Преамбула

Закон о противодействии коррупции открывает вводная часть, предшествующая тексту всех статей, которая не содержит правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла настоящего Закона как акта, устанавливающего важнейшие принципы и основы противодействия коррупции во всем разнообразии конкретных мер, отраженных в последующих статьях.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В комментируемой статье (ï. 1 è 2) дается определение двух основных понятий - "коррупция" и "противодействие коррупции", которые при этом не выражены в терминологических свойствах. Отмечается особый подход к определению рассматриваемых понятий, основанный на собирательном содержании. Этот недостаток в конструировании понятия коррупции в некоторой степени компенсирован средствами юридической техники - через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ñò. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК (см. динамику зарегистрированных преступлений в òàáë. 1 Приложения).

В настоящем Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону.

Такой подход приемлем в отечественных условиях уже потому, что находит свои обоснования в прошлой юридической мысли. Российские законоположения при определении коррупции традиционно развивались практически и базировались на анализе криминальной ситуации и борьбы с ее проявлениями. Примером служит сравнительная оценка российского и зарубежного законодательства в этой части, данная в конце XIX в. отечественным ученым К. Анциферовым: "Явления взяточничества брались из жизни так, как они есть. Вследствие этого наше законодательство уступало западным в технике, в системе"*(7).

В качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом "своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами".

В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей.

Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в ïðèì. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний. Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г.,*(8) è Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г.*(9)). В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере - частной, государственной или общественной (политической) - они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель).

Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами - членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии "О публичных должностных лицах" публичное должностное лицо - это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций.

Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.

Такое понимание коррупции было характерно для отдельных периодов развития Российского государства. В соответствии с постановлением Совета министров от 10 мая 1916 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 505-1, которая устанавливала наказания за совершение коррупционных преступлений лицами, входящими в состав частных и общественных организаций*(10).

 ïîäï. "á" комментируемой статьи выделены коррупционные деяния, которые совершаются от имени или в интересах юридического лица. Особенности, связанные с установлением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, рассматриваются в заключительной статье Закона о противодействии коррупции (см. комментарий ê ñò. 14).

2. Комментируемая статья определяет понятие "противодействие коррупции". В предложенной законодателем формулировке оно имеет двухзвенное содержание, выраженное в перечислении субъектов противодействия и установлении специальных направлений их деятельности.

В первом звене определения классифицируются субъекты противодействия коррупции, а именно: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.

Второе звено определения раскрывает структуру направлений противодействия и составляющие их меры, которые реализуются вышеуказанными субъектами в пределах полномочий. Выделяется три таких направления:

- по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

- выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

- минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Применительно к сфере правового регулирования Закона функциональное назначение перечисленных в комментируемой статье субъектов противодействия коррупции выглядит следующим образом.

Федеральные органы государственной власти образуют систему федеральных органов различных ветвей власти с учетом разграничения их полномочий по осуществлению законодательных, исполнительных и судебных функций. Установление такой системы отнесено к ведению Российской Федерации (ï. "ã" ñò. 71 Конституции).

Статья не выделяет компетенцию и полномочия какого-либо федерального органа государственной власти в области противодействия коррупции - они подразумеваются в других федеральных законах, указах Президента РФ, иных нормативных правовых актах.

Следуя представленной законодателем классификации направлений противодействия коррупции, функцию предупреждения, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактики), необходимо рассматривать в рамках полномочий большинства федеральных органов государственной власти. Обязывающие правовые основания для осуществления таких полномочий содержатся в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом N 269.

Возложенные на комиссии задачи (выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ) по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют коррупции. В данном случае интерес представляет определенный в Указе N 269 механизм корреспондирования его положений к нормам Закона о государственной гражданской службе, в которых содержатся антикоррупционные ограничительные меры, распространяемые на государственных служащих.

Предупреждение (профилактика) коррупции в том понимании, которое дано в комментируемой статье, следует также связывать с организацией проведения экспертизы нормативных правовых актов (иных актов) и их проектов с целью выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции (антикоррупционная экспертиза).

В настоящее время полномочия федеральных органов государственной власти по проведению антикоррупционной экспертизы определены в актах Правительства РФ, которыми утверждены Методика è Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (их содержание рассматривается в комментарии к ст. 6). Постановлением N 195 рекомендовано высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (ï. 3 постановления).

После утверждения Президентом РФ Национального плана по противодействию коррупции 31 июля 2008 г. в целях соответствия положениям, вытекающим из него, многие федеральные органы государственной власти предусмотрели в ведомственных планах противодействия коррупции реализацию собственных полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов и их проектов. Такие целевые инициативы и более широкие, профилактические, отмечены в целом ряде изданных разными федеральными органами государственной власти правовых документов*(11).

Запоздалое принятие Методики è Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, обусловило самостоятельные инициативы отдельных ведомств, связанные с вопросами проработки и внедрения собственных положений об антикоррупционной экспертизе, а также специального обучения этой работе служащих правовых подразделений. Так, например, в соответствии с предписанием Минюста России от 28.04.2008 N 01/4253-АБ отменен приказ Минкультуры России от 25.01.2008 N 14 "Об утверждении Методики экспертизы нормативных правовых актов Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и их проектов на коррупциогенность".

Такая ситуация порождала риски, связанные с нерепрезентативностью антикоррупционной экспертизы, которая до последнего времени имела характер пилотных исследований. С 2003 г. появлялись пробные проекты, связанные с проработкой вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы.

Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" (в ред. îò 25.08.2008)*(12) фактически на двухлетний период (2003-2004 гг.) к числу одной из основных задач Правительственной комиссии было отнесено предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по ряду специально выделенных вопросов, относящихся к установленной компетенции правительственной комиссии.

Определенную работу по анализу федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, в соответствии с полномочиями, утвержденными постановлением Государственной Думы от 20.04.2004 N 412-IV ГД "О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции" (в ред. îò 22.12.2006)*(13), проводила в течение 2005-2007 гг. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции (подп. "а" п. 7 разд. IV) и решениями Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Минюсту России поручено совместно с Генеральной прокуратурой РФ с учетом ведомственной компетенции разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства РФ и организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Учитывая данные требования, предупреждение (профилактика) коррупции применительно к совместной работе Минюста России и Генеральной прокуратуры РФ может выражаться в следующих направлениях.

Исходя из имеющихся полномочий органов прокуратуры и органов юстиции, возможности мониторинга правоприменения могут быть связаны с выявлением коррупционных рисков или коррупционных условий применения норм законодательства. Уместно заметить, что такие возможности могут быть реализованы в рамках полномочий многих других федеральных органов государственной власти, которые обладают контрольными и надзорными функциями за исполнением требований законодательства в сфере своей компетенции.

В этой части деятельность федеральных органов государственной власти направлена на выявление условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции. Подтверждение коррупционного содержания норм основывается на указании тех их положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений, имеют практическое воплощение (отраженное, "подкрепленное" материалами проверок). Выявление таких условий и положений осуществляется в целях предупреждения коррупции. Конечной целью является нейтрализация коррупционного содержания норм. Так, например, органами прокуратуры эта цель может быть достигнута посредством внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Соответствующие задачи органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы находят отражение в проекте федерального закона N 204033-5 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", который 20 мая 2009 г. внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Выявление коррупциогенных рисков в законодательстве - это в значительной части еще и аналитическая работа органов прокуратуры, предшествующая этапу подготовки заключений на проекты правовых актов и основанная на систематическом анализе правоприменительной практики.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в целях устранения коррупциогенных рисков в законодательстве предопределено тем, что задачи и содержание деятельности ее органов обусловливают широкую осведомленность о состоянии правового регулирования практически всех сфер жизнедеятельности.

Это относится и к иным правоприменительным органам.

Такая стратегия деятельности по определению коррупциогенности законодательства должна предполагать специальное, в некоторой степени даже новое, организационное наполнение работы тех подразделений федеральных органов государственной власти, которые будут заняты мониторингом правоприменения. Результативность такого мониторинга связана с необходимостью:

- координации деятельности подразделений органа (центральный аппарат и территориальные органы - внутриведомственное взаимодействие);

- систематического сбора, анализа и обобщения информации о выявляемых коррупционных практиках (технологиях), с обоснованием необходимости устранения недостатков норм законодательства, обусловливающих их коррупциогенность;

- реализации информации о выявленных коррупционных практиках (технологиях) путем внесения предложений компетентным органам о необходимости исключения недостатков норм законодательства, которые обусловливают коррупционные проявления.

Общими для федеральных органов государственной власти являются задачи по разработке и внедрению организационных и иных механизмов профилактики коррупции. Таковыми, например, являются:

- организация системы внутреннего контроля, основанного на механизме служебных проверок;

- анализ должностных обязанностей служащих, исполнение которых в наибольшей степени подвержено риску коррупционных проявлений;

- установление обратной связи с получателями государственных услуг, в том числе посредством внедрения и развития информационно-коммуникационных технологий в деятельность ведомства;

- анализ публикаций в СМИ, жалоб и обращений граждан, юридических лиц на действия (бездействие) служащих, а также разработка и утверждение административного регламента рассмотрения поступающих обращений и жалоб.

Деятельность органов власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции многопланова. Она вытекает не только из требований федерального законодательства, но и из программ и планов, принятых во исполнение Национального плана противодействия коррупции. Во многих субъектах Российской Федерации действуют собственные законы о противодействии коррупции (см. комментарий к ст. 2 настоящего Закона).

Деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции строится на основании федерального и регионального законодательства, собственных нормативных правовых актов (см. комментарий к ст. 2 настоящего Закона).

Под деятельностью институтов гражданского общества по противодействию коррупции понимается работа в этом направлении конкретных организаций - фондов, ассоциаций, союзов. Заметную роль играют национальные и международные организации, занимающиеся вопросами антикоррупционного содержания. Среди национальных таковыми выступают фонд "Антикоррупция", Национальный антикоррупционный комитет (НАК), среди международных - "Трансперенси Интернэшнл-Р". Распространенной практикой указанных организаций является публичное, с участием СМИ, обсуждение и доведение до населения, а также государственных органов оценок распространенности коррупции, например в сфере образования, медицины, госзакупок. Другой важный компонент деятельности таких организаций - привлечение внимания государственных органов власти к причинам и условиям, порождающим коррупцию, для принятия соответствующих мер реагирования. (О содержании деятельности институтов общественного контроля в сфере противодействии коррупции см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона.)

Согласно ïîäï. "á" ï. 2 комментируемой статьи составной частью противодействия коррупции является деятельность определенных в статье субъектов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).

Примененная законодателем взаимосвязь определения противодействия коррупции выражена в корреспондировании направлений противодействия (профилактика, борьба, минимизация и (или) ликвидация последствий) к полномочиям указанных в статье субъектов. Такой подход не всегда может быть реализован практически и не во всем соответствует устоявшимся криминологическим понятиям.

На первый взгляд, проблема заключается в том, что отдельные субъекты противодействия коррупции не имеют законодательно установленных полномочий, которые позволяют реагировать на коррупционные проявления специально-криминологическими мерами. В частности, сложно представить, каким образом органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица смогут выполнять сугубо специальные функции правоохранительных органов, например раскрывать и расследовать коррупционные правонарушения. Однако содержание рассматриваемой части комментируемой статьи нельзя признавать ошибочным. В нормативной формулировке проявилось стремление законодателя подчеркнуть всеобщий характер противодействия коррупции допустимыми мерами, применяемыми определенными в статье субъектами, но с поправкой на пределы их полномочий, которые установлены законом.

В любом содержании объединенные в словосочетание "борьба с коррупцией" меры противодействия коррупции не следует рассматривать как сферу исключительной компетенции каких-либо отдельных субъектов. Коррупция имеет самые разные формы и сферы проявления, и ее современное состояние, степень общественной опасности требуют применения не только комплексных, но и скоординированных действий различных субъектов, особенно правоохранительных органов. Сфера деятельности различных органов, противодействующих коррупции, не является взаимоисключающей, тем более, если учитывать, что при выявлении коррупции (имеющей характер не только преступлений, но и административных правонарушений, гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков) иногда сложно квалифицировать деяние и определить, в компетенцию какого ведомства входит реагирование на это правонарушение.

Нормативные правовые предписания по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, прежде всего, следует рассматривать в сфере деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных субъектов ОРД, играют важную роль в правовом регулировании ОРД, поскольку разграничивают полномочия оперативных аппаратов и определяют их задачи. Основными субъектами указанной деятельности выступают органы МВД России и ФСБ России.

 ñò. 10 Федерального закона от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (в ред. îò 25.12.2008)*(14) определены полномочия органов ФСБ России по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений коррупционного характера (коррупции).

Органы внутренних дел осуществляют деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию основной части преступлений коррупционной направленности и тесно связанных с ними, в том числе продуцированных ими, иных преступлений. Отдельное направление противодействия коррупции органами внутренних дел - работа с обращениями и заявлениями граждан.

Полномочия органов, осуществляющих выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, следует рассматривать в связи с нормативными предписаниями, содержащимися, прежде всего, в ÓÊ è ÓÏÊ.

В уголовном законе содержится ряд правовых институтов и норм, имеющих важное значение для осуществления ОРД в целях противодействия коррупции.

Òàê, â ñò. 15 УК дается определение понятия тяжкого преступления (к категории тяжких относится большинство коррупционных преступлений), признаки которого, согласно положениям ñò. 8 Закона об ОРД, являются одним из основных условий проведения некоторых оперативно-розыскных мероприятий. Институт деятельного раскаяния, определенный в ñò. 75 УК, нередко лежит в основе реализации мер по раскрытию коррупционных преступлений (предусматривает освобождение от уголовной ответственности лиц, привлеченных к сотрудничеству с оперативными аппаратами).

Уголовно-процессуальный кодекс определяет в качестве обязанности органов дознания принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших (÷. 1 ñò. 210 УПК), а также порядок взаимодействия следователя и оперативного работника при раскрытии и расследовании преступлений (ï. 4 ÷. 2 ñò. 38 УПК), устанавливает перечень преступлений, по которым обязательно проведение предварительного следствия, что в соответствии с требованиями ñò. 8 Закона об ОРД является непременным условием осуществления оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан. Устанавливая обстоятельства, подлежащие доказыванию по уголовному делу (ñò. 73 УПК), виды доказательств (ñò. 74 УПК), способы их собирания (ñò. 86 УПК), уголовно-процессуальный закон служит основой для определения приемов получения оперативно-розыскной информации о коррупционных правонарушениях и процедур ее использования в уголовном процессе.

Учитывая, что органы, осуществляющие ОРД по делам о коррупции, широко используют скрытое вторжение в жизненно важные права физических и юридических лиц, как правило, не подозревающих об этом и потому лишенных возможности обжаловать незаконные действия и решения, то крайне важным и необходимым выступает надзор прокуратуры за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (ï. 2 ñò. 1 Закона о прокуратуре, ñò. 21 ФЗ от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. îò 26.12.2008), ÷. 1 ñò. 37 ÓÏÊ ÐÔ).

Предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях коррупционного характера (в признаках, определенных ï. 1 комментируемой статьи, в основном отраженных в диспозициях ñò. 201, 204, 285, 290 è 291 УК) производится, согласно положениям ñò. 151 УПК, разными органами в зависимости от характера и степени общественной опасности деяний, а также от категории лиц (субъектов), их совершивших.

Следственный комитет при прокуратуре РФ является органом прокуратуры РФ, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве. Следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ проводят предварительное следствие по делам о коррупционных преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции.

К подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ отнесено расследование уголовных дел о деяниях, отнесенных в соответствии со ñò. 15 УК к категории тяжких и особо тяжких преступлений. В частности, это преступления, предусмотренные ÷. 2 è 3 ñò. 285, 290, 291 ÓÊ.

Наряду с этим к подследственности следователей прокуратуры отнесено расследование преступлений, совершенных лицами, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам в соответствии со ñò. 447 УПК (так называемые спецсубъекты), а также преступлений, совершенных в отношении них в связи с их профессиональной деятельностью. Это - члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления; судьи Конституционного Суда РФ, судьи федерального суда общей юрисдикции или федерального арбитражного суда, мировые судьи и судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ, присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления ими правосудия; Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, а также кандидат в Президенты РФ; прокурор; председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ; руководитель следственного органа; следователь; адвокат.

Учитывая характер задач, решаемых указанными лицами, законодатель счел необходимым оградить их от попыток оказывать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения их к уголовной ответственности, для чего наделил этих лиц иммунитетом (обоснованной неприкосновенностью) от уголовного преследования.

В законодательном содержании институт уголовно-процессуального иммунитета входит в противоречие с принципом равенства граждан перед законом, установленным уголовно-правовой нормой, имеющей конституционные основы. В современном уголовном законодательстве РФ (ñò. 4 УК) предусмотрен один из важнейших принципов уголовной ответственности, который заключается в равенстве граждан перед законом. Конституционные основы этого принципа закреплены в ÷. 1 ñò. 19 Конституции, провозглашающей, что "все равны перед законом и судом". Вместе с тем такую оценку нельзя считать однозначной. Конституционный Суд РФ, не игнорируя общий смысл и цели правового института иммунитета от уголовного преследования, отмечает, что неприкосновенность не означает освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением деятельности лица, обладающего иммунитетом. Расширительное толкование неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера иммунитета и его превращению в личную привилегию. В связи с этим Конституционный Суд РФ разъяснил, что в отношении, например, парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК, ÓÏÊ è ÊîÀÏ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (см. ï. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(15)).

С учетом этих позиций сама по себе неприкосновенность не может рассматриваться как привилегия, освобождающая от уголовной ответственности, что, как отмечают эксперты (22%)*(16), часто встречается при расследовании уголовно наказуемых коррупционных правонарушений.

Необходимо учитывать, что уголовно-процессуальный иммунитет обеспечивает защиту от уголовного преследования не только подозреваемым в совершении преступления, обладающим таким статусом. На практике возникают проблемы привлечения "неприкосновенных" в качестве обвиняемых по делам, возбужденным в отношении других лиц, не наделенных иммунитетом. Особенно остро эта проблема может стоять при расследовании преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп и преступных сообществ. В таких случаях появляются возможности ухода от уголовной ответственности субъектов, причастных к преступлениям лиц, обладающих иммунитетом.

С изданием Закона о противодействии коррупции предприняты меры оптимизации механизма лишения иммунитета от уголовного преследования, которые представляются недостаточными, поскольку сокращены только отдельные процедуры такого механизма (см. ñò. 448 УПК). В перспективе законодательного решения вопросов антикоррупционного обеспечения оставлять без внимания расширенный перечень лиц, обладающих иммунитетом, невозможно. Иначе неминуемо возникают противоречия с ÷. 4 ñò. 15 Конституции, устанавливающей приоритет правил международного договора РФ перед правилами, предусмотренными законом. Противоречия возникнут в силу действия положений Федерального закона от 08.03.2006 N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции"*(17). Указанная Конвенция не устанавливает исключений по привлечению к уголовной ответственности особой категории субъектов.

К подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ в соответствии с ï. "â" ÷. 2 ñò. 151 УПК отнесено и расследование преступлений рассматриваемой категории, совершенных должностными лицами органов ФСБ России, СВР России, ФСО России, органов внутренних дел, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, за исключением случаев, указанных в ï. 7 ÷. 3 ñò. 151 УПК (следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ), а также преступлений, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.

В соответствии с указанием ï. 3 ÷. 2 ñò. 151 УПК следователи органов внутренних дел производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях (учитывая их признаки, которые определены в ÷. 1 комментируемой статьи), предусмотренных ñò. 201, 204, 290 è 291 ÓÊ.

Кроме того, по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ñò. 204 УК, предварительное следствие может производиться также следователями органа, выявившего эти преступления (÷. 5 ñò. 151 ÓÏÊ).

Следует иметь в виду особенности, связанные с возбуждением уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ñò. 204 УК "Коммерческий подкуп". Согласно ïðèì. 2 к ст. 201 УК, если деяние, предусмотренное статьями гл. 23 УК (в которой размещена ст. 204 УК), причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Указание на вред в прим. 2 к ст. 201 УК и ñò. 23 УПК имеет преимущественно уголовно-процессуальное значение. Законодатель связывает с установлением того, кому был причинен вред, определение порядка уголовного преследования, наделяя пострадавшего субъекта правом частного обвинения. Таким образом, при совершении лицом коммерческого подкупа состав преступления устанавливается вне зависимости от наступления вреда. Однако если в результате преступления, совершенного служащим организации, пострадали только интересы этой организации, то именно от ее усмотрения зависит возможность осуществления уголовного преследования виновного. В этом плане следует обратить внимание правоприменителей на риски, связанные с вероятностью самодетерминации коррупционных проявлений и выражающиеся в том, что за взятку от подозреваемого руководители коммерческой организации могут отказаться от права частного обвинения. Следует иметь в виду, что отказ руководителя коммерческой организации от этого права не свидетельствует об отсутствии состава преступления.

 ÷. 6 ñò. 151 УПК специальное закрепление получило правило, в соответствии с которым по уголовным делам о преступлениях (рассматриваемых в комментируемой статье категорий), предусмотренных ñò. 285, 285.1, 285.2, 286, 290 è 291 УК, предварительное следствие производится следователями того органа, к подследственности которого относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.

 ïîäï. "â" комментируемой статьи выделено специальное направление противодействия коррупции, связанное с минимизацией и (или) ликвидацией последствий коррупционных правонарушений.

Как свидетельствует анализ правоприменительной практики, недооценка этого направления может сделать привлекательным совершение типовых коррупционных правонарушений. Данное обстоятельство либо повлечет повторное их совершение одними и теми же субъектами, либо послужит примером для совершения этих правонарушений другими субъектами по известному сценарию. Как представляется, первостепенным для целей обеспечения минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, особенно типовых, является реагирование уполномоченных субъектов на причины и условия, которые способствовали их совершению. Такое реагирование в соответствии с нормами УПК следует осуществлять в связи с совершенными преступлениями. В частности, в силу требований ÷. 2 ñò. 158 УПК дознаватель, руководитель следственного органа, а также следователь, установившие в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, могут вносить в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его внесения. Цели противодействия коррупции, связанные с внесением таких представлений, могут быть расширены. Во-первых, представления могут являться юридическим основанием для привлечения лица, создавшего благоприятные условия для совершения коррупционного правонарушения, к административной или дисциплинарной ответственности. Во-вторых, постоянная работа, связанная с внесением представлений, позволяет систематизировать выявленные причины и условия, способствовавшие совершению тех или иных коррупционных правонарушений, и на этой основе планировать работу по их пресечению и предотвращению.

Целям минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений служат обращения потерпевших к судебным мерам защиты своих прав, включая возможность получения ими компенсации за ущерб от коррупции. Систематическое использование таких мер способно исключить "рентабельность" многих коррупционных правонарушений, благоприятную основу для которых нередко образует неистребование потерь, возникших в результате их совершения. Такие меры следует широко применять при оспаривании основанных на коррупции отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В моральном аспекте цели минимизации или ликвидации последствий коррупционных правонарушений могут быть связаны, например, с восстановлением престижа государственного органа или органа местного самоуправления (их структурных подразделений), которые вызывают негативное к ним отношение в результате выявленных в них фактов коррупции. Данный аспект должен сочетаться с необходимостью принятия соответствующих организационных или административных мер, цель которых - предупредить возникшие проявления впредь и восстановить возможно утраченные в результате выявленных фактов коррупции доверие и авторитет.

Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции

Комментируемая статья имеет общий характер и не содержит указаний на конкретные нормативные правовые акты, за исключением Конституции и Закона о противодействии коррупции. Наряду с этим отмечаются виды правовых источников, которые приведены в определенном порядке в соответствии с их юридической силой.

Конституция содержит ряд норм, закладывающих важнейшие принципы, учет которых необходим в процессе противодействия коррупции. К числу таких принципов можно отнести:

равенство граждан перед законом (ñò. 19);

соблюдение норм международного права в области обеспечения прав человека (ñò. 17);

право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ñò. 33);

гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (ñò. 46);

презумпцию невиновности (ñò. 49);

установление законодательного порядка ограничения основных конституционных прав для достижения общественно значимых целей (ñò. 55) è äð.

Соотношение конституционных норм с конкретными задачами противодействия коррупции имеет конструктивные, практически ориентированные начала. Например, в качестве составной части правовой основы противодействия коррупции могут выступать положения ñò. 33 Конституции. Определяемое в указанной статье право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления следует считать необходимой для противодействия коррупции обязанностью государственных органов и должностных лиц, которым направлены обращения, рассмотреть их и принять законные и обоснованные решения. Положения ст. 33 Конституции могут быть конкретизированы и в содержании ï. 2-3, 17 ñò. 7 настоящего Закона, в которых речь идет о таких направлениях повышения эффективности противодействия коррупции, где предполагается участие граждан на паритетных началах с государственными органами, а также усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц.

К сожалению, в нормах Закона о противодействии коррупции не нашел отражения конституционный принцип равенства граждан перед законом в том его понимании, которое связано с сокращением объема и правил предоставления иммунитета от уголовного преследования, а также с особенностями производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц (ãë. 52 ÓÏÊ).

После конституционных норм особое значение в правовом регулировании противодействия коррупции отводится общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ. Кроме того, данный сегмент актуален и потому, что элементы международного права выступают составными частями правовой системы РФ в соответствии с ÷. 4 ñò. 15 Конституции.

Применительно к сфере противодействия коррупции первостепенное значение имеет ряд принципов международного права, источником которых является, в частности, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятая 24 октября 1970 г.*(18), а именно:

невмешательство во внутренние дела государств;

сотрудничество государств;

суверенное равенство государств;

добросовестное выполнение международных обязательств.

Соблюдение данных принципов приобретает особое значение в Российской Федерации в связи с эскалацией транснациональных проявлений коррупции и объединением усилий государств в противодействии им.

Основными международно-правовыми актами, которые определяют обязательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, являются Конвенция ООН против коррупции и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию.

Указанные конвенции закрепляют реальные механизмы, ориентированные на эффективное практическое взаимодействие стран - участниц международно-правовых договоров по противодействию коррупции. В соответствии с Конвенцией СЕ об уголовной ответственности за коррупцию взаимодействие обеспечивается посредством осуществления мониторинга выполнения требований Конвенции ее участниками при помощи оценочных инструментов ГРЕКО.

Российская Федерация как полноправный участник ГРЕКО и государство, принявшее на себя исполнение требований Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, прошла одновременно два раунда оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции и исполнения конвенционных норм в 2008 г. Этому предшествовала совместная работа государственных органов, институтов гражданского общества по осуществлению внутренней ревизии и оценки состояния дел в указанной сфере. Эксперты ГРЕКО в обязательном порядке особое внимание уделяют сопоставлению оценок, поступающих от государственных и негосударственных органов. По итогам оценочной деятельности, как правило, следует развитие нормативно-правового обеспечения отдельных направлений противодействия коррупции. Показательно, что реализованные современные антикоррупционные законодательные инициативы составили основу для успешного представления доклада РФ на пленарном заседании ГРЕКО в конце 2008 г.

Важнейшее значение имеют конвенционные положения, призванные обеспечить унификацию подходов к противодействию коррупции среди участников договоров. В частности, отмечается необходимость:

по возможности более широкого определения коррупции и ее субъектов;

обеспечения неотвратимости наказания виновных в коррупции путем утверждения универсальной уголовной юрисдикции;

определения ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения;

наличия стратегии противодействия коррупции;

определения различных видов юридической ответственности за коррупцию;

предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;

антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов;

обязательности для государственных служащих (и их родственников) декларирования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

конфискации доходов от коррупционных правонарушений.

 Законе о противодействии коррупции основные из приведенных требований (преимущественно те из них, которые определены в нормах Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию) нашли свое отражение в том объеме, в котором они могут быть имплементированы в национальное законодательство.

На уровне федерального законодательства в Российской Федерации действует целый ряд нормативных правовых актов, содержащих отдельные нормы, направленные на противодействие коррупции. Прежде всего это УК, устанавливающий уголовную ответственность за ряд коррупционных преступлений. Так, например, как уже отмечалось, при определении коррупции в ñò. 1 Закона указывается на ряд деяний, которые отражаются в диспозициях некоторых статей УК, в частности:

ñò. 201 "Злоупотребление полномочиями",

ñò. 204 "Коммерческий подкуп",

ñò. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями",

ñò. 289 "Незаконное участие в предпринимательской деятельности",

ñò. 290 "Получение взятки",

ñò. 291 "Дача взятки".

Превентивное антикоррупционное значение имеют нормы Закона о государственной гражданской службе. В частности, в качестве направленных на предупреждение коррупционных проявлений со стороны государственных гражданских служащих можно оценивать требования, которые содержатся в ñò. 17 указанного законодательного акта, устанавливающей запреты, связанные с прохождением гражданской службы.

Представляется важным отметить основные запреты, прежде всего по критериям устанавливаемых правоохранительными органами фактов нарушений. Таковыми являются:

осуществление предпринимательской деятельности (ï. 3 ÷. 1);

получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений) (ï. 6 ÷. 1);

использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам (ï. 8 ÷. 1);

использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации (ï. 9 ÷. 1);

разглашение или использование в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ч. 3).

Противодействию коррупции посвящен ряд указов Президента РФ. В частности, концептуальное значение для организации и обеспечения государственной антикоррупционной политики имеют:

Óêàç Президента РФ от 03.03 2007 N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов";

Óêàç Президента РФ от 19.05.2008 N 815 "О мерах по противодействию коррупции", которым образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и утвержден его состав;

Óêàç Президента РФ от 12.09.2002 N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 20.03.2007 N 372);

Óêàç Президента РФ от 18.12.2008 N 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи"*(19);

Óêàç Президента РФ от 18.12.2008 N 1800 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества"*(20).

К числу актов Правительства РФ, имеющих отношение к реализации мер по противодействию коррупции, можно отнести:

распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" (в ред. îò 28.03.2008)*(21);

постановление N 195;

постановление N 196.

К числу нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере противодействия коррупции следует отнести акты субъектов РФ, регулирующие вопросы противодействия коррупции (указы, законы), а также иные акты, издаваемые для выполнения первоочередных мер (в части, касающейся принятия планов противодействия коррупции) в соответствии с п. 5 разд. IV Национального плана противодействия коррупции. (В òàáë. 2 Приложения представлена сводная информация о состоянии нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции в субъектах РФ.)

