непременно предшествуют настойчивые попытки мирного урегулирования, пока они не обнаружат свою полную бесполезность и нецелесообразность; необходимо предпринять все меры для сохранения жизни и безопасности невинных; виновных же нельзя уничтожать без разбору, щадя раненых и безоружных. Таким образом, из критериев упреждающей самообороны, сформулированных в ходе дипломатического урегулирования инцидента с Caroline, признанными являются принципы необходимости и соразмерности.

Необходимо отметить, что в эпоху инцидента с судном Caroline и переписки между британским министром иностранных дел лордом Эшбертоном и Госсекретарем США Даниелем Уэбстером угроза безопасности суверена могла исходить лишь от другого суверена, даже если последний

634 Цит. поSchmitt M.N. Counter-Terrorism and the Use of Force …, 2002, 102 p.

471

действовал руками наемников или добровольцев, но не от разветвленной и глубоко законспирированной террористической сети. Прошедшие более чем 173 года коренным образом изменили представления о неминуемости угрозы и ее масштабах. Возникли де-факто новые акторы международных отношений — негосударственные субъекты, появились доступные как государствам, так и негосударственным субъектам средства уничтожения и возможности их высокоскоростной доставки к цели. Неминуемость, прежде исчислявшаяся неделями и днями, теперь уплотнилась до часов и минут. В связи с этими обстоятельствами возникает вопрос:

вкакой степени критерии Уэбстера применимы в современную эпоху?

Сдругой стороны, как отметили выше, право государств на самооборону в ответ на свершившееся нападение

— устоявшийся институт международного права и это право закреплено в ст.51 Устава ООН. Однако право на упреждающую самооборону не получило столь же однозначного закрепления в международном праве, хотя многие специалисты по международному праву убеждены, что оно уже оформилось в международно-правовой обычай – неписаное правило поведения, признанное государствами в качестве обязательного. В связи с этим также возникает вопрос: может ли государство, не обращаясь в Совет Безопасности, ссылаться

вэтих обстоятельствах на право заранее предпринять действия в порядке самообороны, причем не только упреждающие действия, но и превентивные действия?

Эти вопросы приобретают актуальность и в связи с тем, что Стратегия национальной безопасности США, принятая в 2002 г., предусматривает применение, если это необходимо, упреждающих и/или превентивных мер для предотвращения угрозы, исходящей с территории других государств. Кроме того, закон, принятый в начале июля 2006 года Государственной думой Российской Федерации, разрешает использовать вооруженные силы и войска специального назначения в борьбе с терроризмом как внутри страны, так и за рубежом,

472

согласно которому предусматривается нанесение превентивных ударов по государствам, с территории которых исходит террористическая угроза против безопасности России.

ВСтратегии национальной безопасности США от 2002 года отмечается, что характер угроз периода «холодной войны» привел к появлению стратегии взаимного гарантирован-

ного уничтожения (MAD — mutual assured destruction). С

распадом СССР и окончанием «холодной войны» ситуация в области безопасности коренным образом изменилась. Если в период «холодной войны» считалось, что ОМУ будет применяться в самую последнюю очередь, ибо тот, кто его применит, сам окажется под угрозой уничтожения, то сдерживание

втрадиционном понимании бессильно перед врагом в лице террористов, чья излюбленная тактика — это бессмысленные разрушения и уничтожение ни в чем не повинных людей.

ВГлаве Стратегии, озаглавленной «Предотвращение угрозы применения нашими противниками оружия массового уничтожения против нас, наших союзников и наших друзей», подчеркивается, что США «давно уже не исключают возможность принятия упреждающих мер для отражения достаточной угрозы нашей национальной безопасности. Чем серьезней угроза, тем больше опасность бездействия — и тем больше оснований для принятия упреждающих мер для самозащиты, даже если сохраняется неопределенность в отношении времени и места нападения противника. Чтобы не допустить или предотвратить подобные враждебные действия наших противников, Соединенные Штаты будут, при необходимости, принимать упреждающие меры… В эпоху, когда враги цивилизации открыто и активно стремятся к приобретению самых разрушительных в мире технологий, Соединенные Штаты не могут безучастно наблюдать за тем, как зреет угроза». Необходимо отметить, что в Стратегии используются термин «упреждающая самооборона» (preemptive defense) в отношении террористических организаций и поддерживающих их государств. В то же время в Стратегии говорится, что США должны быть готовы остановить террори-

473

стических организаций и государств-спонсоров терроризма и еще до того, как они смогут угрожать или должны применять сдерживание и защищаться до того, как угроза станет реальной. Другими словами, в Стратегии речь идет об осуществлении превентивных (preventive) мер против террористических организаций и поддерживающих их государств.635

Стратегия национальной безопасности США от 2002 года, с одной стороны, отвергает традиционную стратегию сдерживания как неадекватную угрозам и распространения ОМУ, имеющим приоритетное значение после окончания «холодной войны», и, следовательно, прежняя доктрина взаимного гарантированного уничтожения сменилась новой концепцией «единоличного гарантированного уничтожения»

