Vzaimodeystvie_organov_gosudarstvennoy_vlasti_pri_rassledovanii_prestupleniy_korruptsionnoy_napravlennosti_Problemy_i_puti_ikh

Д.А. Кунев

Укрепление международного межведомственного сотрудничества как фактор противодействия коррупции

В последние годы противодействие коррупции провозглашено в РФ в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики. В этой связи в стране на системной основе создаётся новое и изменяется существующее антикоррупционное законодательство. Среди поставленных задач не только преодоление и искоренение коррупции, но и формирование в обществе нетерпимого к ней отношения.

Реформированию подвергаются практически все сферы законодательства, регулирующие общественные отношения, наиболее уязвимые перед проявлениями коррупции. Изменения затронули законодательство о государственной и муниципальной службе, что вполне оправданно, учитывая необходимость выработки единых стандартов антикоррупционного поведения государственных и муниципальных служащих. Появились новые составы коррупционных преступлений, всё большее внимание уделяется вопросам профилактики коррупции в крупных корпорациях с государственным участием и бизнес-сообществе.

Многие из законодательных новелл, принятых в сфере противодействия коррупции, напрямую связаны с реализацией на территории РФ международных антикоррупционных конвенций. Они являются важными правовыми инструментами, которые оказывают серьёзное влияние на формирование не только правоприменительной практики, но и национальной антикоррупционной политики.

При этом гарантией выполнения государством взятых на себя международных обязательств являются соответствующие обзорные механизмы, применяемые согласно установленным процедурам.

По сложившейся практике выбранные путём жеребьевки страны (как правило, в количестве двух) совершают обзор третьей страны на предмет выполнения положений конвенций по сменяющим друг друга фазам, к каждой из которых предъявляются определённые требования. По результатам обзора и страновых визитов государства-оценщики совместно с представителями секретариатов международных организаций составляют соответствующий отчёт, который представляется на заседание рабочей группы с участием всех стран, присоединившихся к той или иной конвенции.

СК России принимает активное участие в реализации страной положений таких универсальных международных актов как Конвенция ООН против коррупции1, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию2 и Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок3, выступая как в роли ве-

1СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.

2СЗ РФ. 2009. № 20, Ст. 2394.

3СЗ РФ. 2012. № 17, Ст. 1899.

391

домства, деятельность которого оценивается, так и в роли оценщика по вопросам, входящим в его компетенцию.

Также СК России определён в качестве координирующего центра в работе вновь созданной сети экономик АТЭС для правоохранительных органов, первое заседание которой прошло в г. Пекине в августе 2014 г. С участием ведомства проходит активная подготовка к проведению в Российской Федерации в 2015 г. 6-й сессии Конференции государств-участников ООН против коррупции, что является весьма знаковым событием, демонстрирует волю и стремление государства к всеобъемлющей борьбе с различного рода коррупционными проявлениями.

Работа по названным направлениям заключается в подготовке совместно с другими органами отчётов РФ о ходе и результатах имплементации междуна- родно-правовых норм, их практической реализации и текущем состоянии дел, встречах с представителями секретариатов рабочих групп и стран-оценщиков, а также участии в международных конференциях, семинарах и тренингах для сотрудников правоохранительных органов.

Участие СК России в международных мероприятиях ежегодно расширяется, что представляется оправданным в условиях возрастающей преступности транснационального характера, необходимости расследования сложных межнациональных финансовых преступных схем, выработки новых методов следственной работы, а, следовательно, укрепления взаимодействия заинтересованных структур как внутри страны, так и на международной арене.

Кроме того, нельзя не принимать во внимание такую важную сферу деятельности как возвращение денежных средств и иных активов, незаконно выведенных из страны путём совершения преступлений коррупционной направленности. Представители СК России принимают постоянное участие в составе российской делегации в заседаниях Рабочей группы Управления ООН по налогам и преступности по возвращению активов. Данное направление приобретает особое значение и актуальность в условиях преодоления последствий международного финансового кризиса и наложения различного рода взаимных экономических санкций.

При этом очевидно, что положительный эффект для государств в сфере возвращения активов возможен только в тесной кооперации с должностными лицами и компетентными органами иностранных государств.

На проводимых международными организациями и отдельными странами учебных мероприятиях происходит обмен опытом и положительными следственными практиками, выработка оптимальных способов взаимодействия и сокращения сроков предоставления необходимой информации, согласуются общие подходы к решению конкретных задач, направленных на противодействие коррупции. Указанное позволяет не только использовать полученные сведения для совершенствования следственной работы и процессуального контроля, но и инициировать необходимые изменения и дополнения в действующее национальное законодательство.

