- •Конституционное (государственное) право зарубежных стран Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты
- •Глава I. Понятие конституционного (государственного) права зарубежных стран 18
- •Глава IV. Конституционно-правовые основы общественного строя 123
- •§ 2. Политические партии и партийные системы 164
- •§ 5. Референдум 259
- •Глава VIII. Законодательная власть: парламент 270
- •§ 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 271
- •§ 2. Структура парламента и организация его палат 291
- •Из предисловия ко 2-му изданию
- •Глава I. Понятие конституционного (государственного) права зарубежных стран
- •§ 1. Конституционное право как отрасль права в зарубежных странах
- •1. Термины «конституционное право» и «государственное право»
- •2. Предмет и метод конституционного права
- •3. Определение конституционного права зарубежных стран
- •4. Система конституционного права
- •5. Субъекты конституционного права
- •6. Конституционно-правовое регулирование
- •7. Источники конституционного права
- •8. Место и роль конституционного права в правовых системах
- •9. Основные тенденции в развитии конституционного права
- •§ 2. Конституционное право как наука и учебная дисциплина
- •1. Предмет науки конституционного права
- •2. Наука конституционного права за рубежом
- •3. Советская литература в области зарубежного конституционного (государственного) права
- •4. Современное состояние российской науки зарубежного конституционного права
- •5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран как учебная дисциплина
- •Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава II. Основы теории конституции
- •§ 1. Понятие конституции
- •1. Определение конституции
- •2. Социально-политическая сущность конституции
- •3. Социальные функции конституции
- •4. Объекты конституционного регулирования
- •5. Действие конституции
- •§ 2. Форма и структура конституций
- •1. Форма конституций
- •2. Структура конституций
- •3. Язык и стиль конституций
- •§ 3. Принятие, изменение и отмена конституций
- •1. Принятие конституций
- •2. Изменение конституций
- •3. Ограничение изменений
- •4. Отмена конституций
- •§ 4. Классификация конституций
- •1. Цели классификации
- •2. Временные и постоянные конституции
- •3. Классификация по содержанию и характеру конституций
- •4. Прочие классификации
- •§ 5. Конституционный контроль (надзор)
- •1. Понятие конституционного контроля (надзора)
- •2. Объекты конституционного контроля
- •3. Виды конституционного контроля
- •4. Органы конституционного контроля
- •§ 6. Конституция как явление культуры современного общества
- •1. Конституция как продукт европейской культуры
- •2. Конституция как продукт национальной культуры
- •3. Конституция и материальная культура
- •4. Конституция и модели поведения
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава III. Конституционно-правовой статус человека и гражданина
- •§ 1. Основные понятия
- •1. Права человека и права гражданина
- •2. Историческое развитие прав и свобод
- •3. Права и свободы
- •4. Права, свободы и обязанности
- •5. Способы конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей
- •6. Классификация прав, свобод и обязанностей
- •7. Равенство прав, свобод и обязанностей
- •8. Ограничения прав и свобод
- •9. Гарантии прав и свобод
- •§ 2. Гражданство и режим иностранцев
- •1. Понятие гражданства
- •2. Приобретение гражданства
- •3. Прекращение гражданства
- •4. Безгражданство и многогражданство
- •5. Режим иностранцев
- •6. Убежище, высылка из страны, выдача иностранному государству
- •§ 3. Личные (гражданские) права, свободы и обязанности
- •1. Право на жизнь, свободу, физическую целостность и неприкосновенность
- •2. Свобода мысли и совести
- •3. Тайна частной жизни и коммуникации, неприкосновенность жилища
- •4. Свобода передвижения и поселения
- •§ 4. Политические права, свободы и обязанности
- •1. Право участия в управлении обществом и государством
- •2. Избирательные права
- •3. Право на объединение, свобода союзов и ассоциаций
- •4. Свобода собраний и манифестаций
- •5. Свобода информации и право на информацию
- •6. Право петиций
- •7. Право и обязанность защиты страны
- •8. Обязанность верности государству и соблюдения его конституции и законов
- •9. Право на сопротивление угнетению
- •§ 5. Экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности
- •1. Право частной собственности и ее наследования. Свобода хозяйственной инициативы
- •2. Труд и связанные с ним социальные права, свободы и обязанности
- •3. Право на участие в управлении предприятиями
- •4. Право на здоровую окружающую среду и обязанность беречь ее
- •5. Обязанность платить налоги
- •6. Право на социальное обеспечение
- •7. Право на охрану здоровья
- •8. Право на жилище
- •9. Право на образование и академическая свобода