Изучение сводной информации позволяет обнаружить, что не во всех регионах имеется комплексный подход к формированию системы антикоррупционного законодательства с позиции наличия законов о противодействии коррупции, правовых актов организационного характера (программы или планы противодействия коррупции), правовых актов о создании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов государственных служащих, замещающих должности гражданской службы в государственном органе субъекта РФ.

В настоящее время анализ нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции на региональном уровне целесообразно проводить на предмет его соответствия федеральному законодательству. В связи с этим следует отметить, что за последние несколько лет (преимущественно за 2007-2008 гг.) формирование антикоррупционного законодательства на региональном уровне имело опережающий характер, по сравнению с законодательством федеральным. В результате на сегодняшний день можно отметить наличие ряда недостатков (а в отдельных случаях - противоречий) в нормативно-правовом обеспечении противодействия коррупции на уровне субъектов РФ с точки зрения соответствия его содержания федеральному законодательству.

Типичные недостатки нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции, формируемого в субъектах РФ, связаны с вопросами определения:

- понятий "коррупция" и "антикоррупционный мониторинг" (даны без корреляции с имеющимися или рекомендуемыми на тот момент определениями);

- субъектов препровождения приоритетных направлений предупреждения коррупции (отмечается преимущественная роль негосударственных структур, в том числе в осуществлении специальных мероприятий);

- программных ориентиров (задач) антикоррупционной политики, например, "установление начальных индикаторов коррупции в субъекте Федерации"; "организация проверок государственных гражданских служащих на причастность к предпринимательской деятельности" и т.п.;

- подходов к проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, как-то: "проведение экспертизы с привлечением специализированных организаций"; "размещение реестра антикоррупционных экспертиз"; "организация сбора и обобщение предложений общественных организаций, представителей бизнеса и граждан по формированию перечня нормативных правовых актов, подлежащих первоочередной независимой антикоррупционной экспертизе" и т.п.

Учитывая изложенное, унификация подходов к противодействию коррупции в общероссийском масштабе требует первоочередного внимания со стороны лиц, имеющих полномочия по обеспечению государственной антикоррупционной политики. Наряду с этим особое значение приобретает сфера нормотворчества, осуществляемого муниципальными органами власти. Такая необходимость обусловлена содержанием комментируемой ñò. 2, в соответствии с которой, помимо актов органов государственной власти субъектов РФ, в сфере противодействия коррупции действуют муниципальные правовые акты.

В муниципальных образованиях решением представительных органов утверждаются и реализуются различные целевые программы по противодействию коррупции, предпринимаются шаги для организации проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов.

В качестве примера можно выделить ряд особенных по своему содержанию муниципальных правовых актов, а также актов, обусловливающих антикоррупционное участие муниципальных образований, по самым различным вопросам противодействия коррупции:

решение Щигровской городской Думы (Курская область) от 08.09.2008 N 49-4-РД "Об утверждении порядка проведения правовой экспертизы проектов муниципальных нормативно-правовых документов на предмет коррупциогенности";

постановление администрации г. Красноярска от 26.03.1999 N 141 "О реализации проекта "Разработка механизмов участия граждан в местном самоуправлении как один из способов предупреждения коррупции"*(22).

Особо следует отметить некоторые правовые акты органов местного самоуправления. Стратегические, отвечающие общегосударственным задачам направления противодействия коррупции предусмотрены распоряжением мэра Шелеховского муниципального района (Иркутская область) от 01.10.2008 N 239-р "Об основных направлениях работы по снижению коррупционных рисков". В данном акте предусматриваются разработка и реализация целого ряда мероприятий профилактического антикоррупционного назначения на территории муниципального района:

- совершенствование организации органов местного самоуправления и осуществления функций муниципального управления (определение полномочий по исполнению муниципального управления, а также функций муниципального контроля; выявление структурных подразделений и должностных лиц, несущих коррупционные риски; оптимизация управления в данной сфере; формирование реестра муниципальных услуг; подготовка и утверждение административных регламентов структурных подразделений; порядок взаимодействия в сфере оказания бюджетных и муниципальных услуг; подготовка методических рекомендаций по анализу функций органов местного самоуправления поселений; совершенствование практики работы контрольных органов администрации района; участие в работе коллегиальных органов администрации представителей общественности и бизнеса; ведение регулярного приема граждан должностными лицами администрации; совершенствование работы с обращениями граждан, поступившими по телефону горячей линии, в интернет-приемную, в письменном и устном виде);

- совершенствование кадровой политики (организация замещения муниципальных должностей муниципальной службы; формирование кадрового резерва муниципальных служащих на конкурсной основе; разработка и утверждение должностных регламентов; обеспечение мотивации муниципальных служащих к добросовестному исполнению должностных обязанностей и соблюдению антикоррупционного законодательства РФ; проведение проверок соблюдения муниципальными служащими запретов и ограничений, установленных законодательством; принятие мер по предотвращению конфликта интересов; разработка и внедрение принципов служебного поведения муниципальных служащих);

- совершенствование нормативно-правового регулирования муниципального управления (разработка и внедрение стандартов качества и регламентов оказания муниципальных услуг; проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов органов местного самоуправления);

- повышение уровня информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления и мерах антикоррупционного воздействия (обеспечение прав граждан на информацию о деятельности органов местного самоуправления; представление достоверной информации о системе органов местного самоуправления и муниципальных нормативных правовых актах на официальном сайте администрации; опубликование официального сборника нормативных правовых актов района; издание печатных материалов о деятельности органов местного самоуправления района; осуществление антикоррупционной пропаганды и правового воспитания; проведение опроса населения по распространенности коррупционных проявлений в органах местного самоуправления; проведение семинаров с субъектами малого предпринимательства по вопросам антикоррупционной направленности);

- совершенствование механизма распоряжения муниципальным имуществом и бюджетными средствами (регламентация использования муниципального имущества с целью снижения коррупционных рисков; увеличение доли муниципальных контрактов, заключенных путем проведения запроса котировок и торгов; увеличение доли муниципального имущества, переданного путем проведения торгов по продаже имущества или права на заключение договора аренды; внедрение в практику муниципальных предприятий и учреждений заключения договоров путем проведения торгов);

- организационные меры (организация деятельности рабочей группы по снижению коррупционных рисков в администрации района; подготовка и реализация планов мероприятий по снижению коррупционных рисков; мониторинг выполнения плана мероприятий).

Учитывая содержание антикоррупционных инициатив, отраженных в рассмотренном муниципальном правовом акте, следует отметить, что подобные начала противодействия коррупции, несмотря на их характер применительно к деятельности самого нижнего этажа органов власти, способны дать импульс к развитию и совершенствованию таких мер в масштабе всех муниципальных образований, сформированных в Российской Федерации (их общее количество более 24 тыс.*(23)).

Статья 3. Основные принципы противодействия коррупции

Данная статья содержит перечень принципов, на которых должно основываться противодействие коррупции.

Общеправовое значение имеют первые четыре из указанных принципов: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Специальное правовое значение для целей противодействия коррупции отводится принципам: комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетного применения мер по предупреждению коррупции; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании как карательных, так и профилактических мер. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на многих участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица).

Значение этих принципов нельзя недооценивать. Положение, при котором устанавливается необходимость участия широкого круга субъектов, порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, отечественный антикоррупционный опыт нередко свидетельствует о том, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства конъюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие. В связи с этим актуально звучит утверждение знаменитого французского мыслителя К. Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко замещает незнание некоторых фактов. Хотя и к этому суждению необходимо относиться критично.

В конечном счете образованным сочетанием принципов подчеркивается, что противодействие коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в противодействии коррупции.

1. В признании, обеспечении и защите основных прав и свобод человека и гражданина как принципе противодействия коррупции (ï. 1 комментируемой статьи) просматривается конституционно-правовое содержание образующих его компонентов. Такое содержание обусловливает неукоснительность соблюдения принципа со стороны правоприменительных органов, с одной стороны, и соответствующие требования его исполнения (следования ему) - с другой. Фактически данный принцип закрепляет гуманитарные (общечеловеческие) основы противодействия коррупции. Тем самым подчеркивается, что применяемые антикоррупционные меры не должны носить характер исключительных по отношению к конституционным правам человека и гражданина, которые оправдывают достижение результатов противодействия коррупции любыми средствами.

Таким образом, принцип, определенный в комментируемой статье, основывается на соблюдении следующих основных норм Конституции РФ:

все равны перед законом и судом (÷. 1 ñò. 19);

арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (÷. 2 ñò. 22);

каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;

ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (÷. 1 è 2 ñò. 23);

сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (÷. 1-2 ñò. 24);

граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ñò. 33);

никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (÷. 3 ñò. 35);

каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (÷. 2 ñò. 48);

каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;

неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ñò. 49);

при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (÷. 2 ñò. 50);

права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ñò. 52);

каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ñò. 53).

Важно подчеркнуть, что представленные компоненты рассматриваемого принципа находят свое отражение в статьях настоящего Закона, имеющих специальное содержание.

2. Законность должна определять практические аспекты любой деятельности, имеющей цель противодействия коррупции. Переоценить данный принцип невозможно как в теоретическом, так и в требуемом к исполнению значении. В соответствии с принципом законности все субъекты противодействия коррупции подчиняются праву, не могут нарушать или обходить его требования, дозволения и запреты, действуют в строгом соответствии со своими правомочиями. Реализация этого принципа должна быть противопоставлена любым проявлениям произвола и вседозволенности, ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан. Принцип законности, с учетом отмечаемого выше обширного круга субъектов, участвующих в противодействии коррупции, должен распространяться на деятельность как государственных, так и негосударственных субъектов противодействия. Общественные инициативы и активность в данной сфере не могут и не должны выходить за рамки законов, устанавливаемых ими общеобязательных норм. На практике, к сожалению, встречается немало случаев всевозможных нарушений законности со стороны не только правоохранительных органов, но и органов власти, в том числе выражающихся в противодействии принимаемым антикоррупционным мерам. Это - незаконные меры расследования, привлечение к уголовной ответственности лиц без достаточных доказательств, необоснованное освобождение от ответственности виновных, принятие правовых актов, допускающих произвольные действия, расширяющие полномочия отдельных субъектов.

3. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции следует рассматривать как в самостоятельном значении, так и сквозь призму обеспечения всех остальных принципов, установленных комментируемой статьей. В самостоятельном значении этот принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и участие в их деятельности гражданского общества. Для этих целей требуется законодательное закрепление процедур, обеспечивающих доступность информации о деятельности указанных органов. В данном контексте следует рассматривать реализацию механизмов общественной экспертизы, проведение государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений. Начала проработки этих мер уже определены, в частности в распоряжении Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)"*(24). Актуальными остаются развитие и совершенствование этих мер в сочетании с действенным контролем за их исполнением.

Меры, направленные на исполнение рассматриваемого принципа, как представляется, определены в положениях Национального плана противодействия коррупции, которым предусматриваются:

- создание и использование инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;

- расширение сети государственных бюро правовой помощи и центров социальной помощи населению, а также методическое обеспечение их деятельности органами юстиции РФ;

- формирование единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

- создание многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

- размещение на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

- увеличение количества и повышение качества телевизионных программ по правовому просвещению.

4. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений как один из основных принципов противодействия коррупции следует рассматривать не только в связи со сферой уголовного судопроизводства. Будучи опосредованно выраженным в уголовном законодательстве через "принцип равенства граждан перед законом", который не вызывает у правоприменителей сложностей, принцип неотвратимости ответственности применительно к сфере противодействия коррупции обретает иное качественное содержание. Это обусловлено спецификой мер противодействия коррупции, установленных Законом о противодействии коррупции. Так, например, обеспечению неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения во многом служат меры, связанные с осуществлением мониторинга доходов государственных или муниципальных служащих, или меры, связанные с соблюдением требований, запретов и ограничений, которые распространяются на служащих определенной в Законе категории. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения при применении положений Закона должен использоваться широко еще и потому, что речь идет о системе правонарушений, в которых задействованы не только физические, но и юридические лица.

5. Реализация принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции на федеральном уровне имеет первостепенное значение. Множество мер в обеспечение данного принципа уже предусмотрены в положениях Национального плана противодействия коррупции, их развернутое содержание представлено в большинстве положений Закона (ñì. комментарий к ст. 7). Между тем, наряду с общефедеральными мероприятиями по реализации указанного принципа, остается необходимость разработки и осуществления мер, направленных во исполнение данного принципа, на уровне субъектов РФ.

Комплексный подход к реализации направлений, выраженных в указанном принципе, используется в Приволжском федеральном округе. В частности, заслуживает внимания опыт Республики Татарстан, который может быть использован в других субъектах РФ.

В Республике Татарстан основной упор сделан на расширение арсенала средств противодействия коррупции с использованием в этих целях политических, правовых, экономических, организационных и воспитательных мер. Среди основных мер, отвечающих рассматриваемому принципу, можно выделить:

- принятие Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан (см. Óêàç Президента Республики Татарстан от 08.04.2005 N УП-127 "О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан"*(25);

постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 22.09.2008 N 693 "Об утверждении республиканской программы по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан на 2009-2011 годы"*(26));

- планирование работы по противодействию коррупции как в целом по Республике, так и в разрезе министерств, муниципалитетов (см., например, приказ Минсельхозпрода Республики Татарстан от 24.10.2006 N 238/2-пр "Об утверждении мероприятий по предупреждению коррупции в агропромышленном комплексе"*(27);

постановление Главы муниципального образования "Нижнекамский муниципальный район" от 12.05.2008 N 45 "О мерах по реализации Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан в муниципальном образовании "Нижнекамский муниципальный район" Республики Татарстан"*(28));

- создание специального органа в администрации Президента Республики Татарстан, координирующего и направляющего предупредительную антикоррупционную деятельность (ежегодно министерства и ведомства представляют отчеты о проделанной работе в соответствии с требованиями ñò. 14 Закона Республики Татарстан от 04.05.2006 N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан"*(29));

- введение административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам, снижающих уровень проявления коррупции (постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 16.06.2006 N 310 "О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти"*(30)). К настоящему времени разработано более 120 административных регламентов, в том числе Единый регламент по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц. Все регламенты предусматривают консультации получателя услуги, срок ожидания обслуживания снижен до 15 минут, исключены избыточные операции. Исполнение регламентов сопровождается тщательным контролем;

- осуществление антикоррупционной пропаганды и формирование системы антикоррупционного образования и воспитания. В данном направлении агентство по массовой коммуникации "Татмедиа" ежегодно проводит журналистский конкурс "СМИ против коррупции". Пропаганда законопослушного образа жизни, предупреждение коррупционных правонарушений в школьной и студенческой среде, как правило, сочетаются с реализацией непосредственных мер противодействия коррупции;

- участие в противодействии коррупции институтов гражданского общества (включение представителей общественности в проводимые государственными органами проверки, проведение социологических опросов граждан о распространенности, формах коррупции и наиболее пораженных ее сферах)*(31).

6. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, прежде всего связанных с устранением причин и условий, способствующих проявлениям коррупции. Данный принцип позволяет защитить людей, общество, государство от коррупционных посягательств, которые могут причинить существенный вред общественным отношениям, ценностям, охраняемым законодательством. В результате применения мер предупреждения коррупционных правонарушений удается не допустить материального ущерба, например, при расходовании бюджетных средств, оформлении сделок с объектами недвижимости. Профилактические меры по предупреждению коррупции обеспечивают выявление корней, истоков этого негативного явления, подвергая их превентивному воздействию тогда, когда они находятся еще в зародышевом состоянии и поэтому легче, безболезненнее, с наименьшими затратами и издержками поддаются устранению (нейтрализации). Так, сильнодействующим профилактическим средством является гласность в работе государственных органов, обеспечиваемая созданием так называемого "одного окна" по оказанию услуг гражданам и юридическим лицам. Реализация таких мер предупреждения коррупции позволяет избежать не только материальных, но и социальных, моральных и иных издержек, неизбежных для карательного, "наказательного" направления противодействия. Например, от такого наказания, как лишение свободы, зачастую страдают близкие осужденного, особенно малолетние дети, которые из-за бесконтрольности могут попасть в социально неблагополучную микросреду.

Эффективной предупредительной мерой является действенный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе, сопровождаемый оперативным реагированием на выявленные нарушения.

Рассматриваемый принцип может иметь разное содержание. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, наряду с мерами прокурорского реагирования, могут быть предприняты и обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер. И здесь важно правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений.

Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств: веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), оправданно только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения, безрезультатны.

Важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциями различных субъектов, участвующих в противодействии коррупции. Практика показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции субъектов деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяют возникающие в этой сфере просчеты, ошибки и системные неудачи для общих целей противодействия коррупции. Так, например, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов может быть необъективным.

7. Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в положениях антикоррупционных конвенций. Так, например, в ñò. 13 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию "отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней". В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности. Это меры, связанные:

- с усилением прозрачности и содействием вовлечению населения в процессы принятия решений;

- обеспечением для населения эффективности доступа к информации;

- проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах.

Имплементацию рекомендуемых форм сотрудничества государства с институтами гражданского общества в российской действительности можно связывать со следующим содержанием.

Усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений отмечаются в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в процессах принятия решений содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред., îò 25.12.2008)*(32), ï. 53 ñò. 2 Закона о гарантиях избирательных прав. В природоресурсных отраслях законодательства повсеместно отмечается обязательность участия граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав в соответствующей сфере, а также участия в подготовке решений, реализация которых может повлечь неблагоприятные для них последствия. В частности, такие положения содержатся в ñò. 3 è 12 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. îò 14.03.2009)*(33), ïîäï. 4 ï. 1 ñò. 1 ÇÊ, ï. 6 ñò. 3 ÂÊ.

Достаточно нормативных правовых оснований и для реализации второй меры - участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно в деятельности, связанной с обеспечением населению доступа к информации. В соответствии со ñò. 38 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. îò 25.12.2008, ñ èçì. îò 09.02.2009)*(34) граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. С позиций антикоррупционного предназначения можно оценивать нормы Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации.

Реализацию третьей меры, касающейся формирования информационного поля нетерпимости в отношении коррупции, в том числе посредством реализации образовательных программ самого разного уровня, необходимо связывать не только с активным использованием современных телекоммуникационных и образовательных технологий. Информационное обеспечение - всего лишь форма, которая может иметь постоянные либо переменные свойства. Гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности, которые не должны быть безликими, а, напротив, должны иметь адресность и профессионально-компетентное сопровождение. Например, для предпринимательского сообщества конструктивными будут те антикоррупционные программы (образовательные, информационные), содержание которых определяют не эксперты, оценивающие на третейских правах коррупционные ситуации, а ответственные лица, имеющие соответствующие полномочия по предупреждению коррупции и реагированию на ее проявления. Что касается учебных программ антикоррупционной направленности, то здесь не важно их наличие в рамках каждой дисциплины. Это сделать сложно силами и компетенцией одних отраслевиков, например цивилистов, по преподаваемым ими дисциплинам. В данном случае целесообразна разработка специального курса, комплексно формирующего на основе материалов разных отраслей правовой науки специальные тематические антикоррупционные разделы.

Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции

1. Международное сотрудничество в современный период является одним из основополагающих направлений в международно-правовом регулировании противодействия коррупции. Принцип международного сотрудничества РФ в области противодействия коррупции представлен в российском законодательстве и развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций, соглашений со странами СНГ.

Обширные основы международного сотрудничества РФ в противодействии коррупции определены участием России в ряде международно-правовых документов, в частности в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Положения указанных конвенций выступают составными частями российской правовой системы в силу конституционной нормы - ÷. 4 ñò. 15 Конституции. Данное условие определяет необходимость внутригосударственного юридического механизма исполнения конвенционных норм. Вопрос их применения не может быть решен без рассмотрения проблем, связанных с имплементацией, под которой в юридической науке понимается инкорпорация норм международного права в национальное законодательство с целью их применения во внутригосударственных отношениях. Соответственно, данное направление тесно связано с вопросами правотворчества, широкого использования механизмов юридической техники для "вживления" требуемых конвенционных стандартов в национальное законодательство.

В практическом плане имплементация предполагает наличие организационных инструментов, используемых, во-первых, для взаимодействия национальной и международной систем противодействия коррупции, во-вторых, для оценки состояния исполнения принятых государством обязательств, вытекающих из конвенций. Так, например, оценочные инструменты в соответствии с Конвенцией СЕ об уголовной ответственности за коррупцию отнесены к сфере компетенции ГРЕКО. В результате присоединения Российской Федерации к указанной Конвенции и ее ратификации в 2006 г. Россия с 1 февраля 2007 г. официально стала членом ГРЕКО (в настоящее время в ГРЕКО входят более 40 европейских стран и США).

ГРЕКО располагает устоявшимся механизмом проведения оценки исполнения требований конвенционных норм в государствах-участниках. Основными этапами оценочного механизма выступают: подготовка оцениваемой страной доклада в соответствии с утвержденными ГРЕКО и едиными для всех государств вопросниками; направление в страну оценочной группы экспертов ГРЕКО для проведения встреч с представителями органов государственной власти, неправительственных организаций, СМИ (с целью уточнения и проверки сведений, изложенных в докладе); подготовка заключения ГРЕКО по докладу с анализом проделанной страной работы и перечнем рекомендаций по устранению выявленных пробелов в законодательстве и недостатков в правоприменительной практике; обсуждение заключения на пленарном заседании ГРЕКО и его утверждение.

Комментируемая статья устанавливает, что Российская Федерация в соответствии с международными договорами сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

- установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

- выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

- предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

- обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

- координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

Примером концепции сотрудничества в противодействии коррупции по ряду отмеченных вопросов среди правоохранительных органов, оформленной межгосударственным договором в рамках СНГ, является Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией*(35), которое было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан).

Участие автора в подготовке указанного Соглашения (в составе рабочей группы непосредственных разработчиков, представляющих компетентный орган государства - участника СНГ) позволяет прокомментировать ряд вопросов, оптимальное решение которых было найдено в то время, когда на национальном уровне многих государств - участников разрабатываемого документа еще не были законодательно определены подходы к противодействию коррупции.

Подписывая данное Соглашение, стороны руководствовались национальным законодательством, международными обязательствами своих государств, а также желанием развивать и совершенствовать взаимодействие, повышать эффективность сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Учитывая фактор, связанный со спецификой внутригосударственного определения принципов борьбы с коррупцией, значительное внимание в рамках вышеназванного Соглашения уделено унификации предметных вопросов сотрудничества. В частности, это связано с вопросами определения общих понятий и выработки единообразных критериев по аспектам планируемого сотрудничества. Так, Стороны применили следующие понятия:

коррупционное правонарушение - не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами;

коррупционное преступление - совершение лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции.

Помимо этого, Стороны согласились определить совокупность следующих критериев отнесения преступлений к категории коррупционных:

- совершение деяния, отнесенного национальным законодательством государств Сторон к преступлениям;

- совершение преступления лицом, которое в соответствии с национальным законодательством государства Стороны определено как должностное, или иным лицом в форме подкупа;

- наличие у должностного лица корыстных побуждений или иной личной заинтересованности;

- преступное использование своих должностных обязанностей и связанных с ними возможностей.

Для форм сотрудничества, перечисленных в ï. 1-5 ÷. 1 комментируемой статьи, следует иметь в виду устанавливаемый порядок сношений по вопросам оказания содействия. Данный порядок может быть применен также между правоохранительными органами государств, участвующих в договорах о сотрудничестве в области противодействия коррупции.

Исходя из принятого в рамках сотрудничества между правоохранительными органами порядка оказания содействия по вопросам противодействия преступности, сотрудничество осуществляется на основании запросов заинтересованной стороны об оказании содействия или по инициативе стороны, предполагающей, что содействие представляет интерес для другой стороны. Запрос об оказании содействия составляется в письменной форме и содержит:

наименование органа, запрашивающего содействие, и запрашиваемого органа;

изложение существа дела (материала);

цель и обоснование запроса; описание содержания запрашиваемого содействия;

любую другую информацию, которая может быть полезна для надлежащего исполнения запроса.

При исполнении запроса применяется законодательство государства запрашиваемой стороны. По просьбе запрашивающей стороны может быть применено законодательство ее государства, если это не противоречит национальному законодательству и (или) международным обязательствам государства запрашиваемой стороны. Запрашиваемая сторона принимает все необходимые меры для обеспечения своевременного и полного исполнения запроса. Запрашиваемая сторона незамедлительно уведомляется об обстоятельствах, препятствующих исполнению запроса или существенно задерживающих его исполнение, и, кроме того, вправе обратиться с просьбой о предоставлении дополнительной информации, необходимой для надлежащего исполнения запроса. Исходя из выработанного практикой взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне, запрашиваемая сторона в возможно короткие сроки информирует запрашивающую сторону о результатах исполнения запроса. В тех случаях, когда компетентный орган запрашивающей стороны устанавливает, что необходимость в исполнении запроса отпала, он незамедлительно уведомляет об этом компетентный орган запрашиваемой стороны.

Распространенной практикой при определении условий взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне является предусмотрение оговорки относительно ограничений, связанных с использованием результатов запроса. Во-первых, таковые не могут быть использованы без согласия представившей их стороны в иных целях, чем те, в которых они запрашивались и были предоставлены. Во-вторых, это вопросы неразглашения, выраженные в определении обязательств сторон по принятию необходимых мер по обеспечению конфиденциальности информации, полученной от другой стороны, если предоставившая эту информацию сторона считает нежелательным ее разглашение.

В рамках координации деятельности по профилактике и борьбе с коррупцией следует рассматривать вопросы, связанные с осуществлением международного сотрудничества по реализации требований конвенций, в которых участвует Российская Федерация.

В целях реализации требований Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся определения на национальном уровне органов, ответственных за реализацию указанных международных договоров, указами Президента РФ "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи" è "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества" определены органы, ответственные за международное сотрудничество. По гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, возникающим при исполнении двух названных конвенций, ответственным является Минюст России. По вопросам взаимной правовой помощи, возникающим при исполнении Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, по иным вопросам взаимной правовой помощи при исполнении Конвенции ООН против коррупции, ответственным органом является Генеральная прокуратура РФ. Под иными вопросами взаимной правовой помощи подразумевается также экстрадиция.

Наряду с этим Генеральная прокуратура РФ с учетом норм ñò. 2 Закона о прокуратуре в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с органами прокуратуры, иными компетентными органами зарубежных стран, а также со специализированными международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Важным для обеспечения определяемых комментируемой статьей целей международного сотрудничества является взаимодействие правоохранительных и иных органов РФ по линии Интерпола.

Возможности Интерпола могут быть использованы взаимодействующими органами в процессе: розыска и идентификации (местонахождения) лиц; выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений по находящимся в их производстве материалам и уголовным делам, оперативным проверочным материалам и делам оперативного учета; выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений.

Совместным приказом МВД России N 786, Минюста России N 310, ФСБ России N 470, ФСО России N 454, ФСКН России N 333, ФТС России N 971 от 06.10.2006*(36) утверждена Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола. Информационное обеспечение сотрудничества взаимодействующих органов с правоохранительными органами иностранных государств - членов Интерпола осуществляют Национальное центральное бюро Интерпола при МВД России, а также территориальные подразделения (филиалы) Национального центрального бюро Интерпола в МВД России, ГУВД, УВД по субъектам РФ, УВДТ.

2. В комментируемой статье находит отражение норма, соответствующая конвенционным требованиям о криминализации коррупционных деяний, совершенных невнутринациональными субъектами.

Данные требования отражены в положениях Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в части, касающейся криминализации подкупа иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ñò. 5 è 6). В соответствии с указанными статьями государства - участники Конвенции принимают такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом коррупционные деяния лиц указанной категории. В Конвенции ООН против коррупции требования о криминализации коррупционных деяний невнутринациональных субъектов определены в ñò. 16 "Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций".

Следует отметить, что специальных законодательных мер для целей имплементации указанных конвенционных норм в российское уголовное законодательство не требуется.

В комментируемой статье отмечаются вопросы установления ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации, иностранных юридических лиц, обладающих гражданской правоспособностью, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, международных организаций, а также их филиалов и представительств (иностранных организаций) в том случае, если они обвиняются (подозреваются) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации.

В соответствии с положениями ñò. 11 è ÷. 3 ñò. 12 УК имеются возможности применения внутригосударственных норм уголовного права при определении ответственности иностранного гражданина. Это те случаи, когда коррупционные преступления были совершены на территории Российской Федерации или вне ее пределов, но были направлены против интересов Российской Федерации.

В комментируемой части статьи нашли отражение аспекты, связанные с определением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, которые отражают требования ñò. 26 Конвенции ООН против коррупции и ñò. 18 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Уголовная ответственность юридических лиц (как национальных, так и иностранных, а также международных) в соответствии с действующим российским законодательством невозможна. Правовые основания для реализации ответственности иностранных юридических лиц за коррупционные правонарушения в отечественной правовой системе также не определены. Вместе с тем искомые основания могут базироваться в доктринальном виде на том положении, что право, подлежащее применению к гражданско-правовым отношениям с участием иностранных юридических лиц, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей, определяется на основании международных договоров РФ.

Наконец, следует отметить, что, несмотря на важность международно-правовых средств противодействия коррупции, они выступают лишь необходимым подспорьем в работе национальной правоохранительной и судебной системы.

Статья 5. Организационные основы противодействия коррупции

1. Президент РФ, являясь гарантом Конституции, определяет главные направления внутренней и внешней государственной политики. Не является исключением и верховенство Президента РФ в определении основных направлений государственной политики в области противодействия коррупции, которая в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997 N 1300 (в ред. îò 10.01.2000)*(37), названа одной из главных угроз для поступательного развития российского общества. Ратификация Россией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию возложила на нее обязательства, решение которых находится в компетенции Президента РФ. В связи с этим Президент РФ определил основные направления государственной политики в области противодействия коррупции, выраженные в утвержденном им Национальном плане противодействия коррупции, внес в Федеральное Собрание РФ антикоррупционный законодательный пакет и подписал настоящий Закон.

