Глава 3

Структура государственного и муниципального управления.

Сравнительный анализ

целеполагающих, функциональных

и организационных элементов. Общее

и особенное в разных странах мира

/. Система и структура государственного и муниципального

управления.

2. Особенности построения государственного и муниципального управления в унитарном и федеративном государствах, в

парламентской и президентской республиках. 3. Сравнительный анализ организации государственного и

муниципального управления в разных странах.

4. Особенности формирования правового статуса и процедур

функционирования органов государственного и муниципального

управления в зарубежных государствах

Функционирование системы государственного и муници­пального управления — сознательное, целенаправленное воз­действие государственной власти и местного самоуправления на общество для реализации своих целей, задач и функций. Это воздействие осуществляется законодательной, исполнитель­ной, распорядительной и судебной работой государственных органов и органов местного самоуправления, в основе которой находится профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий.

Сущность общественной роли системы государственного и муниципального управления состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю граждан, управление оказывает це-леполагающее, организующее, регулирующее влияние на обще­ство. Поэтому важно выделить аспекты, определяющие степень реализации данной системой своих общественных функций.

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 61

Главный из них — насколько система государственного и муни­ципального управления воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; как она, практически управляя общественными процессами, обеспечивает развитие общества.

Организующая роль системы государственного и муници­пального управления в жизни общества при решении основных вопросов общественного развития реализуется через функции правового государства, отличительные черты которого — демо­кратизм, целостность, рациональность и эффективность.

В целом разнообразные функции по поддержанию жизнедея­тельности общества в той или иной степени реализуются через систему и аппарат государственного и муниципального управ­ления.

Взаимозависимость уровня управления и состояния общества предполагает объединение в логическую целостность трех мо­ментов: 1) государства как системно организованного субъекта управления; 2) общественной жизнедеятельности людей, вос­принимающей управляющие воздействия и реагирующей на них; 3) самих управляющих воздействий, образующих активные взаимосвязи государства и общества. Речь идет о практическом, организующем и регулирующем воздействии государства и местного самоуправления на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразова­ния, опирающемся на его властную силу¹.

Системный подход к изучению государственного и муници­пального управления позволяет осмыслить его как функциони­рование нескольких сложных систем, среди которых:

система управляющая — государство как определяющий субъект управления;

система управляемая — компоненты общества, подвержен­ные государственному и муниципальному воздействию как объ­екты управления;

система взаимодействия — различные институты местного самоуправления, государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиня­ющие и поддерживающие и др.

Особенно важное значение в системе государственного и му­ниципального управления имеет обязательность наличия уп-

¹ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М, 2004. С. 50.

62 Глава 3

равляющих воздействий, пронизывающих и подчиняющих себемногообразные элементы (и компоненты) управления и вводя­щих их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом органе, не доходит до человека, до управля­емого объекта и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное и муниципальное управление как таковое не реализуется

Особенности построения государственного и муниципального управления на основе принципа разделения властей в унитарном и федеративном государствах порождают ряд проблем, связанных с развитием и регулированием управленческих отношений.

Под формой государственного устройства понимаются тер­риториальное его устройство (административно-территориаль­ное или национально-территориальное) и характер взаимоотно­шений между е^о составными частями и центральной властью.

Основные формы государственного устройства — унитарная и федеративная.

Унитарное (фр, unitaire — единое, составляющее одно целое) госуг^оство _ пр'хтое по составу, имеет единые органы государ­стве ,)й власти, по троенные по системе вертикального подчи­нения, и административные образования, которые в составе та­кого государства не самостоятельны и подчиняются централь­ным органам власти.

В унитарном государстве с многонациональным составом населения возможно преобразование отдельных администра­тивных единиц в форме автономии.

