Tema_13_OSNOVY_KONSTITUTsIONNOGO_PRAVA_SOEDINENN
.docТема 13 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ
Конституция Великобритании
Британская Конституция представляет собой весьма своеобразное явление правовой действительности. Британские правоведы характеризуют ее как неписаную, подчеркивая ее главную специфическую черту - наличие в ней устных источников права (конституционных обычаев). В российской же науке конституционного права можно иногда встретить мнение о том, что английская конституция является смешанной, т.е. включает как письменные, так и устные источники. Действительно, в Великобритании отсутствует документ, официально именующийся конституцией. Но это вовсе не означает, что в данной стране конституции нет вообще. Безусловно, она существует. Более того, Великобритания является родиной конституционализма. Именно в этой стране впервые укоренились идеи ограниченного правление и свободы личности, составляющие суть конституционного строя, были приняты правовые акты, воплощавшие эти идеи, а также возник и стал постоянно действовать парламент - главный ограничитель власти монарха. Давние и крепкие корни конституционализма,
84
англосаксонская правовая система, почти полное отсутствие в стране революционных потрясений - вот те причины, по которым принятия конституции как единого документа, обладающего высшей юридической силой, пока не потребовалось.
Британская конституция состоит из огромного, не поддающегося точному исчислению, числа источников. Существует несколько видов источников конституции Великобритании. Это статуты, конституционные обычаи, судебные прецеденты и доктринальные источники.
Статуты как источники конституционного права - это акты парламента, имеющие конституционное значение. Вместе взятые, они образуют статутное право. В английской правовой доктрине нет единых критериев, по которым тот или иной статут можно было бы отнести к числу конституционных, т.к. все акты, принятые парламентом, имеют одинаковую юридическую силу, а также порядок принятия, изменения и отмены. Тем не менее не все акты парламента считаются частью конституции. К числу статутов, являющихся чисто конституционными, т.е. признаваемых источниками конституционного права целиком, относятся акты, регулирующие:
- статус парламента, его палат и парламентариев (Акты о парламенте 1911 и 1949 годов, Акт о пэрах 1963 года, Акт о палате общин 1978 года, Акт о палате лордов 1999 года и т.п.;
- главные аспекты правового положения человека (Хабеас корпус акт 1679 года, Билль о правах 1689 года, положения которых, правда, сейчас применяются не буквально, а в качестве общих принципов уголовного и уголовно-процессуального права);
избирательное право (Акты о народном представительстве 1983, 1985,1989 и 2000 годов; Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года);
~ статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 года);
- территориальную организацию государства и местное самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1985, 1988, 1994, 1999 и 2000 годов).
Таких актов в настоящее время насчитывается более 40. Кроме того, конституционно-правовые нормы содержатся в статутах, регламентирующих как конституционные, так и другие отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такие статуты являются источниками конституционного права не целиком, а лишь в той или иной Части. Таковы, например, акты о министрах Короны 1937, 1964 и 1975 годов, которые помимо конституционно-правовых норм содержат административно-правовые.
В целом статутное конституционное право имеет фрагментарный характер, т.е. регулирует лишь отдельные отношения, составляющие предмет конституционного нрава.
85
Конституционные обычаи занимают весьма значительную роль в системе источников английской конституции: по большей части она состоит именно из обычаев. Конституционные обычаи - это не зафиксированные письменно правила поведения в сфере конституционно-правовых отношений, которые сложились в результате многократного совершения субъектами одних и тех же действий. Специфика правовых, в том числе конституционных, обычаев состоит в том, что они не защищаются судами (за исключением так называемых древних), т.е. их нарушение не влечет юридической ответственности. Поэтому конституционные обычаи в английской правовой литературе часто именуют конституционными соглашениями, имея в виду, что обычай действует до тех пор, пока с ним согласны все стороны соответствующего отношения. Обычаями в конституционном праве Великобритании являются, например, формирование правительства из членов партии парламентского большинства, назначение лидера этой партии премьер-министром, обязательное санкционирование закона, принятого обеими палатами парламента и т.д.
Судебные прецеденты как источники конституционного права - это постановления судов по конституционным вопросам, являющиеся обязательными при рассмотрении судами аналогичных дел в будущем. В отличие от обычаев прецеденты в настоящее время составляют лишь небольшую часть источников конституционного права, т.к. со временем они постепенно заменяются статутами. Значение прецедентов признается в Великобритании не за всеми судебными постановлениями, а лишь за актами высших судов, к числу которых относятся суды, входящие в состав Верховного суда Англии и Уэльса (и аналогичного суда Северной Ирландии), а также Палата лордов и Тайный совет.