Подпунктом 2 п. 1 комментируемой статьи предусматриваются полномочия Президента РФ по установлению компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20.04.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. îò 24.09.2007, ñ èçì. îò 12.05.2008)*(38) к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, отнесены: МВД России, ФМС России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, Спецстрой России, Минюст России, ФСИН России, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ГУСП, Управление делами Президента РФ.

Кроме того, в соответствии со ñò. 83 Конституции Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Данные государственно-правовые институты также следует рассматривать в числе субъектов, обеспечивающих реализацию определяемых Президентом РФ основных направлений государственной политики в области противодействия коррупции.

Многие из указанных федеральных органов исполнительной власти и государственно-правовых институтов обладают специальной компетенцией в области противодействия коррупции.

Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" (в ред. îò 17.11.2008)*(39) среди основных задач ФСБ России специально выделена организация борьбы с коррупцией в пределах своих полномочий, во взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 06.09.2008 N 1316 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(40) на подразделения по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел РФ возложены функции по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности.

Специальная компетенция Минюста России в области противодействия коррупции раскрывается, исходя из общих установлений, определенных Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в ред. îò 23.10.2008)*(41), а также полномочий, которыми наделен Минюст России в соответствии с постановлениями Правительства РФ в связи с организацией и проведением экспертизы на коррупциогенность правовых документов.

Организационное, правовое, информационное обеспечение полномочий Президента РФ при проведении государственной политики противодействия коррупции осуществляет Администрация Президента РФ. В соответствии с ï. 6 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (в ред. îò 21.10.2008)*(42), она готовит предложения Президенту РФ по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов.

С учетом важности и актуальности задач противодействия коррупции не исключено, что полномочия федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, будут уточнены, в том числе по вопросам специальной компетенции, и детализированы их задачи. Предпосылки к этому заложены в положениях Национального плана противодействия коррупции, реализация которых, возможно, повлияет на изменение компетенции указанных органов.

2. Задачи Федерального Собрания РФ по осуществлению организационных основ противодействия коррупции выражаются в обеспечении разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Федеральное Собрание РФ образуют Государственная Дума и Совет Федерации, которые в пределах своих полномочий могут не только инициировать, дорабатывать представленные субъектами законодательной инициативы законопроекты в области противодействия коррупции, но и самостоятельно разрабатывать такие законопроекты (заниматься нормотворчеством).

Специальные вопросы деятельности Государственной Думы в обеспечении направлений противодействия коррупции наиболее цельно выражены в работе Комиссии по противодействию коррупции (далее - Комиссия), образованной в составе Комитета по безопасности. Комиссия действует с 2004 г. Постановлением Государственной Думы от 21.05.2008 N 496-5 ГД утверждено Положение о комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции*(43).

Основными целями Комиссии выступают: осуществление в пределах своих полномочий деятельности, направленной на противодействие коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; анализ федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции.

Основными задачами Комиссии являются: комплексное исследование федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; изучение законопроектов при подготовке их к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и затем представление в профильные комитеты Государственной Думы своих отзывов, предложений и замечаний по законопроектам; изучение практики применения федерального законодательства в области противодействия коррупции; анализ решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, и информирование депутатов Государственной Думы о результатах проведенного анализа; изучение, анализ и обобщение поступающих в Комиссию документов и иных материалов о коррупции и противодействии коррупции и информирование депутатов Государственной Думы о результатах этой работы.

В целях выполнения возложенных задач Комиссия взаимодействует с органами государственной власти, в том числе субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, СМИ и запрашивает у них документы и иные материалы, необходимые для осуществления своей деятельности. Кроме того, Комиссия взаимодействует с аналогичными структурами в парламентах иностранных государств, выступает с инициативой проведения парламентских слушаний по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, организует и проводит в Государственной Думе парламентские слушания по указанным вопросам, а также другие мероприятия, предусмотренные Регламентом Государственной Думы, привлекает в установленном порядке к работе для изучения, анализа и обобщения поступающих в Комиссию документов и иных материалов специалистов и независимых экспертов.

Для выяснения фактического положения дел в области противодействия коррупции и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности в этой сфере Комиссия на постоянной основе организует парламентские слушания, проводит конференции, совещания, "круглые столы" и семинары. Так, например, серия семинаров, посвященных вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы, проводилась в 2006-2007 гг. совместно с институтами Совета Европы и, в частности, с секретариатом ГРЕКО. Отдельным разработанным направлением деятельности Комиссии в 2004-2007 гг. являлось изучение отечественного и зарубежного опыта в области противодействия коррупции, подготовка предложений по его использованию в законодательной деятельности Государственной Думы.

В 2005-2006 гг. Комиссия (на партнерских началах с привлеченными экспертами) провела антикоррупционную экспертизу восьми проектов федеральных законов, среди которых:

"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О лекарственных средствах";

"О защите конкуренции";

"Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта";

"О внесении изменений в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

"О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари" è äð.

По итогам публичного обсуждения во всех случаях Комиссия рекомендовала учесть результаты антикоррупционной экспертизы и устранить выявленные коррупционные факторы*(44).

Для подготовки отдельных вопросов, в частности касающихся имплементации в национальное законодательство положений антикоррупционных конвенций, в которых участвует Россия, Комиссия создавала межведомственные рабочие группы из числа представителей государственных органов и иных организаций. Результаты деятельности рабочей группы докладывались Президенту РФ.

Следует отметить и полномочия Государственной Думы, которые определены в Федеральном конституционном законе от 30.12.2008 N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"*(45). В соответствии с данным Законом Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (÷. 4 ñò. 13).

Совет Федерации принял Ïëàí мероприятий по противодействию коррупции на 2009-2010 гг., утвержденный постановлением Совета Федерации от 29.12.2008 N 531-СФ*(46).

В соответствии с указанным Планом мероприятий намечена проработка ряда вопросов, которые непосредственно связаны с дальнейшим перспективным развитием и обеспечением законодательного регулирования вопросов противодействия коррупции, в частности:

- мониторинг антикоррупционного законодательства РФ и практики применения Закона о противодействии коррупции;

- изучение и обобщение опыта иностранных государств, опыта международного сотрудничества в деле противодействия коррупции;

- мониторинг антикоррупционного законодательства субъектов РФ, содействие распространению наиболее успешного опыта законодательного регулирования противодействия коррупции на региональном уровне на всю территорию РФ;

- мониторинг общественного мнения по вопросу правовой и организационной основ противодействия коррупции в субъектах РФ;

- усиление работы по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (Совет законодателей) по совершенствованию и развитию антикоррупционного правового пространства в субъектах РФ. Рассмотрение вопроса о создании Комиссии Совета законодателей по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции и устранения ее социально-правовых предпосылок;

- формирование перечня федеральных конституционных законов и федеральных законов, внесение изменений в которые будет способствовать снижению коррупционных факторов, подготовка соответствующих предложений по изменению законодательства;

- анализ актов Совета Федерации в целях подготовки необходимых изменений, связанных с принятием федеральных законов о противодействии коррупции;

- подготовка аналитического доклада "О законодательном обеспечении реализации Национального плана противодействия коррупции";

- проведение парламентских слушаний "О развитии института общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации";

- проведение парламентских слушаний "Проблемы и перспективы формирования единого антикоррупционного правового пространства в Российской Федерации";

- проведение заседания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ на тему: "Опыт деятельности субъектов Российской Федерации в области противодействия коррупции".

К реализуемым на постоянной основе направлениям деятельности Совета Федерации в области противодействия коррупции, начиная с 2004 г., относится подготовка докладов "О состоянии законодательства в Российской Федерации". В данных докладах рассматриваются механизмы совершенствования правового обеспечения противодействия коррупции как на федеральном, так и на региональном уровнях. Специальным направлением, отвечающим задачам исключения коррупционных рисков в законодательстве, является проводимый мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Систематической практикой является издание аналитических вестников по актуальным проблемам противодействия коррупции, материалы которых содержат конкретные предложения по совершенствованию правовых и организационных основ противодействия коррупционным деяниям в различных сферах жизнедеятельности общества и государства (медицина, образование, государственные закупки и т.д.)*(47).

3. Правительство РФ принимает разнообразные меры, как общего, так и специального характера, по противодействию коррупции, в том числе путем распределения функций по противодействию коррупции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет.

Противодействие коррупции, не будучи специально выделенной функцией таких федеральных органов исполнительной власти, между тем, присуще им по многим направлениям работы. Это относится к тем направлениям, в ходе которых реализуются общесоциальные и специальные мероприятия, направленные на устранение причин и условий, способствующих преступлениям вообще и коррупции в частности.

Общесоциальное предупреждение подразумевает воздействие на определяющие коррупцию факторы и процессы их детерминации, возникающие на макросоциальном уровне. В этом случае процессы детерминации коррупции являются предметом общего предупреждения и могут характеризоваться продолжительными сроками формирования. Такое формирование тесно связано с проблемами социальной, экономической, политической и духовной жизни общества, которые определяют воздействие на население и создают вероятность вовлечения представителей разных социальных групп в число исполнителей коррупции или участников деятельности, ее обеспечивающей. Общесоциальное предупреждение коррупции происходит в разрезе политики, выраженной в институтах социальной защиты и занятости населения, правового просвещения, образования и воспитания, иных институтов, которые имеют цель обеспечения социально-экономических потребностей населения. Взаимосвязь указанных аспектов политики и общесоциального предупреждения коррупции выражается в том, что причины и условия, способствующие ее проявлениям, выделяются по социальным, экономическим и иным критериям. Соответственно в рамках предупреждения коррупции к субъектам, осуществляющим данное направление противодействия коррупции, можно отнести федеральные органы исполнительной власти, решающие задачи социально-экономического развития государственной и общественной жизни в самом широком смысле этого слова.

Учитывая меняющиеся функции, компетенцию и структуру федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, целесообразно обозначить основных субъектов, которые в определенных для них сферах деятельности реализуют задачи предупреждения и противодействия коррупции:

- социальная сфера (Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России, Минкультуры России);

- экономическая сфера (Минэкономразвития России, Минфин России);

- информационная сфера (Минкомсвязь России).

Между выполнением указанными федеральными органами исполнительной власти своих функций и предупреждением коррупции существует тесная взаимосвязь. Федеральные органы исполнительной власти с учетом профиля своей деятельности и возложенных на них обязанностей непосредственно воздействуют на причины и условия коррупции. Такое воздействие может происходить и опосредованно, через создание достойных основ социального бытия, что само по себе способно предупредить формирование причин и условий, иных детерминант коррупции.

Среди федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, в реализации задач противодействия коррупции весома роль ФАС России, ФТС России и Росфинмониторинга.

Так, ФАС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, осуществляя полномочия в установленной сфере деятельности, обеспечивает реализацию специальных мер предупреждения и выявления коррупционных правонарушений в сфере государственного заказа.

Федеральная таможенная служба, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, обеспечивает противодействие коррупции в рамках правового режима перемещения через таможенную границу РФ товаров, услуг и денежных средств.

Несмотря на то, что вопросы противодействия коррупции в деятельности таможенных органов традиционно находят отражение в правовых актах ФТС России (приказ ГТК России от 26.04.1994 N 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации"; приказ ФТС России от 05.10.2006 N 964 "Об утверждении аналитической программы ФТС России "Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007-2009 гг."), проведенное исследование коррупционных рисков, существующих в сфере деятельности таможенных органов*(48), позволяет сделать вывод о том, что актуальность полномочий данных органов в противодействии коррупции сейчас и в будущем будет возрастать. Это касается даже такой специфической сферы полномочий таможенных органов, как защита прав интеллектуальной собственности (ï. 5.3.6 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 N 459*(49)).

Определенно взаимосвязанные с противодействием коррупции полномочия осуществляет Росфинмониторинг, руководство деятельностью которого также осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 N 307*(50), Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В соответствии с нормами международных правовых документов по вопросам противодействия коррупции легализация (отмывание) доходов рассматривается в тесной связи с коррупционными правонарушениями. Одной из основных задач Росфинмониторинга следует считать выявление, а затем направление в правоохранительные органы информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе полученными в результате совершения коррупционных правонарушений.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В комментируемой части статьи выражен принцип разделения компетенции указанных органов, имеющий значение для системной организации противодействия коррупции субъектами, наделенными властными и управленческими полномочиями, которые они реализуют в пределах, установленных соответствующими законодательными актами РФ. Таким образом, законодатель не конкретизирует полномочия указанных органов в противодействии коррупции, отсылая правоприменителя к правовым документам, устанавливающим компетенцию указанных органов. Целесообразность такого рамочного определения может объясняться и обстоятельствами, связанными с невозможностью предвидеть вероятные в будущем проявления коррупции (они не являются статичными и могут возникать в самых разных сферах), в противодействии которым роль определенных органов государственной власти или органов местного самоуправления будет решающей.

В связи с этим целесообразно выделить несколько основных субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, к которым относятся органы, полномочия которых рассмотрены в комментарии к ñò. 1 è ï. 3 комментируемой статьи.

В рассматриваемой статье получила опосредованное отражение идея о государственно-правовой структуре системы противодействия коррупции, которая реализуется в следующем ступенчатом формате: федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов РФ - органы местного самоуправления. Такое структурно-компонентное строение системы противодействия коррупции согласуется с федеративной моделью государственного устройства РФ. Это строение следует рассматривать и сквозь призму предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов за состоянием дел в области противодействия коррупции как государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно, разнопланово, на разных уровнях управленческой деятельности. Правовые предпосылки к реализации такого подхода заложены в Конституции. В соответствии с нормами ñò. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности. Данные компоненты связаны с тем содержанием и направлениями противодействия коррупции, которые установлены Законом о противодействии коррупции.

5. Положения комментируемой статьи во многом корреспондированы предыдущим ее пунктом. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц (далее - органы по координации деятельности в области противодействия коррупции).

В данном случае правомочие Президента РФ по формированию органов по противодействию коррупции проистекает из прерогатив главы государства как гаранта Конституции (в частности, в соответствии с ÷. 2 ñò. 80 Конституции - по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти). Положения комментируемой статьи содержат определенные элементы таких политико-правовых явлений, как государственная дискреция (политическое усмотрение), подлежащая оформлению в нормативные правовые или политико-правовые акты. В связи с данными полномочиями практическая составляющая органов по координации деятельности в области противодействия коррупции реализуется в следующем формате. В частности, для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента РФ, Правительства РФ. Наряду с этим предусматривается возможность издания актов (совместных актов) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Предусматриваемые в положениях комментируемой статьи органы не следует считать новым звеном системы государственной власти в России или промежуточным звеном между федеральной властью и соответствующим уровнем государственной власти в регионах. Основное предназначение данных органов выражается в обеспечении повышения эффективности совместной деятельности органов государственной власти (федеральных и региональных) по противодействию коррупции и совершенствованию системы контроля над исполнением решений, принимаемых в этой области. В комментируемой статье не выделяются вопросы координации деятельности правоохранительных органов, а предусматривается представительство органов государственной власти и иных лиц. Таким образом, основное предназначение указанных органов по координации деятельности в области противодействия коррупции следует связывать с мероприятиями по реализации общесоциального предупреждения коррупции в рамках компетенции участвующих субъектов.

6. В комментируемой статье определен принцип координации органами прокуратуры деятельности правоохранительных органов в области противодействия коррупции. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Правовой предпосылкой указанного пункта статьи являются положения ÷. 1 ñò. 8 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Составляющие элементы координации деятельности правоохранительных органов (цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников) определены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567*(51).

Применительно к вопросам противодействия коррупции актуальными являются следующие положения о координации органами прокуратуры деятельности правоохранительных органов.

Первостепенным представляется определение приоритетных аспектов координации. Их обоснованием могут служить результаты проведенного мониторинга состояния законности в области противодействия коррупции и анализ тенденций развития коррупционных правонарушений и причинных факторов, их обусловливающих. Могут возникать и более предметные обоснования необходимости координации, как-то: высокая динамика и низкая раскрываемость коррупционных правонарушений, возникновение новых видов и способов совершения коррупционных правонарушений, требующих мобилизации усилий правоохранительных и иных органов по противодействию им.

Среди основных форм координации, которые определены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, можно выделить следующие:

- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- обмен информацией по вопросам противодействия коррупции;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения коррупционных правонарушений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных коррупционных преступлений;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по противодействию коррупции;

- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов.

Перспективными формами координации могут стать обобщение практики применения законодательства о противодействии коррупции и подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности в области противодействия коррупции. На практике могут быть использованы и иные формы координации, заключающиеся, например, в проведении:

- межведомственных совещаний по итогам работы за определенный период либо по конкретным вопросам деятельности по противодействию коррупции;

- совместных проверок в учреждениях, организациях, в которых отмечаются неблагоприятные тенденции, связанные с грубыми нарушениями законодательства.

Принципы организации и планирования работы координационных совещаний в целях выработки и принятия решений по вопросам противодействия коррупции, а также обеспечение контроля за выполнением координационных мероприятий имеют общие начала и положения, аналогичные тем, которые применяются в рамках традиционно осуществляемой органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(52).

7. Любые финансовые нарушения являются благодатной почвой для проявления коррупции и основанных на ней иных правонарушений, отличающихся высокой латентностью, системностью, организованностью. Счетная палата РФ как орган государственного финансового контроля в пределах своей компетенции, определенной Конституцией, ÁÊ, Законом о Счетной палате РФ, осуществляет деятельность по выявлению и пресечению финансовых нарушений, связанных с использованием проверяемых государственными органами и организациями средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, тем самым принимая непосредственное участие в противодействии коррупции. В соответствии со ñò. 15 è 23 указанного Закона в случаях выявления хищения государственных денежных и материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата РФ обязана незамедлительно передавать материалы проверки (ревизии) в правоохранительные органы. Взаимодействие Счетной палаты РФ с правоохранительными органами осуществляется в различных формах.

Наряду с непосредственной деятельностью Счетной палаты РФ по выявлению и пресечению правонарушений, сочетаемых с коррупцией, возрастает значение тех направлений ее работы, которые связаны с ранним предупреждением коррупции. Одним из таких направлений является применение целевых программ выявления коррупционных рисков, возникающих при исполнении бюджетного, финансового законодательства.

Статья 6. Меры по профилактике коррупции

1. Формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции является важнейшей мерой профилактики коррупции. Проведенные социологические и криминологические исследования показывают, что многие граждане не видят смысла в разоблачении коррупционеров, полагая, что свои проблемы легче решать при помощи подкупа, нежели преодолевая бюрократические препоны. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, большинство опрошенных заявляют о терпимом отношении к коррупции*(53). Такая психологическая мотивация у одних создает мнение о предпочтительности путем взятки решать возникающие вопросы, у других формирует социально-правовую пассивность, нежелание участвовать в разоблачении коррупционеров. Наличием таких негативных факторов объясняется важность целенаправленного влияния на общественное сознание, духовный мир и поведение людей, заключающегося в активизации антикриминогенных возможностей общества: нравственности, культуры, религии и иных социальных регуляторов. В современных условиях важно преодоление скептического отношения к праву как к позитивному регулятору общественных отношений.

Политика противодействия коррупции может оказаться неэффективной без повышения уровня правосознания населения. Поэтому задачами государства являются разработка и применение ресурсного обеспечения системы мер по правовому воспитанию, правовой пропаганде.

На основе государственных программ, а не отдельных кратковременных кампаний, система правового воспитания и просвещения граждан должна включать поэтапное решение ряда вопросов путем: введения обязательных правовых дисциплин на всех уровнях образования; издания популярных брошюр с советами и рекомендациями о способах защиты своих прав и законных интересов юридически и морально безупречными средствами; создания постоянно транслируемых специальных программ на телевидении и радио (опыт проведения такой работы развивает РПА Минюста России); всемерной поддержки ныне действующих общественных и некоммерческих организаций, занимающихся разработкой и реализацией антикоррупционных программ; активной пропаганды правовых знаний со стороны работников правоохранительных органов, судов, органов юстиции; организации подготовки квалифицированных специалистов и повышения профессионализма лиц, занимающихся правовым воспитанием и просвещением.

Национальным планом противодействия коррупции предусмотрен специальный раздел - разд. III, в котором определены конкретные меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. К таким мерам, в частности, относятся: повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, совершенствование системы подготовки и повышения квалификации педагогических кадров федеральных государственных образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, реализующих программы в области юриспруденции; воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону; усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования.

Формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции достигается также применением мер, направленных на очищение государственных и муниципальных органов от скомпрометировавших себя служащих. Чрезвычайно важным представляется и совершенствование связей органов власти и управления со СМИ. Их взаимодействие обеспечивает обратную связь населения с государственными и муниципальными органами (при получении соответствующих услуг). Исходя из этого, на уровне административных регламентов органов власти и управления следует отражать и детально определять правила, в соответствии с которыми служащие любой категории будут обязаны реагировать на сообщения СМИ, содержащие обращения граждан или юридических лиц по вопросам их компетенции. К тому же такое направление можно рассматривать как индикатор результативности работы конкретного органа власти, конкретного служащего. Результаты такой работы окупятся сторицей: обращающиеся увидят реальные формы превентивной защиты своих прав, тем самым исключатся крайние и затратные формы защиты в порядке арбитражного, административного, гражданского судопроизводства.

2. Концепция специального предупреждения коррупции путем коррекции законодательных норм, способствующих ей, возникла в России сравнительно недавно. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции политика и практика предупреждения и противодействия коррупции должны основываться на периодическом проведении оценки законодательства с целью определения его адекватности предупреждению коррупции (ï. 3 ñò. 5). Такие возможности предоставляет мониторинг нормативных правовых актов и их проектов, заключающийся в анализе и оценке их положений на предмет выявления их коррупциогенности.

В результате проведения экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов превентивное воздействие направляется непосредственно не на коррупцию, а на детерминацию ее проявлений. Компоненты, необходимые для проведения экспертизы на коррупциогенность, представлены в недавно изданных постановлениях Правительства РФ îò 05.03.2009 N 195 è N 196, которыми утверждены:

Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее - Правила);

Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее - Методика).

 Правилах определены объекты экспертизы на коррупциогенность, представлены положения, устанавливающие формы экспертизы, полномочия субъектов экспертизы и правила учета ее результатов. Данные компоненты во взаимосвязи представлены в òàáë. 3 Приложения.

Особо выделяются положения Правил, которые касаются порядка проведения независимой экспертизы. Так, срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность устанавливается федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проектов документов. При этом устанавливаемый срок не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями. В том случае, если речь идет о проведении экспертизы проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус организаций, федеральный орган исполнительной власти - разработчик указанных проектов документов не может установить срок для проведения независимой экспертизы меньше срока их рассмотрения юридической службой указанного федерального органа.

Такие требования не являются исключительными в плане предоставления каких-либо преимуществ независимым экспертам, они лишь оптимизируют их возможности соответствовать организационным преимуществам, которыми обладают разработчики проектов документов. Это не проявление конкуренции во времени, потому что юридические службы разработчиков проектов документов работают с такими же временными затратами, что и независимые эксперты. Между тем элементы не определенной в Правилах конкуренции все же отмечаются. Так, может возникнуть ситуация, при которой Минюст России (как субъект экспертизы) выявит коррупционные факторы в проекте нормативного документа, а независимый эксперт не выявит их. В этом случае большинство вопросов, связанных с определением преимущества полученных результатов экспертизы, оценкой их достоверности, возможности оспаривания, остаются открытыми. Безусловно, возникающие вопросы применения Правил должны в последующем получить соответствующее правовое решение.

В Методике нашли отражение основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность (ðàçä. II), которые в определенной мере являются руководящими принципами деятельности экспертов независимо от их правового статуса. Так, эффективность проведения экспертизы должна определяться ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для достижения этого необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов. По результатам экспертизы должно составляться экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупционных факторов.

Законодатель, как представляется, во многом учитывая научно-практическую составляющую экспертизы, предусмотрел элементы усмотрения и оценок в подготавливаемых экспертных заключениях. Так, в заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов. Кроме того, выявленные при проведении экспертизы положения, которые не относятся в соответствии с Методикой к коррупционным факторам, но могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении.

Методика определена в постановлении Правительства РФ (N 196) как обеспечительный компонент "экспертизы на коррупциогенность" (ï. 1 ðàçä. I). Для целей такой экспертизы в правовой оборот введены два понятия, выступающих как категории поиска при проведении экспертизы на коррупциогенность, а именно: "коррупционный фактор" (положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их) и "коррупциогенные нормы" (положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы).

Основные положения Методики представлены посредством классификации типичных коррупционных факторов (с раскрытием их содержания), которые определены в трех группах. Для удобства прочтения и практического применения целесообразно отразить предлагаемую классификацию в схематичном виде с выделением двух основных групп коррупционных факторов и одной отдельной группы факторов (системного характера). Выделение последней группы можно рассматривать как отдельный компонент, продуцированный коррупционными факторами и провоцирующий их возникновение (см. схему в Приложении).

В настоящее время наиболее острыми становятся вопросы организационного обеспечения экспертизы на коррупциогенность. Их решение будет способствовать качественному и результативному осуществлению экспертизы. Эти вопросы долгое время выступают предметом обсуждения специалистов в области противодействия коррупции и сводятся к необходимости:

1) исключения факультативности (необязательности) экспертизы на коррупциогенность;

2) определения критериев, которые должны предъявляться к субъектам, осуществляющим экспертизу на коррупциогенность (вопросы специализации образования и стажа, совместительства и т.д.);

3) установления юридической ответственности независимых экспертов за необъективные (заинтересованные) результаты экспертизы. Далее, как представляется, репрезентативность исследования во многом определяют вопросы, связанные с содержанием специальных критериев:

- имеют ли правовое значение основания увольнения лица, изъявляющего желание стать экспертом, если он был уволен с предыдущего места службы за дисциплинарные проступки;

- как оценивать статус независимости и объективности эксперта в самом тривиальном случае (когда его родственники или близкие работают в государственном органе, подготовившем проект документа).

Нужно ли в таких случаях предусматривать механизм отвода или самоотвода эксперта? Эти вопросы могут быть решены путем их определения в Кодексе этики независимого эксперта с соответствующим нормативно-правовым закреплением.

Оставление указанных вопросов без внимания может вылиться в крайние формы их решения (не исключено, что и в порядке гражданского искового производства). В данном случае следует понимать, что независимый эксперт лишен гарантий защиты своих правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, осуществляющий экспертизу, исходя из своих должностных (служебных) обязанностей. На государственных служащих распространяется система антикоррупционных запретов, ограничений, требований к служебному поведению. В конечном счете имеется специальный институт разрешения конфликта интересов, который может снять вопросы и источники проблем, связанные с заинтересованностью служащего как эксперта. Независимый эксперт как приватный субъект в случае его подкупа не может быть даже привлечен к ответственности, за исключением случаев, когда он является служащим коммерческой организации (ñò. 204 ÓÊ).

С учетом вышеизложенного обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания.

Существуют и другие проблемы, ограничивающие репрезентативность результатов экспертизы. Антикоррупционная экспертиза в настоящее время рассчитана на анализ и оценку нормативных правовых документов "в отрыве от действительности", без практического подтверждения реальными проявлениями коррупционного использования норм. При таком подходе происходит только условное моделирование вероятных рисков коррупционных факторов.

Целевое значение для профилактики коррупции имеет экспертиза коррупциогенности действующих норм законодательства.

Коррупциогенность действующих норм образуют такие их недостатки, использование (применение) которых способствует проявлениям коррупции различного характера (в зависимости от разного использования указанных недостатков).

В одних случаях признаки коррупционных правонарушений можно обнаружить в действиях субъектов, которые используют недостатки нормативных правовых актов с применением коррупционных методов (характеризующихся как гражданско-правовые деликты, административные правонарушения либо дисциплинарные проступки).

В других случаях коррупционные проявления возникают в результате несовершенства (недостатков) нормативных правовых актов, а именно их пробельности, противоречивости, коллизионности или неполноты. В результате образуются такие условия следования положениям правовых документов, которые способствуют коррупционным проявлениям (когда следование предписанным действиям или бездействию образует коррупцию или обусловливает ее). В таком случае отмечаются как бы узаконенные условия для коррупции.

В случае бездействия лиц, приводящего к коррупции, можно говорить об отсутствии с их стороны действенного реагирования на факты нарушения требований законодательства. Например, нецелевое использование бюджетных средств может стать возможным при коррупционной заинтересованности лица, уполномоченного выявлять подобные факты и реагировать на них. В таких случаях необходимо выяснить, не способствуют ли коррупции недостатки нормативных правовых актов, регулирующих вопросы контрольно-надзорной деятельности в финансово-бюджетной сфере.

Как отмечалось, основной целью антикоррупционной экспертизы законодательства является выявление условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции или определяют ее проявления. В данном случае отмечают коррупциогенное содержание норм.

Выявление коррупциогенности осуществляется в целях предупреждения конкретных проявлений коррупции. Цели предупреждения достигаются путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты в целях исключения содержащихся в них условий и положений, способствующих коррупции.

Исходя из такой концепции, методика анализа коррупциогенности законодательства (которая в основе своей зиждется на положениях, вошедших в утвержденные Правительством РФ Методику è Правила) была апробирована автором на примере законодательства о земле и недрах.

Методическую основу проведенного исследования составил набор системы методов. Наряду с антикоррупционным анализом законодательства применялся контент-анализ различных источников информации о практике применения законодательства. В частности, эмпирическую основу исследования составили фактические данные по результатам проверок, проводимых государственными контролирующими органами, материалы уголовных дел и актов прокурорского реагирования. Дополнительным средством первичного определения наиболее подверженных коррупции сфер правового регулирования выступал метод анкетирования работников природоохранных государственных структур.

Для практических целей уяснения сущности проводимого антикоррупционного мониторинга законодательства интерес могут представлять некоторые итоговые данные проведенного исследования.

Анализ законодательства о земле и недрах позволил выявить типичные недостатки норм, которые могут использоваться в коррупционных целях. Такие недостатки условно можно классифицировать на отдельные группы коррупционных факторов.

Первую группу составляют нормы законодательства, предусматривающие широкие дискреционные полномочия (в теории дискреционные полномочия принято определять как административное усмотрение) субъектов, осуществляющих регулирование правоотношений в сферах землепользования и недропользования. Коррупционную предрасположенность обнаруживают те нормы законодательства, в которых предусмотрены полномочия субъектов, позволяющие им действовать по собственному усмотрению в зависимости от разных обстоятельств.