Автономия (гр. autonomia — сам + закон) означает право ка­кой-либо части государства самостоятельно решать свои внут­ренние вопросы. Автономии порождены неодинаковым уров­нем развития и численности народов, проживающих совместно в составе одного государства. Если в государстве, образованном одним многочисленным народом или народами, есть террито­рия с компактно проживающим на ней населением иной нацио­нальности, то такой территории может быть предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов местного зна-

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 63

чения путем передачи ее органам власти части полномочий вы­шестоящих органов. Это делается для защиты этнической цело­стности и создания больших гарантий и лучших условий для развития проживающего там народа. Причем, автономные об­разования могут создаваться в составе как унитарных, так и фе­деративных государств. (Пример — автономные области в уни­тарной Италии и автономии в федеративной России.)

Федеративное (лат. foederatio — союз, объединение) государ­ство — сложное образование, имеющее в своем составе админи­стративно-территориальные или национальные образования — членов (субъектов) федерации, обладающих значительной сте­пенью самостоятельности (штаты — в США, земли — в ФРГ, об­ласти и края — в России) или даже суверенитетом (кантоны — в Швейцарии). Наряду с высшими органами государственной власти федерации ее субъекты образуют самостоятельные орга­ны государственной власти. Для защиты и представления инте­ресов субъектов федерации на общегосударственном уровне соз­даются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия).

Бытует заблуждение, что унитарные государства — монона­циональны, а федеративные — многонациональны. В действи­тельности это не так. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления террито­рий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает опреде­ленное влияние на форму государственного устройства. Отсюда можно выделить административные федерации (США, ФРГ, Мек­сика, Бразилия и др.) и национальные федерации (Российская Федерация). В административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономичес­кие связи, исторические традиции и т.д. В национальных федера­циях в основу территориального деления положен субъективный фактор — национальный состав населения. Поэтому националь­ные федерации нередко оказываются непрочными формами го­сударственного устройства (СФРЮ, ЧСФР, СССР).

Правовой основой большинства существующих в мире феде­раций является конституция (основной закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федера­ции положен договор (так называемые договорные федерации).

64 Глава 3

Особенность договорных федераций проявляется в большей са­мостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «цент­ра», закрепленной в принимаемых высшими органами государ­ственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции — исключи­тельное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения — результат сопряжения воли двух сторон (федера­ции и ее субъектов), в равной степени способных влиять на из­менение содержания договора.

Россия в соответствии с Конституцией (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа — конституционно-дого­ворных, поскольку основа ее федеративного устройства заложе­на конституцией. Но отдельные вопросы (например, разграни­чение вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти) могут решаться на основа­нии договоров.

По внешним признакам договорные федерации близки к конфедерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принципиально различна.

Конфедерация - это союз суверенных государств, образован­ный для решения совместных политических, экономических или военных задач. Конфедерация в отличие от федерации не образует единого государства. Государства, образовавшие конфе­дерацию, не утрачивают своего суверенитета. К тому же и цели образования конфедерации отличаются от федеративных. В Фе­дерации ставится задача обеспечить наиболее эффективное уп­равление территорией единого государства, максимально при­близить органы власти к управляемой территории и населению. Конфедерация — неустойчивое образование. Как правило, кон­федерации либо распадаются после реализации целей, ради ко­торых они создавались (так произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильского конфликта образовали Объединенную Арабскую Республику (ОАР), распавшуюся по­сле нормализации отношений на Ближнем Востоке), либо прев­ращаются в федерацию (пример такого преобразования — Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации).

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 65

Принципиальное отличие федерации от конфедерации состо­ит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Своеобразной формой конфедерации в ограниченном смыс­ле этого слова является Содружество Независимых Государств (СНГ)- Оно образовалось в результате распада некогда единого государства — СССР. В силу этого в основу объединения госу­дарств СНГ положены не только военные, экономические и по­литические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедера­ций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций — стремления к суверенитету бывших союзных рес­публик СССР и их экономической взаимозависимости, явив­шейся результатом многолетнего совместного развития.

Существует немало различных точек зрения на модели уп­равления в унитарных и федеративных государствах.

Некоторые исследователи считают, что при сопоставлении современных унитарных и федеративных государств, например, Испании, Германии, Франции, Великобритании, Италии, при­мерно равных по территории и численности населения, с точки зрения эффективности управления больших различий между ними нет. В условиях демократии структуры гражданского об­щества, действующие на уровне регионов, вполне способны заставить считаться с их спецификой. Примером тому является положение регионов Шотландия и Уэльс в Великобритании, Ломбардия — в Италии.

