Entin_L_M_Pravo_Evropeyskogo_Soyuza_2009_2017

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

юридическую природу и распространяются на весьма узкий и специализированный круг отношений. Это связано со спецификой полномочий самой Счетной

палаты и вытекает из ее назначения как высшего контрольно-ревизионного органа, оказывающего содействие Парламенту и Совету в принятии и контроле за исполнением бюджета ЕС.

Вкакой-то мере разногласия по вопросу о специфике Счетной палаты дали себя знать при подготовке Конституционного договора и Договора о реформе.

Врезультате было предложено своего рода компромиссное решение. Счетная палата не была включена проектом Конституции в перечень институтов при определении институциональной структуры ЕС, однако в разделе, посвященном характеристике органов ЕС, Счетная палата обозначена в качестве института Европейского Союза. Конституционный договор в силу не вступил. Пришедший ему на смену Лиссабонский договор вновь вернул все на круги своя. Счетная палата включена в перечень институтов ЕС и является, таким образом, структурным элементом этой системы.

Статья полностью, а равно Договор о функционировании Европейского Союза содержат целую группу постановлений, относящихся к характеристике, определению целей, структуре и порядку деятельности Счетной палаты. В постановлениях ДЕС содержится лишь констатация самого факта существования Счетной палаты и отсылка к положениям ДФЕС. К числу последних относятся,

вчастности, ст. 285–287 данного Договора. Детальные постановления, относящееся к внутренней структуре СП и порядку ее функционирования, содержатся, однако, не в учредительном акте, а во внутреннем регламенте Палаты. На основе Лиссабонского договора во внутренний регламент были внесены изменения,

связанные с особенностями новых учредительных договоров и реформой права Европейского Союза.

12.2.2. Состав и структура Счетной палаты

В Счетной палате представлены все государства — члены ЕС. Соответственно, по состоянию на 2009 год, Счетная палата состоит из 27 аудиторов.

Новый учредительный договор сохраняет в целом архаичную систему формирования Счетной палаты. Кандидаты в аудиторы, предлагаемые каждым государством-членом, выдвигаются национальными властями данной страны.

Назначение производится на основе пакетного соглашения с общего согласия правительств государств-членов. Вместе с тем ДФЕС подтверждает некоторые условия назначения, сложившиеся в практике функционирования механизма ЕС.

Основное изменение состоит в том, что Совет производит назначения членов СП после консультации с Европейским парламентом. Подобная формула проложила путь к заслушиванию отдельных кандидатов в члены СП органами Европарламента. Его заключение может иметь эффект, схожий с результатом

190

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

отбора кандидатур при формировании Европейской комиссии. Каждый кандидат должен отвечать определенным квалификационным требованиям, которые

предусмотрены непосредственно ДФЕС. Это должен быть высококвалифицированный специалист, имеющий опыт осуществления внешнего аудита, а равно обладающий репутацией, подтверждающей его максимальную независимость и добропорядочность.

Срок полномочий члена Счетной палаты — 6 лет. Ограничений для повторного назначения не установлено. В случае возникновения вакансии назначение нового аудитора производится на оставшийся срок полномочий. В период пребывания на посту аудитора член Счетной палаты не может заниматься никакой иной профессиональной деятельностью, будь то на платной основе или на общественных началах. Он не может получать указаний или инструкций от своего правительства, иных властей или институтов и органов ЕС. Нарушение установленных критериев членства и деятельности может влечь за собой принудительную отставку аудитора. Правило о добропорядочности и щепетильности распространяется и на аудиторов, вышедших в отставку. Решение о возможном досрочном смещении с должности члена Счетной палаты или лишении определенных льгот и привилегий экс-аудиторов, включая возможное лишение пенсии, выносится Судом ЕС по представлению самой Счетной палаты. В основе такого решения лежит либо констатация несоответствия предъявляемым требованиям, либо неудовлетворительное исполнение служебных обязанностей.

Работой Счетной палаты руководит ее Председатель. Он избирается самими аудиторами путем тайного голосования. Срок его полномочий — 3 года. Сохраняется полностью и право повторного избрания по истечении срока полномочий.

