Глава 18

Стиль государственногои муниципального управления. Единство правовых институтов

и человеческого поведения. Способы преодоления бюрократизма

/. Стиль государственного и муниципального управления: юридическое

содержание понятия.

2. Основные элементы и черты демократического стиля. 3. Разновидности стиля государственного и муниципального управления.

4. Совершенствование стиля. 5. Сущность бюрократизма и способы борьбы с ним

Становление демократии предъявляет особые требования к стилю' государственного и муниципального управления как к реально используемой системе социально эффективных и пос­тоянно развивающихся способов, средств и методов повседнев­ного функционирования должностных лиц и в целом органов государственного управления и местного самоуправления, ос­нованную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел».

Стиль (от грсч.stylos, лат. stilus) буквально означает «палочка для письма на навощенных досках». В качестве исторически складывающейся категории, отме­чал известный немецкий философ XX в Х.Г.Гадамер (р. 1990), стиль изначально "мел нормативное содержание. В традиции античной риторики со стилем сопря­галось представление о способе говорить и писать, т.е. об ораторском стиле, лите­ратурной манере. Затем понятие «стиль» появилось, по-видимому, во француз­ской юриспруденции, где оно означало такое судебное производство, которое удов­летворяет определенным юридическим требованиям. С XVI в. данное понятие ши-Роко применялось в сфере искусства и художественного творчества: под стилем подразумевалось «не чисто индивидуальное выражение, а всегда нечто прочное, °6ъективное, связывающее индивидуальную форму выражения». В качестве нор­мативной категории стиль стал употребляться и в области политики: «образ ^Действий тоже может иметь стиль» // Гадамер Х.Г. Истина. М, 1988. С. 567—570.

400 Глава IS

Принято считать, что через стиль управление проявляет себя и как наука, и как искусство. Именно через стиль реализуетсядинамическое взаимодействие социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полноправным страстным человеческим субстратом управляющей и управляе­мой систем. Через стиль преломляется многогранность государ­ственного и муниципального управления как сложнейшего сис­темно-комплексного образования с его функционально значи­мыми целеполагающими, организующими и регулирующими свойствами.

В качестве нормативной категории стиль государственного и муниципального управления состоит из комплекса элементов. Таковы: а) целевые, функциональные и организационные ха­рактеристики органов государственной власти и местного само­управления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии системы субъектов управления; б) юридически зак­репленные и соответственно практически используемые фор­мы, методы, процедуры управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц; в) реально проявляемые об­щекультурные, профессиональные и личностные качества должностных лиц, посредством которых формируются социаль­но-психологические механизмы управления».

В зависимости от конкретных обстоятельств, места и време­ни эти сущностно значимые элементы стиля государственного управления и местного самоуправления дополняются иными компонентами. Им, в свою очередь, свойственны характерные черты, определяемые спецификой той или иной эпохи, особен­ностями государственно-правового режима той или иной стра­ны, доминирующими интересами и запросами общества в це­лом, отдельных социальных сил и т.д.

Применительно к состоянию современной цивилизации важнейшие свойства стиля государственного управления и местного самоуправления воплощаются в его демократичности, научности, деловитости и гуманности.

Cmii.it> государственного и муниципального управления 401

Главный показательдемократичности — глубокие органичес­кие взаимосвязи органов государственной и муниципальной власти с обществом на платформе нормативно-правового и ду­ховно-нравственного обеспечения целесообразности, эконо­мичности и конечной эффективности управляющих воздей­ствий. Демократия, отмечал И.А.Ильин, предполагает у народа хозяйственную самостоятельность гражданина, высокий уро­вень массового правосознания, личный характер, определен­ность политического понимания и воззрения, гражданское му­жество и в особенности «опытное разумение государственного дела». Но это дело «начинается именно там, где живет общее, т.е. такое, что всем важно и всех объединяет. Такова современная и общая безопасность жизни, национальная армия; такова честная полиция; таков правый суд; таково верное и мудрое правитель­ство; такова государственная дипломатия; таковы школы, доро­ги, флот, академии, больницы, санитарная служба, правопоря­док, всяческое внешнее благоустройство и ограждение личных прав»¹.