Существует тезис в пользу существенного отличия системы управления в условиях федерализма. В федеративном государ­стве действуют столько систем государственной власти и мест­ного самоуправления, сколько имеются субъектов федерации. В федеративном государстве задачи и полномочия распределя­ются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Современный федеративный характер российской государ­ственности получил законодательное закрепление в Конститу­ции РФ 1993 г. В гл. 3 «Федеративное устройство» закрепляются основные принципы федерализма, дается перечень наименова­ний всех входящих в состав Российской Федерации субъектов (ст. 65), определяются порядок регулирования их статусов и вза­имоотношений между ними (ст. 66), говорится о распростране­нии суверенитета и юрисдикции Российской Федерации (ст. 67),

66 Глава 3

атакже конкретизируются предметы ведения Российской Феде­рации (ст.71), совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), устанавливаются нормы законодательного регулирования по предметам исключительного и совместного ведения (ст. 76).

Субъектам Российской Федерации предоставлено право са­мостоятельно устанавливать систему органов государственной власти и местного самоуправления на своей территории в соответ­ствии с основами конституционного строя и общими принципа­ми организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Правосубъект­ность и компетенция региональных органов власти определяют­ся на основе положений Конституции России федеральными за­конами: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ.

Российская Федерация состоит из 89 субъектов (в ближай­шем будущем будет 88 субъектов, ибо появится Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа). В их числе: 21 республика, 6 краев, 49 об­ластей, 1 автономная область, 2 города федерального значения и 10 автономных округов. Между ними существуют громадные различия по площади территории, по численности населения, по этноконфессиональному составу и культурно-образователь­ному уровню, по удельному весу городского населения, по ста­дии социально-экономического развития и климатическим ус­ловиям. Все эти факторы накладывают отпечаток на построение государственного и муниципального управления. Россия пред­ставляет собой сложный тип федерации.

Пересмотр и уточнение нормативного правового массива, регулирующего систему государственного и муниципального управления, должны быть направлены на ликвидацию сущест­вующих пробелов и дублирования, выявленных в управленчес­ком процессе.

Отправной точкой здесь должны стать интересы и потребно­сти объектов управления, которые регулируются ст. 72 Конститу-

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 67

ции РФ. Совместное управление данными сферами обществен­ных отношений предполагает определенное согласование действий федерального и субъектного уровней исполнительной власти. Подобное взаимодействие обусловливает наличие гори­зонтальных, функциональных связей между федеральными ор­ганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, которые объединяют оба уровня в единую систему исполнительной власти Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции). Однако ни один нормативный правовой акт не содержит ни понятия единства такой системы, ни цельного представления о системе, ни описания организационно-струк­турных взаимосвязей внутри нее.

В соответствии с Конституцией РФ ветви государственной власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются опре­деленной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Феде­рации и Государственная Дума), Правительство и суды. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государ­ственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: зако­нодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контроль­ная — в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судеб­ную власть возложено осуществление контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Ветвь исполнительной власти осуществляет функции органи­зационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Практически они выполняются органами исполни-

68 Глава 3

тельной власти, деятельность которых реализуется на основе иво исполнение законов с целью обеспечения повседневного (те­кущего) функционирования государства и его аппарата. Полно­мочия по осуществлению исполнительной власти предоставле­ны Правительству, федеральным министерствам, федеральным агентствам, федеральным службам и иным федеральным орга­нам исполнительной власти, их территориальным органам, ор­ганам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду оп­ределенных в законодательстве должностных лиц.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, за­креплены в законодательстве, прежде всего в Конституции РФ.

Функции органов исполнительной власти — исполнять зако­ны и следить за их исполнением. Законодательные органы разра­батывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены пра­вом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках за­кона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненорма­тивные акты — акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на со­ответствующие должности). Все эти акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется «распоряди­тельной».

Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, являясь органами общей компетен­ции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуще­ствлении межотраслевого и отраслевого управления. Прези­дент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руковод­ству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полно­мочия в этой области не конкретизированы, на практике он из­дает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Орга­низационное и юридическое обеспечение региональных интере­сов в деятельности Правительства достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных ор­ганов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 69

вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательныедля исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным в законодательстве вопросам подчинены главы администраций субъектов Федера­ции. На него возложен контроль за осуществлением полномо­чий главами администраций регионов в целях обеспечения пол­номочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФК.З «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 43 ог­раничивает взаимодействие Правительства и органов исполни­тельной власти субъектов Федерации рамками координации — управленческой деятельности, осуществляемой по отношению к организационно неподчиненным объектам.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъек­тов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отрас­левого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы реализу­ют с учетом: а) взаимоотношений региона и Федерации; б) вза­имоотношений региональных органов и органов местного са­моуправления, в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти обшей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система управления функционирует на ос­нове общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздей­ствия на жизнедеятельность населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных орга­нов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными орга­нами функций и используемый комплекс методов, средств и ре­сурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом инфор­мационные потоки, документооборот и т.д.

70 Глава 3

Решение вопроса о формировании системы органов регио­нального управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В за­висимости от специфических особенностей региона (численно­го, национального и демографического состава населения, кли­мата, географического положения, удапенности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточивают­ся основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:

политической жизнью;

сферой материального производства;

финансово-кредитным комплексом;

потребительским рынком;

социально-бюджетным комплексом;

использованием природных ресурсов;

общественной безопасностью;

информационной средой.

Федеративное устройство предполагает разграничение пред­метов ведения между федеральными и субъектными (региональ­ными) уровнями власти. Поэтому наиболее важной управлен­ческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали». Несмотря на то что Конституция России разграничивает полно­мочия федеральных органов и органов субъектов Федерации, проблема разделения власти по вертикали остается неурегули­рованной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в конституции выделяются вопросы, относящиеся:

к исключительному ведению Федерации;

к совместному ведению Федерации и ее субъектов;

к ведению субъектов Федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ от­носит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате большое число во­просов совместного ведения требует дальнейшего правового ре­гулирования, например, природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользова­ние. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 71

предметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместно­го ведения).

Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечис­ляются. В конституции отмечается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты Федерации, особенно рес­публики, относят к «своим» ряд вопросов, находящихся в веде­нии Федерации.

Организационная структура системы органов государствен­ного и муниципального управления должна быть выстроена та­ким образом, чтобы каждый последующий координируемый уровень был логическим продолжением координирующего. Как подтверждает практика управления в разных странах, функцио­нальное и организационное совершенствование должно разви­ваться в общем и естественном направлении, когда реальные потребности объекта управления, а не субъективный политизи­рованный взгляд чиновников, служат основанием для организа­ции управляющей структуры'.

Для эффективного функционирования системы управления необходимо законодательно закрепить и подробно регламенти­ровать то общее в организационно-функциональных структурах федерального и субъектного уровней, что объединяет их в единое целое. Общность означает наличие свойственного всем объек­там, или, другими словами, типичного, что и подлежит правово­му оформлению.

Сложность иерархической системы управления в России, обусловленная территориальным (федеральный, субъектный уро­вень и местное самоуправление) и функциональным (сфера веде­ния федеральная, совместная, сфера ведения субъектов РФ и сфера местного самоуправления) делением, актуализирует при­нятие схемы управления на отдельно взятой территории. В ряде

¹ См., например: Василенко И.А. Административно-государственное управле­ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

72 Глава 3

субъектов Федерации действуют такие правовые акты. Примеромможет служить Закон Московской области от 13 марта 2000 г. № 13/2000-03 «О схеме управления Московской областью», уточ­ненный в 2004 году. Закон устанавливает состав и сферы деятель­ности органов государственного управления области.