 земельном законодательстве отмечается чрезмерное количество норм, определяющих дискреционные полномочия исполнительных органов власти и органов местного самоуправления.

Дискреционные полномочия используются при осуществлении перевода земель промышленного и специального назначения в земли иной категории. В этом случае коррупционную предрасположенность имеют законодательные положения, которые позволяют игнорировать ограничения по переводу земель, если о переводе ходатайствуют органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. В целях предупреждения коррупции необходимы нормы, устанавливающие точное определение условий принятия ходатайств.

В свою очередь решения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления об изъятии земель для государственных или муниципальных нужд также имеют коррупционные начала. Основанием таких решений часто выступают планы застройки, которые в дальнейшем не реализуются. Кроме того, условия, способствующие коррупции, могут быть нейтрализованы посредством введения административных процедур в части нормативно установленных оснований и сроков осуществления действий по переводу земель. Наряду с этим в целях предупреждения коррупции является обоснованным введение ограничений на перевод ранее изъятых для государственных нужд земель в земли поселений.

Дискреционные полномочия нередко основываются на отсылочных нормах законодательства, которые предполагают, что в течение определенного времени отношения в сфере землепользования вообще не будут урегулированы. Таким образом, дискреционные полномочия служащих образуются на вполне законных основаниях, и коррупционные проявления становятся высоковероятны. В данном случае цель предупреждения коррупции может быть достигнута только путем дополнения подзаконных актов нормами, которые устанавливают четкий порядок принятия решений о предоставлении земельных участков для того или иного целевого назначения.

В законодательстве о недрах нормы, определяющие дискреционные полномочия субъектов органов управления, связаны с предоставлением потенциальным пользователям общераспространенных полезных ископаемых разрешений на разработку участков недр. Наиболее четко это прослеживается в законодательных актах субъектов РФ. Порядок и условия реализации полномочий субъектов, регулирующих отношения по предоставлению разрешений на разработку участков недр, определены так, словно они специально предназначены для образования долговременных коррупционных отношений. В связи с этим предоставление лицензии на бесконкурсной основе не должно ставиться в зависимость от согласования условий пользования участками недр.

Дискреционные полномочия субъектов управления часто основываются на нормативно-правовых формулах, определяющих завышенные требования к недропользователям. Поэтому в тех случаях, когда к компетенции органов местного самоуправления отнесено право ввода ограничений на пользование участками недр, такие ограничения должны иметь основания, определенные в подзаконных актах, иначе преодоление ограничений может выступать предметом коррупции.

Вторая группа коррупционных факторов образуется в ходе использования недостатков норм законодательства, регулирующих конкурсные (аукционные) процедуры. Особенность норм законодательства о земле и недрах, регулирующих порядок подготовки и проведения конкурсов (аукционов), заключается в том, что использование этих норм находится на своеобразном "откупе" у специализированных организаций. К их полномочиям относится обеспечение особых процедур организации и проведения конкурсов или аукционов, которые наиболее подвержены коррупции. Среди таких процедур: специальный порядок проведения процедур (учет поступивших на счет задатков); выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена или оптимальные условия).

Без законодательного закрепления критериев открытости подготовки и проведения торгов, осуществляемых специализированными организациями, предупреждение коррупции затруднительно. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в такой ситуации могут признавать любые итоги торгов, если они выступают предметом коррупционного соглашения.

Анализ законодательства о земле позволил выявить специфические нормы, которые определяют зависимость специализированных организаций от решений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Такая зависимость внешне легитимна, но в своих непосредственных проявлениях - коррупционна. Исключение такого рода коррупционного сговора может быть достигнуто путем правового определения статуса субъектов, проводящих торги. Организатором торгов должны выступать только государственные органы, представляющие интересы собственника земли или недр в силу предоставленных им полномочий.

В рамках норм, регулирующих проведение земельных торгов, необходимо предусмотреть меры предупреждения безосновательного изменения (де-факто - манипулирования) цены на землю по усмотрению органов местного самоуправления (тем более, что решения об определении нормативной цены земельных участков затрагивают только те участки, кадастровая стоимость которых не определена). В этом плане цели предупреждения коррупции, связанной с ценообразованием земельных участков, могут быть достигнуты путем скорейшего завершения проводимых на федеральном уровне мероприятий по кадастровой оценке земель.

Примечательно, что на уровне федерального законодательства до сих пор остаются не урегулированными вопросы организации торгов по продаже земель сельскохозяйственного назначения. Субъекты РФ и муниципальные образования регулируют этот вопрос автономно или прибегают к правилам, установленным постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" (в ред. îò 29.12.2008)*(54). Между тем применение норм указанного правового акта также способно обусловливать коррупционные проявления, основанные на занижении цены земельного участка.

В целях предупреждения коррупционного использования норм, регулирующих отношения, связанные с проведением аукционов на получение лицензий на пользование недрами, представляется необходимым исключить те основания их получения, которые сопряжены с коррупцией, а именно:

- возможность получения лицензии на бесконкурсной основе путем согласования условий ее получения, а также зависимость такого согласования от решения о предоставлении участка недр в пользование и затем разработка дополнительных (договорных) условий лицензии;

- признание победителем торгов субъекта, отвечающего дополнительным условиям, которые произвольно объявляются в ходе аукциона экспертной комиссией. Выбор дополнительных условий не должен осуществляться по усмотрению организаторов аукционов. В связи с этим следует законодательно предусмотреть правило, согласно которому дополнительные условия должны объявляться заранее в извещении претендентам на получение лицензии, либо ввести правило, запрещающее изменять условия торгов после их опубликования в СМИ.

Третью группу коррупционных факторов образуют недостатки и пробелы законодательства, касающиеся государственной экологической экспертизы или государственной экспертизы запасов недр.

В земельном законодательстве отсутствие норм о проведении государственной экологической экспертизы, результаты которой выступали бы основанием для принятия решения об изменении целевого назначения земель, является основным коррупционным фактором.

Коррупциогенность норм, регулирующих проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, может быть нейтрализована путем введения ряда ограничений. Превентивной мерой против коррупции, связанной с предопределением результатов экспертизы, может выступать установление таких критериев отбора экспертов, которые будут исключать их зависимость (либо заинтересованность) от заказчика экспертизы.

Четвертую группу коррупционных факторов образуют недостатки законодательства, определяющие явный или скрытый протекционизм со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Поэтому предупреждение коррупции, связанной с предоставлением земельных участков в аренду аффилированным с чиновниками субъектам, должно быть связано с регистрацией договоров аренды земельных участков независимо от срока, на который они заключены.

Безусловно, данный краткий научный анализ проблем коррупциогенности норм в отдельных отраслях законодательства следует рассматривать как презентацию использованного методического обеспечения антикоррупционной экспертизы без права на исключительность.

Проводимая до сегодняшнего дня антикоррупционная экспертиза имела характер пробных, пилотных исследовательских проектов. Их значение следует видеть в отработке подходов к репрезентативности экспертизы. При этом все более актуальным становится понимание того, что выработка таких подходов находится в практической плоскости, в том числе в рамках опосредованной деятельности государственных органов, которые осуществляют контрольные и надзорные проверки исполнения требований законодательства комплексно, на систематической основе.

Результативность деятельности государственных органов, выявляющих факты коррупционного применения норм законодательства, определяется должным взаимодействием с субъектами, обладающими правом законодательной инициативы. Особая роль в таком взаимодействии должна отводиться органам юстиции, реализующим государственную политику в сфере нормотворческой деятельности.

3. Предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном законом порядке сведений, представляемых указанными гражданами, выделены в комментируемой статье как самостоятельные меры по профилактике коррупции.

Обеспечение реализации возложенных на государственные органы и органы местного самоуправления полномочий предполагает наличие у служащих указанных органов необходимых для эффективного осуществления ими служебной деятельности профессиональных знаний, умений и навыков.

В настоящее время в ходе реализации поручений Президента РФ, а также совершенствования системы государственной и муниципальной службы отрабатываются механизмы, позволяющие улучшать ее кадровый состав. Цель данного направления - обеспечить условия, при которых на гражданской и муниципальной службе будут находиться лица, имеющие необходимую для полноценного исполнения должностных обязанностей профессиональную квалификацию. В этом плане комментируемая статья акцентирует обязательность превентивного порядка предъявления установленных законодательством квалификационных требований к соискателям на соответствующие должности. Это направление не должно ограничиваться формальной проверкой соблюдения общих требований, предъявляемых к гражданам, претендующим на замещение государственных и муниципальных должностей. Важным представляется применение специальных мер, направленных на выявление уже коррумпированных служащих*(55). Отправное значение для реализации этих мер будет иметь проверка соблюдения указанных норм федеральных законов в части, касающейся предъявления квалификационных требований к государственным и муниципальным служащим. Для указанных категорий служащих общими требованиями выступают: уровень профессионального образования; стаж службы (государственной, муниципальной); стаж (опыт) работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Различия состоят только в определении специальных квалификационных требований, необходимых для исполнения тех или иных должностных обязанностей на соответствующих видах службы.

Так, например, в соответствии с ÷. 6 ñò. 12 Закона о государственной гражданской службе квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. Такие требования определены более чем в 70 нормативных документах (по категориям группы должностей соответствующих ведомств).

Конкретные квалификационные требования, предъявляемые к той или иной категории группы должностей государственной гражданской службы, можно рассмотреть на примере положений ведомственных нормативных правовых актов, в частности приказа Минфина России от 28.07.2006 N 99н "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими Министерства финансов Российской Федерации"*(56). Такой выборочный метод приемлем потому, что квалификационные требования имеют во многом общее содержание в разрезе той или иной категории должностей для многих государственных органов. Общее проявляется даже в формате структуры требований: знание - навыки - образование.

В указанном нормативном акте к категории "помощники (советники)" высшей группы должностей предъявляются следующие квалификационные требования:

- знание Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, иных нормативных правовых актов компетенции Минфина России, структуры и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основ организации прохождения государственной гражданской службы, служебного распорядка Минфина России, порядка работы со служебной информацией, форм и методов работы с применением автоматизированных средств управления, правил деловой этики, основ делопроизводства;

- навыки организации и обеспечения выполнения задач, квалифицированного планирования работы, ведения деловых переговоров, публичного выступления, анализа и прогнозирования, грамотного учета мнения коллег, организации работы по эффективному взаимодействию с государственными органами, эффективного планирования рабочего времени, владения компьютерной и другой оргтехникой, владения необходимым программным обеспечением, систематического повышения своей квалификации, эффективного сотрудничества с коллегами, систематизации информации, работы со служебными документами, адаптации к новой ситуации и принятия новых подходов в решении поставленных задач, квалифицированной работы с людьми по недопущению личностных конфликтов;

- высшее профессиональное образование по специальности, утверждаемой должностным регламентом в зависимости от направления деятельности.

В соответствии с ÷. 2 ñò. 9 Закона о муниципальной службе квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ с учетом классификации должностей муниципальной службы. В соответствии с ÷. 3 указанной статьи Закона о муниципальной службе в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Дополнительные требования, как правило, касаются знания: основ права, экономики, социально-политических аспектов развития общества; документов, определяющих перспективы развития Российской Федерации, субъекта РФ, района или поселения по профилю деятельности; основ государственного и муниципального управления; порядка подготовки, согласования и принятия муниципальных правовых актов; основ управления персоналом.

Безусловно, предъявление таких требований должно сопровождаться установлением соответствующих оценочных критериев, которые в правовых актах муниципальных органов не предусматриваются. Решение данной проблемы с учетом предупреждения проникновения в муниципальные органы лиц, имеющих коррупционную мотивацию, следует осуществлять путем определения соответствующих рекомендаций, например в рамках совершенствования нормотворческой деятельности в системе муниципальных органов.

4. В комментируемой статье профилактические меры образуют правила, в соответствии с которыми основанием для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении него иных мер юридической ответственности выступает непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В рассматриваемой норме проявляются отдельные элементы ранее установленных законодательством РФ правил, связанных с обязательностью представления требуемых сведений государственными и муниципальными служащими, а также лицами при поступлении на государственную или муниципальную службу (ï. 9 ÷. 1 ñò. 16 Закона о государственной гражданской службе, ï. 9 ÷. 1 ñò. 13 Закона о муниципальной службе).

Данные правила можно характеризовать одновременно с позиций или в сочетании ограниченного и расширенного применения. В качестве ограничителя выступают положения нормы в той части, которая допускает ее применение только в отношении лиц, которые замещают должности государственной или муниципальной службы, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ. Такой перечень в настоящее время не определен. Представляется, что в целях действенного обеспечения противодействия институциональной коррупции предусматриваемый перечень не должен быть ограничен какой-либо выборочной категорией должностей, а иначе растраченным окажется комплексный антикоррупционный потенциал данной нормы.

В сравнении с ранее установленными правилами о представлении требуемых сведений отмечается расширение обязательственных начал их соблюдения не только лицами, замещающими должности государственной или муниципальной службы, но и определенной частью их родственников - супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми.

Указанные требования, если анализировать их с позиции достижения требований системности профилактики коррупции, сочетают в себе как расширенное, так и усеченное содержание. Требуемые сведения обязаны представлять супруга (супруг) и несовершеннолетние дети служащих (такие правила в российском законодательстве ранее отсутствовали). Между тем если оценивать возможности результативного применения данной части статьи с учетом сложившейся практики "переписывания" служащими своего имущества на других лиц, то можно отметить усеченность данной нормы, усматриваемой в определении перечня членов семьи служащих.

По первоначальному замыслу (субъектом законодательной инициативы выступил Президент РФ) такой перечень определялся по аналогии с установленными в Семейном кодексе Российской Федерации основами правового регулирования неимущественных и имущественных отношений между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), не исключающих других родственников. В окончательной редакции Закона (по прохождению в нижней палате парламента) такая аналогия не была реализована. Исходя из содержания принятой нормы, устанавливаемая мера профилактики коррупции не может быть распространена на иных членов семьи служащего, например на родителей, совершеннолетних детей, братьев, сестер, дедушек и бабушек.

В связи с этим профилактический потенциал комментируемой статьи можно сравнить с требованиями антикоррупционных конвенций и положительным опытом борьбы с коррупцией.

Òàê, â ñò. 52 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость предупреждения и выявления переводов доходов от коррупции посредством "жестких мер контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами".

В российской ретроспективе пресечению сокрытия через родственников доходов от коррупции уделялось пристальное внимание. Например, в Псковской судной грамоте было обращено внимание на скрытый подкуп служащих "по задней лестнице, через жену, или дочь, или сына, не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают"*(57). При этом законодатель того времени не допускал исключения вины с подкупаемых.

В 1924 г. в условиях новой экономической политики был введен контроль за доходами государственных служащих и их родственников. Анкетный лист государственного служащего включал раздел о состоянии и изменении собственного имущественного положения, а также имущественного положения жены, родителей, детей*(58).

На практике могут возникнуть сложности в связи с возможным неисполнением требований о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а именно может быть заявлен отказ со стороны супруги (супруга) или несовершеннолетних детей на декларирование сведений. Проблемы неисполнения испрашиваемых требований указанными членами семьи могут быть вызваны причинами сложных межличностных отношений либо обстоятельствами делового характера (обязательства сохранения коммерческой, банковской тайны). С учетом этого законодатель, как представляется, специально предусмотрел возможный люфт, связанный с определением персональной ответственности служащих, которые при условии представления требуемых сведений в отношении себя, но в случае невозможности получения таких сведений от членов семьи, могут быть не уволены, а привлечены к мерам дисциплинарного характера. Однако следует отметить, что в действующих нормативных правовых актах, регулирующих трудовые правоотношения, пока не предусмотрены правовые основания для увольнения и порицания работников за неисполнение требований Закона о противодействии коррупции.

Специальные положения, которые по аналогии могут быть допустимы к применению в отношении порядка и проверки исполнения обязательств государственных и муниципальных служащих (их родственников) о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, целесообразно рассматривать в рамках комментария к ст. 8 Закона.

5. Положения комментируемой статьи имеют глубокие исторические нормативно-правовые начала. Указанной нормой предусматривается внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным и муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении.

В XIX в. в России в Уставе о гражданской службе (в ред. 1832 и 1842 гг.), затем в Своде уставов о службе гражданской были закреплены требования к деловым и нравственным качествам служащего, необходимым для успешного выполнения служебного долга и обязанностей. Таковыми качествами определялись здравый рассудок, верность службе и честность*(59).

В законодательных актах нашего времени также содержатся нормы, определяющие учет результатов исполнения должностных обязанностей служащими для целей последующего назначения на вышестоящие должности или поощрения.

Так, согласно ÷. 4 ñò. 47 Закона о государственной гражданской службе, результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв. Эти результаты учитываются также при проведении его аттестации либо сдаче квалификационного экзамена.

Учет результатов исполнения должностных обязанностей предусмотрен в указах Президента РФ îò 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" (в ред. îò 23.12.2008)*(60) è N 765 "О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу"*(61).

В иных актах Президента РФ, подготовка которых пришлась на период активного антикоррупционного нормотворчества в нашей стране, статус "президентского" получил институт кадрового резерва. Так, при отборе из числа сотрудников отдельных правоохранительных органов, а также военнослужащих кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы предусматривается оценка результативности их служебной деятельности, учитываются их деловые, нравственные и личные качества (см. указы Президента РФ îò 07.12.2008 N 1734 "О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказания, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы"*(62), îò 16.02.2009 N 173 "О федеральных кадровых резервах вооруженных сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, войск гражданской обороны и федерального агентства специального строительства"*(63)).

В нормативных актах отдельных федеральных органов государственной власти содержатся положения, отражающие требования комментируемой статьи в части поощрения государственных гражданских служащих. Среди таких актов следует, например, отметить:

приказ Минфина России от 12.12.2007 N 128н "Об утверждении Положения о порядке премирования, выплаты материальной помощи, ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска руководителям федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации"*(64);

приказ Росфиннадзора от 24.06.2008 N 162 "Об утверждении Положения о порядке премирования, оказания материальной помощи и выплаты единовременного поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу, единовременной выплаты к ежегодному оплачиваемому отпуску федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата и руководителям территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" (в ред. îò 19.01.2009)*(65).

Примером выборочного применения поощрения как требуемой комментируемой статьей меры профилактики коррупции является приказ Федерального казначейства от 20.12.2007 N 9н "Об утверждении Положений о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата Федерального казначейства, о порядке премирования, о порядке выплаты материальной помощи, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим и работникам, замещающим должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центрального аппарата Федерального казначейства" (в ред. îò 23.06.2008)*(66).

Представляется, что выборочный характер применения мер поощрения в отношении выделенной категории служащих в рамках одного ведомства, как это предусмотрено в вышеприведенном акте, нельзя признать результативным для целей профилактики коррупции. В содержательном антикоррупционном значении меры поощрения должны быть всеобщими и распространяться на все категории служащих вне зависимости от занимаемой должности.

6. Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции определено как мера, применяемая в целях профилактики коррупции, улучшения работы государственных и муниципальных органов.

Институт общественного контроля является одним из важных элементов в обеспечении полномочий по противодействию коррупции всех ветвей власти. Общественный контроль укрепляет соблюдение законности в рассматриваемой сфере, обеспечивая прозрачность деятельности государственных органов.

Несмотря на то, что современная теория общественного контроля исходит из доминирования самоорганизационного начала как первого условия существования такого контроля*(67), в современной России формы общественного контроля применительно к сфере противодействия коррупции отмечены асимметрией в понимании их роли и места. Для отдельных общественных структур задачи противодействия коррупции приобретают содержание, не всегда отвечающее целям обеспечения государственной политики противодействия коррупции.

В отличие от иных субъектов гражданского общества, выражающих корпоративные интересы отдельных групп общества, Общественная палата РФ по своему статусу является выразителем интересов всех слоев российского общества. В соответствии с ÷. 1 ñò. 1 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (в ред. îò 25.12.2008)*(68) Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан и общественных объединений с органами государственной власти, органами местного самоуправления. Такое взаимодействие осуществляется для учета потребностей и интересов, защиты прав и свобод граждан, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Парламентский контроль следует считать самостоятельным институтом государственного контроля, не только призванным обеспечить соблюдение и исполнение принятых парламентом законов, в том числе связанных с целями противодействия коррупции, но и в определенной мере направленным на осуществление контроля за деятельностью органов, осуществляющих противодействие коррупции.

Действенное назначение парламентского контроля в указанной компетенции отчетливее проявляется в государствах, имеющих парламентскую форму правления (при таких условиях высший законодательный орган страны формирует правительство, и оно подотчетно ему по всем направлениям своей деятельности). Данный фактор имеет большое значение, но не всегда играет решающую роль в вопросах противодействия коррупции.

Эффективность парламентского контроля напрямую зависит и от ряда других факторов. К числу наиболее важных факторов можно отнести решимость и стремление парламентского большинства на систематической основе заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов по вопросам состояния противодействия коррупции, обеспечивать законодательное развитие механизмов предупреждения коррупции.

Контроль за деятельностью правительства и других органов государственной власти, осуществляющих важнейшие функции по обеспечению национальной безопасности, в том числе по противодействию коррупции, во многих государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. Так, например, контроль за противодействием коррупции в системе государственной службы США осуществляется конгрессом через постоянные и специальные комитеты его палат. Функции контроля возложены на специальный сенатский комитет по этике и комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц палаты представителей. Правонарушения, связанные с коррупцией, заслушиваются также в иных профильных комитетах. Комитеты поддерживают постоянные контакты с федеральными ведомствами, проводят слушания и расследования деятельности правительственных органов. Иногда слушания по делам о коррупции проводятся на объединенных комитетах. Конгресс имеет право приглашать и заслушивать на заседаниях комитетов руководителей министерств*(69).

Такие формы парламентского контроля в российской практике не развиты. Между тем их основы в настоящее время получают законодательное развитие. В соответствии с нормами Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. îò 30.12.2008)*(70) Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (÷. 4 ñò. 13).

Одними из основных требований к содержанию парламентского контроля являются анализ и оценка состояния дел в сфере противодействия коррупции, осуществляемые правоохранительными органами, совершенствование их работы в этой сфере.

Статья 7. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции

1. Формирование системы противодействия коррупции как основная цель государственной политики в данной области предусматривает определение основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Цель таких направлений - создание обстановки осуждения коррупционных правонарушений, своевременное реагирование на возникающие причинные факторы коррупции и их устранение, снижение уровня коррупции до социально терпимого уровня, неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения. В связи с этим важным представляется проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции, как это и определено в ï. 1 комментируемой статьи. Ее содержание во многом предопределено исходными, определившими издание Закона правовыми и политико-правовыми документами. Эти документы возвели противодействие коррупции в ранг важнейшего направления внутренней политики государства, предполагающей проведение единой государственной политики, подотчетной главе государства.

Один из таких документов - Óêàç N 815. В названном Указе отмечается, что в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации образуется Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, основными задачами которого являются:

- подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

О едином характере проводимой государственной политики в области противодействия коррупции свидетельствует и состав Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, в который входят представители ведомств, обладающих функциональными полномочиями в этой области.

Национальный план противодействия коррупции также отражает основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции в рамках единой государственной политики (разд. IV). В частности, Национальным планом противодействия коррупции предусматривается принятие следующих конкретных мер (установленные сроки их реализации при перечислении опускаются):

а) Правительству РФ и руководителю Администрации Президента РФ в пределах своей компетенции:

- по соблюдению государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом N 885;

- обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, создание которых предусмотрено Указом N 269;

б) Правительству РФ - разработка и финансирование мероприятий:

- по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;

- расширению сети государственных бюро правовой помощи и центров социальной помощи населению, а также методическому обеспечению их деятельности органами юстиции РФ;

- формированию единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

- созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

- размещению на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

- расширению количества и повышению качества телевизионных программ по правовому просвещению;

- повышению денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

- внедрению в практику механизма ротации государственных служащих.

К компетенции Правительства РФ также отнесена подготовка на основе обсуждения с представителями различных общественных объединений предложений о мерах, направленных:

- на совершенствование механизма ответственности за недопущение, ограничение или устранение конкуренции;

- повышение оперативности оспаривания сделок, совершенных с нарушением законодательства РФ;

- расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- совершенствование высшего и послевузовского профессионального образования в области юриспруденции (уделив, наряду с реализацией мер, указанных в разд. III Национального плана противодействия коррупции, особое внимание разработке федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования, вопросу о целесообразности реализации программ высшего и послевузовского образования в области юриспруденции в непрофильных вузах, оптимизации количества диссертационных советов);

в) Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам:

- усиление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизация работы координационных совещаний, создание и функционирование которых предусмотрено ñò. 8 Закона о прокуратуре;

- организация проверки законности использования государственного имущества;

- представление в соответствии со ñò. 12 Закона о прокуратуре в палаты Федерального Собрания РФ и Президенту РФ ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению с уделением особого внимания вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней;

- информирование один раз в полгода Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями;

- организация проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;

г) руководителям федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ в пределах своей компетенции:

- разработка и принятие планов противодействия коррупции в соответствующих федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ;

д) председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции:

- совместно с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации представление председателю названного Совета предложений о проведении заседания данного Совета, на котором рассмотреть вопросы защиты прав физических и юридических лиц, потерпевших от преступлений, а также возмещения физическим и юридическим лицам потерь от неправосудных решений и несоблюдения разумных сроков рассмотрения дел в судах из специально созданного для этих целей фонда;

- обеспечение подготовки проектов федеральных законов (антикоррупционный пакет законопроектов);

- обеспечение контроля за исполнением Национального плана противодействия коррупции и представление один раз в полгода председателю Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции доклада о ходе его выполнения и предложений по совершенствованию деятельности по противодействию коррупции;

е) Минюсту России:

- разработка и внедрение совместно с Генеральной прокуратурой РФ системы мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства РФ;

- организация антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ;

ж) Министерству иностранных дел РФ совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

- представление предложений о целесообразности подписания Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174)*(71), заключенной 4 ноября 1999 г., на основе анализа соответствия данной Конвенции правовой системе РФ и оценки возможных последствий ее подписания;

- инициирование принятия в соответствии с Римской/Лионской группой экспертов "Группы восьми" практических мер по расширению сотрудничества в области противодействия коррупции, в частности по возвращению имущества, полученного в результате совершения коррупционных преступлений;

з) первому заместителю Генерального прокурора РФ - председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ и начальнику Следственного комитета при МВД России:

- усиление контроля за законностью и обоснованностью процессуальных решений, принимаемых по уголовным делам, касающимся захвата имущества, имущественных и неимущественных прав, денежных средств предприятий, так называемого рейдерства;

и) комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, созданным в федеральных государственных органах:

- подготовка докладов Совету о работе по предупреждению коррупции и мерах по совершенствованию этой работы.

2. Деятельность правоохранительных и иных органов по повышению эффективности противодействия коррупции связывается с созданием механизма их взаимодействия с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества.

Законодательным актом, определяющим конструктивные основания взаимодействия граждан, а также общественных объединений с федеральными органами исполнительной власти, является Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации". В соответствии с ÷. 1 ñò. 20 этого Закона Совет Общественной палаты РФ вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе. Порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определен актами Президента РФ (в части, касающейся федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет) и Правительства РФ.

Во исполнение положений Указа Президента РФ от 04.08.2006 N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам"*(72) такие советы созданы в ряде ведомств.

Приказом МВД России от 14.12.2006 N 1025 "Об общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (в ред. от 08.07.2008) утверждено Положение об Общественном совете при МВД России, в соответствии с которым основным направлением его деятельности является привлечение граждан, общественных, правозащитных, научных, творческих, религиозных и иных организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел. В практической плоскости данную задачу можно рассматривать применительно к вопросам противодействия коррупции, которые касаются сферы деятельности МВД России, в том числе по решению задач антикоррупционной защищенности этого ведомства.

Сходные основы взаимодействия институтов гражданского общества со Следственным комитетом при прокуратуре РФ (с поправкой на сферу его деятельности) определены в приказе Следственного комитета при прокуратуре РФ от 17.10.2008 N 92 "Об образовании Общественного совета при Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации"*(73).

Во исполнение положений постановления Правительства РФ от 02.10.2005 N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" (в ред. îò 28.03.2008)*(74) общественные советы, деятельность которых связана с решением проблем противодействия коррупции или сопутствующих ей проявлений, созданы в других государственных органах.

Конструктивные примеры взаимодействия парламентских структур с правоохранительными и иными государственными органами по вопросам противодействия коррупции можно рассматривать в рамках деятельности и принимаемых решений Комитетом Государственной Думы по безопасности, а также Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции.

В частности, в соответствии с постановлением Государственной Думы "О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции" к полномочиям указанной Комиссии по вопросам ее компетенции относится взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, СМИ.

 Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом рассматривается как необходимое требование при разработке механизмов противодействия коррупции. Такое взаимодействие, образуя стержень, объединяющий структуры государства и общества в формате единой политики противодействия коррупции, должно иметь законодательную основу. Положения, имеющие значение для вовлечения населения в противодействие коррупции, можно рассматривать по аналогии с проектом федерального закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка", предусматривающим различные формы участия граждан в осуществлении правоохранительной деятельности, некоторые из которых могут быть использованы и при осуществлении противодействия коррупции.

Необходимость активного вовлечения законопослушных граждан в противодействие коррупции диктуется недостаточностью имеющихся мониторинговых ресурсов у правоохранительных органов для выявления коррупционных технологий и практик. Такими ресурсами обладают граждане, которые сталкиваются с проявлениями коррупции непосредственно.

Актуальность такого взаимодействия подтверждается тем, что более чем в половине субъектов РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, стремясь восполнить возникший пробел в федеральном законодательстве, для возрождения деятельности общественных формирований правоохранительной направленности уже приняли подобные нормативные акты. В ряде субъектов РФ такие формирования активно работают и являются одновременно своеобразной формой гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов со стороны населения. Однако, поскольку вопросы обеспечения правопорядка отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, эти нормативные акты не могут обеспечить достаточного правового регулирования в данной сфере, а в некоторых случаях прямо противоречат Конституции и федеральным законам.

3. Принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению, рассматривается как одно из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

Указанное направление связано с созданием таких мер (как законодательного, так и организационного характера), при которых гражданские и муниципальные служащие не будут занимать выжидательную позицию, неправомерно бездействовать, если имеются достаточные основания для возможности коррупционных правонарушений, а также в инициативном порядке будут устранять причины и условия, способствующие их совершению.

Механизмы или меры привлечения указанных субъектов к активному участию в противодействии коррупции не определены, но, исходя из содержания комментируемой статьи, намечена их широкая разработка. Так, комплекс планируемых мероприятий, обеспечивающих достижение установленного данной нормой направления по повышению эффективности противодействия коррупции, отражен в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", утвержденной Указом Президента РФ 10.03.2009 N 261*(75).

С учетом того, что основной задачей программы является обеспечение взаимосвязи государственной и муниципальной службы, ее положения актуальны и концептуально могут быть восприняты для целей развития муниципальной службы. Исходя из содержания программы, повышение эффективности противодействия коррупции посредством участия государственных и муниципальных служащих может быть достигнуто путем применения следующих мер:

- совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

- внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;

- усиление мотивации государственных служащих к повышению качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

- разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;

- разработка процедур проведения служебного расследования случаев коррупционных проявлений.

В качестве примера результативной формы привлечения граждан к активному участию в противодействии коррупции можно привести опыт Республики Татарстан. Эффективной работе правоохранительных органов по противодействию коррупции способствует их тесное сотрудничество с Лигой студентов, в том числе по обеспечению защиты студентов от вымогательства у них взяток за сдачу зачетов и экзаменов. Будучи уверенными в отсутствии негативных последствий от обращения в правоохранительные органы, студенты охотнее идут на контакт, разоблачая коррупционеров*(76).

Привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции следует рассматривать с учетом обеспечения гарантий их личной безопасности.

Противодействие коррупции нередко порождает угрозы для безопасности лиц, занятых в этой сфере. Такие угрозы часто выражаются в шантаже, провокациях, физическом устранении, уничтожении личного имущества, создании атмосферы запугивания в отношении как разоблачителей коррупции, так и близких им людей. В связи с этим актуальными становятся меры специальной защиты, которые обеспечивают непреклонное и активное участие различных субъектов в противодействии коррупции. На сегодняшний день такие меры можно рассматривать применительно к сфере уголовного судопроизводства. Следуя положениям, определенным в ÷. 1 ñò. 2 Закона о государственной защите потерпевших, к разряду лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве и подлежащих государственной защите, нужно отнести потерпевших, свидетелей, экспертов, специалистов, понятых.

4. Необходимость совершенствования системы и структуры государственных органов, создания механизмов общественного контроля за их деятельностью, по существу, является организационной мерой в рамках основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Практическое воплощение данной меры можно рассматривать в контексте положений Национального плана по противодействию коррупции (п. 3 разд. II), связанных с разрешением вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная служба и иные специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций:

- обеспечение соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом N 885;

- обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

- принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

- оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;

- обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших известными им в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими;

- проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений;

- взаимодействие с правоохранительными органами.

Учитывая определение функций специальных подразделений - обеспечение соблюдения служащими общих принципов служебного поведения, - следует отметить, что по своему содержанию (ï. 2 Указа N 885) они выступают в качестве стандартов - требований к профессиональному, моральному и нравственному поведению государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей, а именно:

- исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

- осуществлять свою деятельность в соответствии с установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенцией государственного органа;

- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

- соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

- соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

- при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

- не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

- соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

- уважительно относиться к деятельности представителей СМИ по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке со действие в получении достоверной информации;

- воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в СМИ, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории РФ товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами РФ, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством РФ, международными договорами (соглашениями), обычаями делового оборота.

Комплекс намеченных к выполнению мероприятий во исполнение установленного данной нормой направления, связанного с обеспечением общественного контроля за деятельностью государственных органов, опосредованно отражен в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". В программе отмечается, что оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются государственные услуги гражданам и организациям. Представляется, что такая оценка может складываться и в ходе общественного контроля за деятельностью государственных органов, чему будет способствовать реализация следующих мер:

- совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

- разработка эффективных инструментов взаимодействия государственной службы с институтами гражданского общества в целях повышения открытости государственной службы.

5. Введение антикоррупционных стандартов, под которыми понимается установление для соответствующей деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области, с точки зрения необходимого организационного и нормативного обеспечения представляется колоссальным, требующим тщательной разработки направлением деятельности государственных органов в сферах их компетенции. В комментируемой статье данное направление в планируемом содержании отражено в рамочном виде.

Отнесение сферы правового регулирования к числу приоритетных для реализации мер противодействия коррупции является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты в соответствующей сфере. В настоящее время даже на уровне примерного перечня антикоррупционные стандарты не определены в отношении к какой-либо сфере. Разработка антикоррупционных стандартов должна предполагать участие в этой работе не только органов, осуществляющих свои функции в определенной отрасли (сфере) с учетом своей компетенции. Важной представляется внешняя оценка объективности устанавливаемых запретов, ограничений и дозволений, которые в действительности будут ограничивать или не допускать коррупционные акты и действия. Такую оценку полезно и необходимо испрашивать у тех субъектов, которые заняты в той или иной отрасли в качестве потребителей услуг.

Рекомендуемый формат разработки антикоррупционных стандартов применительно к отдельным сферам отмечен в рамках положений Модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике"*(77), принятого на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. В указанном Модельном законе выделен ряд антикоррупционных стандартов в приоритетных сферах правового регулирования антикоррупционной политики, в частности:

- Антикоррупционные стандарты в сфере реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий (ñò. 18);

- Антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб (ñò. 19);

- Антикоррупционные стандарты в сфере службы в коммерческих и иных организациях (ñò. 20);

- Антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества (ñò. 21);

- Антикоррупционные стандарты в сфере судебной и правоохранительной деятельности (ñò. 22);

- Антикоррупционные стандарты в сфере бюджетного процесса и бюджетного кредитования (ñò. 23);

- Антикоррупционные стандарты в сфере кредитно-банковской деятельности (ñò. 24);

- Антикоррупционные стандарты в сфере эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг (ñò. 25);

- Антикоррупционные стандарты в сфере приватизации государственного и муниципального имущества (ñò. 26);

- Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок (ñò. 27);

- Антикоррупционные стандарты в сферах лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг (ñò. 28);

- Антикоррупционные стандарты в сфере предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи (ñò. 29).

Учитывая, что комментарий к Закону о противодействии коррупции, вероятнее всего, окажется более востребованным в части вопросов, касающихся правоохранительной сферы, представляется целесообразным в качестве иллюстрации привести подробный перечень антикоррупционных стандартов в сфере судебной и правоохранительной деятельности (ст. 22).

Итак, гарантии в этой сфере должны распространяться:

- на независимость судебных органов от органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления;

- финансирование судебной и правоохранительной систем, в том числе оплаты труда работников суда и правоохранительных органов, не ниже уровня финансирования, в том числе оплаты труда, сопоставимых категорий лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы в иных государственных и муниципальных органах и их учреждениях;

- опубликование в официальных печатных СМИ сведений о кандидатах в судьи в объеме и порядке, предусмотренных для кандидатов в депутаты парламента государства.

Ограничения составляют:

- закрытое и (или) единоличное рассмотрение уполномоченным должностным лицом дел о правонарушениях;

- внесудебный порядок назначения мер ответственности за правонарушения;

- продолжительность этапов рассмотрения дел о правонарушениях;

- неприкосновенность судей, совершивших коррупционные правонарушения.

Запреты в рассматриваемой сфере распространяются:

- на незаконное вмешательство в судебную и правоохранительную деятельность;

- рассмотрение дел о правонарушениях судьями или должностными лицами правоохранительных органов, прямо или косвенно заинтересованными в исходе таких дел;

- рассмотрение дел о коррупционных преступлениях либо преступлениях, связанных с коррупционными, должностным лицом правоохранительного органа, в котором служит или полномочия которого непосредственно исполняет обвиняемый.

6. Унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности РФ, является одним из немногих направлений, обеспеченных законодателем в рамках так называемого антикоррупционного законодательного пакета.

В частности, согласно Закону о внесении изменений, на сотрудников милиции (ñò. 1), работников органов прокуратуры (ñò. 2), сотрудников органов внутренних дел (ñò. 3), сотрудников таможенных органов (ñò. 8), судебных приставов (ñò. 9), военнослужащих (ñò. 11) распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом о противодействии коррупции и ñò. 17, 18 è 20 Закона о государственной гражданской службе.

В данном случае в соответствии со ст. 17 Закона о государственной гражданской службе к запретам, связанным с прохождением гражданским служащим гражданской службы, относится запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом (ï. 1 ÷. 1 ñò. 17).

Перечень видов коммерческих организаций предусмотрен ñò. 50 ГК. В их число входят: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере); общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В деятельности органа управления коммерческой организации гражданский служащий, являясь ее членом, может участвовать только в пределах своих служебных обязанностей и только в тех случаях, когда это предусмотрено федеральным законом. В настоящее время на уровне ряда актов Правительства РФ предусмотрены возможности участия государственных служащих в деятельности органов управления акционерных обществ, в которых имеется доля государственного участия. Предусматриваются даже определенные обязанности государственных служащих, представляющих интересы государства. Например, такие требования определены в постановлении Правительства РФ от 22.02.1997 N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды"*(78).

Следует иметь в виду, что деятельность государственных служащих, представляющих интересы государства в коммерческих организациях с государственной долей участия, осуществляется в пределах своей компетенции, при которой ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей может явиться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, а полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих коммерческих организаций могут быть прекращены.

В то же время гражданскому служащему не запрещено осуществлять аналогичную деятельность (в том числе и на платной основе) в органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений. Например, он может входить в правление товарищества собственников жилья, осуществляя в нем за плату определенные функции (члена правления и т.д.). Однако при этом необходимо соблюдение общего требования о недопустимости конфликта интересов.

Замещение должности гражданской службы запрещено в случаях: избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе (ï. 2 ÷. 1 ñò. 17).

В случае избрания гражданский служащий должен приостановить государственную службу на время исполнения обязанностей в указанных выше органах (организациях). Его служебный контракт приостанавливается с освобождением от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Основанием для издания приказа о приостановлении гражданской службы является заявление служащего и документ, подтверждающий наличие юридического факта (избрания, назначения на должность). После окончания срока работы на выборной должности в таком же порядке издается приказ о восстановлении на гражданской службе.

Для государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, запрещено осуществление предпринимательской деятельности (ï. 3 ÷. 1 ñò. 17). Критерием определения предпринимательской деятельности является установление цели - получения прибыли. К предпринимательской деятельности, следуя общим положениям ÃÊ, относятся: производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владение, пользование, распоряжение имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности; приобретение имущественных прав на нематериальные объекты (товарные знаки, фирменные наименования).

В случаях, установленных федеральным законом, запрещено приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход (ï. 4 ÷. 1 ñò. 17).

В соответствии со ñò. 143 ГК к ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг и по которым может быть получен доход.

Если ценные бумаги имелись у гражданина к моменту начала его деятельности в качестве гражданского служащего, то он обязан на время прохождения государственной службы передать их в доверительное управление под гарантию государства. Порядок такой передачи на законодательном уровне в настоящее время не определен. В связи с этим практический выход из такой ситуации следует находить в возможностях передачи ценных бумаг в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Запрещена возможность быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором лицо замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данную норму следует трактовать более обширно, а именно понимать под государственными органами также и те органы (организации, учреждения), которые непосредственно ему подчинены или подконтрольны (ï. 5 ÷. 1 ñò. 17).

Запрет распространяется на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ÃÊ (ï. 6 ÷. 1 ñò. 17).

Данная норма не является абсолютно императивной. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный в связи с исполнением должностных обязанностей, может его выкупить в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ (в настоящее время такой порядок пока не определен).

При осуществлении надзора за исполнением требований законодательства, касающихся данного запрета, следует обращать внимание на коррупционные по своему содержанию латентные вознаграждения на безвозмездных или льготных условиях или на проявления необоснованных привилегий, которые предоставляются, например, в учебной или научной (педагогической) деятельности (при присуждении ученых степеней, званий, при подготовке монографий, учебной литературы).

Под запретом находится выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями (ï. 7 ÷. 1 ñò. 17).

Данный запрет не имеет абсолютного императивного характера, так как в ходе командировок гражданским служащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Несомненно, что такие услуги могут быть приняты только в том объеме, который не превышает уровня заурядного гостеприимства.

Запрещено использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам. Под данный запрет можно отнести использование на службе, но не по назначению служебной необходимости средств коммуникации, оргтехники, автомобиля. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к иным видам юридической ответственности (ï. 8 ÷. 1 ñò. 17).

Запрещено разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей (ï. 9 ÷. 1 ñò. 17).

Под целями, не связанными с гражданской службой, следует понимать использование конфиденциальной информации гражданским служащим не по назначению, с выгодой для себя или без таковой, а также в интересах других физических или юридических лиц.

На практике реализация мер, направленных на недопущение разглашения сведений конфиденциального характера, должна сопровождаться соблюдением следующих условий: применительно к конкретному гражданскому служащему должен быть определен соответствующий перечень сведений, составляющих информацию конфиденциального характера; при этом требование о неразглашении информации должно быть включено в должностной регламент гражданского служащего и в трудовой договор в качестве одной из основных его обязанностей.

Государственным гражданским служащим запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (ï. 10 ÷. 1 ñò. 17).

Данный запрет не носит абсолютного императивного характера, и в случае возникновения конфликтной ситуации она должна быть оценена с учетом всех ее аспектов. Например, чтение лекций, написание научных статей, безусловно, предполагают публичность даваемых оценок, но при этом необходимо иметь в виду, что научно-педагогическая деятельность государственных служащих может содержать критичные положения.

Запрещено принятие без письменного разрешения представителя нанимателя наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. На практике допустимыми являются возможности получения наград, почетных и специальных званий с письменного разрешения представителя нанимателя гражданского служащего (ï. 11 ÷. 1 ñò. 17).

Налагаются запреты на использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (ï. 12 ÷. 1 ñò. 17).

Не разрешается использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности (ï. 13 ÷. 1 ñò. 17).

Запрет распространяется на создание в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур (ï. 14 ÷. 1 ñò. 17).

Обязательством государственного гражданского служащего является прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (ï. 15 ÷. 1 ñò. 17).

Запрещено вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (ï. 16 ÷. 1 ñò. 17).

В соответствии с ï. 4 ñò. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. îò 23.07.2008, ñ èçì. îò 24.07.2008)*(79) под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Иностранные некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Запрещены занятия без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (ï. 17 ÷. 1 ñò. 17).

Новеллой, реализованной в рамках антикоррупционного законодательного пакета, является ÷. 3 ñò. 17 Закона о государственной гражданской службе, в соответствии с которой установлен запрет в отношении граждан после увольнения с гражданской службы в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ. Наряду с этим гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В случае несоблюдения вышеуказанных запретов нарушители привлекаются к ответственности, которая определяется федеральными законами (÷. 4 ñò. 17 Закона о государственной гражданской службе). Для целей практического применения мер дисциплинарной ответственности виновных важным представляется соблюдение процедур установления факта нарушения того или иного запрета. Для этого требуется проведение служебной проверки, которая назначается по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего и осуществляется в порядке, предусмотренном ñò. 59 Закона о государственной гражданской службе (о порядке проведения служебной проверки см. комментарий ê ÷. 4 ñò. 11).

В соответствии со ст. 18 Закона о государственной гражданской службе основные требования к служебному поведению гражданского служащего составляют его обязанности, антикоррупционная составляющая которых предельно содержательна с точки зрения их превентивного характера.

Такой обязанностью выступает исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне (ï. 1 ÷. 1 ñò. 18).

Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам. Требование соблюдать этические нормы обусловлено необходимостью слаженной работы всей системы и институтов государственной власти, которые обеспечивают гарантии основополагающих прав и свобод человека и гражданина.

Государственный гражданский служащий обязан исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности (ï. 2 ÷. 1 ñò. 18).

В связи с указанной обязанностью служащего уместно в качестве примера привести воспоминание А.Ф. Кони, который обращал внимание на важность работы юристов "на совесть": "Я всегда находил, что наряду со служебным долгом судебного деятеля вырастает и его нравственный долг. Он предписывает никогда не забывать, что объектом действия, прежде всего, является человек, имеющий право на уважение к своему человеческому достоинству"*(80). Данное суждение не утрачивает своего значения и в современный период. Следование таким правилам исполнения должностных обязанностей любого служащего - условие его профессионального мастерства и уважения со стороны государства и общества.

К обязанности государственного гражданского служащего относится осуществление профессиональной служебной деятельности в пределах установленной законодательством РФ компетенции государственного органа (ï. 3 ÷. 1 ñò. 18).

В данном случае компетенция реализуется в рамках полномочий, которыми наделен государственный служащий законодательными и иными нормативными правовыми актами в связи с занятием должности в государственном органе. Особое значение здесь имеют и процедуры реализации компетенции, которые находят свое отражение в должностных инструкциях, регламентах.

Государственный гражданский служащий обязан не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам (ï. 4 ÷. 1 ñò. 18). Нарушение данного запрета нельзя рассматривать в формально предполагаемом значении. Вхождение и участие государственного служащего в деятельности указанных объединений не запрещены, но использование статуса государственного служащего и связанных с ним возможностей в целях или интересах объединений, а также граждан, организаций или социальных групп следует признавать несоблюдением установленной обязанности.

К обязанности государственного гражданского служащего относится несовершение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей (ï. 5 ÷. 1 ñò. 18).

При осуществлении своей деятельности государственный служащий не должен допускать, чтобы его личные интересы сходились (сочетались, сталкивались) со служебными обязанностями.

В соответствии с ï. 6 ÷. 1 ñò. 18 Закона о государственной гражданской службе государственный гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих. Любые нарушения ограничений и запретов, а также неисполнение гражданским служащим обязанностей, установленных, прежде всего, данным Законом, а также иными федеральными законами, связанными с гражданской службой, следует квалифицировать как неисполнение должностных обязанностей, влекущее наложение дисциплинарных взысканий, предусмотренных законодательством РФ.

Государственный гражданский служащий обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций (ï. 7 ÷. 1 ñò. 18). Данная обязанность имеет аналогию в содержательном значении с вышеуказанной в ï. 6 ÷. 1 ñò. 18 Закона о государственной гражданской службе. Конкретизируется только направленность возможных рисков влияния на деятельность государственного служащего со стороны определенных объединений и организаций.

В соответствии с ï. 8 ÷. 1 ñò. 17 указанного Закона государственный гражданский служащий обязан не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. В категориях "честь" и "достоинство" применительно к данной обязанности необходимо выделить внешний аспект (воспринимаемый со стороны). Внешняя сторона указанных категорий должна связываться с оценкой моральной составляющей действий и поведения государственного служащего.

В "квартетном" содержании обязанностей, указанных в ï. 9-12 ÷. 1 Закона о государственной гражданской службе (проявлять корректность в обращении с гражданами; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию), обнаруживается нацеленность устанавливаемой обязанности государственного гражданского служащего исключать в своей профессиональной служебной деятельности любые проявления дискриминации.

Государственный гражданский служащий обязан не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (ï. 13 ÷. 1 ñò. 18). Данная обязанность является всеобъемлющей и распространяется на поведение государственного служащего как при исполнении им своих профессиональных и должностных обязанностей, так и при неисполнении таковых.

Соблюдение установленных правил публичных выступлений и предоставления служебной информации является обязанностью государственного гражданского служащего (ï. 14 ÷. 1 ñò. 18), в которой следует рассматривать серьезный антикоррупционный потенциал. В данном случае правила предоставления служебной информации следует соотносить с законодательными положениями, регулирующими вопросы пользования информацией, прежде всего в которой содержатся сведения, отнесенные к служебной или государственной тайне. Такие положения содержатся в трудовом законодательстве, Законе РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. îò 01.12.2007)*(81) è Указе Президента РФ от 24.01.1998 N 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне"*(82).

Государственные служащие, допустившие нарушение правил предоставления служебной информации, могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами.

Отдельной обязанностью, относящейся к гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", предусмотренной ÷. 2 ñò. 18 Закона о государственной гражданской службе, является обязанность не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Требования ñò. 20 Закона о государственной гражданской службе в соответствии с указанием, содержащимся в комментируемой статье, следует рассматривать в отношении государственных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ. Это требования, касающиеся представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые следует также рассматривать с позиций их превентивной антикоррупционной составляющей. С учетом того, что данные требования конкретизируются в ñò. 8 Закона о противодействии коррупции, представляется целесообразным рассмотреть их в комментарии к указанной статье Закона.

Вопросы унификации ограничений, запретов и обязанностей, установленных для лиц, определяемых в комментируемой статье, с учетом законодательных положений, представленных нормами Закона о внесении изменений, предусматривают исключения.

В частности, Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. îò 14.03.2009)*(83) дополнен ñò. 27.1 "Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы". В соответствии с данной нормой на военнослужащего, если иное не предусмотрено федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные комментируемым Законом è ñò. 17, 18 è 20 Закона о государственной гражданской службе, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению ОРД или обеспечению безопасности РФ. Установление таких исключений и определение военнослужащих, в отношении которых применяются данные исключения, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Наряду с этим вопросы унификации ограничений, запретов и обязанностей в рамках законодательной реализации антикоррупционного законодательного пакета можно по-разному рассматривать в отношении деятельности военнослужащих и гражданского персонала органов Федеральной службы безопасности. В соответствии со ñò. 16.1, которой был дополнен Федеральный закон "О Федеральной службе безопасности", военнослужащим и гражданскому персоналу органов Федеральной службы безопасности запрещается самостоятельно или через доверенных лиц принимать участие в управлении организациями (за исключением участия в общем собрании членов некоммерческой организации), заниматься предпринимательской деятельностью, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении такой деятельности. Сотрудникам органов ФСБ России запрещается совмещать военную службу в органах Федеральной службы безопасности (федеральную государственную гражданскую службу или работу в органах Федеральной службы безопасности) с иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности, за исключением случаев, когда это предусмотрено законодательством РФ и (или) необходимо для решения задач ОРД.

В данном случае исключения по унификации ограничений и запретов, которые устанавливаются для государственных служащих, в отношении сотрудников спецслужбы следует рассматривать как оправданную необходимость, как отмечено в указанной норме, для решения задач оперативно-служебной деятельности.

Такое исключение, например в связи со сбором оперативной информации, оправданно для целей выявления и расследования коррупционных преступлений. Последние совершаются в условиях, при которых заурядный механизм расследования действует с запозданием ("бьет по хвостам" совершенных коррупционных преступлений), а то и вовсе не имеет возможности фиксировать данные, которые необходимы для раскрытия изощренных, организованных и потому латентных коррупционных правонарушений.

В данном случае становятся востребованными часто используемые в североамериканской практике расследования коррупции специальные мероприятия, которые основаны на исключении рассматриваемых ограничений и обязательств и связаны с различными формами внедрения сотрудников спецслужб в коррупционные технологии для целей их выявления.

Положениями Федерального закона от 25.12.2008 N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"*(84) произведена унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, определяемых комментируемой статьей, в отношении целого ряда субъектов.

В частности, это касается: судей (ñò. 1); членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ñò. 2); Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ (ñò. 3); лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ñò. 6); членов ЦИК РФ и членов избирательной комиссии субъекта РФ (иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом) (ñò. 8); служащих Банка России (ñò. 9).

С учетом внесенных изменений в законодательные акты целесообразно разделить комментарий к общему и конкретному (специальному) содержанию требований, предъявляемых к указанным субъектам.

Общее содержание требований нагляднее представить в виде таблицы. Данный способ позволяет отразить реализованную законодателем унификацию ограничений и запретов (см. òàáë. 4 Приложения).

Конкретно выраженное или специальное содержание требований, предъявляемых к рассматриваемым категориям служащих, касается запретов, обусловленных спецификой их профессиональной деятельности, а также вопросов, связанных с особенностями декларирования сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем им (их супругам, несовершеннолетним детям) на праве собственности, и обязательствах имущественного характера.

В соответствии с внесенными антикоррупционным законодательным пакетом изменениями и дополнениями в Закон о статусе судей требования к судье сводятся к следующему.

Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. В случае возникновения конфликта интересов судья, участвующий в производстве по делу, обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) судьи влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью судьи и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта РФ или Российской Федерации. Под личной заинтересованностью судьи, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения судьей при исполнении должностных обязанностей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества непосредственно для судьи, членов его семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами (ï. 2 ñò. 3).

Судья не вправе: замещать иные государственные должности, должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром; принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности; публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям; быть поверенным или представителем (кроме случаев законного представительства) по делам физических или юридических лиц; допускать публичные высказывания по вопросу, который является предметом рассмотрения в суде, до вступления в законную силу судебного акта по этому вопросу (ï. 3 ñò. 3).

Для кандидатов на должность судьи установлены требования, касающиеся представления сведений о доходах претендента, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязательствах имущественного характера претендента, а также сведений о доходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей претендента, имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и их обязательствах имущественного характера (ïîäï. 8 ï. 6 ñò. 5).

Наряду с этим в Закон о статусе судей введена специальная норма (ñò. 8.1), определяющая обязательства судьи и членов его семьи (супруга, несовершеннолетних детей) в части декларирования сведений о доходах, имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера.

Данная норма сводится к тому, что судья ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет в суд, в котором он занимает должность судьи, сведения о своих доходах, имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и их обязательствах имущественного характера (ï. 1 ñò. 8.1).

Проверка достоверности и полноты сведений осуществляется судом в порядке, определяемом соответственно Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и нормативными правовыми актами РФ (ï. 2 ñò. 8.1).

При необходимости Верховным Судом РФ или Высшим Арбитражным Судом РФ может быть запрошена из соответствующего суда копия представленных судьей сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проведена их дополнительная проверка (ï. 3 ñò. 8.1).

Сведения могут быть предоставлены для опубликования общероссийским СМИ (ï. 4 ñò. 8.1).

В случае непредставления сведений в установленные сроки, а также представления заведомо недостоверных сведений судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ï. 5 ñò. 8.1).

Порядок подачи и оформления требуемых сведений определен в приложении 1 к Закону о статусе судей.

В соответствии с внесенными антикоррупционным законодательным пакетом изменениями и дополнениями в Закон о статусе члена Совета Федерации требования антикоррупционного назначения к члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы сводятся к следующему.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе:

а) быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ (ïîäï. "à" ï. 2 ñò. 6);

б) находиться на государственной или муниципальной службе (ïîäï. "á" ï. 2 ñò. 6).

В случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ (ï. 2.1 ñò. 6).

В соответствии с внесенными антикоррупционным законодательным пакетом изменениями и дополнениями в Закон о Счетной палате РФ ограничения антикоррупционного назначения, накладываемые на Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и аудиторов Счетной палаты РФ сводятся к следующему.

Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, аудиторы Счетной палаты РФ представляют сведения о своих доходах, имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и их обязательствах имущественного характера в порядке, установленном законодательством РФ.

В случае, если владение Председателем Счетной палаты РФ, заместителем Председателя Счетной палаты РФ или аудитором Счетной палаты РФ приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.

За непредставление сведений, представление заведомо недостоверных сведений и непередачу ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ или аудитор Счетной палаты РФ несет ответственность, предусмотренную законодательством РФ (ñò. 6.2).

В соответствии с внесенными антикоррупционным законодательным пакетом изменениями и дополнениями в Закон о гарантиях избирательных прав члену ЦИК РФ, члену избирательной комиссии субъекта РФ, работающему в комиссии на постоянной (штатной) основе, члену иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работающему в комиссии на постоянной (штатной) основе, запрещается владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), которое может привести к конфликту интересов. Указанные лица обязаны передать принадлежащие им указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством ÐÔ (ï. 15.2 ñò. 29).

В соответствии с внесенными изменениями в ñò. 90 Закона о Банке России служащим Банка России, занимающим должности, перечень которых утвержден Советом директоров, запрещается:

- работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской, научно-исследовательской и творческой деятельности);

- занимать должности в кредитных и иных организациях;

- приобретать ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций), по которым может быть получен доход, если это может привести к конфликту интересов, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в Банке России, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В случае, если владение служащим Банка России приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ.

Гражданам, занимавшим должности, перечень которых утвержден Советом директоров, после увольнения из Банка России запрещается занимать в течение двух лет в кредитных организациях должности руководителей (членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, в том числе в филиалах), если отдельные функции надзора или контроля за этими кредитными организациями непосредственно входили в их служебные обязанности, без согласия Совета директоров, которое дается в порядке, им устанавливаемом.

В соответствии с внесенными антикоррупционным законодательным пакетом дополнениями в ст. 40 (ï. 9.1) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

К комментируемой норме ñò. 7 Закона о противодействии коррупции частичное отношение, касающееся унификации ограничений и обязанностей, установленных для государственных гражданских служащих, имеют внесенные ñò. 6 Закона о внесении изменений изменения в пресловутую ñò. 575 ÃÊ.

Долгое время научными специалистами и экспертами в области противодействия коррупции отмечались недостатки нормативно-правового регулирования порядка и условий получения государственными и муниципальными служащими подарков, связанных с исполнением должностных обязанностей. На примере противоречий, возникающих между нормами ñò. 575 "Запрещение дарения" ГК и ï. 6 ÷. 1 ñò. 17 Закона о государственной гражданской службе, а также ï. 5 ÷. 1 ñò. 14 Закона о муниципальной службе, усматриваются узаконенные условия для гражданско-правовых коррупционных деликтов. Нормы указанных федеральных законов запрещают государственным и муниципальным служащим получать от физических и юридических лиц подарки, связанные с исполнением должностных обязанностей.

В Уставе "О службе гражданской", а также в Указе "О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества" (1832 г.)*(85) также содержались запреты на получение подарков служащими. Оценка таких запретов отражалась и в научной литературе того времени. В частности, отмечалось: "...Взятка всегда должна носить характер подкупа и ее необходимо отличать от дара, даже в том случае, если бы законодательство признавало необходимым возбранить служащим прием каких бы то ни было проявлений благодарности и признательности, то и тогда нарушение сего формального запрета не могло бы быть рассмотрено как взяточничество, а могло бы составить лишь дисциплинарный проступок, преследуемый или безусловно, или с известными ограничениями"*(86).