В последние годы сотрудники СК России приняли участие в различных учебных мероприятиях, целью которых являлось совершенствование работы в

392

сфере противодействия коррупции. Среди них конференция о практике расследования преступлений в сфере экономики с использованием современных информационных технологий (США, 2012 г.), тренинг-конференция по практике возвращения активов (Иордания, 2012 г.), тренинг по практике выявления и расследования иностранного взяточничества (Вашингтон, 2013 г.), семинары высокого уровня по расследованию коррупции при осуществлении международных коммерческих сделок и возвращению активов, похищенных коррупционным путём (Чили, 2013 г., Китай и Тайланд, 2014 г.) и ряд других.

Полученная на этих мероприятиях информация о практике возмещения ущерба, причинённого в результате совершения коррупционных преступлений, была использована как при подготовке организационно-распорядительных документов СК России в указанной сфере, так и при расследовании конкретных уголовных дел, например, о нарушениях в сфере государственных закупок высокотехнологичной медицинской техники.

Представляется, что дальнейшее участие СК России в международных мероприятиях является крайне полезным и необходимым, в том числе путём квалифицированных выступлений представителей ведомства об опыте расследования уголовных дел коррупционной направленности в РФ, практике возвращения активов и обмена положительными следственными практиками.

Вместе с тем, международное сотрудничество в антикоррупционной сфере должно соответствовать ряду требований, отвечающих современному уровню международного взаимодействия. Это, прежде всего, касается уровня надлежащей подготовки сотрудников, их профессиональной компетенции и осведомлённости. Целесообразно, чтобы проработка международных вопросов в сфере противодействия коррупции была на постоянной основе закреплена за лицами, специализирующимся на антикоррупционной работе, владеющими отличными теоретическими знаниями, имеющими возможность пользоваться аналитическими обобщениями в этой области и обладающими практическим опытом по расследованию уголовных дел коррупционной направленности. Кроме того, важным является навык владения английским и другими иностранными языками, достаточный для свободного участия в дискуссиях на профессиональны темы. Следует учитывать, что в настоящее время перевод на русский язык осуществляется только на соответствующих заседаниях Рабочих групп при ООН, на других мероприятиях рабочим языком, как правило, является английский.

Таким образом, укрепление международного межведомственного сотрудничества является важнейшим фактором успешной реализации государственной антикоррупционной политики и требует своего дальнейшего совершенствования и развития.

Д.А. Кунев Е.А. Сунцова

Противодействие коррупции в сфере ЖКХ – роль Следственного комитета Российской Федерации

«Наиболее важным направлением взаимодействия

393

на современном этапе является борьба с коррупцией в органах государственной власти, где ее проявления наиболее опасны»1 А.И. Бастрыкин

Большое количество жалоб на нарушение прав граждан фиксируется в сфере ЖКХ. Особенностью содержания данного типа жалоб является то, что граждане считают, что нарушение их прав непосредственно связано с коррупцией. Граждане указывают, что бездействие властей в решении их вопросов, либо злоупотребление чиновниками собственными полномочиями напрямую связаны с их коррупционной заинтересованностью. Действительно, как одна из наиболее непрозрачных сфер экономики, она открывает широкие возможности для коррупционных манипуляций. Часто упоминаются коррупционные проявления в ремонтах различных уровней, в незаконном завышении тарифов и проч.

СК России является одним из основных государственных органов, обеспечивающих реализацию национальной антикоррупционной политики, прежде всего, путём осуществления уголовного преследования в указанной сфере.

Всоответствии с действующим законодательством расследование коррупци-

онных преступлений отнесено к исключительной компетенции следственных органов СК России. Если в 2008 г.2 было возбуждено немногим более 10 тыс. уголовных дел коррупционной направленности, то в 2012 г. этот показатель составил уже 20,5 тыс. дел, а в 2013 г. – почти 28 тыс.

Вподразделениях СК России введена специализация следователей, занимающихся расследованием должностных преступлений, а также преступлений в сфере экономики, что также не могло не сказаться на результатах работы. За 5 лет почти в 1,7 раза увеличилось количество уголовных дел, направленных в суды для рассмотрения по существу. Значительная доля среди них – дела о должностных преступлениях.

В2013 г. к уголовной ответственности привлечено 7103 должностных лиц,

это на 14,3% больше, чем в 2012 г. (6087 лиц) и на 21,4%, чем в 2011 г. (5585

лиц). 766 обвиняемых обладали особым правовым статусом, по этому показателю рост составил более 20% (в 2012 г. – 612).