В процессе совершенствования управления следует разли­чать два уровня управления, имеющих прямое отношение к по­ниманию сущности Федерации: отношения между Федерацией и ее субъектами; отношения между органами государственного управления Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предстоит более строгое разграничение на практике понятия «предметы ведения Федерации и субъектов Федера­ции», которые определены в Конституции России (ст. 71, 72, 73), и «компетенция (предметы ведения и полномочия) органов госу­дарственной власти Федерации и субъектов Федерации», которая регулируется федеральными законами, договорами. В данном контексте практика реализации текущего законодательного регу­лирования несет в себе много неточностей и противоречий при формировании системы государственного и муниципального управления; при обеспечении единства, разграничения предметов ведения и полномочий между органами управления Федерации и органами управления ее субъектов; при осуществлении разделе­ния государственной власти и самостоятельности ее органов.

Наибольшую проблему по разграничению полномочий со­ставляют вопросы совместного ведения.

Решение задачи сохранения равноправия субъектов Федера­ции и создания лучших условий для использования ресурсов уп­равления на различных уровнях предполагает действие меха­низма саморазвития регионально-управленческих отношений, основанного на опыте отечественного конституционализма и правотворчества. Суть создания регионально-управленческого механизма саморазвития власти и управления в регионах заклю­чается в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, ди­намизм общественных отношений в субъектах Федерации, об­щее и особенное в понимании конституционной природы их функций, форм и методов регионального и муниципального уп­равления'.

¹ См.: Прокошин В.А.. Кузнецов СМ., Пашни А.Л. Право и реальность власти народа: демократизация регионатьных отношений. М.; Тула, 1999. С. 11.

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 73

Внутреннее государственно-политическое устройство субъ­ектов Федерации также имеет большие различия. Региональ­ный уровень власти можно определить как «многоуровневый». Конституция и Федеральный закон «Об обших принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российс­кой Федерации» от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ не определяют конкретную структуру органов государственной власти субъек­та Федерации.

На уровне краев, областей, городов федерального значения наблюдается большее единообразие как в формировании зако­нодательных (представительных) органов власти, так и органов исполнительной власти. А вот правовое положение высшего должностного лица различается:

глава Администрации (губернатор) не является одновремен­но главой правительства (Администрации), т. е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (в Свердловской об­ласти);

глава Администрации (губернатор) избирается всенародно и одновременно является главой Правительства (Администра­ции).

Это характерно для большинства областей и краев.

К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых ми­нистерств была проведена децентрализация управления государ­ством, практически упразднившая жестко соподчиненную пира­миду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления.

Так, Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О создании фе­деральных округов» было создано семь федеральных округов: Дальневосточный (центр Хабаровск), Сибирский (Новоси­бирск), Уральский (Екатеринбург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей.

Государственную власть в субъекте Федерации осуществля­ют образуемые в нем законодательные (представительные) и ис­полнительные органы власти а также федеральные органы ис­полнительной власти и суды, образованные и действующие на

74 Глава 3

его территории. Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последующими из­менениями и дополнениями) более детально определяет полно­мочия и основы деятельности законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Согласно закону, систему органов государственной власти в субъекте Федерации составляют законодательный (представи­тельный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта Федерации в соответ­ствии с российским законодательством.

Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Федерации. По первой схеме субъект Федерации мо­жет иметь институт «высшего должностного лица» (президента или главы администрации), по второй схеме такого института может не быть. В результате на региональном уровне складыва­ется несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов Федерации.

Законодательные представительные органы власти субъек­тов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъ­ектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основ­ным позициям.

Виды региональных, представительных законодательных ор­ганов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

республиканские парламенты;

краевые законодательные собрания;

областные думы;

городские думы (Москва, Санкт-Петербург);

представительные органы власти автономных округов и об­ласти.

Только республиканские парламенты имеют право прини­мать конституции соответствующих республик и носят название

Структура государственного и муниципыьногоуправления. Сравнительный анализ... 75

«парламент». Другие региональные представительные органывласти имеют право принимать устав области края или города.

По структуре большинство региональных парламентов одно­палатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: пар­ламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Ка­бардино-Балкарской Республики и Башкортостана.