Важным показателем демократичности стиля государствен­ного управления и местного самоуправления для многонацио­нальной России является органическое взаимодействие централь­но-всероссийских, верховных и местно-автономных, низовых структур власти. По мысли И.А.Ильина, в этом взаимодействии «важнее всего, чтобы сильная власть верно соблюдала меру свое­го проявления: все что может делаться нецентрально, должно со­вершаться автономно»^

Подобная постановка вопроса придает особую значимость той пронизанности правом всех сфер государственной и общест­венной жизни, которая берет отсчет с общегражданского рав­ноправия, с признания права в качестве применения одинаково­го масштаба к различным людям, которые на деле неодинаковы и неравны друг другу³. Непосредственно воплощаясь в функцио­нировании государственной и муниципальной служб в виде пуб­лично-правового и социально-правового института, демократи­ческий стиль управления подвержен правовой регламентации и

¹Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. II. Кн. I. M., 1993. С. 382.

² Ильин И.А. Собр. соч. Т. I. С. 418.

См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможность. М. 1996. С. 128.

402 Глава 18

обусловлен ею. Эта регламентация включает в себя предписа­ния, дозволения, запреты, реализуемые в обязывающих, управо-мочивающих, запрещающих нормах права, и призвана не только поддерживать, «тиражировать» технологии наилучшего испол­нения должности в пределах компетенции того органа власти, где состоится данное исполнение, но и способствовать их рас­пространению в других странах. Благодаря такой регламентации обеспечиваются, во-первых, системность и целостность самого управления; во-вторых, та организованность управленческих процессов, при которой между всеми их участниками развивают­ся обоюдоответственные отношения, инициирующие новатор­ство, общую нацеленность на творческий поиск оптимальных решений проблем государственной и общественной жизни. Именно этот поиск делает реализацию управляющих воздей­ствий сплавом науки, искусства, действенность которого под­держивается оперативным использованием уже имеющегося опыта управления и накоплением нового.

Научность как непременное свойство стиля государственно­го управления и местного самоуправления означает не только широкое и своевременное освоение достижений общественных, естественных, технических наук, но и их использование приме­нительно к принятию и реализации управленческих решений.

«Наука, — отмечал И.А.Ильин, — есть великая сила: она учит человека самостоятельному мышлению, предметному опыту и твердому знанию своих пределов, она приучает человека к ответ­ственной осторожности и скромности в суждениях, именно в этом и состоит научная культура»'.

Мощный стимул демократизации стиля государственного управления и местного самоуправления дает использование но­вейших социальных технологий, представляющих собой «специ­ализированную организованную область знания о способах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в усло­виях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процессов; способ осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и опера­ции с их последующей координацией и синхронизацией, выбора оптимальных средств, методов их выполнения; метод управле­ния социальными процессами, обеспечивающий систему их

¹ Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. П. Кн. I. С. 50.

Стиль государственного и муниципального управления 403

воспроизводства в определенных параметрах качества, свой­ства, объема, целостности деятельности¹. Особую роль в реали­зации демократического стиля государственного управления и местного самоуправления играют новейшие коммуникативно-информационные технологии. Благодаря им ширятся возмож­ности перевода управленческой деятельности на рельсы глас­ности и открытости, растет интерактивное взаимодействие власти и населения, облегчается доступность официальной до­кументации для граждан².

Одним из конструктивных свойств демократического стиля государственного управления и местного самоуправления вы­ступает деловитость, которая предполагает реальность самих управляющих воздействий, недопустимость их иллюзорности и мимикрии бездеятельности под бурную активность. Важнейшие показатели деловитости — целенаправленность управленческих усилий, исполнительская дисциплина, строгое соблюдение ко­торой оставляет простор для необходимого делегирования пол­номочий, для инициативы в пределах должностных функций и компетенции органа, где состоится исполнение должности. Среди основополагающих атрибутов деловитости — владение информацией, объективно отражающей общественные процес­сы, проверка качества и эффективности управления, предвари­тельный анализ и позитивных, и негативных последствий наме­чаемых управленческих мер. При этом важны комплексный подход к делу, четкая проработка приоритетов при должном внимании к так называемым мелочам при формулировании стратегии и практики как государственного управления, так и местного самоуправления.