- •10. Свобода творчества, свободный доступ к культурным ценностям
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава IV. Конституционно-правовые основы общественного строя
- •§ 1. Понятие общественного строя
- •1. Определение и структура общественного строя
- •2. Общественный строй и конституционное право
- •§ 2. Экономические отношения
- •1. Экономическая система
- •2. Собственность
- •4. Конституционно-правовые принципы экономической деятельности
- •5. Финансовая система
- •§ 3. Социальные отношения
- •1. Социальная система, социальная структура и социальная справедливость
- •2. Отношения между трудом и капиталом
- •3. Межнациональные отношения
- •4. Поощрение и охрана брака и семьи
- •5. Государственная политика в области экологии, здравоохранения и социального обеспечения
- •6. Государственная защита потребителя
- •§ 4. Духовно-культурные отношения
- •1. Общая характеристика
- •2. Образование
- •3. Наука и культура
- •4. Религия
- •§ 5. Политические отношения
- •1. Политическая власть и политическая система
- •2. Политический процесс
- •3. Политическая и правовая культура
- •4. Политический режим
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава V. Конституционно-правовой статус политических институтов
- •§ 1. Государство
- •1. Понятие государства как конституционно-правового института
- •2. Социальное государство
- •3. Правовое государство
- •4. Демократическое государство
- •5. Светское государство
- •6. Конституционные принципы внутренней политики государства
- •7. Конституционные принципы внешней политики государства
- •8. Конституционные принципы организации государства
- •9. Государственный аппарат
- •10. Конституционно-правовой статус государственных и самоуправленческих органов
- •11. Конституционно-правовой статус вооруженных сил
- •§ 2. Политические партии и партийные системы
- •1. Понятие и сущность политических партий
- •2. Социально-политическая классификация партий
- •3. Организационная классификация политических партий
- •4. Институционализация политических партий и их конституционно-правовой статус
- •5. Институционализация политических партий: регистрация
- •6. Институционализация политических партий: финансирование
- •7. Партийные системы
- •§ 3. Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения
- •1. Сущность, задачи и функции неполитических общественных объединений
- •2. Формы и виды неполитических общественных объединений
- •3. Объединения с публичными функциями
- •4. Конституционно-правовое регулирование статуса социально-экономических и социально-культурных общественных объединений
- •5. Организации предпринимателей
- •6. Профессиональные союзы
- •7. Союзы потребителей
- •8. Крестьянско-фермерские организации
- •§ 4. Религиозные общины и церковь
- •1. Факторы, обусловливающие влияние религиозных общин и церкви на политическую жизнь
- •2. Конституционно-правовое регулирование религиозных отношений и статуса церквей
- •3. Церковь и светские негосударственные политические институты
- •§ 5. Средства массовой информации
- •1. Понятие и социальное назначение средств массовой информации (сми)
- •2. Конституционно-правовое регулирование сми
- •3. Сми и государство
- •4. Недопущение монополизма
- •5. Ответственность за нарушения законодательства о сми
- •6. Статус журналиста
- •7. Опросы общественного мнения
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава VI. Формы правления и государственные режимы в зарубежных странах
- •§ 1. Понятие формы правления и государственного режима
- •1. Определение формы правления
- •2. Классификация форм правления
- •3. Государственный режим
- •§ 2. Монархия
- •1. Понятие
- •2. Абсолютная монархия
- •3. Дуалистическая монархия
- •4. Парламентарная монархия
- •§ 3. Республика
- •1. Понятие
- •2. Дуалистическая (президентская) республика
- •3. Парламентарная республика
- •4. Смешанная (полупрезидентская) республика
- •5. Советская республика
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)
- •§ 1. Выборы и отзыв
- •1. Понятие и социальная функция выборов
- •2. Виды выборов
- •3. Периодичность выборов
- •4. Избирательная система
- •5. Избирательное право
- •6. Отзыв
- •§ 2. Принципы избирательного права
- •1. Понятие и значение
- •2. Всеобщее избирательное право
- •3. Свободное участие в выборах и обязательный вотум
- •4. Равное избирательное право
- •5. Прямое и косвенное избирательное право
- •6. Тайное голосование
- •§ 3. Избирательный процесс
- •1. Понятие
- •2. Назначение выборов
- •3. Избирательные округа
- •4. Избирательные участки
- •5. Избирательные органы
- •6. Регистрация избирателей
- •7. Выдвижение кандидатов
- •8. Агитационная кампания
- •9. Голосование
- •10. Подсчет голосов и установление результатов выборов
- •11. Контроль за соблюдением законоположений об избирательном процессе. Избирательно-правовые споры. Ответственность за избирательные правонарушения