На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие. Здесь в основном повторя­ется обшефедеральная схема функционирования органов госу­дарственной власти.

Законодательными представительными органами власти об­ластей и краев являются областные и краевые думы. Их деятель­ность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими фе­деральными законами, положением о думе и регламентом ее ра­боты. Специфика областных представительных органов власти — их небольшой состав. Основная организационная форма дея­тельности — заседания. Несмотря на небольшой численный состав, в областных думах образуются комитеты и комиссии, от­делы. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата ду­мы. В некоторых областных думах предусмотрены фракции, но здесь они формируются индифферентно и спорадически.

На основе сложившихся конституционных схем можно вы­делить несколько видов правовых статусов высшего должност­ного лица в субъектах Российской Федерации.

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российс­кой Федерации является:

главой республики, избирается всенародно и одновременно является главой исполнительной власти, возглавляет прави­тельство и всю систему исполнительных органов власти. Это ха­рактеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и Саха (Якутия);

главой субъекта Федерации и главой исполнительной влас­ти. Имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согла­сия парламента; высшее должностное лицо назначает и осво­бождает от должности министров, руководителей государствен­ных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха (Якутия);

главой субъекта Федерации (республики), гарантом консти­туции, но не главой исполнительной власти непосредственно.

76 Глава 3

Имеется должность председателя правительства, который наз­начается с согласия парламента; правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.

Основной особенностью организации исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Федерации самостоятельно формируют систему орга­нов исполнительной власти на своей территории; с другой — фе­деральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему органов испол­нительной власти в Российской Федерации.

В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта, а также муниципальные органы мест­ного самоуправления. Пока слабо разработан механизм опти­мального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

В составе субъекта Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрени­ем дела, поступившего из Удмуртской Республики) право рес­публик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федера­ции. На одном уровне, т.е. параллельно, могут существовать ор­ганы государственной власти и местного самоуправления. Тер­риториальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического

Структура государственного и мунищтшьного управления. Сравнительный анализ... 77

обеспечения и т.д.) ликвидировать орган государственной властиадминистративно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.

Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функ­ции — организационно-методическое руководство и анализ де­ятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на тер­ритории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляю­щим делами аппарата главы администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата вхо­дит ряд отраслевых отделов, которые работают под руковод­ством соответствующих заместителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, авто­номного округа и т.п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) уп­равления, комитеты, отделы и другие службы краевой, област­ной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администра­ции; 3) территориальные органы федеральных министерств и ве­домств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но имеющие ярко выраженное верти­кальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в админи­страции создаются структурные подразделения: комитеты, уп­равления, отделы краевой (областной) администрации.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определе­нию видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются I разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в 1 республиках — это министерства, в областях и краях — департа­менты, комитеты, главные управления или просто управления и I т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении. По вертикали [ они подчиняются соответствующему федеральному органу | власти, а по горизонтали — главе краевой, областной админист-I рации и входят в структуру администрации. Управления, коми-I теты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как I правило, в районах и городах края (области) одноименные орга-

7В Глава 3

ны, образуя соответствующие системы управления отраслевогои межотраслевого характера в границах края (области).

В развитых демократических государствах государственная власть осуществляется на принципе разделения законодатель­ной, исполнительной и судебной властей. В то же время место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда просле­живается достаточно отчетливо. В некоторых странах, например в США, на главу государства возложены функции исполнитель­ной власти.

Однако в большинстве развитых государств глава государ­ства эти функции не выполняет. Так, среди 15 государств — чле­нов Европейского Союза — только во Франции глава государ­ства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС — Европейского Совета.

Правовой статус главы государства зависит от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных и муниципаль­ных институтов, а также от формы правления и характера поли­тического режима.

В странах, где глава государства наделен одновременно ши­рокой правительственной властью, он осуществляет реальное управление государственными делами, формулирует полити­ческий курс и обеспечивает его воплощение в жизнь.

При парламентарных формах правления глава государства не­посредственного участия в управлении государственными дела­ми не принимает. Однако и в этих странах он оказывает сущест­венное влияния на политический процесс, а в случае возникно­вения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные органы могут заметно возрастать.