Гуманизм стиля современной управленческой деятельности состоит из многих слагаемых. В их числе — прямое продолже­ние гуманистической традиции античного, нового и новейшего времен с ее теснейшей связью между образованием и культурой как специфическим способом преобразования природных чело­веческих задатков и формирования качеств, сущностно значи­мых для личностных свойств человека, для его гражданской жизнедеятельности в целом, для исполнения публичной долж-

См.:Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001. С. 304.

" См., например: Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информацион­ном обществе. СПб., 2001. С. 115, 131.

404 Глава IS

ности, в особенности. Как подчеркивал немецкий философГ.В.Ф.Гегель (1770—1831), суть практического образования со­стоит в ориентированности на всеобщее, что оно воплощается в умеренности, которая ограничивает безмерность в удовлетворе­нии потребностей. А это, заключал, солидаризируясь с Гегелем, немецкий философ Х.Г. Гадамер, «сказывается в том, что про­фессиональное дело выполняют целиком и всестороннее» бла­годаря сформировавшейся способности «отдать себя всеобщему в своем деле», «находить обобщенные точки зрения, чтобы воспринимать объективное в его свободе и без своекорыстных интересов»¹.

В современных условиях эта гуманистическая традиция на­прямую сопряжена с опорой на научные достижения (в области социологии, политологии, философии, психологии и т.д.) в хо­де формирования социально-технологического подхода к госу­дарственному управлению и местному самоуправлению, чье предназначение — «рационализировать административно-госу­дарственную деятельность, соотнести ее цели и результаты, оп­ределив степень управляемости общественными процессами»².

Гуманизация управленческого стиля непосредственно зави­сит от того, насколько научно выверены цели, методы, способы, процедуры, характеризующие деятельность субъекта управле­ния. Ведь именно при данных условиях неизмеримо возрастают шансы включения человека в продуктивную социальную дея­тельность, способствующую удовлетворению его потребностей, развертыванию его творческого потенциала, воспроизводству жизненной энергии, социального интеллекта, создания целост­ности общественной жизни.

Гуманизм стиля государственного управления и местного са­моуправления находит воплощение в поддержании подлинно гуманных отношений между руководителями и подчиненными, членами управляющих и управляемых объектов, коллективов, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию.

От гуманизации и демократизации стиля государственного и муниципального управления неотделимо становление личности

¹Гадамер Х.Г. Истина и метод. С. 54—55.

² Патрушев В.И. Социально-технологический потенциал государственного уп­ равления // В сб.: России — управленческие знания. М, 2002. С. 166.

Стиль государственного и муниципального управления 405

свободной, полномочной, управляющей собою, осознанно от­носящейся к своим правам и обязанностям, чья лояльность в отношении государства и общества добровольна и основана, го­воря словами И.А.Ильина, на «живом, творческом правосозна­нии (правовом разумении и правовой совести)»¹.

Применительно к повседневному труду управленческого персонала гуманизм означает создание условий, при которых уменьшается доля рутинной трудоемкой работы и возрастает возможность творческого подхода к делу, что способствует по­вышению профессионализма, наиболее полному раскрытию личностных способностей и достоинств.

Гуманизм как свойство демократического стиля государ­ственного и муниципального управления не исключает мер го­сударственно-властного принуждения в случае защиты демо­кратии и пресечения беззакония. Однако первостепенное в усло­виях демократии значение приобретают воспитательная роль права и авторитет власти, которая «сильна своим достоинством, своею правотою, своею волею и ответом народа (т.е. соблюдени­ем закона, доверием, уважением и готовностью творчески вли­ваться в начинания власти)»².

В науке признается многообразие стилевых особенностей управленческой деятельности.

В представлении Е.Н.Зарецкой, например, стили управле­ния подразделяются на: жесткий, мягкий, авторитарный (ав-тократичный), эксплуататорско-авторитарный, благосклонно-авторитарный, либеральный, демократический, консультатив­но-демократический, основанный на участии в управлении, согласовательный, рациональный, эмоциональный (спонтан­ный), стиль, основанный на принципе формирования волчьей стаи, лояльный стиль, конфликтный стиль (интрига как стиль Управления³.

¹Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. II. Кн. I. С. 277.

² Там же. С. 413.

I ³ Зарецкая Е.Н. Деловое общение. Т. I. M., 2002. С. 29—30.