Всё чаще обвиняемыми по уголовным делам становятся чиновники крупного ранга. Только за последний период времени привлечены к уголовной ответственности несколько мэров крупных российских городов, окончены расследования по уголовным делам в отношении целого ряда министров региональных правительств, например, Тверской, Волгоградской, Оренбургской областей и других субъектов РФ.

Уже осуждены за получение взяток бывший губернатор Тульской области и вице-премьер правительства Пензенской области.

1URL: http://a-komitet.ru.

2Первый полный год функционирования СК России после его образования 7.09.2007.

394

С каждым годом увеличивается число уголовных дел о нарушениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в 2013 г. расследовано 532 преступления, в том числе в отношении высокопоставленных должностных лиц.

Мнение о том, что проблема системы ЖКХ не столько в коррупции, сколько

внекомпетентности чиновников не имеет под собой никакой аргументации. Например, следственным управлением по Астраханской области завершено

расследование в отношении министра ЖКХ региона и его первого заместителя по уголовному делу о преступной халатности и присвоении денежных средств в особо крупном размере. В настоящее время виновные уже приговорены к серьезным уголовным наказаниям, кроме того, с них взыскан причинённый на сумму более 117 млн. руб. материальный ущерб.

Следственные органы СК России на систематической основе прилагают усилия, направленные на выявление такого рода преступлений. Эта работа проводится, в том числе в рамках исполнения данного в январе 2014 г. поручения Президента РФ о принятии исчерпывающих мер по выявлению и пресечению правонарушений в деятельности организаций, занятых в сфере жилищнокоммунального хозяйства.

Залог успеха этой работы видится, прежде всего, в организации надлежащего взаимодействия и сотрудничества следственных органов с оперативными службами, контрольно-надзорными структурами и представителями гражданского общества.

Анализ обстоятельств, способствующих совершению преступлений в сфере ЖКХ, свидетельствует о том, что контроль со стороны органов власти за управляющими компаниями и другими организациями этого сектора экономики, а также принимаемые в отношении них меры не всегда носят адекватный и своевременный характер.

Например, в ходе расследования уголовных дел рассматриваемой категории в Главном следственном управлении по г. Санкт-Петербургу выявлена весьма слабая заинтересованность Государственной жилищной инспекции во взаимодействии с органами следствия, о чём был проинформирован губернатор города.

Нередко контролирующими органами с нарушителями ведётся необоснованно длительная по времени и порой безрезультативная по содержанию переписка, в результате чего утрачиваются юридически значимые доказательства, уменьшается возможность эффективного уголовно-правового реагирования на совершенные преступления.

В настоящее время СК России принимаются меры к повышению уровня и качества межведомственного взаимодействия. Одной из них является заключение соглашений о сотрудничестве с управлениями ФАС России и государственными жилищными инспекциями в каждом субъекте РФ. В совместных документах отражаются механизмы, формы и способы обмена информацией с целью достижения конкретного положительного эффекта.

Значительное внимание в поисках сведений о совершенных преступлениях уделяется публикациям в средствах массовой информации. Уже доказало свою эффективность проведение тематических приёмов граждан совместно с други-

395

ми органами и службами, когда проблемы разрешаются комплексно и оперативно.

Особое место в деятельности следственных органов занимает практика возмещения причинённого преступлениями ущерба и возвращения в бюджет похищенных коррупционным путем денежных средств и иных активов.

Несмотря на достигнутые в этом направлении успехи, имеется ряд причин, по которым ущерб не во всех случаях возмещается полностью. Они носят системный характер и требуют внимательного рассмотрения и изучения, как государственными структурами, так и научным сообществом.

Например, практически по всем уголовным делам о коррупции в сфере ЖКХ

вкачестве потерпевших выступают государственные и муниципальные органы, организации и предприятия. При этом встречаются случаи, когда руководители таких органов, организаций и предприятий отказываются предъявлять иски о возмещении вреда, мотивируя тем, что причиненный преступлением ущерб не является для них значительным.

Отсутствие предъявляемых имущественных претензий по уголовному делу лишает следователя возможности в полной мере принять предусмотренные законом меры по аресту имущества для обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска. С целью устранения подобных препятствий в настоящее время в СК России вырабатывается механизм, согласно которому предъявление исков о взыскании вреда станет возможным и без чётко выраженной на этот счет позиции потерпевших.