Доктринальные источники британской конституции - это опубликованные мнения ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним имеют право обращаться британские суды для обоснования своих постановлений. Чаще всего это делается тогда, когда имеется пробел в статутном или прецедентном регулировании какого либо вопроса, т.е. вопрос не регламентирован ни статутом, ни судебным прецедентом.
По способу изменения конституция Великобритании является гибкой. Тем не менее гибкость не означает ее нестабильности. Эффективной гарантией стабильности британской конституции выступает знаменитый британский консерватизм. Возможность же создания изменения и отмены правовых норм судами обеспечивает возможность оперативного приспособления конституционных положений изменяющимся условиям жизни.
Охарактеризованные особенности британской конституции позволяют утверждать, что в данной стране существует лишь материальная конституция. Конституции же в формальном смысле здесь нет.
86
Особенности правового положения человека и гражданина в Великобритании
Особенности британской конституции обусловили то, что в данной стране отсутствует деление прав, свобод и обязанностей на конституционные и отраслевые. Еще одной специфической чертой правового регулирования прав и свобод является то, что они определяются в подавляющем большинстве случаев не законом, а обычаем. В статутах же не принято использовать позитивный способ формулирования прав и свобод, т.е. они не называются, законы закрепляют лишь гарантии их реализации. Указанные особенности регулирования прав и свобод объясняются не только спецификой формы английской конституции, но и приверженностью идеям естественного права, согласно которым права человека не нуждаются в их провозглашении законом, задача закона - гарантировать их соблюдение и защиту. Поэтому главный принцип правового положения человека выражается формулой: разрешено все, что прямо не запрещено правовыми нормами.
Традиционно важнейшими правами человека в Великобритании считались личные права: на свободу, неприкосновенность, тайну частной жизни, выражения мысли, совести и т.п. Политические права развивались в данной стране постепенно. В настоящее время активное избирательное право признается за всеми гражданами Великобритании, достигшими 18 лет.
Кроме того, согласно Акту о народном представительстве 1983 года право избирать имеют граждане Ирландской Республики и граждане Содружества, проживающие в Великобритании. Активным избирательным правом не обладают иностранцы, душевнобольные, лица, отбывающие наказание в исправительном учреждении или осужденные за использование "бесчестных и незаконных приемов на выборах".
Пассивное избирательное право признается за гражданами Соединенного Королевства, достигшими 21 года, за исключением лиц, не обладающих активным избирательным правом, а также банкротов. Кроме того, пассивное избирательное право по выборам в Палату общин ограничено многочисленными правилами о несовместимости парламентского мандата с занятием определенной деятельностью. Так, лишены права быть избранными в Палату общин профессиональные оплачиваемые судьи, чиновники министерств и специальных ведомств, военнослужащие и т.п. Лица, занимающие должности, не совместимые с парламентским мандатом, могут выдвинуть свою кандидатуру в Палату общин только при условии отставки до выдвижения кандидатом.
Право на участие в референдуме принадлежит гражданам Соединенного Королевства, достигшим 18 лет.
87
Социально-экономические права стали регулироваться в Великобритании позже, чем в других странах. Лишь после второй мировой войны левым политическим силам удалось добиться определенных социальных гарантий со стороны государства (страхование на случай безработицы, пенсионное обеспечение, учреждение бесплатного школьного образования и медицинского обслуживания), а также права на коллективную защиту, включая право на забастовку, на свободу союзов и ассоциаций.
Партийная система в Великобритании
В Великобритании существует двухпартийная система. Начиная с первой мировой войны, двумя главными соперничающими партиями являются Консервативная и Лейбористская (Трудовая), попеременно становящиеся правящими. Всего же в парламентских выборах постоянно участвует около 10 партий.
Консервативная партия - это крупнейшая партия страны. Официально оформилась в 1867 году, хотя выросла она из парламентской группировки "тори", сформировавшейся еще в XVII веке. Это типично правая партия, выступающая за свободу предпринимательства, развитие конкуренции и деловой активности. Партия является организационно неоформленной. Ее структуру образуют парламентская фракция, традиционно играющая очень значительную роль; созываемая ежегодно партийная конференция, избирающая лидера; а также местные ассоциации избирателей в избирательных округах. Партия не имеет четкой долговременной программы. Ее роль выполняю! предвыборные манифесты, принимаемые конференцией перед каждыми парламентскими выборами.