- •§ 4. Избирательные системы
- •1. Виды избирательных систем
- •2. Мажоритарная система относительного большинства
- •3. Мажоритарная система абсолютного большинства
- •I случай
- •II случай
- •4. Мажоритарная система квалифицированного большинства
- •5. Ограниченный вотум
- •6. Система единственного непередаваемого голоса
- •7. Кумулятивный вотум
- •8. Система пропорционального представительства политических партий
- •9. Заградительный пункт
- •10. Соединение списков
- •11. Связанные и свободные списки. Преференциальное голосование
- •12. Панаширование
- •13. Система единственного передаваемого голоса
- •14. Смешанные системы
- •§ 5. Референдум
- •1. Понятие и социальная функция
- •2. Виды референдума
- •3. Право участия в референдуме
- •4. Предмет референдума
- •5. Инициатива и назначение референдума
- •6. Формула референдума
- •7. Организация референдума
- •8. Определение результатов референдума
- •9. Правовые последствия референдума
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава VIII. Законодательная власть: парламент
- •§ 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента
- •1. Понятие и социальные функции
- •2. Представительный характер
- •3. Общая характеристика компетенции
- •4. Законодательная компетенция
- •5. Финансовая компетенция
- •6. Ратификация и денонсация международных договоров
- •7. Назначение референдумов
- •8. Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах
- •9. Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц
- •10. Полномочия в области обороны и безопасности
- •11. Судебные полномочия
- •13. Делегирование полномочий
- •14. Замещение парламентов
- •15. Парламентское право
- •§ 2. Структура парламента и организация его палат
- •1. Палаты
- •2. Формирование палат
- •3. Роспуск парламентов (палат)
- •4. Двухпалатные системы
- •5. Руководство палат
- •6. Комитеты (комиссии) парламентов и палат
- •§ 3. Статус парламентария
- •1. Юридическая природа мандата парламентария
- •2. Лоббизм
- •3. Права и обязанности парламентария
- •4. Парламентский иммунитет
- •5. Индемнитет
- •6. Объединения парламентариев
- •§ 4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские процедуры
- •1. Сессия
- •2. Процедура пленарных заседаний палат
- •3. Процедура заседаний комитетов (комиссий)
- •§ 5. Законодательный процесс
- •1. Понятие
- •2. Законодательная инициатива
- •3. Обсуждение законопроекта
- •4. Принятие закона
- •5. Санкционирование, промульгация и опубликование закона
- •6. Особенности законодательного процесса в финансовой области
- •7. Особенности прохождения проектов и принятия конституционных и органических законов
- •8. Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров
- •§ 6. Иные специальные парламентские процедуры
- •1. Процедуры выборов и назначений
- •2. Контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов
- •3. Процедура контроля за делегированным законодательством
- •4. Контрольные процедуры: запросы и вопросы парламентариев
- •5. Парламентские расследования
- •6. Процедура политической ответственности правительства
- •7. Импичмент и иные подобные процедуры
- •8. Рассмотрение петиций
- •§ 7. Вспомогательный аппарат парламента
- •1. Понятие и назначение
- •2. Структура и функции
- •3. Вспомогательные службы коллегиальных органов
- •4. Личный персонал парламентариев
- •5. Консультанты
- •§ 8. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах
- •1. Общая характеристика
- •2. Счетные палаты
- •3. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы)
- •4. Прочие конституционные органы, учреждения и должностные лица
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава IX. Исполнительная власть: глава государства и правительство
- •§ 1. Глава государства
- •1. Понятие и место в системе власти
- •2. Юридическая форма главы государства
- •3. Полномочия
- •4. Монарх: особенности статуса
- •5. Президент: порядок избрания и замещения, привилегии, ответственность
- •6. Вспомогательные органы и учреждения при главе государства
- •§ 2. Правительство
- •1. Понятие
- •2. Компетенция
- •3. Формирование и состав
- •4. Глава правительства
- •5. Ведомства и их руководители
- •6. Ответственность правительства и его членов
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава X. Судебная власть
- •§ 1. Общая характеристика
- •1. Понятие и социальная функция
- •2. Структура судебной власти
- •3. Статус судей, прокуроров, следователей
- •4. Высшие органы судейского сообщества
- •§ 2. Конституционно-правовые принципы организации и деятельности судебных систем
- •1. Принципы организации
- •2. Принципы деятельности
- •3. Системы судов общей юрисдикции
- •4. Административная юстиция
- •§ 3. Конституционная юстиция
- •1. Организация конституционных судов (советов)
- •2. Конституционное судопроизводство