406 Глава IS

Говоря о стиле управления, практикуемом в органах государ­ственной власти и местного самоуправления, принципиально важно иметь в виду, во-первых, различие между государствен­ным и муниципальным управлением как таковым и менедж­ментом в сферах общественной жизнедеятельности¹; во-вторых, наличие в этом управлении трех структурных уровней организа­ции, что также накладывает свой отпечаток на стилевые разно­видности управленческой деятельности. На высшем, институ­циональном уровне организации определяются общая политика и главные задачи ее осуществления; на среднем, администра­тивном уровне — сфера функционального управления (админи­стрирования). На этом уровне любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные управ­ленческие компоненты — планирование, организация, регули­рование, контроль и т.д. На низшем, технологическом, уровне организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управле­ния, превращаемых в конкретные продукты (результаты), ко­торыми пользуются общество в целом и отдельные граждане и организации.

В органах государственного управления и местного само­управления бытуют три разновидности стилей: коллегиальный (де­мократический), разрешительный (либеральный) и директивный (авторитарный). Последний основывается на жестком единона­чалии и всеохватном контроле над деятельностью подчиненных. Последним не дозволяется обсуждать решения руководителя и отклоняться от выполнения непосредственных служебных обя­занностей. В своем экстремальном варианте директивный стиль ведет к абсолютизации формальной дисциплины, к подбору кад­ров не столько по деловым соображениям, сколько из желания иметь безотказных исполнителей воли и распоряжений началь­ства. Тем не менее директивный стиль может быть оправдан в условиях, когда требуется оперативное вмешательство ради быстрого наведения порядка во всех звеньях и на всех уровнях

¹ Это отличие состоит в том, что: а) социальная активность должностных лиц и соответствующих органов связана с применением государственно-властных пол­номочий либо опорой на них; б) такая активность четко и довольно полно норма­тивно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью эта активность имеет формирование и реализацию управляющих.

Стиль государственного и муниципального управления 407

руководимой организации, когда сама она стоит перед необхо­димостью быстро и эффективно решать трудные, зачастую неп­редвиденные, новые задачи.

При разрешительном (либеральном) стиле управления руково­дитель предоставляет подчиненным полную свободу действий, оставляя за собой роль вдохновителя их творческой инициативы. Подобный стиль руководства допустим и оправдан только там, где сложился высокопрофессиональный коллектив, где работа требует личной инициативы, творческого подхода и новаторско­го поиска. В иной ситуации либеральный стиль ведет к безыни­циативности, нежеланию принять на себя ответственность.

Наиболее целесообразным, рассчитанным на долговремен­ную перспективу считается коллегиальный (демократический) стиль руководства. Он характеризуется предоставлением под­чиненным самостоятельности и автономности в принятии управленческих решений. Эта автономность соразмерна квали­фикации, а также должностным функциям и сопряжена с лич­ной ответственностью за выполняемую работу. Коллегиальный стиль предполагает соучастие подчиненных в решении управ­ленческих проблем. Однако решающее слово остается за руково­дителем. Реализация его распоряжений не исключает «эффекта обратной связи» в виде свободной дискуссии, в результате кото­рой возможна перемена в самовосприятии сотрудников, в том, как они начинают осознавать свое место и роль в организации¹.

Подлинно губительным для дела государственного управле­ния и местного самоуправления являются так называемые анар­хический и кампанейский стили. В первом случае все дела пуска­ются на самотек, так что управленцы начинают руководство­ваться собственными соображениями, понятиями и устремле­ниями. Зачастую все это служит отнюдь не интересам дела. Во втором случае — вместо регулярной, нормативно определенной Деятельности время от времени по воле начапьства осуществля­ются разного рода мероприятия, имеющие характер порой весь­ма бурных, но малополезных, а то и вовсе бесполезных начина­ний (кампаний).

По масштабам действия принято различать общий и инди­видуальный стили управления. Общий — это «стиль норматив­ный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих

'См.:Занкоеский А.Н. Организационная психология. СПб., 2000. С. 150.

408 Глава 18

чертах повсеместно, в широких масштабах, стиль, реализуемыйи поддерживаемый обществом. Под индивидуальным стилем по­нимается общий стиль, преломленный в соответствии с конк­ретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей и должностных лиц»¹.