Лейбористская партия является второй по значению партией i стране. Она была создана в 1900 году по инициативе профсоюзов и ряда социалистических организаций для поддержки избрания рабочих парламент. В настоящее время партия утратила очевидную левую направленность, превратившись в центристское объединение. Структура партии напоминает организацию консерваторов с той разницей, что партийная конференция играет более заметную роль, в ней существует членство, причем как индивидуальное, так и коллективное (член профсоюзов). Таким образом, Лейбористская партия является opганизационно оформленной. В настоящее время именно она являете правящей: ее лидер Тони Блэр в 1997 году стал премьер-министром.
До конца XX века в Великобритании не существовало законодательства о партиях. Первыми законами, регламентирующими их статус, Акт о регистрации политических партий 1998 года и Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года. Согласно первому названных документов регистрация партий осуществляется особым органом -
88
избирательной комиссией. Партии не обязаны регистрироваться, ко только зарегистрированные партии вправе выдвигать на любых выборах кандидатов от своего имени. Большая часть норм Акта о политических партиях, выборах и референдуме посвящена финансовой стороне деятельности партий, особенно - в период проведения выборов и референдумов. В целом в стране преобладает частное финансирование партий. Но предусмотрена и возможность выплаты зарегистрированным партиям ежегодных государственных дотаций.
Форма правления в Великобритании
Ш форме правления Великобритания является парламентарной монархией. Главой государства является монарх, выступающий, однако, слабой политической фигурой, т.к. его полномочия, формально достаточно сильные, либо фактически им не используются ("спящие прерогативы"), либо используются несамостоятельно: по инициативе парламента или премьер-министра либо с санкции последнего. Источником же полномочий важнейших государственных органов, в том числе правительства, является парламент: именно после парламентских выборов (точнее после выборов его нижней палаты - Палаты общин) правительство формируется каждый раз заново из числа парламентариев-членов партии парламентского большинства. Политическую ответственность правительство также несет перед Палатой общин (нижней палатой парламента), которая может выразить правительству недоверие. Но и сама палата может быть распущена.
Формальное верховенство парламента в государственном механизме на практике адекватного воплощения не получает. Юридическая схема взаимоотношений высших органов государственной власти существенно корректируется существованием двухпартийной системы. Жесткая партийная дисциплина обусловливает то, что парламентское большинство, а через него и весь парламент, оказываются фактически подконтрольными правительству, состоящему из лидеров партии парламентского большинства. Поэтому именно исполнительная власть, а точнее ее глава - премьер-министр - занимает лидирующее положение в государственном механизме. В связи с этим государственный режим, существующий в Великобритании, принято характеризовать как министериальный или режим министериализма.
Существование данного вида государственного режима, доминирование и в нижней палате парламента, и в правительстве одной партии и даже одних лиц, наличие у верхней палаты парламента права действовать в качестве высшей судебной инстанции страны - все это порождает у некоторых специалистов сомнение в том, действует ли в государственном механизме Великобритании принцип разделения властей. Представляется, что если иметь в виду основное предназначение
89
данного принципа - создавать гарантии против узурпации власти, механизмы "сдерживания" органами государственной власти притязаний друг друга на власть, - то, безусловно, данный принцип работает. Действительно, двухпартийная система обусловливает существование в парламенте сильной оппозиции, готовой в любое время сформировать правительство. Благодаря существованию оппозиции парламент подвергает гласности и критике деятельность правительства, может вынудить его уйти в отставку или отправить в отставку отдельных министров.
В систему общенациональных органов государственной власти Великобритании входят монарх, парламент, правительство и суды.
Статус монарха Великобритании
Согласно доктрине монарх является главой государства и источником суверенитета, именно он занимает юридически первое место в системе государственных органов.
В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон передается по наследству старшему сыну бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 года престол занимает Елизавета II, принадлежащая династии Виндзоров.
Полномочия монарха подразделяются на две группы. Это статутные и прерогативные полномочия. Статутные полномочия предоставлены монарху парламентом, они регламентированы в статутах. Королевские прерогативы - это исключительные права монарха существующие на основе обычая в силу его особого положения в государственном механизме. Прерогативы подразделяются на личные ' политические. К числу личных относятся право на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр и держава, мантия, трон), прав иметь двор, право на содержание. Содержание монарху выплачивался по цивильному листу - документу, принимаемому парламентом устанавливающему сумму, ежегодно выделяемую из государственно го бюджета на содержание монарха.
Политические прерогативы монарха формально являются весу значительными, но на практике в настоящее время самостоятелы им не используются. Политические прерогативы монарха включаю прежде всего, его членство в парламенте: наряду с двумя палатами считается составной частью парламента. Парадокс состоит в том, что являясь частью парламента, монарх не вправе посещать его заседания без специального разрешения. Из этого правила есть одно исключение. Оно связано с еще одной королевской прерогативой. Это прерогатива открытия ежегодной сессии парламента и выступления совместном заседании палат с тронной речью, подготовленной премьер-министром.