- •§ 4. Органы и учреждения, содействующие судебной власти
- •1. Прокуратура
- •2. Адвокатура
- •3. Прочие вспомогательные органы и учреждения
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Глава XI. Территориальная организация публичной власти
- •§ 1. Территориальное устройство государства
- •1. Понятие
- •2. Территориальная автономия
- •3. Формы политико-территориального устройства
- •4. Унитарное устройство (унитаризм)
- •5. Федеративное устройство (федерализм)
- •6. Статус субъектов федераций и иных носителей государственной автономии
- •7. Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами
- •8. Договоры и конституционные процедуры разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами
- •9. Федеральные территории
- •10. Зависимые территории
- •§ 2. Организация государственной власти субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц
- •1. Формы правления и государственные режимы
- •2. Законодательные органы
- •3. Исполнительные органы
- •4. Судебные органы
- •§ 3. Организация публичной власти на местах
- •1. Местное управление и самоуправление
- •2. Основные модели организации публичной власти на местах
- •Контрольные вопросы и задания
- •Литература
- •Послесловие
- •129085, Г. Москва, пр. Мира, д. 101, офис 516
- •Конституционное (государственное) право зарубежных стран Часть общая
- •113054, Москва, Валовая, 28
§ 2. Принципы избирательного права
1. Понятие и значение
В настоящем параграфе речь идет о субъективном избирательном праве, а принципы его – это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Напротив, нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов, а следовательно, и выборных органов власти и самоуправления.
К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, свобода (понимается не всегда одинаково), равенство, непосредственность (в некоторых случаях сочетаемая с определенной опосредованностью), тайное голосование. В конституциях эти характеристики обычно придаются не субъективному избирательному праву, как было сделано в советских и многих других социалистических конституциях, начиная с Конституции СССР 1936 года, а самим выборам или голосованию. Например, предложение первое ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 года «Конгресс (нижняя палата парламента. – Авт.) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием* на условиях, устанавливаемых законом».
* Следует иметь в виду и в этом случае, что русская терминосистема не совпадает с терминосистемами других языков, и поэтому переводы терминов несут в себе известную долю условности. В цитированном положении Конституции в испанском оригинале употреблен термин «sufragio», который в русском переводе может означать и «голосование», и «активное избирательное право», и даже «выборы». В то же время голосование как процесс подачи голосов обозначается в испанском языке термином «votación», а «избирательное право» может переводиться и как «derecho electoral». Поэтому в цитированном положении вполне могли быть употреблены в качестве перевода выражения «на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании» или «всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными выборами». – Авт.
В законах, регулирующих избирательный процесс, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.
Рассмотрим эти принципы подробнее.
2. Всеобщее избирательное право
Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это, так сказать, максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается.
Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями. При этом цензы не должны устанавливаться избирательным или иным законом, если они не предусмотрены в конституции и если конституция не предусмотрела возможности установления их законом. На практике, впрочем, бывает и это, но только в странах, где не получил развития конституционный контроль.
Лицо, за которым конституцией и/или законом признано право голоса, называется избирателем. В большинстве случаев избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса, а подчас и пассивное избирательное право на выборах органов местного самоуправления предоставляются и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства. В конце настоящего пункта мы к этому еще вернемся.
Совокупность избирателей страны или территориальной единицы называется их избирательным корпусом (в последнее время вместо этого термина все чаще употребляется термин электорат, получающий, таким образом второе значение, что в принципе нежелательно). Различаются:
юридический избирательный корпус – совокупность избирателей, внесенных в списки (зарегистрированных),
фактический избирательный корпус – совокупность голосующих избирателей и
потенциальный избирательный корпус – совокупность всех избирателей, как зарегистрированных, так и почему-либо незарегистрированных.
