§ 2. Правовое прогнозирование в нормотворческой деятельности (Чернобель г. Т., Иванюк о. А.)

В отечественном правоведении имеются ценные наработки по теории правового прогнозирования как одного из видов социального прогнозирования в которых освещаются его уровни, виды, цели, задачи, функции, принципы, основной инструментарий, детерминирующее влияние на правовое прогнозирование различных социальных факторов⁶⁹.

Состояние действующего российского законодательства, отличающегося недостаточной системной сбалансированностью, противоречивостью, пробельностью, обусловливает необходимость актуализации работы по прогнозированию развития и совершенствования законодательства. В законотворческой деятельности прогностическое мышление как необходимый ее атрибут находится не на должной высоте, порой практически отсутствует. В научной литературе при характеристике критериев, служащих исходным основанием для принятия решения о начале работы над законопроектом, прогностический фактор не выделяется, несмотря на его важную управленческую значимость⁷⁰.

Правовая прогностика как наука⁷¹не сложилась. «Техника прогнозов управления социальными процессами до сих пор развивается преимущественно в экономической политике»⁷². Законодатель, не обеспеченный прогностической правовой идеологией, нередко пасует перед лицом возникающих правовых проблем, совершая те или иные (порой роковые) ошибки, односторонне абсолютизируя социальную значимость определенных объектов нормативно‑правового регулирования или, напротив, игнорируя новые, прогрессивные правовые тенденции в эволюционной динамике общественных процессов, принимая поспешные, произвольные решения.

Всю законотворческую деятельность, являющуюся по своему системному характеру синкретической (т. е. нерасчлененной, интегративной), необходимо поставить на прочный научный фундамент, который не может быть таковым без подлинно научного прогнозирования – основополагающего векторного ингредиента проектирования, подготовки и принятия законодательных актов.

В чем заключается ценностное управленческое значение правового прогнозирования в законотворческой деятельности? Такое прогнозирование, профессионально и методологически правильно организованное, заставляет оглянуться на правовое прошлое (отечественное и зарубежное), детерминирующее своим опытом правовое настоящее, рационально без квазитеоретических спекуляций системно обобщить и проанализировать, оценить все «за» и «против» этого прошлого, весь эмпирический материал его с учетом данных, характеризующих не только общее, но и специфическое, единичное⁷³, мотивационно, без какой‑либо коньюктуры, выявить действительные потребностинастоящего в нормативно‑правовом регулировании определенной сферы общественных отношений, объективно возможное и невозможное, вариантное и инвариантное в этом регулировании с правовой точки зрения, и на этой основе концептуально (возможен синтез концепций), теоретически альтернативно⁷⁴, хотя бы гипотетически⁷⁵, не соблазняясь интуицией⁷⁶, руководствуясь знанием законов природы и объективных причинно‑следственных факторов общественного развития, предостерегающих от пустых воображений, фантазий, утопий, тех или иных заблуждений⁷⁷, ведущих к параномии в системе действующего законодательства, прогностически‑модельнопредварить перспективы проектируемой законодательной легитимации управленческих новаций, эффективность такой легитимации и ее социальные последствия. Как справедливо подчеркивают ученые, предвидение последствий принятия и действия того или иного закона – один из важнейших критериев качества законотворческой деятельности⁷⁸.

Еще в Древнем Риме в качестве ключевой выступала формула: «Lex prospicit, nonrespicit» (Закон смотрит вперед, а не назад). Являясь одним из способов опережающего отражения действительности⁷⁹, законотворческая деятельность выражается в умении мысленно представить определенные социальные явления, которые могут наступить в будущем. Чем всестороннее и полнее законодатель способен «предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый закон»⁸⁰.

Прогнозирование как таковое весьма объемно по своей функциональной семантике: это и предположение (мысль, основанная на вероятности, возможности чего‑либо), и предугадывание (более или менее верные догадки о том, что может и должно произойти, основанные на определенном жизненном опыте или на специальных исследованиях), и предсказание (заключение на основании имеющихся данных о предстоящем развитии каких‑либо событий, явлений), и предвидение (вывод, сделанный на основании изучения тех или иных фактов, данных о том, что может или должно произойти, наступить, как может или должно пойти дальнейшее развитие чего‑либо), и просто предчувствие (интуитивные, подсознательные ожидания чего‑то, что может произойти). На том или ином предположении, предугадывании, предсказании, предвидении, предчувствии, в сущности, основывается вся человеческая деятельность.

В настоящее время исследования в сфере правового прогнозирования актуализировались. Традиционно данной тематике продолжает уделяться особое внимание в работах по социологии права⁸¹. Развивается такое насущное в современных глобализационных условиях направление, как международно‑правовое прогнозирование⁸². Прогнозирование имеет существенное значение для внешней политики, так как установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без учета будущего. В целом правовое прогнозирование способствует осознанию государствами своих долгосрочных интересов, культивирует всеобщее уважение к международному праву⁸³.