(SAD — solitary assured destruction). А с другой стороны, в

Стратегии термины «упреждение» и «превенция» («предотвращение») употребляются как взаимозаменяемые понятия. По этому поводу известный американский политолог Бжезинский пишет, что «между тем грань между упреждением и предотвращением весьма существенна с точки зрения международного порядка и ни в коем случае не должна стираться. Речь идет, например, о разнице между решением Израиля в июне 1967 года упредить нападение арабов, к которому завершавшие передислокацию арабские вооруженные силы были почти готовы, и воздушным ударом Израиля в 1981 году по атомному реактору «Осирак» с целью предотвратить перспективу появления у Ирака ядерного потенциала. Первая акция была ответом на неминуемую угрозу; а вторая служила недопущению самого возникновения угрозы».636

Необходимо отметить, что в Стратегии национальной безопасности США, принятой в 2010 г., доктрина ведения Соединенными Штатами превентивных войн по выбору Вашингтона фактически дезавуируется. В новой стратегии, в

635 National Security Strategy of the United States of America 2002 //

[http://www.state.gov/documents].

636 Бжезинский Зб. Выбор..., с.57-58

474

частности, отмечается, что «США сохраняют право на односторонние действия, если необходимо защитить нашу страну и наши интересы, но мы будем стремиться придерживаться норм, регулирующих применение силы».637 Как видно, в новой стратегии ослаблен, но не снят полностью тезис о праве Вашингтона на односторонние, в том числе превентивные и упреждающие военно-силовые действия.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сложилась практика, санкционируемая национальным правом ведущих государств мира (США и Россия) совершения как упреждающих, так и превентивных вооруженных акций. Эти акции осуществляются в форме ракетно-бомбовых ударов по объектам террористических организаций, находящихся на территории суверенных государств, вторжения в пределы территории других государств и проведения там силовых операций по захватуи уничтожению террористов и их баз.

В то же время необходимо отметить, что указанные выше решения США и России, на наш взгляд, открывают возможности для расширенного и произвольного толкования терминов «вооруженное нападение» и «право на самооборону», а также политических манипуляций вокруг них. Эти решения, в целом, способствуют возникновению следующего более глобального вопроса: носят ли общеобязательный характер основополагающие принципы действующего международного права для всех государств, или же могут сделать исключения из них избранные государства?

Необходимо отметить, что, согласно ст.39 Устава ООН, «Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». С другой стороны, в соответствии со ст.50 Устава ООН

637 National Security Strategy of the United States of America, May 2010 // [http://www.state.gov/documents].

475

«…Советом Безопасности принимаются превентивные или принудительные меры против какого-либо государства…». Сопоставляя содержания статьей 39 и 50 Устава, можно заключить, что Совет Безопасности: во-первых, постфактум определяет существование любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять; во-вторых, не дожидаясь нарушения мира, с опережением определяет наличие любой угрозы миру и делает рекомендации или решает о том, какие превентивные или принудительные меры следует предпринять для недопущения нарушения мира. Таким образом, Устав ООН допускает возможности применения превентивных или принудительных акций, однако эти акции могут быть осуществлены исключительно на основании решений Совета Безопасности ООН. Следовательно, если есть у государства веские аргументы в пользу превентивных военных действий и веские доказательства в их подтверждение, они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, который может санкционировать такие действия, если сочтет это необходимым. Если СБ не сочтет это нужным, то, по определению, будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждение, переговоры и сдерживание, а затем вновь рассмотреть вариант военных действий.

В условиях, когда в мире одновременно присутствуют террористические организации, оружие массового уничтожения, государства-спонсоры терроризма, которые могут, возможно, оправдать применение силы в превентивном порядке, до того, как скрытая угроза станет явной. Как нам представляется, в этой ситуации для предотвращения этих сценарий, решения о превентивном или упреждающем применении силы должны быть предприняты Советом Безопасности как выражение коллективной воли международного сообщества по обеспечению безопасности в любой момент, когда СБ сочтет, что существует угроза международному миру и безопасности. Для этого Совету Безопасности необходимо в срочном порядке в соответствии с требованиями

476

современного мира активнее действовать на опережение в этих вопросах, предпринимая более решительные действия на более раннем этапе. При этом СБ ООН с опережением должен ответить на вопросы:

–угроза уже материализовалась или может материализоваться в ближайшем или более отдаленном будущем?

–материализовавшаяся или находящаяся на стадии материализации угроза связана с действиями самого государства или действиями негосударственных субъектов, которых оно укрывает или поддерживает?

–существуют ли достоверные доказательства реальности данной угрозы, и является ли военная акция единственным разумным ответом в сложившихся обстоятельствах?

Однако практика показывает, что СБ ООН при рассмотрении тех или иных вопросов не всегда оперативно реагирует на те или иные события и, как правило, с опозданием принимает те или иные решения, в которых в большинстве случаев отражаются сбалансированные взгляды постоянных членов этой структуры. В то же время в реальном мире, с одной стороны, пока члены СБ ООН согласовывают свои подходы относительно конкретного случая разрушительный удар может быть нанесен субгосударственной террористической группировкой с территории другого государства. С другой стороны, если есть неопровержимые доказательства неминуемости такого удара, если его ожидаемые мощь и глубина сопоставимы

сдействиями регулярной армии, а последствия для населения

итерриториальной целостности страны могут оказаться такими же, как причиненные полномасштабной войной, тогда бездеятельное ожидание предполагаемого решения СБ ООН будет равносильно преступному пренебрежению руководством своими конституционными обязанностями. На наш взгляд, в таком случае руководство, не дожидаясь решения СБ ООН, обязано защитить как территориальную целостность и политическую независимость государства, так и безопасность своих граждан от неминуемой угрозы.