В зарубежных странах главой государства, по общему прави­лу, выступают либо выборный президент, либо наследственный монарх. Почти половина всех западноевропейских стран сохра-

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 79

няют монархическую форму правления (Великобритания, Бель­гия, Нидерланды, Дания, Швеция, Норвегия и др.).

Основная тенденция в освободившихся странах — отказ от монархической формы правления и замена наследственного главы государства выборным президентом. По этому пути по­шло подавляющее большинство бывших британских доминио­нов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Кения, Нигерия и др.). Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йе­мене, Эфиопии, Афганистане и других странах.

Важнейшую роль в управлении государственными и муни­ципальными делами играют президенты государств, в которых они наделены правительственной властью и формально явля­ются единоличными носителями исполнительной власти. Пре­зидент как бы совмещает в одном лице полномочия главы госу­дарства и главы правительства. Подобное положение типично прежде всего для президентских республик, в частности, для США, ряда стран Латинской Америки.

В президентских республиках используется коллегия по вы­борам президента. Так, в США ее члены избираются населени­ем страны, причем каждый штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в конгрессе. Кроме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колумбия. Всего коллегия включает 538 выборщиков.

По-разному, в зависимости преимущественно от формы правления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста президента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки). В некоторых странах, например в США, президента заменяет вице-президент. Он отправляет соответ­ствующие полномочия вплоть до проведения очередных выбо­ров в течение всего оставшегося срока полномочий. Досрочные выборы главы государства не проводятся.

В свою очередь в парламентарных республиках вакансия поста главы государства влечет за собой досрочные выборы. Обязанности главы государства в этот период исполняет или ви­це-президент (Индия), или председатель верхней палаты парла­мента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Фин­ляндия, Австрия).

В области управленческой деятельности полномочия главы государства включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения

80 Глава 3

на высшие военные и гражданские должности. В США, к при­меру, в соответствии с «системой заслуг» смена президента при­водит, как правило, к замене или перестановке от 2,5 до 3 тыс. руководящих чинов в правительственной администрации.

В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяет­ся состав правительства с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным условием функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, нежели от парламента. Парламент может выразить недоверие кабинету, правда, процедура приня­тия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентарных государствах, может привес­ти либо к его отставке, либо к роспуску парламента, либо к иным негативным последствиям.

Важнейшая роль главы правительства в осуществлении ис­полнительной власти наиболее полно проявляется в странах с парламентарными формами правления, в которых процесс кон­центрации этой власти в руках главы правительства получает за­конодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основ­ного закона ФРГ «федеральный канцлер устанавливает основ­ные положения политики и несет за них ответственность». В Италии «Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность» (ст. 95 Конституции).

Похожее положение занимают главы правительства в ФРГ, Японии, Канаде и ряде других стран.

Возрастает роль руководителя исполнительной власти во многом благодаря созданию при главе государства или прави­тельства специального аппарата.

В соответствии с «классической» доктриной акты исполни­тельной власти обычно квалифицируются как подзаконные, принимаемые на основе и во исполнение закона. Однако совре­менная практика все дальше отходит от этой концепции. В ре­зультате регулирование общественных отношений актами ис­полнительной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона — исключением. Так, во Франции закон не может вторгаться в области, резервированные за регламентар-ными актами правительства, но последние, особенно в силу де­легирования законодательных полномочий, могут подменять и

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анашз... 81

изменять закон. Акты делегированного законодательства при­нимаются в Совете министров Франции после получения пред­варительного заключения Государственного совета. Они имену­ются «ордонансами» и подписываются главой государства, премьер-министром и заинтересованными министрами. Все ос­тальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписывают­ся либо президентом Республики, либо премьер-министром.

Правительство осуществляет функцию общего управления, т. е. деятельность, направленную на реализацию целей, компе­тенции, охватывающей основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных правомочий к ведению субъектов федерации.