Среди избирательных цензов следует прежде всего указать возрастной. Он означает признание за лицом избирательных прав по достижении определенного возраста. В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к снижению возрастного ценза для активного избирательного права, что обычно связано и со снижением возраста гражданского совершеннолетия. По данным Межпарламентского союза, проведшего в 1992 году исследование в мировом масштабе и получившего ответы от 150 государств (из 186), в 109 государствах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет, лишь в нескольких – за лицами старше 19–21 года, а в четырех странах – Бразилии, Иране, Никарагуа и на Кубе, – правом голоса пользуются с 16 лет.
Для пассивного избирательного права возрастные цензы нередко выше. Чтобы занять, например, президентскую должность в Италии, требуется достижение 50-летнего возраста. Смысл возрастного ценза понятен: чтобы решать вопрос о том, кому вверить управление государством или даже небольшой общиной, а тем более чтобы осуществлять такое управление, необходимы определенный уровень зрелости человека, определенное количество накопленной им информации об окружающем мире, определенный навык в решении жизненных проблем и определенная способность понимать эти проблемы. Все это дается с возрастом, хотя у различных людей с разным возрастом. У одних зрелость наступает очень рано, у других, наоборот, очень поздно, но закон ориентируется не на частные случаи, а на общие тенденции.
Обычно для получения активного избирательного права требуется достижение соответствующего возраста на день выборов. Например, согласно предложению третьему § 2 гл. 3 шведского конституционного закона Форма правления 1974 года на выборах в Риксдаг (парламент) «не имеет права голоса лицо, не достигшее восемнадцатилетнего возраста ко дню выборов...» В Австрии же в соответствии с предложением первым ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона избирательное право принадлежит лицам мужского и женского пола, которым исполнилось 19 лет к началу избирательной кампании.
Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается. Опыт последних десятилетий и таких стран, как Германия, США, Индия, дает примеры занятия первых должностей в государстве (главы государства, главы правительства), притом успешного, лицами на седьмом, восьмом и даже девятом десятке лет жизни.
Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Например, во Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости, равный 6 месяцам (прожить нужно в коммуне – низовой территориальной единице), в Новой Зеландии – трем месяцам, которые нужно прожить на территории избирательного округа. Смысл этого ценза заключается в том, что избиратель должен быть хотя бы минимально знаком с проблемами своей местности, где ему предстоит участвовать в выборах. Этот ценз направлен против лиц, не имеющих постоянного местожительства либо часто его меняющих, что не принадлежит к числу гражданских достоинств. Случайные люди в составе избирательного корпуса нежелательны. Тем не менее цензы оседлости обнаружили тенденцию к сокращению и исчезновению, по крайней мере на всеобщих выборах.
С цензом оседлости не следует смешивать ценз гражданства, в соответствии с которым к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране, да и вообще не требует сам по себе этого проживания. Например, согласно части первой разд. 2 и части третьей разд. 3 ст. I Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года членом Палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором – не менее 9 лет. В Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя три года после получения гражданства, в Тунисе – через пять лет.
Имущественный ценз, устанавливавшийся на заре конституционного строя, заключался в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму, или чтобы он уплачивал определенного размера налоги. Считалось, что люди, не имеющие в своей собственности достаточного имущества, не могут быть причастны к управлению государством. В этом был определенный резон, если учесть, что пролетарии и пауперы были совершенно безграмотны, а первые к тому же были вынуждены работать по 10– 14 часов в сутки, что самым отрицательным образом влияло на их умственное развитие. Борьба рабочего класса за свои права, равно как и рост образовательного уровня масс трудящихся, привела к тому, что в XX веке этот ценз практически повсеместно был отменен и избирательное право стало считаться всеобщим. В настоящее время этот ценз встречается крайне редко. В качестве примера можно указать норму ст. 23 канадского Конституционного акта 1867 года, согласно которой кандидат в члены Сената должен обладать «по закону или по праву справедливости в качестве собственника для собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву свободного и общего пользования или обладать для своего собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву аллоидного или свободного владения в провинции, от которой он назначается, стоимостью в четыре тысячи долларов помимо и сверх всех рент, долгов, обязательств, обременений, ипотек, причитающихся или выплачиваемых с этих имуществ или лежащих на них или касающихся их» (правда, этот ценз не является условием получения пассивного избирательного права, ибо канадские сенаторы не избираются, а назначаются).