Современные направления исследований по правовому прогнозированию можно подразделить на общетеоретические и прикладные. Теоретический и прикладной аспекты прогнозирования тесно связаны между собой. Концептуальные основы прогнозирования в виде тех или иных ценностных научных обобщений вырабатываются на основе определенных эмпирических данных о состоянии объекта прогнозирования или системной совокупности таких объектов в реальной жизни. В свою очередь, прикладные проблемы правового прогнозирования не могут быть эффективно разрешены без методологической поддержки научной теории.

Исследователи сравнительно редко обращаются к анализу общетеоретических аспектов правового прогнозирования⁸⁴, однако в сферах криминологии⁸⁵и криминалистики⁸⁶тема прогнозирования достаточно актуализирована. В связи с вступлением России на новый этап своего экономического развития, а также задачами борьбы с коррупцией и другими преступлениями, подрывающими экономическую безопасность государства, злободневными остаются проблемы прогнозирования экономической преступности⁸⁷. Экономика (финансовое прогнозирование) широко оперирует понятиями прогнозирования доходов и расходов бюджета, роста валового национального продукта, банкротства предприятий, кредитных рисков, финансовой устойчивости предприятий, эффективности инвестиционных проектов, уровня инфляции, потребительских цен, цен производителей, курсов акций и т. д.

В нормативных правовых актах термин «прогнозирование», как правило, используется в экономическом значении. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально‑экономического развития Российской Федерации»⁸⁸, государственное прогнозирование социально‑экономического развития Российской Федерации – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально‑экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально‑экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально – экономической политики государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 174.1 «Прогнозирование доходов бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации⁸⁹, доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально‑экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства России, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 31 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69‑ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»⁹⁰устанавливает, что в отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

В постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 854 «Об утверждении Правил оперативно‑диспетчерского управления в электроэнергетике»⁹¹закреплены правила планирования (прогнозирования) электроэнергетических режимов энергосистемы.

На нормативном уровне затрагиваются также вопросы прогнозирования чрезвычайных ситуаций⁹², развития той или иной сферы экономики, науки⁹³и др.

Законотворческая практика субъектов РФ идет по пути принятия законов о государственном прогнозировании и программах социально‑экономического развития. Такие законы были приняты в 38 субъектах Российской Федерации, однако в восьми из них в настоящее время признаны утратившими силу (Республики Удмуртия, Коми, Приморский край, Астраханская область, Владимирская область, Волгоградская область, Иркутская область, Чукотский автономный округ). Законы субъектов о прогнозировании и программах социально‑экономического развития продолжают действовать в Республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино‑Балкария, Калмыкия, Карачаево‑Черкесия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Чечня, Алтайском крае, Красноярском крае, областях: Амурской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Саратовской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Корякском и Ямало‑Ненецком автономных округах.

Наряду с этим, около 50 субъектов РФ приняли нормативные акты в сфере прогнозирования чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что в прикладных юридических науках – криминологии и криминалистике – прогнозирование понимается и рассматривается, как правило, в его социологическом смысле. В экономике используются категории финансового, но не правового прогнозирования. Юридический аспект прогнозирования, как наиболее сложный для изучения, зачастую остается без должного научного внимания. Это объясняется тем, что правовое прогнозирование подразумевает при его проведении учет множества факторов статики и динамики правовой сферы, что сделать без привлечения в прогнозное исследование интеллектуального потенциала представителей самых различных отраслей знаний, крайне сложно.

В общем понимании правовой прогноз представляет собой вариативное научное предвидение будущего состояния той или иной сферы правового регулирования или отдельных ее элементов.

В числе основных признаков правового прогнозирования можно назвать: направленность на оценку будущего состояния предмета прогнозного исследования (состояния правовой сферы или отдельных ее элементов); вариативность (допустимость нескольких вариантов развития прогнозного сценария); научность (правовой прогноз – особый вид научного исследования); многофакторность правового прогнозирования (учет при его проведении максимально возможного количества факторов развития законодательства и сферы его применения); достоверность и объективность.

Основными задачами правового прогнозирования являются:

определение вероятностного развития конкретной правовой сферы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;

повышение качества и эффективности законодательства и практики его применения посредством выявления наиболее социально оправданных вариантов развития правовой сферы;

предупреждение возможных ошибок в правовом регулировании.

Понимание сущности и значения правового прогнозирования тесно связано с теорией правовых факторов. В общем значении под фактором (от лат. factor – делающий, производящий; factio – делаю) понимается причина, движущая сила какого‑либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты⁹⁴; момент, существенное обстоятельство в каком‑либо явлении⁹⁵. В юридическом смысле термином «фактор» обозначаются причины, движущие силы возникновения и развития правовых норм. Социальным фактором законодательной деятельности следует считать то или иное явление общественной жизни, так или иначе воздействующее на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона, на его нормативное содержание⁹⁶.