90
По сути тронная речь королевы представляет собой программу деятельности правительства на предстоящий год. Королевской прерогативой является и санкционирование законов, принятых палатами парламента. Формально монарх обладает также правом абсолютного вето, которое, однако, уже почти 300 лет не используется. Наконец, именно монарху принадлежит право роспуска нижней палаты парламента.
Во взаимоотношениях с правительством королевская прерогатива охватывает право назначения премьер-министра, а по его предложению - министров. Образованное правительство действует от имени короны. Судебные прерогативы монарха характеризуются тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждаются и ведутся все уголовные дела. Монарх является главнокомандующим вооруженными силами страны, назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания, награждает знаками отличия. Внешнеполитические полномочия монарха определяются во многом тем, что он выступает главой Содружества. Наконец, специфика статуса британского монарха состоит в том, что он является главой англиканской церкви, а когда пересекает границу Шотландии, становится главой пресвитерианской церкви.
Все акты, исходящие от королевы, подлежат контрассигнации премьер-министра.
Британский парламент
В настоящее время парламент Великобритании состоит из монарха, Палаты общин и Палаты лордов. Нижняя палата - Палата общин - это общенациональный представительный орган, избираемый единовременно на пять лет по мажоритарной системе относительного большинства. От каждого избирательного округа избирается один депутат. Палата общин с 1997 года включает 659 депутатов. Руководит палатой спикер, имеющий достаточно обширные полномочия по организации работы палаты. Важную роль в работе Палаты представителей играют парламентские комитеты. Они подразделяются на три вида: постоянные, временные и комитет всей палаты. Постоянные, в свою очередь, делятся на специализированные и неспециализированные. Специализированные создаются для осуществления парламентского контроля за правительством, поэтому их система повторяет систему министерств. Неспециализированные комитеты образуются для предварительного прохождения законопроектов и обозначаются первыми буквами латинского алфавита: А, В, С и т.д.
Разумеется, важную роль в работе палаты играют партийные фракции. Наибольшую значимость имеют фракции правящей партии и оппозиции. Оппозиционной считается самая большая по численности фракция. За соблюдением партийной дисциплины следят партийные "кнуты", назначаемые каждой фракцией.
91
Палата лордов - это верхняя палата английского парламента. Традиционно она состояла из наследственных пэров (пэры - это лица, имеющие дворянские титулы не ниже барона), пожизненных пэров, духовных лордов (архиепископов и епископов) и лордов-юристов, которые от имени палаты осуществляют ее судебные функции. Общая численность палаты составляла около 1100 лордов, из них более 700 были наследственными пэрами. В настоящее время палата существенно реформирована. В 1999 году принят закон об упразднении членства в ней большинства наследственных пэров: сохраняется членство лишь 92-х пожизненных пэров. В Палате лордов имеются только неспециализированные комитеты, т.к. функциями контроля за правительством она не обладает. Создание фракций в Палате лордов запрещено.
Функции, роль и полномочия палат различны. Наиболее значимую роль и в законодательном процессе, и в осуществлении парламентского контроля играет Палата общин. Только она может выразить правительству недоверие. Большинство законопроектов вносится именно в Палату общин, а проекты финансовых законов могут быть внесены только в эту палату.
Палату лордов можно охарактеризовать как слабую верхнюю палату: при несогласии с законопроектом, принятым нижней палатой, она может лишь отсрочить его принятие, т.к. Палата общин вправе преодолеть возражения верхней палаты (на раздумья ей отводится год). Возражения Палаты лордов на обычные законы преодолеваются путем голосования: если дважды в течение года после того, как верхняя палата отклонила закон, Палата представителей примет его е прежней редакции, закон считается принятым и направляется монарху для дачи санкции.
Еще проще и оперативные преодолеваются возражения Палат лордов на финансовые законы: если в течение месяца Палата общин не согласится с такими возражениями, они считаются преодоленным! даже без специального рассмотрения законопроекта Палатой общин повторно.
Можно утверждать, что парламентарии не обладают иммунитетом: депутаты Палаты общин не могут быть подвергнуты аресту рамках гражданского судопроизводства во время сессии, за 40 дней до ее начала и в течение 40 дней после ее окончания. Но после отмен! долговых ям за неуплату долга эта норма перестала иметь значение Лорды же могут быть судимыми только своей палатой. Деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой, а лордов - нет.
Компетенция парламента является абсолютно неопределенно: Считается, что парламент может урегулировать любой вопрос (учреждение
92
региональных местных ассамблей в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии презумпцию компетенции парламента не нарушает, т.к. их полномочия считаются делегированными именно парламентом).