Примерно, в это же время был уничтожен и ценз пола, заключавшийся в недопущении к выборам женщин. Примечательно, что в Швейцарии, известной своими демократическими традициями, это произошло значительно позже, чем в других странах,– лишь в 1971 году.
С имущественным цензом тесно связаны образовательный ценз и представляющий собой его разновидность ценз грамотности. Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. По мере того как начальное и затем основное образование становилось бесплатным и обязательным, этот ценз утрачивал свой имущественный характер. Впрочем, в настоящее время он не встречается или почти не встречается. Что же касается ценза грамотности, предполагающего умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны, то он еще наблюдается не столь уж редко, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно § 4 ст. 14 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года не могут быть избранными неграмотные. Это вряд ли нужно объяснять: участие в политической жизни требует определенной степени умственного развития и образованности, без чего гражданин становится лишь объектом политического манипулирования.
Встречаются, хотя и достаточно редко, религиозные цензы. Так, чтобы быть избранным в иранский парламент, необходимо активно исповедовать ислам.
Особую группу образуют так называемые моральные цензы. Например, в Люксембурге лишены активного избирательного права банкроты, содержатели домов терпимости; в Эквадоре – пьяницы, бродяги, мошенники; в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию». Если большинство указанных признаков могут быть более или менее точно юридически установлены, то такой критерий, как хорошая моральная репутация, поддается достаточно произвольному истолкованию.
Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание лишением свободы по приговору суда. Так, согласно ч. 1 ст. 3 британского Акта о народном представительстве 1983 года «лицо, находящееся в заключении, которое оно отбывает в исправительном учреждении во исполнение приговора, не может голосовать на законном основании на любых парламентских выборах или на выборах в органы местного самоуправления». Кроме того, лицо может быть по приговору суда лишено публичных прав (включая избирательные) либо действие для него этих прав может быть приостановлено без лишения свободы. Например, согласно п. IV и VI части первой ст. 38 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года права и привилегии граждан (в том числе избирательные права) приостанавливаются, в частности, в случае бродяжничества или систематического пьянства, установленных в предусмотренном законом порядке, а также в результате вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве меры наказания.
Рассмотренные цензы представляют собой ограничения и активного, и пассивного избирательного права. К последнему, однако, относится и такое специфическое ограничение, как несовместимость. Оно заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, французский Избирательный кодекс устанавливает целый ряд несовместимостей. В частности, кадровые военнослужащие и приравненные к ним лица не могут быть депутатами Национального собрания и советниками (членами представительных органов местного самоуправления), не допускается совмещение, как правило, более двух выборных мандатов, нельзя быть одновременно депутатом Национального собрания и сенатором, депутатом и заместителем депутата или сенатора, членом Экономического и социального совета, членом правительственного совета заморской территории, государственным служащим (кроме профессоров – руководителей кафедр или научных исследований, священнослужителей и представителей правительства в управлении культовыми учреждениями в трех департаментах); депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, обществах, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства и т.д.
Установление института несовместимости должностей, мандатов и функций преследует несколько целей: соблюсти принцип разделения властей – не допустить, чтобы парламент или иной представительный орган включал лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц пор отношению к частным интересам.
Другое ограничение пассивного избирательного права – неизбираемость. Речь при этом идет не об общем отсутствии пассивного избирательного права вследствие, например, недостижения возраста, отсутствия гражданства и т. п., а о случаях специальных. Например, тот же французский Избирательный кодекс предусматривает, что генеральные инспектора административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов, а супрефекты и генеральные секретари префектур не могут быть избраны в любом избирательном округе департамента, где выполняют свои функции или выполняли их в последний год до выборов.
Вернемся теперь к вопросу об участии в выборах лиц, не обладающих гражданством данного государства. До недавнего времени вопрос о предоставлении иностранцам права голоса и права избираться в представительные органы другой страны решался повсеместно однозначно: только свои граждане могут осуществлять принадлежащий им суверенитет и от выборов отстраняются лица-неграждане. В прошлом только Конституция Франции 1793 года (кстати, так и не вступившая в силу) в ст. 4 устанавливала, что иностранец, достигший 21 года, проживший в стране в течение года, живущий во Франции своим трудом, приобретший собственность или женившийся на француженке, или усыновивший ребенка, или принявший на иждивение старика; так же как иностранец, имеющий, по мнению Законодательного корпуса, достаточные заслуги перед человечеством, допускается к осуществлению прав французского гражданина*. В настоящее время уже нельзя говорить, что избирательное право предоставляется только своим гражданам. Прежние правовые концепции были серьезно поколеблены новыми подходами, проявившимися сначала в актах Совета Европы, а затем в регламентации Европейского Союза. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, подписанная в Страсбурге 5 февраля 1992 года, установила в ст.6:
* См.: Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII – XIX вв. М.: Госюриздат, 1957. С. 334. Можно вспомнить также, что и советское конституционное законодательство до 1936 года также предоставляло избирательные права трудящимся иностранцам. Революционное правосознание оказалось в обеих странах сходным, причем не только по данному вопросу.