Всвязи с этим рассматривается вопрос о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в части возможности наложения арестов по уголовным делам, по которым потерпевшие отсутствуют либо определить их круг сложно. Это касается и тех случаев, когда действия обвиняемых квалифицируются по составам, не предусматривающим конфискацию имущества.

Имеется целый ряд других предложений и законодательных инициатив, связанных с процедурой возмещения причинённого ущерба, возвращения активов,

втом числе из-за рубежа, и пресечения незаконных финансовых операций.

Население нашей страны, к сожалению, привыкло к коррупции в ЖКХ. Пассивность жителей зачастую перерастает в их готовность к коррупционной

ситуации.

Такая привычка, в свою очередь, является индикатором нежизнеспособности публичной власти. Негативные тенденции угрожают национальной безопасности и конституционному строю. Окончательным следствием бездействия власти может быть крах политической системы.

Таким образом, высокий уровень криминализации жилищно-коммунального комплекса страны требует принятия конкретных и оперативных мер, направленных на выявление, пресечение и расследование подобного рода преступлений, проведения активной профилактической работы, а также совершенствования механизма межведомственного, в том числе международного взаимодействия и урегулирования имеющихся законодательных пробелов.

396

Е.А. Курнышева

Взаимодействие государственных и следственных органов в рамках Федерального закона «О противодействии коррупции»

В современных условиях противодействие коррупции – актуальная проблема российского общества, одно из важных направлений государственной политики.

Основой противодействия коррупции и борьбы с ней в РФ является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 (далее – Закон № 273).

Противодействие коррупции (п. 2 ст. 1 Закона № 273) определяется как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Статья 9 вышеназванного закона устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений.

Таким образом, законодательно определены три субъекта, которые принимают уведомление государственных и муниципальных служащих о склонении их к совершению коррупционного правонарушения: 1) наниматель (работодатель); 2) органы прокуратуры; 3) другие государственные органы.

По первым двум субъектам, думается, все понятно, что же касается третьего, то встает вопрос о том, какие же государственные органы подразумевает законодатель как полномочные принимать указанное выше уведомление. Предполагается, что речь идет об органах, компетентных рассматривать такие уведомления как сообщения о совершенном или готовящемся преступлении в порядке, определенном уголовно-процессуальным законодательством. К таким государственным органам относится и СК России.

При непосредственном обращении государственных и муниципальных служащих в органы СК России с заявлениями (уведомлениями) о склонения их к совершению коррупционных правонарушений в соответствии с законом принимается процессуальное решение и в отношении тех лиц, которые подстрекали заявителей к совершению правонарушения. В этом случае борьба с корруп-

1 СПС «КонсультантПлюс».

397

цией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений) соответствует целям и задачам Закона № 273, а также УК РФ, устанавливающего ответственность за совершение коррупционных преступлений.

Однако, в практике следственных органов получение уведомлений государственных и муниципальных служащих о случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений явление не частое. С нашей точки зрения это объясняется несколькими причинами, во-первых, обращение с подобными уведомлениями в органы прокуратуры

иоперативно-розыскные службы МВД России, а во – вторых, выполнение предписанной Законом № 273 обязанности уведомления о таких случаях в первую очередь нанимателя (работодателя).

Обращение (направление уведомления) государственных и муниципальных служащих в органы прокуратуры и оперативно-розыскные службы МВД России борьба с коррупцией в понимании действующего законодательства, конечно, достигает цели. При наличии достаточных данных о совершенном или готовящемся коррупционном преступлении данное уведомление этими органами в установленном порядке направляется в уполномоченные для его рассмотрения

ипринятия решения в рамках уголовно-процессуального законодательства следственные органы.

Уведомление же государственными и муниципальными служащими о склонении их к совершению коррупционных правонарушений только представителя нанимателя (работодателя), по нашему мнению, не позволяет говорить о достаточной реализации правовых норм борьбы с коррупцией: Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, Закона № 273, УК РФ и других нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции.

Для аргументации обратимся к Закону № 273.

На представителя нанимателя (работодателя) законодатель возложил определение порядка уведомления его о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечня сведений, содержащихся в уведомлениях, организацию проверки этих сведений и порядка регистрации уведомлений. Следуя закону, в учреждениях и организациях, в которых трудятся государственные и муниципальные служащие, нанимателем (работодателем) изданы приказы,

утверждены Положения о порядке предоставления вышеназванных уведомлений1.