Факторы развития законодательства делятся на постоянные и временные, позитивные и негативные, что важно учитывать при проведении каждого прогнозного исследования. Постоянными факторами могут быть, например, менталитет народа, традиция отношения общества к власти и праву, особенности географического расположения территории государства; временными – обстоятельства, присущие, например, переходному периоду в истории государства и общества, определенные природные катаклизмы и др.

Позитивный или негативный характер факторов зависит от того или иного исторического этапа в жизни общества, государства, от различных международных событий.

Например, негативным экономическим фактором в развитии законодательства является мировой финансово‑экономический кризис, обусловивший снижение объемов промышленного производства и курса национальных валют многих государств и, как результат, ухудшение благосостояния населения. Негативные политические факторы – частая смена власти в стране, политическая нестабильность, волюнтаристские и конъюнктурные политические решения. Негативные социальные факторы – нищета, безработица, сложная демографическая обстановка, низкий уровень медицинского обслуживания, жилищная проблема и др. Негативные национальные факторы – межнациональные и межрелигиозные конфликты. Негативные экологические факторы – природные и техногенные катастрофы, эпидемии и эпизоотии.

Все факторы неразрывно связаны между собой. Например, экономический кризис ведет к росту безработицы и других негативных социальных факторов; негативные политические факторы влияют на состояние экономики и социальной сферы; негативные экологические факторы, как правило, влекут человеческие и финансовые потери и т. д.

Факторы правового порядка могут оказывать позитивное, негативное, и индифферентное влияние на правовую сферу в целом. Так, хорошее знание правил и приемов юридической техники сказывается позитивно на качестве законов и иных нормативных правовых актов; высокий уровень правосознания граждан служит залогом их законопослушности.

Нельзя сбрасывать со счетов субъективный фактор в правовой сфере, выражающийся в форме общественного мнения, деятельности субъектов права законодательной инициативы, участии в законотворческом процессе научных учреждений и экспертных групп, лоббизм, интересы «бизнес‑структур» и др.

Правовой прогноз призван найти такие пути развития правовой сферы в будущем, которые сводят к минимуму действие негативных факторов, способствуют повышению качества и эффективности правового регулирования в целом.

Важно иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.

Объектами юридического прогнозирования могут быть: отдельные отрасли законодательства; правовые институты; законы и иные крупные правовые акты; формы деятельности государственных и муниципальных органов; формы и деятельность социальных учреждений и бизнес‑структур; материалы правового мониторинга; динамика отношения граждан к праву⁹⁷.

Прогнозирование необходимо отличать от проектирования, программирования и планирования. Проектировать означает предполагать, намечать, собираться что‑либо сделать, осуществить. Программа – это изложение основных принципов, задач и целей намеченной деятельности. План – намеченная программой система мероприятий, предусматривающая определенный порядок, последовательность и конкретные сроки выполнения определенных работ, операций и т. д., объединенных общей целью. Всякое прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование – директивный, императивный. Тот или иной официально утвержденный план для органов государственного управления обязателен. План базируется на соответствующем прогнозировании, которое «является основой планирования государственного управления и достижения управленческой эффективности»⁹⁸. В цивилизованном обществе всякое социальное планирование должно опираться на определенное прогнозирование и только в этом случае можно говорить о непосредственном включении прогнозирования в процесс конкретного планирования⁹⁹. План, разработанный без соответствующего прогнозирования, неизбежно сводится к произвольному волевому решению, и социальная эффективность планирования резко падает.

Правовое прогнозирование в сфере законотворческой деятельности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специалистами иных отраслей научного знания (человеческий ум – это связь мыслей) способно обеспечить: 1) необходимую научную альтернативность, без которой невозможно здравое, реалистическое, системно‑комплексное, всеохватное, достоверное прогностическое обдумывание, исследование многовариантных аспектов будущего; 2) постижение объективных общественных потребностей, истинной сущности и практической ценности исследования объектов прогнозирования, видение которых не так просто как порой кажется; 3) всесторонний оценочный учет различных социальных факторов, детерминирующих нормативный характер прогностических решений, их временную дистанцированность; 4) научную обоснованность правового проектирования, программирования, планирования, правовых методов, приемов, способов государственного управления.

Без научного прогнозирования невозможна нормальная управленческая деятельность в системе общественных отношений. Это особенно касается законотворческой деятельности как деятельности, отражающей определенные нормативно‑правовые потребности, интересы общества, как деятельности оценочной, коммуникативной, созидательной, преобразующей. Поэтому так важен вопрос о правильной методической организации прогностической деятельности. Организация – это 1) внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие тех или иных частей целого (определенным образом системно дифференцированных или относительно автономных); 2) совокупность действий, ведущих к образованию определенных системных взаимосвязей, взаимозависимостей частей целого; 3) объединение людей, совместно реализующих определенную программу и действующих на основе определенных, конвенционально установленных принципов, правил.

Прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен. При проектировании прогностической модели той или иной деятельности различают три следующих уровня: монопроект, мультипроект и мегапроект¹⁰⁰. Применительно к законотворческой деятельности прогностический монопроект – это прогностическая модель отдельного законодательного акта или какой‑то его отдельной части, мультипроект – это комплексный прогностический проект, включающий в себя прогностическую модель ряда законодательных актов, мегапроект – это прогностическая модель развития, совершенствования ряда отраслей законодательства или всей системы законодательства в целом.

Названные уровни прогностической деятельности предполагают использование множества методов, как общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектический), так и специальных.

В ряду характерных для правового прогнозирования методов можно выделить: группы статистических методов и экспертных оценок, сценарный метод, метод правового эксперимента, а также сравнительно‑правовой метод.

Статистические методы направлены на выявление закономерностей развития объекта прогнозирования на основе обработки количественной информации о нем. Одним из статистических методов является метод экстраполяции, который заключается в распространении выводов, полученных на основе наблюдения над одной частью явления, на другую его часть. В правовом прогнозировании этот метод выражается в перенесении прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние.

Методы экспертных оценок в правовом прогнозировании предполагают использование в прогнозном исследовании мнений специалистов той или иной сферы знаний. При этом может быть опрошен как один эксперт, так и группа экспертов. Для выявления мнений экспертов используются такие приемы, как интервью, анкетирование, «мозговой штурм», экспертное заключение и др. Обработка результатов экспертных оценок производится с помощью математико‑статистического инструментария.

Одним из наиболее результативных экспертных методов считается метод Дельфи, который основан на анонимном заполнении группой экспертов опросных листов. Опрос проходит в два‑три тура. Сначала эксперты отвечают на вопросы, затем знакомятся с ответами других экспертов. В следующем туре эксперт может остаться при своем мнении или изменить точку зрения под воздействием решений других экспертов. Однако, поскольку опрос анонимен, давление авторитетов исключается. При этом эксперт может в своем опросном листе не согласиться и высказать критические замечания в адрес другого опрашиваемого эксперта. Метод Дельфи делает возможным получить усредненную оценку возможных направлений развития исследуемого объекта.

Существенным недостатком метода экспертных оценок является то, что в его основе лежит субъективное мнение, интуиция опрашиваемого лица. В связи с этим точность экспертных оценок зависит от профессионализма и объективности привлекаемых специалистов.

Названные статистические методы и методы экспертных оценок могут успешно применяться для выявления общественного мнения по тому или иному вопросу, касающемуся объекта прогнозирования. Для выявления общественного мнения также могут быть проведены различные социологические опросы, публичные слушания, общественные собрания, научно‑практические конференции, публичные дискуссии с участием общественности в средствах массовой информации и т. п.

Сценарный метод предполагает построение альтернативных сценариев развития объекта правового прогнозирования, отражающих его существенные признаки. Основой того или иного прогностического сценария служит статистический материал, отражающий качественный и количественный аспекты исследуемых процессов, явлений.

Сравнительно – правовой метод позволяет выявить основные тенденции и особенности развития объекта правового прогнозирования в той или иной стране, в международном пространстве. Выявленный при помощи метода сравнительного правоведения положительный зарубежный или международный опыт целесообразно использовать для определения возможных направлений развития отечественной правовой системы с учетом самобытных национальных особенностей.

Метод правового эксперимента заключается в том, что в определенных, заранее оговоренных условиях места и времени, вводится в действие тот или иной правовой институт, затем, на основании полученных данных, делается вывод о возможности распространения полученного опыта на все правовое пространство страны и на неопределенный промежуток времени.

Все методы правового прогнозирования системно взаимосвязаны между собой, нередко результаты одного метода становятся основой для использования другого. Ни один метод правового прогнозирования не является универсальным, все методы следует применять в их функциональной совокупности. Лучший результат обычно дает определенное сочетание разных методов и приемов.

Набор методов прогностического исследования может варьироваться в зависимости от целей, задач и специфики того или иного правового прогноза. При выборе методов необходимо всесторонне учитывать позитивные и негативные факторы развития изучаемой сферы.

Применение при изучении объекта правового прогнозирования достаточно продуманных методов служит гарантией обеспечения объективности результатов такого прогнозирования, возможностей их эффективного использования в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Как представляется, целесообразно было бы создать в системе государственного управления особый прогностический Центр, задачей которого являлась бы организационно‑методологическая координация всей прогностической правовой деятельности в Российской Федерации, что существенно способствовало бы развитию и совершенствованию правотворческой деятельности, ее социальной эффективности.