477

5.5. Военные операции на территории других государств в контексте борьбы с терроризмом

Военные операции на территории государств, под-

держивающих терроризм. Вопрос о том, подпадает ли те или иные террористические акты под определение «вооруженное нападение» или нет, имеет особую актуальность, поскольку в соответствии со ст.51 Устава ООН права на самооборону появляется только в ответ на такое нападение. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что согласно постановлению Международного Суда по делу Никарагуа против США, «запрет на вооруженное нападение может распространяться на отправку одним государством вооруженных банд на территорию другого государства, если такая операция в силу своего масштаба и последствий была бы квалифицирована как вооруженное нападение, а не как пограничный инцидент, в случае ее проведения регулярными вооруженными силами». В этом постановлении также говорится, что «…Суд считает, что понятие «вооруженное нападение» включает в себя не только действия вооруженных банд, имеющие значительный масштаб, но и оказание содействия повстанцам в форме предоставления им оружия, материально-технической или иной помощи. Такое содействие может рассматриваться как угроза силой или ее применение или представлять собой вмешательство во внутренние или внешние дела других государств».638 Следовательно, в соответствии с постановлением Международного суда по делу Никарагуа против США государство, которому приписываются «вооруженные силовые действия», должно принимать «значительное участие» в операции, носящей столь серьезный характер, если бы ее осуществляли регулярные вооруженные силы данного государства, она считалась бы вооруженным нападением. Как видно, в судебном заключении говорится, что действия вооруженных

638 Military and Paramilitary Activities…, Para.195.

478

банд должны иметь «значительный масштаб», другими словами вооруженные нападения измеряется масштабом и последствиями этих нападений. Кроме того, согласно судебному заключению, предоставление государством «оружия, ма- териально-технической или иной помощи» является недостаточным, чтобы действия этих групп можно было приписать данному государству. Для того, чтобы нападение вооруженных банд, групп, иррегулярных вооруженных формирований или наемников можно было приписать государству, это государство должно отправить соответствующую группу на выполнение вооруженных силовых действий или эта группа должна действовать от имени данного государства. Иначе говоря, вооруженные банды, группы, иррегулярные вооруженные формирования или наемники должны действовать по поручению или под руководством государства, чтобы на это государство можно было возложить ответственность за их действия.

Таким образом, террористические акты или террористические угрозы, инициируемые, поддерживаемые и осуществляемые государством, могут быть рассмотрены потерпевшим государством в качестве вооруженного нападения, и оно может принимать решение о применении военной силы в рамках осуществления права на самооборону. Однако, согласно решению Международного Суда, масштаб и последствия являются определяющими критериями, позволяющими сделать вывод о наличии вооруженного нападения. Иначе говоря, как оговорено в решении Суда, чтобы квалифицировать те или иные террористические акты как вооруженное нападение, их масштаб и последствия должны иметь значительный характер.

Следует отметить, что, в случае террористической угрозы, инициируемой и поддерживаемой государством и осуществляемой сотрудниками его официальных органов, вопрос о применимости подверженным этой угрозе государством военной силы для самообороны, на наш взгляд, не должен вызывать сомнение. В данном случае террористические атаки могут быть рассмотрены как вооруженное напа-

479

дение со стороны инициирующего, поддерживающего и осуществляющего террористические акты государства, и террористические организации выступают в роли его вооруженных сил.

В то же время применение военной силы против террористических организаций и государства, инициирующего, планирующего и поддерживающего их, сопряжено со многими вопросами, в том числе правовыми. В данном случае государство, подвергшееся террористическим атакам, в рамках права на самооборону вынуждено вести военные действия как против регулярных вооруженных сил государства, поддерживающего терроризм, так и боевиков террористических организаций, получающих поддержку от него. В данном случае необходимо выяснить террористические акты совершаются в ходе вооруженного конфликта между государствами — пострадавшим государством и государством, инициирующим, планирующим террористические акты и поддерживающим террористическую организацию или нет, т.е. в ходе международного вооруженного конфликта. В случае, когда террористические акты совершаются в ходе международного вооруженного конфликта, тогда действие государства, инициирующего, планирующего террористические акты и поддерживающего террористическую организацию, квалифицируется как использование незаконных методов ведения войны, и соответственно, как военное преступление.

Но здесь возникает вопрос о том, может ли рассматриваться сама террористическая атака, имеющая место вне рамок вооруженного конфликта, как вооруженный конфликт? В связи с этим отметим, что, согласно п. «g» ст. 3 Резолюции ГА ООН от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии», под понятие агрессии подпадают не только действия самих государств непосредственно. Под это понятие подпадает также и засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп и иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что

480