Все аудиторы распределяются по определенным специализированным секциям. Эти внутренние структурные подразделения (в Договоре они именуются специализированными палатами) создаются в соответствии с основными областями и направлениями деятельности ЕС. Образуются специализированные секции, контролирующие работу структурных фондов. Имеется специализированная секция, контролирующая расходы, связанные с осуществлением иностранной политики и отношениями с третьими государствами, и другие. Именно на эти структурные подразделения возложена вся оперативная работа, связанная с выполнением функций Счетной палаты.

12.2.3. Полномочия Счетной палаты

Главная функция Счетной палаты состоит в проверке счетов Европейского Союза. Проверяются счета в отношении всей совокупности доходов и расходов ЕС. Счетная палата также проверяет счета в отношении всей совокупности доходов и расходов любого органа или организации, учрежденной Союзом и использующей средства, предусмотренные бюджетом ЕС. На основе проводимых проверок Счетная палата представляет Европарламенту и Совету ЕС

191

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы

заверительную декларацию. Этим документом определяется и подтверждается (или не подтверждается) надежность счетов, а также законность и правильность

лежащих в их основе операций. Соответствующие заверительные декларации публикуются в Официальном вестнике Европейского Союза. Счетная палата проверяет также законность всех расходов с точки зрения надлежащего финансового управления. Все выявленные Счетной палатой ошибки отмечаются

идоводятся до сведения других институтов и иных заинтересованных органов

иорганизаций.

Счетная палата контролирует доходы Союза, проверяет счета и фактическое поступление средств в Казначейство. Контроль расходов производится, исходя из существующих обязательств и осуществленных ЕС платежей.

Специальные постановления касаются порядка организации ревизионных, контрольных и проверочных действий со стороны Счетной палаты. Соответственно, в ст. 287 ДФЕС предусматривается проведение контроля как на основе документов, так и при необходимости по месту расположения других институтов ЕС или любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Европейского Союза. Такого рода действия, проводимые на территории государств-членов, могут иметь место в отношении любых физических или юридических лиц, в пользу которых перечисляются средства из бюджета ЕС. В этом случае контрольные операции, проводимые Счетной палатой, согласуются и проводятся совместно или на основе сотрудничества с соответствующими национальными контрольными и финансовыми органами. В этих целях могут заключаться специальные соглашения, определяющие условия и порядок такого взаимодействия. Учреждения, органы, организации, а также частные

лица, подпадающие под проверку Счетной палаты, обязаны предоставлять ей все необходимые истребуемые документы. Доступ к закрытым документам, в частности Европейского инвестиционного банка, осуществляется на основе специального соглашения между Счетной палатой, Банком и Комиссией.

Главным документом, в котором находит отражение вся деятельность Счетной палаты, является ее ежегодный доклад, подводящий итоги каждого финансового года. Этот важнейший документ направляется всем институтам ЕС, которые должны высказать, если у них имеются, соответствующие замечания, пожелания и, в случае если в их адрес сделаны определенные замечания, дать необходимые пояснения. Итоговый доклад Счетной палаты вместе с документами, представленными институтами, публикуется в Официальном вестнике ЕС. Счетная палата утверждает как свой ежегодный доклад, так и различные специальные доклады, относящиеся к конкретным областям деятельности, а равно принимает заключения как по своей инициативе, так и по просьбе заинтересованных институтов и ведомств. Такого рода решения Счетной палаты принимаются большинством голосов всех членов, входящих в ее состав.

По общему правилу именно на основе документов, представленных Счетной

192

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Осуществление программы модернизации и трансформации Европейского Союза оказалось делом гораздо более трудным и сложным, нежели предполагали его инициаторы. Конституционный проект, разработанный Европейским конвентом, стал апогеем нормотворческих усилий сторонников углубления европейской интеграции. С точки зрения права это действительно был своего рода прорыв в углублении интеграционного процесса. Однако реализовать задуманное не удалось. Правы оказались евроскептики, которые всегда указывали на то, что недостаточно подготовленное расширение ЕС породит серьезные трудности и даже кризисные явления в развитии европейской интеграции. Провал конституционного референдума заставил искать новые пути решения проблемы. Результатом стала подготовка нового основополагающего акта.