«1. Каждая Договаривающаяся сторона... обязуется предоставить избирательное право и право быть избранным на местных выборах каждому жителю-иностранцу, если он подпадает под те же условия, которые применяются к гражданам, и если, кроме того, он обычно и законно проживает в соответствующей стране в течение 5 лет, предшествующих выборам.
2. Договаривающееся Государство может, однако, при депонировании своего документа о ратификации, принятии, одобрении или присоединении заявить о том, что оно намерено ограничить применение положений пункта 1 только предоставлением права голоса».
Правда, ст. 9 названной Конвенции установила возможность введения ограничений прав для иностранцев в случае войны или в случае иной угрозы жизни нации.
Новый шаг по пути предоставления избирательного права иностранцам, но только в 15 государствах – членах Европейского Союза, был сделан Маастрихтским договором 1992 года. Этот Договор учредил так называемое европейское гражданство, этакий «навесок», добавляемый к национальному гражданству. Каждый европейский гражданин, в какой бы стране – участнице Европейского Союза он ни находился, имеет право участвовать в выборах местных органов самоуправления. В п. 1 ст. 8-b Договора об учреждении Европейского Сообщества, измененного Маастрихтским договором, установлено, что «каждый гражданин Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет избирательное право и право быть кандидатом на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства». Однако к выборам в национальный парламент иностранцы не допускаются.
Некоторым исключением из общего правила стал порядок предоставления иностранцам права голоса во Франции. Конституционный совет объявил о неконституционности предоставления активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам – гражданам других государств – членов Европейских Сообществ. Аргументация Совета была следующей: муниципальные выборы служат для избрания муниципальных советников, которые затем в избирательных коллегиях участвуют в выборах сенаторов, а Сенат – это собрание Республики, которое участвует в осуществлении национального суверенитета. Потому позволить иностранцам избирать муниципальных советников означает разрешение, правда косвенным образом, избирать сенаторов и, следовательно, участвовать в осуществлении национального суверенитета, который согласно ст. 3 Конституции могут реализовывать только лица с французским гражданством. Правительство инициировало пересмотр Конституции, и 25 июня 1992 г. в Конституцию было включено положение (ст. 88–3), признающее за иностранцами – гражданами других стран – членов Европейского Союза – избирательные права на муниципальных выборах. Новая норма содержит, однако, ограничения этого права: иностранцы не могут осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов.
Впрочем, в некоторых странах право голоса на местных выборах иностранцам было предоставлено при соблюдении некоторых условий еще до вступления в силу Маастрихтского договора, например в Ирландии в 1963 году, в Швеции в 1976 году, в Дании в 1981 году, в Норвегии в 1982 году, в Нидерландах в 1985 году. В двух швейцарских кантонах (Невшатель и Юра) иностранцы также голосуют на выборах в местные органы. Во Франции еще в 1981 году социалисты предлагали ввести аналогичное право, но этот проект не получил продолжения из-за неприязни общественного мнения.
Кроме того, каждый гражданин Европейского Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, в гражданстве которого он не состоит, обладает не только активным, но и пассивным избирательным правом на выборах в Европейский парламент в государстве проживания на тех же условиях, что и граждане этого государства (п. 2 ст. 8-b вышеупомянутого Договора). Действительно, право иностранцев участвовать в выборах Европарламента не затрагивает национального суверенитета государств-участников. Процедура избрания не служит цели назначить лиц, которые осуществляли бы национальный суверенитет страны, в которой иностранец находится. Европарламент имеет в качестве юридического основания не конституции государств-участников, а международные договоры.
Правда, оба пункта ст. 8-b Договора предусматривают возможность в последующем подробном регулировании допускать отступления от изложенных принципов, когда специфические проблемы государства-члена это оправдывают.