Организация высшей исполнительной власти в государстве
Исполнительная власть Великобритании имеет сложную структуру. 3 стране имеется правительство, включающее премьер-министра и около 100 министров. Премьер-министром обычно становится лидер партии парламентского большинства, а министрами - другие ее влиятельные члены. Формально назначения осуществляет монарх (министры назначаются им по предложению премьер-министра).
Однако правительство никогда вместе на заседания не собирается. В рамках правительства действует кабинет - гораздо меньшее по численности собрание министров (около 20). Назначения в состав кабинета, производятся лично премьер-министром. Именно кабинет принимает от имени правительства все решения. Следует отметить, что кабинет существует только на основе обычая.
Ни правительство, ни тем более министры не имеют права первичного нормотворчества. Они могут осуществлять регулирование только по уполномочиванию парламента, т.е. в порядке делегированного законодательства. Впрочем, оно применяется весьма активно.
Судебная система Великобритании
Судебная система Соединенного Королевства является весьма сложной. Фактически в стране сосуществуют три судебные системы: Англии и Уэльса, Шотландии, а также Северной Ирландии. При этом судебными инстанциями, действующими в масштабах всей страны, являются только Палата лордов и Тайный совет (коллегиальный орган, традиционно действующий при монархе и формируемый монархом, который помимо судебных полномочий осуществляет совещательные функции при монархе).
Судебная система Англии и Уэльса является многозвенной. В ее основании находятся магистратские суды и суды графств, рассматривающие большинство уголовных и гражданских дел соответственно. Они традиционно считаются низшими судами.
К числу высших судов относятся судебные органы, входящие в состав Верховного суда. Это Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный суд. Высокий суд подразделяется на три отделения: королевской скамьи (разрешает дела, регулируемые общим, торговым правом), канцлерское (ему подсудны дела по авторскому и изобретательскому праву; и семейное. Суд короны - это сравнительно новое образование,
93
созданное актами о суде 1971 года. Он рассматривает наиболее важные уголовные дела. Постановления Высокого суда и Суда Короны могут быть обжалованы в Апелляционный суд, а его постановления -в Апелляционный комитет Палаты лордов, который составляют лорды-юристы или ординарные лорды по апелляции, назначаемые монархом.
Споры между Соединенным Королевством и заморскими территориями или странами Содружества, а также между центральными органами государственной власти и вновь созданными региональными органами Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии разрешает Тайный совет.
Территориальное деление Соединенного Королевства
Исторически страна состоит из четырех регионов: Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Страна образовалась вокруг и на основе Англии, которая составляет большую часть государства и по территории, и по численности населения. Поэтому для других трех регионов в большей или меньшей степени всегда были свойственны стремление к усилению самоуправления или даже сепаратизм. Однако долгое время в этих регионах отсутствовали собственные органы управления. В 1997-1998 годах во всех трех регионах прошли референдумы, на которых были приняты решения об учреждении региональных законодательных и исполнительных органов власти. В 1998-1999 годах они были созданы и избраны. Законодательные ассамблеи Шотландии и Северной Ирландии получили исключительные законодательные полномочия, т.е. право первичного законодательства в сферах здравоохранения, образования, местного самоуправления и политико-административного деления, жилищного и коммунального хозяйства, окружающей среды и т.п. Парламент Уэльса может регулировать эти вопросы только с помощью "вторичного" законодательства т.е. конкретизируя общенациональные законы.
Политико-административное деление регионов различно. Англии и Уэльс делятся на графства, графства в Англии делятся на административные округа, а округа - на общины. Графства Уэльса непосредственно делятся на общины. Северная Ирландия состоит из графств они - из округов, округа - из общин. Шотландия территориально по делена на округа, состоящие из общин.
В каждой местной единице действуют органы местного самоуправления: выборные непосредственно населением советы и исполнительные органы. Чиновники, осуществляющие местное управление, отсутствуют. Компетенция органов местного самоуправления традиционно однако на практике возникают сложности по вопросу о ее разграничении между органами местного самоуправления различных уровней.
94
Особый статус имеет столица Соединенного Королевства - Лондон. Вместе с прилегающими пригородами он образует единый конгломерат, именуемый Большим Лондоном. Традиционно он управлялся избираемым Советом Большого Лондона, но в 1985 году Совет был упразднен правительством консерваторов. Лейбористское правительство добилось принятия закона о восстановлении самоуправления Большого Лондона. Органами такого самоуправления являются Ассамблея (включающая 25 депутатов) и мэр, избираемые непосредственно на четыре года. Их первые выборы состоялись в 2000 году.