В настоящее время названные запреты продолжают блокироваться ñò. 575 ГК, которая допускает возможность получения служащими государственных или муниципальных органов обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб. Изменения, внесенные в рамках реализации антикоррупционного законодательного пакета, коснулись только определения размера допускаемого к дарению обычного подарка (ранее устанавливаемая стоимость обычного подарка в размере 5 ÌÐÎÒ заменена на фиксированную сумму - 3 тыс. руб.). При этом неопределенными остались существенные моменты, связанные с фактическим содержанием получения обычного подарка. Во-первых, нет четкого представления о том, что считать обычным подарком. Во-вторых, не определена периодичность предоставления подарка (для целей противодействия коррупции важным представляется содержание действий, связанных с дарением во времени - в течение дня, недели, месяца, года). По формальным признакам в настоящее время при соблюдении всех ограничений, установленных ст. 575 ГК, становится возможной ситуация, при которой обычные подарки стоимостью до 3 тыс. руб. могут вручаться служащему изо дня в день от неизменного субъекта - дарителя.

7. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления определено в комментируемой статье как одно из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Концепция законодательного обеспечения анализируемой статьи имеет широкие начала в действующем законодательстве.

Обязанность органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, закреплена ñò. 24 Конституции. Кроме того, в соответствии с ï. 3 ñò. 3 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(87) одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации является принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Наряду с этим законотворческую проработку данной нормы следует увязывать с положениями Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010)", утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 (в ред. îò 10.03.2009)*(88).

Практический потенциал комментируемой статьи при законодательном обеспечении ее широкой реализации будет иметь целевую направленность для противодействия коррупции. Несомненно, что питательной средой для коррупции является дефицит информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, прежде всего о содержании предоставляемых услуг и функциях подразделений, о процедурах, обеспечивающих взаимоотношения с гражданами (запросы, заявления, порядок принятия управленческих решений), описание порядка осуществления юрисдикционных, разрешительных, контрольных и надзорных полномочий. В данном случае метод перечисления непрактичен, поскольку может ограничивать понимание того, что право граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должно основываться на принципе максимальной открытости информации, которой располагают указанные органы в рамках ее полезности и возможного общественного доступа.

На сегодняшний день полноценные официальные сайты большинства органов власти во многом являются эффективным средством освещения информации об осуществляемой деятельности. Информационная открытость дисциплинирует органы власти, стимулирует их антикоррупционную ориентацию, поскольку прозрачными становятся их обязательства по отношению к исполнению своих функций.

Вместе с тем по содержанию официальных сайтов органов власти нельзя судить об уровне их открытости, о доступности для граждан информации, в том числе о прозрачности принимаемых управленческих решений и процедур.

Решить проблему открытости призваны недавно изданные законы. Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"*(89), вступающий в силу с 1 июля 2010 г., содержит инновационные для сферы судопроизводства средства обеспечения доступа к информации. Так, например, информация о деятельности судов может размещаться в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или предоставляться в форме электронного документа. Эти сведения обширны. Наиболее востребованной может быть информация о находящихся в суде делах (регистрационные номера дел, их наименования, предмет спора, информация о прохождении дел в суде, сведения о вынесении судебных актов по результатам рассмотрения дел (назначено к слушанию, рассмотрено, отложено, приостановлено, прекращено, заключено мировое соглашение, заявление оставлено без рассмотрения)).

В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(90) граждане приобретают право: получать информацию о деятельности органов власти; не обосновывать необходимость ее получения; обжаловать действия (или бездействие) чиновников, нарушающих право на доступ к информации, и требовать возмещения вреда, вызванного этим нарушением. Должностные лица, нарушившие порядок доступа к информации, будут нести дисциплинарную, административную или гражданско-правовую ответственность. Целевое законодательное обеспечение доступа гражданам к информации о деятельности органов власти обосновывается также необходимостью получения информации "напрямую", без посредничества СМИ.

8. Обеспечение независимости СМИ как основное направление деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции можно рассматривать в контексте получившей распространение в современной России практики независимого журналистского расследования. Однако подлинную, лишенную элементов субъективности, а также корыстной и иной заинтересованности деятельность СМИ в рамках противодействия коррупции следует рассматривать с учетом законодательного, организационного, экономического обеспечения независимых позиций СМИ. Для этих целей практичными являются предложения, которые сводятся к принятию мер (введение налоговых льгот, субсидий), позволяющих обеспечить их свободу от любых форм влияния.

Вместе с тем предлагаемые средства обеспечения независимости СМИ следует соотносить с соблюдением представителями СМИ установленных законодательством требований, предъявляемых к их профессиональной деятельности. Обеспечение основанного на законе контроля и надзора за соблюдением таких требований способно укрепить гарантии подлинной независимости СМИ и исключить возможность проявлений, связанных с преднамеренной необъективной деятельностью СМИ в освещении антикоррупционной тематики. Данный аспект очень важен для исключения "противодействия коррупции ради коррупции".

От распространения СМИ не соответствующих действительности порочащих сведений, затрагивающих честь, достоинство и деловую репутацию, охраняют меры судебной защиты. Между тем важно не допускать причин их частого применения.

В связи с этим практическую значимость имеет реализация контрольно-надзорных мер в части проверки соблюдения представителями СМИ своих обязанностей, установленных нормами Закона РФ "О средствах массовой информации". Для исключения вышеуказанных рисков следует выделить следующие основные обязанности журналиста (ñò. 49), которые можно рассматривать в контексте журналистского расследования по фактам коррупции:

- соблюдать устав редакции, с которой он состоит в трудовых отношениях;

- проверять достоверность сообщаемой им информации;

- удовлетворять просьбы лиц, предоставивших информацию, об указании на ее источник, а также об авторизации цитируемого высказывания, если оно оглашается впервые;

- сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника;

- получать согласие (за исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов) на распространение в СМИ сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей;

- при получении информации от граждан и должностных лиц ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки;

- ставить в известность главного редактора о возможных исках и предъявлении иных предусмотренных законом требований в связи с распространением подготовленного им сообщения или материала.

Непреложными являются и требования к профессиональной деятельности журналиста, а именно к обязанности уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций. При соблюдении указанных обязанностей государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг.

9. Неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность в качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции - непременное условие и гарантия их объективности и беспристрастности. Независимость судей в контексте противодействия коррупции не является самоцелью, призванной сделать судью абсолютно неприкасаемым. Данную меру необходимо рассматривать как обеспечительную, предметность которой следует связывать с профессиональной деятельностью судьи в связи с осуществляемой им защитой прав и свобод человека.

Гарантии по обеспечению независимости судьи при осуществлении правосудия, т.е. невмешательство в его деятельность, следует соотносить с необходимостью реализации мер (правоохранительного, организационного характера), обеспечивающих требуемые гарантии.

Такие гарантии выражаются в предоставлении судье и членам его семьи особых мер государственной защиты от возможных посягательств на их безопасность, а также в создании надлежащих условий для отправления правосудия. Закон о государственной защите судей устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества судей и их близких. Наряду с этим общественные отношения, связанные с отправлением правосудия, охраняются ñò. 294 "Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования" УК.

В соответствии со ñò. 9 Закона о статусе судей независимость судьи обеспечивается: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу. Судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства. Органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры к обеспечению безопасности судьи, членов его семьи, сохранности принадлежащего им имущества, если от судьи поступит соответствующее заявление.

Кроме того, судья имеет право на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия, которое выдается ему органами внутренних дел по его заявлению в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (в ред. îò 09.02.2009, ñ èçì. îò 14.03.2009)*(91).

Важным представляется и осуществление сугубо специальных организационных и правовых мер, которые способны обеспечивать требуемые гарантии. Необходимость разработки таких мер отмечалась Президентом РФ в ходе VII Всероссийского съезда судей (4 декабря 2008 г.)*(92).

В частности, такие меры связаны: с введением административной ответственности за внепроцессуальное обращение к судье по еще не рассмотренному делу; ведением журналов обращений к судьям по находящимся в их производстве делам и закреплением в законодательном порядке обязанности судьи фиксировать все поступившие к нему обращения; с разработкой процедуры сообщения о фактах оказания давления на судью.

В морально-этическом, профессионально ориентированном плане обеспечению принципов соблюдения независимости судей и невмешательства в судебную деятельность посвящены положения Кодекса судебной этики*(93), утвержденного VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. В Кодексе нашли отражение вопросы, связанные с правилами поведения судьи при осуществлении профессиональной деятельности и внеслужебной деятельности, которые, по существу, определяют основы самообеспечения судьями своей независимости.

10. Совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции, отмечаемое в ï. 10 комментируемой статьи, следует рассматривать, прежде всего, в связи с усилением организационных, оперативных и иных мер в их работе, созданием специализированных антикоррупционных подразделений в указанных органах. При этом необходимо разделять назначение данных подразделений: оно неодинаково, хотя и имеет общую направленность. Основное значение имеют специально ориентированные подразделения правоохранительных и иных органов по противодействию коррупции, которые повседневно, целенаправленно выполняют свои функции по выявлению, предупреждению, пресечению и расследованию коррупционных правонарушений.

В целях координации деятельности указанных подразделений, а также совершенствования организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов в сфере противодействия коррупции важное место отводится созданным в системе органов прокуратуры РФ специализированным подразделениям по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Приказом Генерального прокурора РФ от 01.10.2008 N 196 "О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции"*(94) нижестоящим прокурорам определены следующие дополнительные обязанности:

- уточнение задач и функций специализированных подразделений по противодействию коррупции;

- инициирование обсуждения на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов результатов работы по борьбе с коррупционными проявлениями;

- формирование из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов постоянно действующих рабочих групп, обеспечивающих ход реализации мероприятий Национального плана противодействия коррупции;

- проведение в органах, осуществляющих ОРД, проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционной деятельности, принятии решений по ее проверке и последующей реализации в делах оперативного учета;

- обеспечение действенного прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, законностью принимаемых процессуальных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел;

- осуществление надзора за расследованием уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности с обращением внимания на наличие представлений и принятие других мер по устранению причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям должностных лиц;

- информирование общественности о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции и конкретных результатах прокурорского надзора.

Наряду с этим совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции связано с созданием в них функциональных подразделений (в настоящее время на основе кадровых служб), которые проводят анализ причин и условий, способствующих совершению сотрудниками коррупционных правонарушений; осуществляют мероприятия по выявлению сотрудников, образующих так называемые группы риска и требующих повышенного внимания, а также участков деятельности, наиболее подверженных коррупционным правонарушениям.

Такая работа нацелена на обеспечение антикоррупционной безопасности и формирование антикоррупционной среды в работе правоохранительных и контролирующих органов.

В работе специализированных подразделений по противодействию коррупции (особенно создаваемых в контролирующих органах) должны принимать участие и представители правоохранительных органов.

В противном случае образуются высокие риски коррупционной подверженности самих специализированных подразделений, что определяет в дальнейшем необходимость проведения в них специальных антикоррупционных мероприятий.

Нередки случаи, когда коррупционные правонарушения выявляются в том или ином государственном органе, но виновные не несут ответственности. В связи с этим должна быть законодательно усилена ответственность руководителей соответствующих органов, их кадровых и специализированных служб за непринятие мер реагирования, а также введены строгие меры административной, дисциплинарной ответственности самих нарушителей, если их деяния не подпадают под уголовный закон.

В этом плане примечателен отечественный опыт начала XIX в. В соответствии со ст. 681 Уголовного уложения на начальников, виновных в подстрекательстве к совершению подчиненными отдельных коррупционных деяний, распространялась уголовная ответственность*(95).

11. Совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы как одно из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции следует увязывать с оптимизацией законодательства в этой сфере.

В обеспечение положений комментируемой нормы во многом сформулирована Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Данная программа нацелена на качественное преобразование системы государственной службы на основе открытости, конкурентоспособности и престижности, ориентированности на результативную деятельность служащих по исполнению полномочий государственных органов, позволяющей активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Многие задачи программы связаны с совершенствованием механизмов антикоррупционной защищенности государственной службы. Таковыми выступают: развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе; разработка и реализация мероприятий по противодействию коррупции; разработка антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы обязанностей, запретов и ограничений, направленных на предупреждение коррупции; разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов после ухода государственного служащего с государственной службы; разработка процедур проведения служебных расследований случаев коррупционных проявлений.

Следует отметить, что совершенствованию государственной службы законодателями традиционно уделялось внимание и в прошлом, причем многие предпринимаемые тогда меры в этой области актуальны и в современный период. Антикоррупционные условия формирования и содержания отношений в сфере государственной службы в начале прошлого века связывались с реализацией таких мер, как предварительная стажировка, коллегиальная аттестация определяемых к должности лиц и надзор за ними со стороны ближайших начальников. Подобные меры имели целью создание микросреды, находясь в которой "служащий был бы твердо убежден, что при ревностном отношении к своим обязанностям он улучшит свое собственное положение, а недобросовестность повлечет неизбежное возмездие"*(96).

Обеспечение совершенствования порядка прохождения государственной и муниципальной службы следует связывать также с необходимостью исполнения его требований. Органы прокуратуры ежегодно выявляют тысячи нарушений законодательства о порядке прохождения государственной и муниципальной службы, которые косвенно связаны в той или иной степени с коррупционными правонарушениями.

12. В качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению противодействия коррупции выступает обеспечение добросовестности, открытости, справедливой конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Данное направление весьма предметно, учитывая не только принцип единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, но и то обстоятельство, что требования законодательства в этой сфере обязательны к исполнению всеми государственными органами. Предмет и цели регулирования, определенные ÷. 1 ñò. 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. îò 30.12.2008)*(97), следует рассматривать для обеспечения требований:

- эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (суть данного требования можно свести к определению порядка, при котором заказчики приобретают качественные товары с наименьшими затратами). Наряду с этим важным представляется и совершенствование порядка (определение способов) обеспечения гарантий исполнения государственного или муниципального контракта, которые позволят исключать риски участия в них недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), особенно в тех случаях, когда такие поставщики аффилированы с корыстно заинтересованными государственными или муниципальными служащими;

- расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, т.е. развития конкуренции. В практическом плане данная мера находит косвенное отражение в Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год*(98). В частности, требование об обязательной квоте (не менее 20%) для малого предпринимательства при государственных закупках распространено не только на государственных, но и на муниципальных заказчиков.

Конкуренция является необходимым элементом, обеспечивающим добросовестность и объективность размещения заказов. В соответствии с положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в ред. îò 08.11.2008)*(99) конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов путем опубликования сообщений о проведении соответствующих конкурсов;

- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Для целей действенного обеспечения конкуренции и размещения заказов важно учитывать генезис коррупционных проявлений в этой сфере. Проведенный анализ нарушений антимонопольного законодательства свидетельствует, что преимущества в конкуренции получают те предпринимательские структуры, в которых неправомерно участвуют представители государственных органов. В таких случаях отмечаются не только аффилированная связь, но и продуцирование коррупции. Выраженная в эмпирических данных, такая связь подтвердилась в ходе проведенного автором опроса экспертов из числа работников правоохранительных органов. Основываясь на известных из практики фактах, именно такие скрытые проявления коррупции отметили 53% респондентов.

Действительно, признаки уголовно наказуемой коррупции не всегда очевидны. Между тем в Федеральном законе "О защите конкуренции" имеются специальные нормы, направленные на противодействие ограничению конкуренции со стороны должностных лиц, которым запрещается принимать акты или совершать действия по ограничению самостоятельности хозяйствующих субъектов, создающие для них дискриминационные условия.

Однако в практике реагирования на такие действия со стороны антимонопольных органов превалирует использование административных средств. Их содержание часто выражается в порицании виновных в их совершении. Предпринимаемые правовосстановительные меры обнаруживают крайне незначительный эффект.

За установлением необоснованных запретов или введением требований, которые препятствуют деятельности других хозяйствующих субъектов, нередко скрываются уголовно наказуемые деяния, причем в совокупности. Интерес представляет связь преступлений, предусмотренных нормами УК: ñò. 289 "Незаконное участие в предпринимательской деятельности" и ÷. 2 ñò. 178 "Недопущение, ограничение или устранение конкуренции". По данным криминологических исследований, незаконное участие служащих в предпринимательской деятельности сочетается с ограничением или устранением с их стороны конкуренции. Это выражается в двух формах: в предоставлении неправомерных преференций "своим" предпринимательским структурам либо в устранении конкуренции для них. На практике эти формы, как правило, взаимосвязаны и дополняют друг друга. Предоставление преференций может выражаться, например, в противоправном обеспечении победы своим бизнес-структурам в торгах, в приобретении лицензий. Мер реагирования на такие факты немного. В таких случаях недейственность контроля за торгами (в ходе этой процедуры чаще всего возникают проблемы соблюдения добросовестной конкуренции и проявления коррупции) следует компенсировать применением мер уголовно-правового характера.

13. Устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности, определенное в комментируемой статье, уже имеет свое практическое воплощение в законодательных инициативах, возникших одновременно с принятием настоящего Закона.

Òàê, Федеральным законом от 26.12.2008 N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности"*(100) сокращен ряд полномочий этих органов, предусмотренных Законом о милиции, Законом îá ÎÐÄ, ÊîÀÏ.

Закон от 26.12.2008 N 293-ФЗ позволяет повысить экономическую активность предпринимателей, снизить необоснованное административное вмешательство в их деятельность, сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий, снизить расходы государственных и местных бюджетов на организации проверок. Закон принят во исполнение Указа Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности"*(101), в котором определены направления, призванные исключить излишние административные барьеры, в частности:

- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замена (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замена лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий.

Данные направления получили законодательное оформление и соответствующую конкретизацию. С 1 июля 2009 г. вступает в силу новый Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(102), которым закреплен принцип уведомительного начала предпринимательской деятельности для 13 видов бизнеса. Кроме того, изменяется идеология проведения внепланового контроля (надзора), который необходим только в случаях проверки информации о возникновении угрозы жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций, а также о причинении ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде. Закон исключает из перечня оснований для проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля (надзора) нанесение имущественного ущерба, поскольку защита имущественных прав может осуществляться в судебном порядке в соответствии с гражданским законодательством.

14. Совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной или муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества. Реализацию данной нормы следует соотносить с применением оценочных критериев показателей, которые свидетельствуют об эффективности использования государственного и муниципального имущества. Например, действенными для целей такого мониторинга могут являться показатели экономической эффективности деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий, которые ежегодно утверждаются федеральными органами исполнительной власти в составе программ их деятельности. Данные правила отражены в постановлении Правительства РФ от 10.04.2002 N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" (в ред. îò 23.03.2006)*(103). В указанном нормативном правовом документе отмечается, что при утверждении программ деятельности и определении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий федеральный орган исполнительной власти должен руководствоваться планируемой суммой доходов федерального бюджета, формируемых за счет части прибыли всех подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий, учтенной при подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год.

Важно развитие и иных мер, способствующих реализации комментируемой статьи Закона. В частности, следует широко использовать возможности заключения договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности на конкурсной основе. Действенной может оказаться и практика опубликования отчетов о деятельности хозяйствующих субъектов и использовании закрепленного за ними государственного или муниципального имущества.

Целевыми мерами, способными сократить коррупционные риски, возникающие при использовании государственного и муниципального имущества неэффективными собственниками, являются, например:

- реорганизация государственных учреждений, не требующихся для обеспечения выполнения функций государства, в некоммерческие и коммерческие организации;

- разработка механизмов управления федеральной собственностью, включая привлечение профессиональных управляющих компаний, передачу государственного имущества в концессию;

- установление правила опубликования информации об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или концессию;

- установление свободного доступа граждан и юридических лиц к информации об условиях приватизации, аренды, доверительного управления имущества, а также обязательности представления соответствующей информации руководителями государственных предприятий и учреждений с установлением их ответственности за нарушение этого порядка.

Такие меры позволят более эффективно использовать государственную собственность, будут способствовать ее расширенному вовлечению в оборот без коррупционных рисков.

15. Повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих как одно из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции не следует рассматривать однозначно.

Ограниченное обеспечение жизнедеятельности (в самом широком смысле этого слова) чиновника, отсутствие материальных гарантий его социального обеспечения со стороны государства нередко связаны с проявлениями коррупционного поведения. В связи с этим интересен исторический опыт в рамках генезиса государственной службы в России. Практика "кормления" служащих за счет податного населения в отсутствие заработной платы из государственной казны всегда выражалась в твердой мотивации на совершение не только мздоимства (по сути, принятие благодарности за оказанное законное действие). Как только получили развитие самые ухищренные и общественно опасные формы лихоимства (взятка за преступное действие), от практики кормления отказались.

В наше время основания для обеспечения социальной защищенности служащих различных категорий заложены в действующем законодательстве. Учитывая численное преимущество государственных гражданских служащих, представляется целесообразным остановиться на законодательных мерах их социальной гарантии со стороны государства. В частности, в ãë. 11 Закона о государственной гражданской службе, а также в ãë. 6 Закона о муниципальной службе для обеспечения правовой и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров службы и в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами, государственным и муниципальным служащим гарантируются:

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;

- выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ;

- возмещение расходов, связанных с переездом служащего и членов его семьи в другую местность, а также при переводе служащего в другой государственный орган (касается государственного служащего);

- защита служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;

- пенсионное и медицинское обеспечение служащих и их семей (в случае смерти служащего, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей).

Наряду с этим государственным служащим могут предоставляться дополнительные государственные гарантии (при определенных условиях), в частности единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.

Обеспечение таких гарантий затратное, но исполнимое в рамках обязательств государства. Между тем важным представляется соблюдение принципов справедливости и обоснования предоставления таких гарантий. Для обеспечения комментируемой статьи развитие новых форм и видов гарантий должно иметь более выраженное целевое назначение для профилактики коррупции.

16. Укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом, представляется важным направлением.

Стремление России к укреплению международного сотрудничества в области противодействия коррупции связано с активным и планомерным ее участием в международно-правовых антикоррупционных инициативах. Помимо участия России в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и обусловленного таким участием сотрудничества с ГРЕКО, в настоящее время Российская Федерация проявляет готовность к принятию и ратификации Дополнительного протокола к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 191), подписанного 15 мая 2003 г.*(104) (ñì. Распоряжение Президента РФ от 16.03.2009 N 158-рп "О подписании Дополнительного протокола к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию"*(105)).

Дополнительным протоколом предлагается устанавливать уголовную ответственность за коррупционные деяния, совершаемые в сфере коммерческой службы, а именно:

- активный подкуп национальных третейских судей (арбитров);

- пассивный подкуп национальных третейских судей (арбитров);

- подкуп иностранных третейских судей (арбитров);

- подкуп национальных присяжных заседателей;

- подкуп иностранных присяжных заседателей.

Учитывая развитие многоплановых проявлений коррупции в современной России, представляются недостаточными имеющиеся уголовно-правовые нормы для противодействия коррупции в иных сферах, помимо государственной. В связи с этим установление уголовной ответственности за коррупцию третейских судей и присяжных заседателей отвечает потребностям формирования системы противодействия коррупции.

В обоснование необходимости присоединения Российской Федерации к Дополнительному протоколу нужно отметить современные тенденции развития в России коррупционной преступности в сфере коммерческой службы. С начала 2000-х гг. число зарегистрированных коррупционных преступлений в сфере государственной службы снижалось. В сфере коммерческой службы, отмеченной единичными проявлениями коррупции в конце 1990-х гг., в 2000-х гг. отмечался интенсивный рост зарегистрированных коррупционных преступлений, в том числе совершенных в составе организованных групп. Показательны данные о регистрируемых фактах коммерческого подкупа. К середине 2000-х гг. их число превысило две тысячи, что констатировало расширение коррупционной активности в отношении коммерческой службы. В этом плане криминализация конвенционных деяний, предусмотренных Дополнительным протоколом, стала насущной необходимостью, тем более что конвенционные нормы хотя и ограниченно, но соответствуют закрепленному в нормах ÓÊ подходу к уголовному преследованию отмечаемых в Дополнительном протоколе деяний.

О последовательном стремлении России к развитию эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и с компетентными органами иностранных государств в области противодействия коррупции, а также розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом, свидетельствует динамика заключаемых соглашений РФ. Соглашения разрабатываются на основе типового проекта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.06.1995 N 653 "О заключении соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и компетентными ведомствами иностранных государств"*(106). В качестве одного из основных направлений сотрудничества типовой проект предусматривает взаимодействие в предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений коррупции и организованной преступности.

Ведущая роль в реализации межправительственных соглашений о сотрудничестве отведена МВД России. На основании таких соглашений правоохранительные органы России осуществляют взаимодействие со всеми правоохранительными структурами государств-партнеров.

В настоящее время в рамках СНГ Россия выполняет обязательства по 16 многосторонним межведомственным соглашениям, в которых отражаются вопросы противодействия коррупции. Помимо этого, Россией заключены со странами дальнего зарубежья двусторонние соглашения о борьбе с преступностью рамочного характера. Подобного рода договоренностей, заключенных на различных уровнях системы МВД России, в настоящее время насчитывается свыше 150.

Продуктивное сотрудничество России в области противодействия коррупции с международными организациями следует связывать с расширением взаимодействия с международной организацией уголовной полиции (Интерпол), в состав которой входит и Российская Федерация. Международная организация уголовной полиции существует уже свыше 80 лет, а ее членами являются более 180 государств.

На базе Европейского союза организуется взаимодействие в вопросах обеспечения безопасности на двух- и многосторонней основе по линии Европола. Значительное внимание европейской полицией уделяется таким международным преступлениям, как отмывание денег, в том числе полученных коррупционным путем.

Особое место в решении проблем взаимодействия на многосторонней основе занимают органы отраслевого сотрудничества: Координационный совет генеральных прокуроров государств - участников СНГ (КСГП), Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ (БКБОП).

Целесообразность взаимодействия в рамках КСГП и БКБОП обусловлена тем обстоятельством, что сотрудничество и обмен информацией в области противодействия коррупции позволяют вступать в непосредственный контакт с компетентными органами других государств, получать от них оперативную информацию и принимать процессуальные решения.

Анализ состояния взаимодействия МВД России с компетентными органами зарубежных стран свидетельствует о том, что в ее организации имеется ряд проблем, которые могут оказывать негативное влияние на конечные результаты противодействия коррупции.

Признавая значимость заключаемых соглашений, практические сотрудники, тем не менее, критически оценивают их качество и возможность неукоснительного и оперативного применения. В результате государства предъявляют друг другу претензии, в то время как решение проблемы кроется не во взаимном пренебрежении, а в отсутствии механизмов реализации имеющихся договоренностей*(107).

Часто возникают проблемы, связанные с особенностями национального законодательства, регулирующего уголовно-правовые основы обеспечения противодействия коррупции и, в частности, возможности розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом. Однако позитивные изменения имеются и здесь.

Так, в соответствии со ñò. 7 Закона о внесении изменений в àáç. 1 ÷. 1 ñò. 104.1 "Конфискация имущества" УК внесены поправки, соответствующие конвенционным требованиям о конфискации имущества, полученного в результате коррупции, в том числе за пределами России. Согласно ч. 1 ст. 104.1 УК под конфискацией имущества понимается принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора следующего имущества, полученного в результате совершения преступлений (с учетом предметности настоящего комментария целесообразно привести перечень тех преступлений, которые обнаруживают в себе признаки коррупции, определенные в ñò. 1 комментируемого Закона):

"а) денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных частью второй статьи 141, частями третьей è четвертой статьи 204, 285, 290, 309 УК РФ, или являющихся предметом незаконного перемещения через таможенную границу Российской Федерации, ответственность за которое установлена статьей 188 настоящего Кодекса, и любых доходов от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;

б) денег, ценностей и иного имущества, в которые имущество, полученное в результате совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями, указанными в пункте "а" настоящей части, и доходы от этого имущества были частично или полностью превращены или преобразованы".

В дальнейшем, несомненно, необходимо принять и другие законодательные и иные меры, направленные на укрепление международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции.

17. Усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, является непосредственной задачей противодействия коррупции всех государственных органов.

В разных условиях социально-экономического, политического развития страны большое значение придавалось организации качественной обратной связи государства с обществом посредством рассмотрения обращения заявителей по тем или иным вопросам.

В современный период правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, регламентируется довольно обширным законодательством, куда входят акты разной юридической силы.

Первый из источников, регулирующих данный вид правоотношений, - Конституция, в соответствии со ñò. 33 которой граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с обращениями юридических лиц и граждан, регулируются и иными нормативными правовыми актами:

Законом о порядке рассмотрения обращений граждан;

Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. îò 09.02.2009)*(108);

Таможенным кодексом, ÊîÀÏ (в части рассмотрения так называемых специальных жалоб).

В сферах общественных отношений, в которых федеральными законами не установлены специальные правила рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, правовое регулирование правоотношений, связанных с обращениями, осуществляется на основе правовых актов конкретных государственных органов. Такие правовые акты приняты в большинстве ведомств. В частности, исходя из условной степени востребованности по адресности поступающих обращений, можно выделить правовые акты некоторых правоохранительных ведомств:

приказ ФСБ России от 22.01.2007 N 21 "Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности" (в ред. îò 04.04.2008)*(109);

приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17.12.2007 N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" (в ред. îò 05.09.2008)*(110);

приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19.09.2007 N 17 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации" (в ред. îò 08.04.2008)*(111);

приказ МВД России от 22.09.2006 N 750 "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России"*(112);

приказ ФТС России от 25.12.2006 N 1370 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в таможенных органах Российской Федерации"*(113).

Поскольку в соответствии с ï. 2 ñò. 3 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан рассмотрение обращений граждан относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, последние предусматривают положения, дополняющие гарантии прав граждан на обращения, установленные федеральным законодательством. В связи с этим следует отметить, что в настоящее время большинство субъектов РФ приняло свои законодательные акты, регулирующие процедуры рассмотрения обращений.

В целях реализации требования комментируемой части настоящего Закона об усилении контроля за обращениями содержательное назначение имеет надзор (контроль) за соблюдением требований, предъявляемых в связи с рассмотрением обращений, а именно: процессуальные правила и гарантии рассмотрения различных форм обращений; ответственность за нарушение законодательства об обращениях; принципы рассмотрения (гласность, законность, доступность, беспристрастность).

18. Передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям является одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

Важная составляющая работы саморегулируемых организаций - устранение избыточного государственного регулирования путем передачи им отдельных функций государственных органов. Антикоррупционный потенциал комментируемой статьи заключается в том, что саморегулируемые организации вырабатывают на основе действующего законодательства в каждой отрасли профессиональной или предпринимательской деятельности свои стандарты и нормы, которые, как правило, имеют более жесткий режим, чем предусмотренный действующим законодательством. Данные обстоятельства и вызванный этим низкий уровень коррупционных рисков профессиональной деятельности лиц, занятых в саморегулируемых организациях, по сравнению с рисками, которым подвержены служащие государственных органов (разная степень рисков определяется различной системой оплаты труда применительно к указанным категориям лиц), способствуют эффективному применению комментируемой статьи для целей противодействия коррупции.

Вопросы саморегулирования отражены в целом ряде законодательных актов, среди которых следует назвать:

Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. îò 28.02.2009)*(114);

Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. îò 23.07.2008)*(115);

Федеральный закон от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (в ред. îò 30.12.2008)*(116);

Федеральный закон от 07.08.2001 N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан" (в ред. îò 03.11.2006)*(117);

Федеральный закон от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (в ред. îò 23.07.2008)*(118);

Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. îò 30.12.2008)*(119);

Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (в ред. îò 25.12.2008)*(120);

Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (в ред. îò 29.04.2008)*(121);

Федеральный закон от 30.12.2004 N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (в ред. îò 23.07.2008)*(122);

Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 27.10.2008)*(123).

Предметное регулирование правоотношений, связанных с деятельностью саморегулируемых организаций, регламентируется нормами Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (в ред. îò 23.07.2008)*(124). Концептуальная задача, которую призван решить указанный Закон, заключается в последовательном создании таких организаций в тех областях предпринимательской деятельности и коммерческих отношений, в которых государственное участие представляется не только излишним, но и неоправданным с точки зрения затратности функций государственного регулирования. В равной степени эта задача может рассматриваться и применительно к деятельности иных негосударственных организаций.

19. Сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную службу квалифицированных специалистов имеет неоднозначное направление. Отмечается сочетание контрмер, выраженных в формуле "сокращение - привлечение". Практическую реализацию определяемого направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции выразить достаточно сложно. В данном случае особое значение будет иметь реализация таких непопулярных мер, которые связаны с аттестацией служащих или оценкой их соответствия предъявляемым к их должности квалификационным требованиям. При этом цель таких мероприятий вовсе не должна заключаться в освобождении от занимаемой должности служащих, не выдержавших "экзамен". Основополагающее значение в данном случае должны иметь шаги по оптимизации исполняемых полномочий служащими. Это могут быть решения, связанные, прежде всего, с внедрением технических, автоматизированных и коммуникационных средств, и уже затем - оценка объема и специфики работы каждого служащего. Далее при необходимости следует решение вопросов оптимизации структуры и штатного расписания подразделений органов власти или оценка соответствия служащих предъявляемым к их должности квалификационным требованиям. Безусловно, реализация подобных комплексных мероприятий, в том числе определяющих сокращение служащих, должна соотноситься с качественным отбором на вакантные должности претендентов, которые в условиях постоянной конкуренции будут способны не только занимать должности, но и совершенствовать свое мастерство, повышать знания, оттачивать профессиональные умения и навыки.

20. Повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции определено в комментируемой статье как одно из основных направлений деятельности указанных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.

Требования, отраженные в данной норме, получали законодательное оформление и ранее. Так, например, в Своде законов 1832 г. содержалась норма (ст. 316), устанавливающая уголовную ответственность "начальников, потворствующих чиновникам в лихоимстве". В УК РСФСР 1922 г. к диспозиции, специально введенной постановлением ВЦИК СНК от 9 октября 1922 г. (ст. 114-а), относилось непринятие мер противодействия взяточничеству. Лиц, виновных в непринятии таких мер, привлекали к уголовной ответственности наряду со взяточниками

В современный период карательная составляющая данного направления справедливо исчезла, и правовое регулирование отношений, связанных с вопросами устранения причин и условий, способствующих коррупции, можно рассматривать в соответствии со ñò. 19.5 КоАП. Указанной нормой устанавливается административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Следует отметить, что в непосредственном применении данной части статьи как средства противодействия коррупции существенна роль органов, обладающих контрольно-надзорными функциями.

Между тем в реализации рассматриваемого направления законодателем заложен более глубокий смысл, а именно не просто механическое принесение актов реагирования или исполнение предписаний, но и планомерная воспитательная работа руководителей органов власти по профилактике коррупции, устранению причин и условий, способствующих самым разным ее проявлениям, в том числе предупреждению коррупционных рисков профессиональной деятельности служащих. Данную работу следует увязывать как с реализацией организационных мер, так и с систематической деятельностью по мониторингу и оптимизации законодательства и правоприменения в сфере ведомственной компетенции.

Важную роль в обеспечении рассматриваемого направления противодействия коррупции могут играть СМИ. Предание гласности фактов нарушения законности или недостаточного реагирования руководителей государственных органов, органов местного самоуправления на такие факты несет в себе дисциплинирующий эффект для таких руководителей.

21. Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах, в действительности образуют стратегическое направление противодействия коррупции, которому уже долгое время уделяется повышенное внимание.

Отправным пунктом для начала реализации комментируемой статьи стало проведение административной реформы в Российской Федерации в 2003-2004 гг. Именно с этого времени активизировалась работа государственных органов по оптимизации и конкретизации их полномочий согласно разработанным административным и должностным регламентам ведомств. Данное направление отражено в подп. "е" п. 2 разд. II Национального плана противодействия коррупции в сочетании с иной мерой, а именно с разработкой и внедрением стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций. Эта мера направлена на совершенствование государственного управления, снижение возможностей проявления коррупции. Содержание данной меры заключается в определении административных процедур, обеспечивающих функции государственных органов, эффективную работу их структурных подразделений и должностных лиц, а также реализацию прав граждан. Для таких целей федеральные органы государственной власти разрабатывают перечни предоставляемых ими государственных услуг (необходимого уровня качества и доступности) и обеспечивают их опубликование. Эта работа направлена на то, чтобы предоставление государственных услуг стало открытой, прозрачной процедурой.

Реализацию указанных требований можно рассматривать при исполнении постановления Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" (в ред. îò 17.03.2009)*(125).

Вместе с тем в настоящее время при разработке или оптимизации полномочий государственных органов по предоставлению государственных услуг следует обращать внимание на вопросы, связанные с определением содержания таких услуг, а также возможностями их оперативного и безошибочного предоставления.

Статья 8. Обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

1. Правила, устанавливаемые комментируемой статьей, распространяются в отношении определенного круга лиц, а именно - граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы или служащих, замещающих такую должность, если должности включены в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ. В настоящее время такой перечень определен рядом указов Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. В указах установлены категории декларантов сведений о доходах граждан, замещающих должности, а также претендующих на замещение должностей в сфере государственной службы и в государственных корпорациях. Установленный в отношении них порядок декларирования сведений распространяется на их супругу (супруга) и несовершеннолетних детей.

В соответствии с Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" указанные сведения представляют граждане, замещающие или претендующие на замещение в государственной корпорации, фонде или иной организации, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона:

должности руководителя (единоличного исполнительного листа);

должности заместителя руководителя;

должности члена правления (коллегиального исполнительного органа), исполнение обязанностей по которой осуществляется на постоянной основе.

В соответствии с Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" декларантами сведений являются граждане, претендующие на замещение государственных должностей Российской Федерации (кроме должности члена Правительства Российской Федерации), сводный перечень наименований которых утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (в ред. îò 01.12.2008 N 1658). К таковым относятся: Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ (в иностранном государстве), Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) РФ при международной организации (в иностранном государстве), Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель, заместитель Председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель, заместитель Председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Конституционного Суда РФ, Заместитель Председателя Конституционного Суда РФ, судья-секретарь Конституционного Суда РФ, судья Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда РФ, Судья Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Первый заместитель, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, Судья Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека, Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудитор Счетной палаты, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, секретарь Центральной избирательной комиссии РФ, член Центральной избирательной комиссии РФ (замещающий должность на постоянной основе), Председатель федерального суда, заместитель Председателя федерального суда, судья федерального суда, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Согласно ï. 3 Указа Президента РФ N 558 граждане, претендующие на замещение должности члена Правительства Российской Федерации, и лица, замещающие должность члена Правительства Российской Федерации, представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также такие сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в соответствии с утвержденным данным Указом Положением "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (далее - Положение).

Особенности представления сведений указанной категории граждан, устанавливаемые Положением, заключаются в следующем. Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры в соответствии со ñò. 10 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О правительстве Российской Федерации" представляют при назначении на должность, а впоследствии ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, в налоговые органы Российской Федерации сведения о являющихся объектом налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также об обязательствах имущественного характера. Указанные сведения представляются по утвержденным формам справок в Федеральную налоговую службу, которая после обобщения направляет эти сведения Президенту РФ и в палаты Федерального Собрания РФ (ï. 5 Положения). Сведения о доходах указываются в отношении полученных доходов от всех источников (включая доходы по прежнему месту работы или месту замещения выборной должности, пенсии, пособия, иные выплаты) (ï. 7 Положения).

В случае, если декларанты обнаружили, что в представленных ими сведениях о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не отражены какие-либо сведения либо имеются ошибки, они вправе представить уточненные сведения (ï. 10 Положения).

Отдельным Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения, указанные в ÷. 1 ñò. 8 настоящего Закона. Перечень обширен, но структурирован по следующим разделам.

 ðàçä. I перечня определены должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31.12.2005 N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службе", к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы. Наряду с этим в данном разделе предусматриваются должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также другие должности федеральной государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.

 ðàçä. II перечня определены должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов. Данным перечнем охватываются должности от заместителей федеральных министров (МВД, МЧС, Минобороны) и руководителей федеральных служб (ГФС, СВР, ФСБ, ФСКН, ФСО, ФМС, ФСИН, Спецстрой, Службы специальных объектов при Президенте РФ, ФТС) до руководителей (начальников) структурных подразделений указанных государственных органов. В рамках системы органов прокуратуры России в качестве декларантов сведений определены практически все категории прокурорских работников.

 ðàçä. III определены другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, в частности те из них, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:

- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

- предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

- осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

- подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

- управление государственным имуществом;

- осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

- хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Общим положением, связанным с системным обеспечением реализации подходов, предусмотренных рассматриваемыми указами Президента РФ, выступает рекомендация органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В содержательном плане комментируемую статью нужно оценивать, прежде всего, в связи с внесенными в антикоррупционный законодательный пакет изменениями ñò. 20 Закона о государственной гражданской службе, в которой предусмотрены положения о представлении указанными лицами, а также членами их семей сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Статья 38 НК определяет доходы как объекты налогообложения, имеющие стоимостные, количественные или физические характеристики, наличие которых порождает у налогоплательщика обязанности по уплате налога. К объектам налогообложения относятся доходы от любого вида деятельности, не запрещенной законодательством, а также от вкладов в банке, ценных бумаг, долей участия в коммерческих организациях.

Под имуществом понимаются вещи, деньги и ценные бумаги, жилой дом, квартира, земельный участок, автомобиль, гараж, работы и услуги.

В соответствии со ñò. 307 ГК под обязательствами имущественного характера понимаются правоотношения, возникающие из договоров (например, по аренде квартиры) или вследствие причинения вреда либо из иных оснований, в силу которых одно лицо (должник, применительно к комментируемой статье - лица, указанные в ï. 1 ñò. 8 Закона) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие (передать имущество, выполнить работу, оказать услугу или уплатить деньги) либо воздержаться от такого действия, при этом кредитор вправе требовать от должника исполнения его обязанности.

Как указано в комментируемой статье, порядок представления требуемых сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Такой порядок частично отражен в ï. 1 ñò. 20 Закона о государственной гражданской службе в связи с изменениями, внесенными в рамках антикоррупционного законодательного пакета. В соответствии с указанной статьей требуемые сведения представляются представителю нанимателя ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Вместе с тем, согласно ï. 2 указанной статьи, положение о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего утверждаются указом Президента РФ и законодательным актом субъекта РФ.

Указами Президента РФ îò 18.05.2009 N 558 è N 559 утверждены формы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера декларантов сведений из числа граждан, претендующих на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, а также гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими эти должности.

2. В комментируемой статье указывается, что сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые государственными и муниципальными служащими, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Рассматриваемая статья, на первый взгляд, несодержательна с точки зрения возможных сложностей в ее понимании и применении. Между тем в ней присутствуют "подводные камни". Прежде всего отмечается такая особенность, которая связана с тем, что законодатель не распространил действие статьи на представляемые сведения граждан, претендующих на замещение должности гражданской службы. По смыслу комментируемой статьи на данную категорию граждан не распространяются гарантии правовой охраны представляемых ими сведений.

Особенностью является и то, что законодатель попытался исключить возможные правовые коллизии, связанные с препятствиями, образуемыми в результате действия специальных режимов защиты или правовой охраны представляемых сведений. Отмечается, что представляемые сведения являются конфиденциальными, если они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Указом Президента РФ от 06.03.1997 N 118 (в ред. îò 23.09.2005)*(126) утвержден Перечень сведений конфиденциального характера. В соответствии с данным законодательным актом это:

- сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в СМИ в установленных федеральными законами случаях, относящиеся к сведениям конфиденциального характера, доступ к которым ограничивается в соответствии с законодательством РФ (ï. 1);

- сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Законом о государственной защите потерпевших и другими нормативными правовыми актами РФ (ï. 2);

- служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ÃÊ и федеральными законами (служебная тайна) (ï. 3);

- сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений) (ï. 4);

- сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ÃÊ и федеральными законами (коммерческая тайна) (ï. 5);

- сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них (ï. 6).

Таким образом, если рассматривать свойства сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, то вряд ли в них можно обнаружить качества конфиденциального характера, как это определено в данном Указе. Кроме того, следует иметь в виду и отсутствие в действующих нормативных правовых актах специально предусмотренного режима правовой охраны или защиты сведений конфиденциального характера, который установлен в комментируемой статье.

В связи с этим логичным представляется законодательный подход, в рамках которого статус представляемых сведений как конфиденциальных определяется при условии, если они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Такой подход, как отмечалось выше, исключает возможные правовые коллизии и возникающие на их основе проблемы, связанные с использованием представляемых сведений.

Отнесение тех или иных сведений к государственной тайне обусловлено необходимостью обеспечения безопасности государства, что влечет за собой законодательное ограничение права граждан, закрепленного в ÷. 4 ñò. 29 Конституции, а именно права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.

В соответствии со ñò. 5 Закона РФ "О государственной тайне" сведения, подлежащие отнесению к государственной тайне, можно классифицировать на четыре группы:

1) сведения в военной области;

2) сведения в области экономики, науки и техники;

3) сведения в области внешней политики и экономики;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и ОРД.

Таким образом, в целях соблюдения требований, установленных комментируемой нормой, сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лиц следует оценивать по содержанию в них сведений, подлежащих отнесению к государственной тайне.

3. Не допускается использование сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей для установления либо определения его платежеспособности и платежеспособности его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц. Данное требование отражено также в ÷. 4 ñò. 20 Закона о государственной гражданской службе и ÷. 3 ñò. 15 Закона о муниципальной службе.

Значение комментируемой нормы заключается в запрете на использование таких сведений в целях, не связанных с их представлением. Следует исходить из того, что сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера для лиц, которым они предоставляются (это, прежде всего, представители нанимателя), являются сведениями, являющимися персональными данными работника. В соответствии со ñò. 85 ТК персональные данные работника - информация, необходимая работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающаяся конкретного работника. Соответственно персональные данные государственного или муниципального служащего определяются как информация, необходимая представителю нанимателя в связи с исполнением указанными служащими обязанностей по замещаемой должности государственной или муниципальной службы.

4. Лица, виновные в разглашении сведений, предусмотренных в комментируемой статье, либо в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Общей нормой, определяющей основания наступления ответственности за указанные нарушения, связанные с обработкой и защитой персональных данных работника, выступает ñò. 90 ТК. В соответствии с данной статьей лица, виновные в нарушении порядка получения, обработки и защиты персональных данных работника, привлекаются к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном ТК и иными федеральными законами, а также к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в соответствии с федеральными законами.

Дисциплинарная ответственность за разглашение персональных данных может выражаться в наложении дисциплинарного взыскания - увольнении в соответствии с ïîäï. "â" ï. 6 ñò. 81 ÒÊ.

За разглашение сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующего служащего виновный государственный или муниципальный служащий может нести гражданско-правовую, дисциплинарную, административную ответственность (ñò. 13.14 ÊîÀÏ).

При наличии в действиях (бездействии) соответствующего служащего состава преступления он может быть привлечен к уголовной ответственности (например, по ñò. 183 УК за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну).

5. Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих могут предоставляться для опубликования СМИ (÷. 5 комментируемой статьи). Значение данной меры состоит в том, что общественность может запрашивать сведения об имуществе соответствующих служащих, проверять полноту его декларирования.

В настоящее время порядок размещения сведений, отмечаемых в настоящей статье, определен Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 561 и распространяется в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей.

Сведения декларантов размещаются на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации, а также предоставляются общероссийским средствам массовой информации для опубликования по их запросам в Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам, подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации, определяемого Правительством Российской Федерации, кадровые службы федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.

На официальных сайтах размещаются и общероссийскими средствами массовой информации предоставляются для опубликования следующие сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственную должность Российской Федерации (федерального государственного служащего), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей:

- перечень объектов недвижимого имущества, принадлежащих лицу, на праве собственности или находящихся в их пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них;

- перечень транспортных средств, с указанием их вида и марки, принадлежащих на праве собственности;

- декларированный годовой доход.

В представляемой информации запрещается указывать иные сведения, не предусмотренные для размещения и опубликования, персональные, а также иные данные, позволяющие определить место жительства, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации, данные, позволяющие определить местонахождение объектов недвижимого имущества.

Специальный порядок предоставления сведений о доходах судьи и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, общероссийским СМИ реализован в рамках антикоррупционного законодательного пакета (ñò. 1 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции") в приложении 5 к Закону о статусе судей.

6. Проверку достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, указанных в комментируемой статье, допускается осуществлять разными способами. Ее может проводить представитель нанимателя (руководителя) или лицо, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем). Проверка может осуществляться самостоятельно или путем запроса в правоохранительные органы и государственные органы, осуществляющие контрольные функции. В этом случае предмет запроса - имеющиеся в правоохранительных и государственных органах данные о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Как указано в комментируемой норме, порядок направления запроса устанавливается Президентом РФ. В настоящее время такой порядок не определен, а сохраняющий юридическую силу Óêàç Президента РФ от 01.06.1998 N 641 "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы" (в ред. îò 28.06.2005)*(127) нельзя распространить на весь круг лиц, которые определены в рассматриваемой статье.

В целях разработки законодательных предложений по данным вопросам можно отметить следующие положения названного Указа, связанные, прежде всего, с отдельными процедурными аспектами:

- проверка сведений осуществляется в месячный срок; срок проверки может быть продлен до двух месяцев по решению лица, давшего поручение о ее проведении (ï. 4);

- руководитель федерального государственного органа, давший поручение об организации проверки, направляет соответствующие запросы в правоохранительные органы, иные уполномоченные федеральные государственные органы, а также в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и организации и устанавливает срок для получения ответа; этот срок не может превышать срока проведения проверки (ï. 5).

Организацию работы по проведению проверки достоверности и полноты запрашиваемых сведений, учитывая масштаб, связанный с объективными составляющими (численность проверяемых, разнообразие проверяемых сведений, задействованность проверяющих), следует связывать с ее соответствующим ресурсным обеспечением: кадровым, техническим, организационным. Оно ложится не только на кадровые службы органов власти, но и на правоохранительные и иные государственные органы, осуществляющие контрольные функции или обладающие специальной компетенцией, а также полномочиями по проверке запрашиваемых сведений. В связи с этим к государственным органам, обладающим достаточной компетенцией и полномочиями для целей обеспечения положений комментируемой статьи, может относиться Росфинмониторинг и государственные органы, осуществляющие ОРД.

В соответствии с ï. 7 ÷. 2 ñò. 7 Закона об ОРД органы, осуществляющие ОРД, в пределах своих полномочий вправе собирать данные, необходимые для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом РФ. В настоящее время такой порядок не определен, и юридическую силу могут сохранять отдельные положения данного Закона, практическое назначение которых важно для целей противодействия коррупции.

При осуществлении ОРД в связи с проверкой достоверности и полноты сведений, указанных в комментируемой статье, может применяться такой вид оперативно-розыскного мероприятия, как наведение справок (÷. 2 ñò. 6 Закона об ОРД). Для этого могут использоваться информационно-поисковые системы, имеющиеся в органах, осуществляющих ОРД.

На основании ï. 4 è 30 ñò. 11 Закона о милиции сотрудники оперативных аппаратов органов внутренних дел имеют право на получение от должностных лиц необходимых сведений, справок, документов и копий с них, а также на безвозмездное получение информации от предприятий, организаций, учреждений и граждан, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения соответствующей информации.

7. Непредставление сведений, а равно представление заведомо недостоверных или неполных сведений, указанных в комментируемой статье, представителю нанимателя (работодателю) гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу является основанием для отказа ему в приеме на службу. Данное положение следует рассматривать в сочетании с требованиями федерального законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе о соблюдении ограничений, связанных со службой. Несоблюдение таких ограничений влечет непринятие на службу указанных граждан (ï. 9 ÷. 1 ñò. 16 Закона о государственной гражданской службе, ï. 9 ÷. 1 ñò. 13 Закона о муниципальной службе).

8. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной комментируемой статьей, является правонарушением и влечет диспозитивные по нормативному содержанию правовые последствия, а именно: либо освобождение служащего от замещаемой должности, либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Непредставление сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений представителю нанимателя (работодателю) государственным или муниципальным служащим также следует рассматривать в сочетании с установленными федеральным законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе требованиями о соблюдении ограничений, связанных со службой. Несоблюдение таких ограничений, предусмотренных ï. 9 ÷. 1 ñò. 16 Закона о государственной гражданской службе и ï. 9 ÷. 1 ñò. 13 Закона о муниципальной службе, согласно указанным статьям, обусловливает расторжение трудовых правоотношений со служащими-правонарушителями.

Самостоятельным основанием прекращения служебного контракта в соответствии с ï. 10 ÷. 1 ñò. 16 Закона о государственной гражданской службе является несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных комментируемым Законом. Такое основание не предусмотрено в законодательстве о муниципальной службе и не нашло специального закрепления в нормах ñò. 77 ТК, в которой перечисляются основания прекращения трудового договора.

Между тем в ÷. 2 ñò. 77 ТК указано, что трудовой договор может быть прекращен и по другим основаниям, предусмотренным ТК и иными федеральными законами. В связи с этим данную отсылочную норму, фактически определяющую дополнительные основания для прекращения трудового договора, следует связывать с целями обеспечения применения комментируемой статьи.

9. Установленные комментируемым Законом правовые основы, касающиеся обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, служат основополагающими началами дальнейшей оптимизации системы запретов и ограничений для соответствующей категории служащих как на федеральном, так и региональном уровнях. В этом плане логичным представляется предусмотренное законодателем дополнение комментируемой статьи, которым определено, что федеральными законами о видах государственной службы, а также о муниципальной службе для государственного или муниципального служащего могут устанавливаться более строгие запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения.

Статья 9. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений

1. Обязанность государственного или муниципального служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), а также органы прокуратуры и другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений по существу представляет собой новый правовой институт, имеющий криминологическую специфику.

Содержание комментируемой статьи нацелено как на предупреждение, так и на пресечение инициированных коррупционных устремлений в отношении государственных или муниципальных служащих. В данном случае заложенный в норме фактор предупреждения имеет непосредственное отношение к служащим, которым вменяется в обязанность сообщать обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Таким образом, обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля служащих, которые предупреждены в рамках требований нормы о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующую форму реагирования. Данным обстоятельством во многом обеспечивается и фактор пресечения случаев склонения служащих к совершению коррупционных правонарушений, выражающийся в том, что инициаторы подкупа всегда будут сомневаться, образно говоря, в "преступной искренности" подкупаемых. Это способ раскола или предупреждения сговора, который выступает основным свойством коррупционных правонарушений, определяющим их высокую латентность.

Следует иметь в виду, что отказ служащих от инициированных в отношении них коррупционных правонарушений может вызвать угрозы их жизни, здоровью или имуществу, шантаж или насилие. Именно поэтому законодатель связывает обязанность служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры и другие государственные органы (прежде всего, органы внутренних дел) обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений для принятия своевременных мер реагирования.

В данном случае уведомление может быть письменным или устным. Действия представителя нанимателя (работодателя) при получении такого уведомления могут заключаться в обращении в правоохранительные органы в самостоятельном порядке или совместно со служащим.

Порядок такого уведомления следует связывать, прежде всего, с полномочиями должностных лиц правоохранительных органов и их обязанностью принять и проверить сообщение о готовящемся преступлении в пределах своей компетенции. Такие полномочия дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа предусмотрены ñò. 144 УПК. Для целей пресечения и наказания виновных в склонении к совершению коррупционных правонарушений значение имеет норма ÷. 4 ñò. 33 УК, в которой определяется такой вид соучастника преступления, как подстрекатель (лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем подкупа, угрозы или другим способом).

Исходя из объективной стороны действий, связанных со склонением гражданского или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, склонение не обязательно должно быть многократным действием - оно может выражаться в однократном предложении.

Для соблюдения указанных требований комментируемой статьи имеет значение реализация прокурорами полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов (ãë. 1 Закона о прокуратуре). В данном случае предметом прокурорского надзора являются соблюдение обязанности служащего в установленном порядке уведомлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а также принятие соответствующих мер реагирования по факту таких обращений со стороны органов, уполномоченных такие обращения рассматривать.

2. Определение обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений как обязанности должностной (служебной) (÷. 2 комментируемой статьи) следует рассматривать в двух аспектах:

- во-первых, как специальную норму, обеспечивающую общие положения Закона о государственной гражданской службе, Закона о муниципальной службе, устанавливающие требования соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, а также требования к служебному поведению, которые предусмотрены другими федеральными законами;

- во-вторых, как норму, которая должна быть развита в рамках локального нормативно-правового регулирования данных вопросов в актах, издаваемых государственными органами и органами местного самоуправления, в частности в актах, а также должностных инструкциях, в которых определяются должностные (служебные) обязанности государственных или муниципальных служащих.

Специальные условия, ограничивающие применение анализируемой статьи, связаны с наличием случаев, когда по фактам склонения к совершению коррупционных правонарушений проведена или проводится проверка.

3. Невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности, предусмотренной ÷. 1 комментируемой статьи, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ. Данное требование следует рассматривать в сочетании с определяемыми федеральными законами о государственной гражданской и муниципальной службе основными обязанностями соответствующих служащих.

Согласно положениям ñò. 15 Закона о государственной гражданской службе и ñò. 12 Закона о муниципальной службе обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих в контексте комментируемой статьи включают:

- исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

- соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов, которые установлены названными и другими федеральными законами.

4. Обеспечение защиты государственных и муниципальных служащих от неправомерных посягательств в связи с исполнением ими обязанностей, а также в связи с уведомлением компетентных органов о фактах совершения другими служащими коррупционных правонарушений или непредставления сведений имеет особую актуальность. Положения комментируемой статьи не просто направлены на укрепление правового иммунитета государственных и муниципальных служащих, исполняющих определенные обязанности, но специально подчеркивают гарантированность предоставления процессуальных и иных способов защиты их прав и законных интересов.

Государственную защиту указанных служащих в связи с сообщением о фактах коррупционных преступлений надлежит обеспечивать в соответствии с положениями ÷. 3 ñò. 11 УПК, определяющими основания к принятию мер безопасности, а также к охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.

Учитывая, что коррупционные правонарушения - это не только преступления, меры обеспечения безопасности государственных или муниципальных служащих - свидетелей иных коррупционных правонарушений необходимо определять в соответствии с положениями Закона о государственной защите судей. Во-первых, данный Закон предусматривает серьезные меры государственной защиты широкой категории служащих, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность. Во-вторых, цели указанного Закона связаны с обеспечением создания надлежащих условий для борьбы с правонарушениями в целом, а не только в связи с обеспечением безопасности служащих как участников уголовного судопроизводства. Практическое значение для исполнения положений комментируемой статьи имеет определение субъектов, подлежащих государственной защите.

В соответствии с Законом о государственной защите судей государственной защите подлежат: судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные и присяжные заседатели; прокуроры; следователи; лица, производящие дознание и осуществляющие ОРД; сотрудники федеральных органов внутренних дел; сотрудники ФСИН России; военнослужащие внутренних войск МВД России, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп; сотрудники органов ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФТС России; судебные исполнители; работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, а также выявление и пресечение правонарушений; работники налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Росфинмониторинга, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ; близкие перечисленных лиц.

Во исполнение ï. 12 ÷. 1 ñò. 2 Закона о государственной защите судей перечень категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, утвержден постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 900*(128). Таковыми являются:

- должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ (ï. 1);

- должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ (ï. 2);

- должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ (ï. 3).

Указанными положениями нормативных правовых актов не охватываются все категории государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите в связи с исполнением ими обязанностей, указанных в ÷. 1 комментируемой статьи. В этом плане, безусловно, потребуется внесение соответствующих дополнений в перечень субъектов, на которых распространяется государственная защита.

5. Комментируемой статьей устанавливаются процедурные моменты, связанные с определением порядка уведомления о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений, перечня сведений, содержащихся в уведомлениях, с организацией проверки таких сведений и регистрацией уведомлений. Определение названного порядка отнесено к компетенции представителя нанимателя (работодателя). В настоящее время такой порядок не определен и не обеспечен соответствующим нормативно-правовым регулированием. Действенное применение рассматриваемой нормы необходимо связывать с установлением унифицированного порядка исполнения предусмотренных в ней процедур на уровне федерального законодательства о государственной и муниципальной службе. Но на практике он востребован и может быть уже сейчас разработан в соответствующем государственном органе или органе местного самоуправления.