Увеличение объема функций и полномочий администрации, принятие важнейших управленческих решений в высших орга­нах, решающая роль профессиональной бюрократии в их подго­товке и реализации — характерные черты организации системы государственного и муниципального управления. Расширение демократического контроля за деятельностью администрации, повышение степени открытости в принятии решений в этой системе — одна из основных проблем демократического правле­ния, построенного на критериях научного анализа и оценки.

Организация государственного управления и местного само­управления опирается обычно на объективные и субъективные основания выбора оргструктур, на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Так, органы муниципального управления непосред­ственно осуществляют управленческие функции на местах, од­новременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма системы государственного и муниципаль­ного управления¹, хотя общепризнанно, что органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочия­ми, поскольку они могут действовать только на основе и в рам­ках законодательных актов, изданных федеральными законода­тельными органами или органами субъекта федерации.

Принцип самостоятельности местного самоуправления оз­начает передачу тех или иных административных полномочий,

См. подробнее: Муниципальное управление: Учебное пособие. М., 2002.

82 Г.шва 3

имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избирае­мых непосредственно населением данного муниципального об­разования.

К сожалению, нередко нормативно-правовая база различ­ных территорий отстает от их возросшего социально-экономи­ческого потенциала.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура (Россия, Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распро­страненными и удобными с точки зрения государственного и муниципального управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встреча­ются значительно реже. При этом в различных странах сущест­вуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов ад­министративно-территориальных единиц, в которых действуют органы муниципального управления.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с органами государственной власти. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышес­тоящим (Италия, Франция, ФРГ).

Ряд стран придерживаются откровенно автономной систе­мы, при которой прямое подчинение по вертикали в муници­пальном управлении юридически отсутствует, а если на практи­ке и осуществляется, то в очень ограниченной форме (США. Великобритания). В этом случае органы местного самоуправле­ния обладают значительной самостоятельностью. К тому же ус­тановлена достаточно широкая система выборности этих орга­нов. В некоторых странах прямая система соподчиненное™ осуществляется путем так называемой координации деятель­ности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных ор­ганов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутреннихдел (Великобритания). В других странах может созда­ваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления — в Японии).

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый — местные источники: на-

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анлшз... 83

логи, компенсации и пошлины, штрафные санкции и прибылиот муниципальных предприятий. Второй — центральные источ­ники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые цент­ральным правительством или его структурами (министерства­ми), общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на: недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную дея­тельность, владельцев собак и т. д. Большинство местных нало­гов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Им запрещено вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важен налог на недвижимость, плательщиками кото­рого выступают пользователи недвижимой собственности — фи­зические и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем заключается сущность системы и структуры госуда­ рственного и муниципального управления? Назовите характер­ ные черты и общие основания.

2. Каковы особенности построения государственного и му­ ниципального управления в федеративном и унитарном госуда­ рствах, в парламентской и президентской республиках с учетом действия принципа разделения власти?

3. Дайте сравнительный анализ организации государствен­ ного и муниципального управления в США (федеративное уст­ ройство), Франции (унитарное государство) и Российской Фе­ дерации.

4. Покажите особенности формирования, правового статуса и процедур функционирования органов власти в разных странах мира, исходя из критериев научного анализа, объективных и субъективных оснований выбора структур государственного и муниципального управления.

84 Глава 3

Рекомендуемое законодательство

Конституция Российской Федерации. М, 1993.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ «Об об­щих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федераль­ном округе» // Собрание законодательства Российской Федера­ции. 2000. № 20. Ст. 1542.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // Собра­ние законодательства Российской Федерации. 2004. №11. Ст. 945.

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 № 649 «Вопросы струк­туры федеральных органов исполнительной власти» // Собра­ние законодательства Российской Федерации. 2004.

Рекомендуемая литература

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козло­ва, Л.Л. Попова. М, 1999.

Лтаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004.

Гибсон Джеймс J1. и др. Организация: поведение, структура, процессы. М., 2000.

ИоноваЛ.И. Региональные особенности организации управле­ния и государственной службы в Российской империи. М., 2001.

Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л.Бачило. М., 1998.

Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000.

© Прокошин В.А.