В новом Договоре были широко использованы правовые наработки предшествующего периода. По подсчетам экспертов, новый основополагающий акт почти на 80% (или даже больше) воспринял положения, содержавшиеся в Конституционном проекте. Однако правовая форма и политическая интерпретация намеченных реформ претерпели серьезные изменения. Европейский Союз наделяется только теми полномочиями, которые согласились ему передать объединенные в ЕС государства-члены. В подтверждение этого принципа авторы нового учредительного акта записали и максимально акцентировали указание на то, что осуществляемые реформы не влекут за собой расширение или приращение компетенции интеграционного объединения.

Новая программа реформ формально возвращается к уже испытанной схеме

внесения изменений в действующие учредительные акты. Правовую основу Европейского Союза отныне должны составить пересмотренный Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза, заменивший Договор об учреждении Европейского сообщества. Однако, если внешне новая процедура пересмотра воспроизводит уже ранее использованную, правовые изменения, предлагаемые новой реформой, более чем существенны и значительны.

Проведенный в учебном пособии сравнительный анализ позволяет увидеть, что с точки зрения права перемены в ряде случаев носят действительно принципиальный характер. Новая формула внесения изменений призвана была об-

легчить возможность и успешность ратификационного процесса. Однако даже это не позволило максимально быстро преодолеть трудности и сопротивление новым реформам в отдельных странах Союза. Намеченная в основополагающем акте дата вступления ДР в силу — с 1 января 2009 года — была отменена. Вступление ДР в силу отложено.

Европейский совет, состоявшийся в декабре 2008 года, выразил уверенность, что Лиссабонский договор будет окончательно одобрен всеми участниками

194

Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России

Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России

Программа курса

«Основы права ЕС. Институты ЕС»

Москва

2009

Раздел 1. Организационно-методический раздел

1.1. Место курса в образовательной программе

Курс предназначен для студентов, имеющих законченное высшее образование по программе подготовки бакалавров и/или специалистов независимо от наличия базового юридического образования.

Высокая профессиональная подготовка юристов и специалистов-европеистов требует всестороннего изучения основ европейского права. Это диктуется как необходимостью общего расширения кругозора специалистов, так и решением прикладных задач, связанных с развитием сотрудничества России с Европейским Союзом, участием России в Совете Европы.

Знание основ европейского права представляется особенно важным в свете происходящей эволюции правовой системы ЕС и предполагаемого вступления в силу Договора о реформе 2007 года.

Курс дает возможность приобрести комплекс знаний в области европейского права, позволяющих самостоятельно решать вопросы правового характера, возникающие как в работе юриста, занятого на государственной службе, так и в работе международных и европейских организаций.

После завершения курса студенты будут обладать необходимыми навыками и умениями для работы в Министерстве иностранных дел России по проблемам европейского строительства и в частности ЕС, а также в международных и европейских организациях.

1.2.Цели и задачи курса. Образовательные результаты (знания и компетенции)

Цели курса:

—ознакомление студентов с комплексом знаний по общей теории европейского права, его содержанием, процессом формирования и практикой применения;

—разъяснение структуры и основных слагаемых европейского права;

—изучение права ЕС как самостоятельной правовой системы, не идентичной ни национальному праву государств-членов, ни международному правопорядку;

—определение механизмов и условий действия норм права Европейских сообществ и Европейского Союза;

—анализ практики Суда ЕС по ключевым вопросам развития европейского права;

—изучение содержания, а также оценка значения и последствий вступления в силу Договора о реформе 2007 года;

—ознакомление с правовыми основами и практикой функционирования институтов, органов и организаций Европейских сообществ и Европейского Союза;

198

—углубленное изучение их институциональной системы, накопленного опыта и перспектив ее эволюции.

Задачи курса:

—дать студентам знания об этапах развития права Европейских сообществ

иЕвропейского Союза;

—сформировать представление о механизмах действия права ЕС;

—определить сферы компетенций ЕС и его государств-членов;

—изучить особенности применения норм права ЕС на территории государств — членов ЕС;

—сформировать представление о роли, задачах и функциях институтов и органов ЕС;

—внедрить навыки юридического прогнозирования с учетом экономической

иполитической ситуации.

Образовательные результаты курса:

ЗНАНИЕ И ПОНИМАНИЕ

199