Статья 10. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе

1. Противодействие коррупции (преимущественно в тех случаях, когда речь идет об ее пограничных с правонарушениями проявлениях) требует широкого использования превентивных мер. Реализацию таких мер необходимо связывать с институтом разрешения конфликта интересов. В комментируемой статье конфликт интересов на государственной и муниципальной службе определен как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью указанных служащих и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.

Данное определение, впрочем, как и дефиниции конфликта интересов, сформулированные в иных законодательных актах, не отличается однозначностью, уступает в конкретике пониманию конфликта интересов в сфере частной службы.

За рубежом и в России институт разрешения конфликта интересов имеет значение меры, обеспечивающей корпоративное управление и безопасность в сфере частной службы. Потенциальные конфликты интересов, возникающие у служащих частных компаний, традиционно связываются: с разглашением конфиденциальной информации конкурирующим организациям; использованием возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятием каких-либо преимуществ от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; наличием связи с конкурентами или клиентами для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких*(129).

Проявления конфликта интересов могут быть самыми разными, в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоотношений, межличностных связей служащего. Можно отметить следующий типичный случай: в проводимом конкурсе на получение законных преференций (налоговых, финансовых) или государственного заказа участвует хозяйствующий субъект, руководителем которого является родственник служащего или лицо, перед которым служащий имеет имущественное обязательство (является его должником).

Определение понятия конфликта интересов на государственной и муниципальной службе в рамках отдельной комментируемой нормы, на первый взгляд, не находит своего объяснения, если учитывать, что концептуально рассматриваемое понятие представлено в положениях ñò. 19 Закона о государственной гражданской службе и ñò. 14.1 Закона о муниципальной службе. Представляется, что знаковый смысл выделения в комментируемой статье рассматриваемого Закона определения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе заключается в том, что законодатель подчеркивает необходимость унификации практических подходов по использованию института разрешения конфликта интересов в разных видах службы: государственной и муниципальной. Практика, связанная с разрешением конфликта интересов в сфере государственной службы, относительно сферы муниципальной службы более проработана. Это означает, что при разработке соответствующих муниципальных правовых актов, в которых будут определены положения о работе комиссий по разрешению конфликта интересов, имеющийся положительный опыт федерального уровня будет учтен.

2. Положения комментируемой статьи, как представляется, нацелены на исключение коллизий правоприменения, которые могут быть вызваны различным толкованием положений нормативных правовых актов, определяющих содержание понятия "личная заинтересованность". Названное понятие не является новым, оно содержится в федеральных законах о государственной и муниципальной службе. Если сравнивать данные в этих законах определения личной заинтересованности с родственным определением в рассматриваемой статье, то можно обнаружить разницу в установлении компонентов содержания доходов, которые может получить тот или иной служащий в результате личной заинтересованности.

 ÷. 3 ñò. 19 Закона о государственной гражданской службе и ÷. 2 ñò. 14.1 Закона о муниципальной службе отмечается возможность получения соответствующим служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме, а также доходов в виде материальной выгоды. Как представляется, эти положения можно оценивать как соответствующие конвенционным антикоррупционным нормам о незаконном обогащении при коррупции.

В частности, согласно ñò. 20 Конвенции ООН против коррупции, государствам-участникам рекомендуется рассматривать возможность признания в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконного обогащения, под которым понимается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Необходимо учитывать сложную правовую природу неосновательного обогащения, которая выражается в невозможности распространения действия обязательств на правоотношения, возникающие из коррупционных деяний*(130). В связи с этим законодатель фактически исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на понятном для правоприменителя содержании незаконных доходов, которые могут быть получены в результате конфликта интересов. Доходы могут быть в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Такое содержание доходов соответствует положениям настоящего Закона, определяющим понятие доходов, получаемых в результате коррупции.

Для практической реализации комментируемой части статьи ключевое значение имеет определение лиц, подпадающих под сферу личной заинтересованности государственного или муниципального служащего. В ней указывается на третьих лиц. Корреспондируя данное положение к положениям ÷. 3 ñò. 19 Закона о государственной гражданской службе и ÷. 2 ñò. 14.1 Закона о муниципальной службе, к числу таких лиц следует относить членов семьи служащего (причем не только родителей, супругов, детей, братьев, сестер государственного и муниципального служащего, но и братьев, сестер, родителей и детей их супругов), а также граждан и организации, с которыми служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Необходимо учитывать, что требования комментируемой статьи в силу положений Закона о внесении изменений подлежат применению в отношении сотрудников милиции, сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, прокурорских работников, работников органов ФСБ России, сотрудников таможенных органов, судебных приставов, военнослужащих.

Статья 11. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

1. Законодатель устанавливает дополнительные гарантии к определенному действующим законодательством порядку разрешения конфликта интересов, усиливает его механизм. Эти гарантии выражены в адресуемых государственным и муниципальным служащим обязательствах предпринимать самостоятельные меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Данное требование диктуется необходимостью выполнения государственным или муниципальным служащим служебной деятельности таким образом, чтобы его работа оценивалась прежде всего им самим как безупречная с точки зрения отсутствия "личной заинтересованности" (в том содержании этого понятия, которое дано в ÷. 2 ñò. 10 комментируемого Закона). В данном случае оценку вероятности возникновения коррупционных рисков в своей профессиональной деятельности должны осуществлять сами служащие. При этом для практических целей реализации комментируемой нормы не лишними будут рекомендации по использованию возможностей обращения государственных или муниципальных служащих в комиссии для целей предварительной оценки их возможных действий (бездействия), которые исключат риски возникновения конфликта интересов.

2. Комментируемая статья предусматривает обязанность уведомления государственным или муниципальным служащим своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов, а равно о возможности его возникновения, как только ему (служащему) станет об этом известно. Рассматриваемая норма корреспондирована к требованиям, изложенным в ï. 12 ÷. 1 ñò. 15 Закона о государственной гражданской службе, а также в ï. 11 ÷. 1 ñò. 12 Закона о муниципальной службе. В соответствии с указанными статьями одной из основных обязанностей гражданского и муниципального служащего является обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта.

К процедуре уведомления не предъявлены специальные требования, за исключением того, что само уведомление должно иметь письменную форму. Исходя из смысла положений комментируемой статьи, следует отметить, что письменное уведомление по своему виду может быть как предварительным (с изложением свидетельств о возможности возникновения конфликта интересов), так и последующим (по факту возникшего конфликта интересов).

Для эффективного применения требований комментируемой статьи важным является положение, касающееся необходимости установления момента получения непосредственным начальником государственного или муниципального служащего уведомления. Только после его получения можно говорить о правовых последствиях действий (бездействия) государственных или муниципальных служащих.

На практике не исключена ситуация, когда вручить уведомление начальнику будет проблематично (в условиях командировки, отпуска, болезни и т.д.). Будет ли начальник считаться надлежащим образом уведомленным, если уведомление отправлено по почте (телеграфной, электронной и т.д.) или курьерским методом? Правовые последствия, предусмотренные законодательством, регулирующим порядок разрешения конфликта интересов, с учетом требований комментируемой статьи могут наступить только в случае, если уведомление будет получено, а не просто направлено. Наряду с этим, данный вопрос следует решать с учетом следующих требований комментируемой статьи.

3. Обязательство представителя нанимателя (начальника), установленное данной нормой, а именно принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, возникает только тогда, когда ему станет известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Указанное обязательство может возникнуть, прежде всего, в связи с уведомлением служащим о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения. Кроме того, исходя из смысла комментируемой нормы, представитель нанимателя не лишен возможности быть извещенным о возникновении у подчиненного служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов. В данном случае источником информации могут быть заявления, сообщения, жалобы, поступившие от граждан и юридических лиц, сведения из СМИ.

Собственно обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов следует рассматривать в разном содержании. Прежде всего в зависимости от фактических обстоятельств конфликта интересов представитель нанимателя должен начать с предупреждения служащего о недопустимости с его стороны осуществления тех или иных действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов. Такие действия могут быть выражены в форме беседы, получения письменного объяснения, разъяснения правовых последствий неурегулирования конфликта интересов для служащего. Действенным будет и установление прямого запрета в отношении совершения служащим определенных действий (бездействия).

Российское законодательство предоставляет возможность осуществлять представителю нанимателя и более решительные действия, вызванные возникновением у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, приводящей или приведшей к конфликту интересов. Данные правовые основания следует рассматривать в сочетании с требованиями, изложенными в следующих положениях комментируемой статьи.

4. Комментируемая норма сочетается с требованиями, установленными Законом о государственной гражданской службе, который не определяет механизм урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, поэтому названные требования можно рассматривать по аналогии права. В соответствии с ÷. 4 ñò. 19 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном указанным Законом. Условия и порядок отстранения от замещаемой должности гражданской службы в данном случае предусмотрены ñò. 32 рассматриваемого Федерального закона. В соответствии с ней представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов.

Для целей безошибочного применения комментируемой статьи в сочетании с требованиями Закона о государственной гражданской службе следует обращать внимание на дополнительные условия, определяющие время отстранения государственного или муниципального служащего от занимаемой должности. Такие условия в комментируемой статье представлены достаточно широко. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов могут состоять в изменении должностного или служебного положения служащего вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Соблюдение требований, касающихся фактического свидетельства об отказе государственных или муниципальных служащих от выгоды, следует рассматривать в практической плоскости (например, посредством заявления государственного или муниципального служащего, уведомления ими представителей нанимателя об отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов).

5. Законодатель предусматривает дополнительные формы предотвращения и урегулирования конфликта интересов, стороной которого является государственный и муниципальный служащий, которые не предусмотрены в иных нормативных правовых актах, регулирующих порядок урегулирования конфликта интересов. В дословной формулировке такие формы выражены путем "осуществления отвода и самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Порядок специального отвода или самоотвода применительно к разрешению конфликта интересов в действующем законодательстве не определен. Между тем в качестве общих правовых механизмов отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов могут выступать положения ñò. 59 Закона о государственной гражданской службе, определяющей порядок проведения служебной проверки. Поскольку законодательство о муниципальной службе не определяет порядок проведения служебной проверки в отношении муниципальных служащих, рассматриваемые положения допустимо применять по аналогии права.

В соответствии с ÷. 1 ñò. 59 указанного Закона служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. В данном случае решение представителя нанимателя следует рассматривать в качестве отвода и, соответственно, письменное заявление служащего - в качестве самоотвода.

Согласно ÷. 2 ñò. 59 Закона о государственной гражданской службе служебная проверка должна быть полной, объективной и всесторонней в отношении обстоятельств ее назначения. Применительно к рассматриваемым в комментируемой статье случаям возникновение конфликта интересов может быть установлено проверяющими путем сбора и последующей оценки следующей информации:

- факта совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

- вины гражданского служащего;

- причин и условий, способствовавших совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

- характера и размера вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

- обстоятельств, послуживших основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Такая информация может быть получена от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, организаций, должностных лиц или граждан. По аналогии с требованиями, предъявляемыми к информации, поступающей на рассмотрение комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, информация, сбор которой осуществляется в ходе служебной проверки, должна быть оформлена в письменном виде и содержать описание нарушения служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и данные об источнике информации.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения (÷. 3 ñò. 59 Закона о государственной гражданской службе). Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителей профсоюза государственного органа (÷. 4 ñò. 59 названного Закона).

Императивным требованием следует считать запрет на участие в проверке служащих, прямо или косвенно заинтересованных в ее результатах. Это могут быть товарищи, напарники (сменщики), лица, у которых не сложились отношения по службе со служащим, в отношении которого проводится проверка. Такие лица обязаны обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении их от участия в ней. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения об ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку (÷. 6 è 7 ñò. 59 указанного Закона).

Подробная регламентация порядка проведения служебной проверки в ñò. 59 Закона о государственной гражданской службе исключает необходимость конкретизации отдельных ее компонентов (правил) на уровне ведомственных нормативных правовых актов органов государственной власти.

6. Обязанность государственного или муниципального служащего в случае владения им ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) в целях предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ необходимо рассматривать как норму, уточняющую соответствующие требования, установленные федеральным законодательством о государственной и муниципальной службе.

Требования, предусмотренные комментируемой статьей, имеют целевое назначение запрета, связанного с гражданской службой (÷. 2 ñò. 17 Закона о государственной гражданской службе), а также с муниципальной службой, но только в отношении муниципальных служащих, замещающих должность главы администрации местной администрации по контракту (÷. 2.1 ñò. 14 Закона о муниципальной службе в Российской Федерации).

Кроме того, данные требования распространяются:

- на членов Правительства РФ без указания на конфликт интересов (ñò. 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации");

- Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ (ñò. 6.2 Закона о Счетной палате РФ);

- члена избирательной комиссии (ï. 15.2 ñò. 29 Закона о гарантиях избирательных прав);

- члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (ï. 2.1 ñò. 6 Закона о статусе члена Совета Федерации);

- служащих Банка России (ñò. 90 Закона о Банке России).

Согласно названным законам имущество государственных или

муниципальных служащих, указанное в комментируемой статье, передается в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ. Особенности доверительного управления имуществом определены в ãë. 53 ÃÊ.

Ранее в соответствии с ч. 2 ст. 71 Закона о государственной гражданской службе порядок вступления в силу нормы, устанавливающей порядок передачи в доверительное управление рассматриваемого в комментируемой статье имущества государственных гражданских служащих, был связан с определением уполномоченной организации.

Статья 12. Ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора

1. Комментируемая статья определяет, что гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с соответствующей службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Согласие соответствующей комиссии, как указано в данной статье, дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

В настоящее время нормативными правовыми актами установлен перечень должностей государственной или муниципальной службы, на которые должны распространяться требования данной нормы. От этого находится в зависимости и отсутствие определения нормативно-правового регулирования порядка получения согласия комиссий на реализацию предоставляемого соответствующим государственным или муниципальным служащим права на замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные (служебные) обязанности.

Предусмотренные ограничения в отношении трудоустройства государственных служащих отражены в Законе о государственной гражданской службе (после внесения в него соответствующих дополнений в рамках антикоррупционного законодательного пакета). Согласно ÷. 3 ñò. 17 указанного Закона условия ограничений, установленные комментируемой статьей, имеют более широкие основания: запрет распространяется не только на замещение должностей, но и на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора.

Необходимо отметить, что ограничения по трудоустройству устанавливаются нормами комментируемой статьи в отношении не только государственных, но и муниципальных служащих. При этом в законодательных актах, регулирующих вопросы прохождения муниципальной службы, конкретных ограничений, соответствующих тем, которые определены в комментируемой статье, не имеется. Единственным ограничением, связанным с прохождением муниципальной службы, является запрет, установленный ÷. 3 ñò. 14 Закона о муниципальной службе. Согласно указанной норме гражданину после увольнения с муниципальной службы запрещается разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

По причине того, что требования, предусмотренные комментируемой статьей, распространяются только на государственных и муниципальных служащих, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в настоящее время следует отметить невозможность распространения этих требований на сотрудников милиции, ФСКН России, ФСБ России, ФТС России, ФССП России, работников прокуратуры, военнослужащих. Ограничения, установленные ñò. 17 Закона о государственной гражданской службе, в силу изменений, внесенных Законом о внесении изменений, распространяются на указанных служащих.

На первый взгляд сложности применении комментируемой статьи образует ее положение о даче требуемого для трудоустройства государственного или муниципального служащего согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ. В силу прямого указания Закона получение согласия на трудоустройство муниципальным служащим должно быть получено в указанной комиссии.

2. Обязанность гражданина, замещавшего должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с соответствующей службы сообщать при заключении трудовых договоров представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы следует рассматривать в корреспондированной связи с иными законодательными нормами.

В данном случае практическое значение имеет содержание ñò. 64.1 "Условия заключения трудового договора с бывшим государственным и муниципальным служащим" ТК. В соответствии с названной нормой граждане, замещавшие должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. На практике достаточным будет отражение требуемых сведений в личном листке по учету кадров.

3. Несоблюдение требования, предусмотренного комментируемой статьей, влечет для граждан, правовое положение которых определено в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей, прекращение трудового договора. Данное требование также имеет корреспондированную связь с нормами трудового законодательства.

Заключение трудового договора в нарушение установленных федеральными законами ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной службы, в соответствии с àáç. 5 ÷. 1 ñò. 84 ТК является нарушением правил заключения трудового договора, влекущим его прекращение.

4. Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, правовое положение которого определено в соответствии с требованиями, установленными настоящей статьей, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в 10-дневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) указанного гражданина по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Смысловое и практическое назначение рассматриваемой нормы заключается в установлении действующего во времени (на протяжении двух лет) контроля за исполнением требований, предусмотренных комментируемым Законом. Такой контроль опосредован обязанностью первого и всех последующих представителей нанимателя (работодателей) граждан, правовое положение которых определено в соответствии с требованиями ñò. 12 Закона о противодействии коррупции, сообщать о заключении трудового договора с такими гражданами представителю нанимателя (работодателю) по последнему месту их службы.

5. Неисполнение работодателем обязанности, установленной комментируемой статьей, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Данная статья имеет практические основы для привлечения к административной ответственности работодателей, нарушивших требования ÷. 4 комментируемой статьи, в связи с заключением трудового договора с бывшими гражданскими или муниципальными служащими. В частности, в соответствии со ñò. 19.29 КоАП привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с нарушением требований, предусмотренных комментируемым Законом, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ñò. 19.29 КоАП, возбуждается прокурором (÷. 1 ñò. 28.4 КоАП) и рассматривается судом (÷. 1 ñò. 23.1 КоАП). Срок давности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение - один год со дня его совершения.

Статья 13. Ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения

1. Отсутствие определения понятия коррупционного правонарушения в Законе трудно сочетается с требованиями, установленными комментируемой статьей. На первый взгляд представляется сложным определить законодательно меры привлечения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к уголовной, административной, гражданско-правовой è дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Между тем, учитывая изложенные в ñò. 1 комментируемого Закона признаки коррупции, которые отражаются в диспозициях ряда статей УК, задача, связанная с определением мер ответственности за их совершение, упрощается, если использовать механизм отсылок к нормам иных законодательных актов.

Первостепенное значение имеет уяснение концептуальных основ, определяющих применение положений комментируемой нормы в отношении физических лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Часть 3 ст. 62 Конституции устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с требованиями комментируемой статьи подлежат мерам юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений на общих основаниях.

Наряду с этим для уяснения специфики применения указанных положений важным представляется использовать отсылку к ÷. 2 ñò. 4 Закона о противодействии коррупции, в которой установлен порядок определения ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации (см. комментарий ê ÷. 2 ñò. 4).

Коррупционные правонарушения и меры ответственности за их совершение целесообразно рассматривать раздельно, применительно к каждому виду юридической ответственности.

Уголовную ответственность за коррупционные правонарушения необходимо рассматривать в связи с деяниями, объективная сторона которых отражена при определении понятия коррупции в ñò. 1 Закона. К таковым относятся деяния, предусмотренные статьями УК: ñò. 201 "Злоупотребление полномочиями"; ñò. 204 "Коммерческий подкуп"; ñò. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями"; ñò. 289 "Незаконное участие в предпринимательской деятельности"; ñò. 290 "Получение взятки"; ñò. 291 "Дача взятки".

При определении оснований привлечения виновных к уголовной ответственности за совершение указанных преступлений важно учитывать положения, которые определяют специальный (должностной, служебный) статус субъектов рассматриваемых преступлений. Для целей применения ñò. 201 è 204 УК понятие субъекта дано в ïðèì. 1 к ст. 201 УК. Для целей применения ñò. 285, 289, 290, 291 УК понятие субъекта указанных преступлений дано в ïðèì. 1 ê ñò. 285 ÓÊ. Â ïðèì. к ст. 318 УК дается определение одной из категорий должностных лиц - представителя власти.

Понятие должностного лица в ÊîÀÏ содержит признаки, указанные в ñò. 285 УК, а также в ñò. 201 УК (лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации).

Антикоррупционную составляющую административно-правовых мер можно усматривать в значительной части норм ÊîÀÏ, устанавливающих наказания в отношении должностных лиц в связи с их правонарушениями в сфере тех общественных отношений, которые складываются между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами исполнительной власти - с другой, по поводу использования прав либо осуществления различных видов деятельности. Как представляется, такая концепция административной ответственности за коррупционные правонарушения (при соответствующем определении) могла бы быть наиболее состоятельной в практическом плане для целей противодействия коррупции. Такой подход соответствовал бы и выработанному в ретроспективе отечественной практики борьбы с коррупцией содержанию административной коррупции, меры противодействия которой составляли наказания чиновников за участие в подрядах и поставках, за приобретение имущества, продажа которого поручена им как должностным лицам, за образование коммерческих и промышленных предприятий*(131).

На сегодняшний день основания для применения мер административной ответственности за коррупционные правонарушения возникают в связи со вступлением в силу настоящего Закона, несоблюдение требований которого можно корреспондировать к ряду деяний, которые предусмотрены статьями КоАП, носящими общий характер: ñò. 13.11 "Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)"; ñò. 13.14 "Разглашение информации с ограниченным доступом"; ñò. 15.21 "Использование служебной информации на рынке ценных бумаг"; ñò. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица"; ñò. 19.29 "Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)".

Возможности применения мер гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения можно рассматривать в двух направлениях.

Первостепенное значение имеют правовые основания использования указанных мер, необходимые для целей реализации требований настоящего Закона, а также положений, введенных антикоррупционным законодательным пакетом.

Прежде всего это требования, установленные ñò. 575 "Запрещение дарения" ГК. В соответствии с указанной статьей лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственные служащие, муниципальные служащие, служащие Банка России имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Таким образом, несоблюдение данного требования следует расценивать как гражданско-правовой деликт коррупционного характера, за который должны устанавливаться меры дисциплинарной ответственности виновных служащих.

Для решения вопросов гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения имеют значение отдельные положения, отраженные в ГК. Например, правила ñò. 16 ГК устанавливают, что убытки, возникшие у граждан и юридических лиц в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Обстоятельства наступления гражданско-правовой ответственности конкретизируются в ñò. 1069 "Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами", ñò. 1070 "Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда", ñò. 1071 "Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет" ГК.

Основания для применения мер гражданско-правовой ответственности допустимо рассматривать также в связи нарушением требований, установленных Законом о противодействии коррупции. В частности, это возможные деликты, связанные с вопросами доверительного управления имуществом государственного или муниципального служащих, правовое положение которых определено в соответствии с положениями ñò. 11 комментируемого Закона. Исходя из указанной опосредованной связи, значение имеет ñò. 1022 "Ответственность доверительного управляющего" ГК.

В соответствии с положениями Национального плана противодействия коррупции (подп. "а" п. 8 разд. IV) предпосылки для возможно более широкого использования мер гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения связываются с подписанием Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию на основе анализа ее соответствия правовой системе РФ и оценки возможных последствий ее подписания.

Нормы указанной Конвенции определяют антикоррупционный потенциал гражданско-правовых мер, которыми должны широко пользоваться субъекты, пострадавшие от коррупции. Основным средством правовой защиты интересов пострадавших от коррупции выступает механизм искового производства с целью полного возмещения ущерба, в том числе упущенной финансовой выгоды и нематериального вреда (ñò. 3 указанной Конвенции). При этом гарантии возмещения ущерба заключены в возможности определения государства в качестве ответчика за действия (бездействие) должностного лица, совершившего коррупционное деяние (ñò. 5 названной Конвенции).

Имплементация предлагаемых механизмов противодействия коррупции в систему национального права должна предполагать наличие обязательного условия, а именно готовности судебной национальной системы к квалифицированному рассмотрению гражданско-правовых дел о коррупции. Такая готовность связана с возможностью использования в гражданском судопроизводстве результатов уголовного рассмотрения дел о коррупционных преступления или результатов установления конфликта интересов государственных или муниципальных служащих, который может иметь характер коррупционного дисциплинарного проступка, административного правонарушения или гражданско-правового деликта.

Игнорирование данных условий, как представляется, способно детерминировать конвейерный характер искового производства к государственным органам, а также определить негативную международно-политическую оценку поспешным действиям государства, которые не связаны с готовностью соблюдать императивные конвенционные обязательства, тем более что в соответствии со ñò. 17 вышеназванной Конвенции "никакие оговорки не могут быть сделаны в отношении какого-либо положения настоящей Конвенции".

Коррупционные правонарушения, за которые применяются меры дисциплинарной ответственности, отражены в ÷. 8 ñò. 8, ÷. 2-4 ñò. 12 комментируемого Закона, в которых излагаются основания и условия применения мер дисциплинарной ответственности в связи с неисполнением антикоррупционных требований.

Основания для привлечения виновных к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения следует также рассматривать с учетом требований, запретов и ограничений, установленных федеральными законами о государственной гражданской è муниципальной службе, которые распространяются в отношении сотрудников милиции, ФСКН России, ФСБ России, ФТС России, ФССП России, прокуратуры, военнослужащих.

Развитие законодательства о применении дисциплинарной ответственности виновных в совершении коррупционных правонарушений представляется важным. Востребованным может оказаться опыт, накопленный отечественной практикой. В России дисциплинарные меры ответственности виновных в совершении коррупционных правонарушений чиновников издавна отличались разнообразием и бескомпромиссностью. Среди них можно назвать: вычеты из жалованья; перемещение с высшей должности на низшую; удаление от службы без объяснения причин, если служащий подозревается, а его вина не может быть доказана фактами. При этом применение подобных мер не могло быть обжаловано привлеченными к ответственности лицами*(132).

2. Часть комментируемой статьи, в соответствии с которой физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством РФ права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы, не является новой.

Основанием применения данной нормы выступают положения ñò. 44 УК, в которой к числу наказаний, применяемых к лицу, признанному виновным в совершении преступления, может быть применен такой вид наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. При этом данная мера в УК отнесена к числу наказаний, которые применяются в качестве как основных, так и дополнительных видов наказания (÷. 2 ñò. 45 УК). Согласно ÷. 1 ñò. 47 УК лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной деятельностью.

В положениях комментируемой статьи определяется обязательный характер ее применения (по решению суда). Тем самым отмечается, что данная мера имеет специальный характер или содержание дисквалификации (не административно-правового свойства) государственного или муниципального служащего.

Статья 14. Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения

1. В комментируемой статье впервые в российском законодательстве решены вопросы, связанные с привлечением к ответственности юридических лиц за совершаемые от их имени или в их интересах коррупционные правонарушения (за организацию, подготовку и совершение) или правонарушения, создающие условия для совершения коррупционных правонарушений. Законодатель предлагает применять меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.

В данном случае речь не идет об уголовной ответственности юридических лиц. Приемлемые для российской действительности подходы к установлению такого вида ответственности не были найдены ни по итогам криминологических исследований, ни в ходе организуемых диспутов с середины 1990-х гг. Нет ничего неожиданного и в том, что этот вопрос не решен применительно к сфере противодействия коррупции. Тем более разное содержание механизма установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения выражено в антикоррупционных конвенциях.

В частности, Конвенцией ООН против коррупции рекомендовано установить в отношении юридических лиц ответственность за участие в коррупционных преступлениях. В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию отмечается необходимость обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с уголовными коррупционными преступлениями. Виды ответственности юридических лиц не определены в конвенциях. Соответственно на национальном уровне вопросы определения видов ответственности решаются по собственному усмотрению. В данном случае возникает проблема, связанная с определением такого вида юридической ответственности, который может быть действен в тех случаях, когда исключается возможность запрета деятельности юридического лица. В подобных случаях необходимо использовать комбинированный механизм противодействия коррупции, который позволяет раздельно привлекать к ответственности как юридическое, так и физическое лицо.

Такой механизм может быть реализован в совокупном применении ÷. 1 è 2 комментируемой статьи.

Законодатель в рамках антикоррупционного законодательного пакета ввел в КоАП специальную норму - ñò. 19.28 "Незаконное вознаграждение от имени юридического лица". Указанной статьей предусматривается ответственность юридического лица за незаконную передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Санкции за данное правонарушение не предусматривают мер, связанных с запретом деятельности юридического лица - правонарушителя. В данном случае меры ответственности выражены в административном штрафе. Учитывая это, предупреждения новых коррупционных замыслов юридического лица в полной мере не достигается. Преимущество получает механизм привлечения к ответственности физических лиц, виновных в связи с коррупционными правонарушениями, совершенными юридическим лицом. Не исключено, что в будущем будут установлены и иные меры ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения.

2. В комментируемой статье отражен подход, в котором отмечается взаимозависимость ответственности физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений. Ответственность физического лица за коррупционные правонарушения возникает в тех случаях, когда отмечается связь его действий (бездействия) (в качестве учредителя, представителя органа управления, контрагента и т.д.) с коррупционными правонарушениями, совершенными в пользу юридического лица. При этом устанавливается корреляция противоправного (коррупционного) действия (бездействия), совершенного физическим лицом, с коррупционным правонарушением юридического лица. Указанный подход применяется по аналогии с положениями ÷. 3 ñò. 2.1 ÊîÀÏ.

Определение такой коррелирующей связи в анализируемой статье имеет практический смысл в рамках применения законодательства об административных правонарушениях, которые могут иметь коррупционную составляющую. Некоторые статьи Особенной части КоАП не конкретизируют субъект административного правонарушения. Например, санкции ñò. 14.21 "Ненадлежащее управление юридическим лицом" и ñò. 14.22. "Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий" определяют административное наказание, не указывая конкретных субъектов.

Наряду с этим реализованный законодателем в ÷. 2 комментируемой статьи подход во многом облегчает практику выявления многосложных коррупционных правонарушений (например, сочетающих в себе признаки уголовных и административных правонарушений). Так, при квалификации вины в деяниях юридического лица можно установить причинно-следственную связь правонарушения с действием (бездействием) физического лица, и наоборот. В данном случае такой корреляцией могут быть обусловлены и процессуальные действия (установление обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность виновных).

3. Комментируемая статья содержит во многом уже определенные Законом о противодействии коррупции (см. комментарий к ч. 2 ст. 4) положения, связанные с установлением правил применения и распространения норм, устанавливающих ответственность за коррупционные правонарушения иностранных организаций. Наряду с этим иностранные юридические лица могут быть привлечены на общих основаниях к административной ответственности в силу правила, предусмотренного ÷. 3 ñò. 2.6 "Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц" КоАП.

Приложение