1 Приказ Минфина РФ от 11.12.2009 № 130н «О порядке уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Минфина России и назначаемыми на должность Министром финансов Российской Федерации федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России, и их территориальных органов представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и проверки содержащихся в них сведений»; Приказ МЧС России от 02.07.2010 № 314 (ред. от 06.04.2012) «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя о

398

Анализ ведомственных нормативных документов, устанавливающих правила подачи уведомлений, позволяет сделать вывод, что все они нацелены на противодействие коррупции внутри своих коллективов. Практически все анализируемые акты предусматривают и направление материалов по указанным уведомлениям в компетентные (правоохранительные) органы, однако по смыслу содержания данных актов видно, что в правоохранительные органы направляются лишь те уведомления, в результате проверки которых работодателем (нанимателем) усматривается неправомерность действий самих государственных или муниципальных служащих.

По нашему мнению это происходит в силу того, что суть Закона № 273 заключается в борьбе с коррупцией в среде государственных и муниципальных служащих. Закон № 273, а, следовательно, и ведомственные нормативные акты, не содержат порядка уведомления о лицах, подстрекающих должностных лиц федеральных органов государственной власти и местного самоуправления к совершению коррупционных преступлений.

В ст. 13 Закона № 273 указано, что граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Даная статья содержит отсылочную норму к законодательству РФ об ответственности, в том числе и уголовной за совершение коррупционных правонарушений.

УК РФ не употребляет понятие коррупции как таковое, его элементы использованы в разных уголовных составах, причем не все они объединены в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Тем не менее, именно названная глава объединяет наиболее распространенные коррупционные преступления.

Субъектами коррупционных преступлений являются должностные лица и иные государственные и муниципальные служащие. Что же касается лиц, не состоящих на государственной или муниципальной службе, и совершающих коррупционные преступления, то они могут привлекаться к ответственности за дачу взятки1 и посредничество во взяточничестве.

Таким образом, УК РФ в целях уголовно-правового обеспечения противодействия коррупции устанавливает ответственность за совершение коррупционных преступлений не только должностными лицами и другими государ-

фактах обращения в целях склонения федерального государственного служащего Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений»; Приказ Генпрокуратуры РФ от 06.05.2009 № 142 (ред. от 22.04.2011) «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений».

1 Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный) М., 2010.

399

ственными и муниципальными служащими, но и физическими лицами, не относящимися к указанной категории граждан.

Общеизвестно, что среди коррупционных преступлений наиболее распространенным и опасным является взяточничество.

Применение норм Закона № 273 и принятых на его основе ведомственных нормативных актов при попытке дачи взятки должностному лицу можно смоделировать следующим образом:

Государственный или муниципальный служащий, являющийся потенциальным субъектом уголовно-наказуемого деяния, как должностное лицо, отказалось принять у некоего гражданина взятку. О факте склонения к совершению коррупционного преступления он направляет работодателю (нанимателю) уведомление. Работодатель в силу своей компетенции организует проверку на предмет соблюдения служебной дисциплины подчиненного сотрудника и принимает решение именно по этому вопросу, и только в случае нарушений служащим антикоррупционного законодательства направляет уведомление в правоохранительные органы.

Вотношении физического лица, подстрекающего должностное лицо к совершению коррупционного правонарушения, наниматель (работодатель) никаких действий не производит. Предположим, что в ходе проверки нанимателем (работодателем) нарушений со стороны подчиненных сотрудников не выявлено, следовательно, в правоохранительные органы уведомление не направляется,

аэто значит, что лицо, склоняющее государственного или муниципального служащего к совершению коррупционного преступления, остается безнаказанным, хотя в силу норм уголовного закона его действия подпадают под признаки коррупционного преступления.

Всоответствии с уголовно-правовыми нормами в случае, если должностное лицо отказалось принять взятку, действия лица, непосредственно направленные на их передачу, подлежат квалификации как покушение на преступление, предусмотренное ст. 291 или ст. 291.1 УК РФ. УПК РФ установлено, что по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных вышеназванными статьями, а также рядом других статей имеющих коррупционную составляющую, предварительное следствие производится следователями СК России.

Всовременных условиях, в атмосфере политического обновления общества, демократизации и гласности необходима консолидация усилий государственных, правоохранительных и следственных органов в борьбе с коррупцией, которая должна выражаться и в обмене информацией о противоправных деяниях, имеющих коррупционную направленность.

Подводя итог, полагаем, что Закон № 273 требует дополнений касающихся передачи сообщений (уведомлений) о фактах склонения государственных и муниципальных служащих к совершению коррупционного правонарушения и лицах, подстрекающих их к этому в правоохранительные органы, а если это связано с взяточничеством, то такая информация направляется в СК России.

400