Понятно, что психологическая основа выбора того или иного стиля управления на государственной и муниципальной службе субъективно зависит от личностных свойств и качеств не только руководителя, но и его сотрудников, от того, какого психологи­ческого типа подчинения они придерживаются. Наиболее по­лезным для дела является осознанное подчинение, когда подчи­ненный четко понимает свою роль в организации, признает не­обходимость согласования своих действий с действиями коллег по работе, считается с авторитетом руководителя, корректен в выполнении его распоряжений и собственных должностных функций, инициативен. Пассивный тип подчинения имеет мес­то в случае ограничения служебной деятельности исполнением руководящих указаний, приказов и т.п. Он характеризуется приверженностью к освоенным методам работы и насторожен­ностью в отношении всего нового. Вынужденный тип подчине­ния проявляется в том, что подчиненный считает себя достой­ным более высокого должностного положения, скептически относится к руководителю, зачастую и к остальным сотрудни­кам. Такой тип поведения способен привести к дезорганизации работы организации, провоцируя разного рода конфликтные си­туации.

Благодаря своеобразию психологического настроя руководи­теля, а, порой, и его подчиненных, директивный (или авторитар­ный) стиль руководства может приобретать черты абсолютист-ско-диктаторского, когда сотрудники безоговорочно и неукос­нительно следуют руководящим распоряжениям, указаниям, предписаниям. Тот же директивный стиль может преобразо­ваться в автократический. При нем действует четко отлаженная (зачастую — бюрократизированная) система служебной субор­динации, с помощью которой поддерживается формальный ав­торитет руководителя. Психологическую подоплеку имеет так называемый патриархальный стиль управления, когда руководи­тель берет на себя и «отеческое» попечительство над подчинен-

АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. Изд. 2-е. С. 433.

Стиль государственного и муниципального управления 409

н, и полную ответственность за их действия. Атмосфера такназываемого благосклонного стиля поддерживается тем, что баагорасположение и беспрекословное подчинение сотрудни­ков обеспечивает исключительно высокий в их глазах нрав­ственный и профессиональный авторитет руководителя.

В рамках разновидности коллегиального стиля, именуемой «коммуникативным» стилем, руководитель обнаруживает стрем­ление много и часто консультироваться с сотрудниками в про­цессе выработки решения. Он опирается на их предложения от­носительно оптимального варианта управленческого решения и действия.

При другой разновидности — при стиле управления с совмест­ным решением руководитель ограничивается постановкой проб­лем, отдавая ее решение на усмотрение сотрудников, но остав­ляя за собой право вето на их действия¹.

Совершенствование стиля государственного и муниципаль­ного управления должно опираться на опыт рационализации управленческой работы, который в решающей степени опреде­ляется эффективностью применяемых методов и процедур управления. Анализ продуктивности управленческой работы обеспечивает выявление, сравнение и оценку нескольких взаи-мопереходяших друг в друга явлений: а) связь целей управле­ния с целями и закономерностями общественной жизнедеятель­ности; несовпадение первых со вторыми резко снижает продук­тивность управленческой деятельности; б) зависимости между идеальными моделями, выраженными и закрепленными в уп­равленческих решениях, и практическими результатами, полу­ченными вследствие их реализации, — так обнаруживается акту­альность и обоснованность управленческой мысли, ее адекват-^ность общественным запросам; в) эффективность используемых ^сРедств и механизмов в их соотношении с целями, в одном на­правлении, и объективными результатами - в другом; г) совпа-

См.:Деркач А.А., Синягин Ю.В., Морозов А.Г. Формирование эффективного иля управленческой деятельности руководителя. М., 1999. С. 20—31.

410 Г.шва IS

дение (наложение) общекультурных, деловых и личностных ка­честв должностных лиц и сложившихся стереотипов управлен­ческой деятельности; д) диапазон между провозглашенной сво­бодой и самостоятельностью управленческой деятельности и реальными условиями практического использования этих воз­можностей; е) действительность творческой активности персо­нала управления.

В перечне мер и акций, способствующих совершенствова­нию стиля государственного управления и местного самоуправ­ления, анализ продуктивности данного стиля, периодическое отслеживание ее состояния занимают одно из первых мест. Осо­бое значение придается определению оптимального соотноше­ния внутренней саморегуляции управленческого процесса с «внешним» управлением. Действенное средство достижения та­кой оптимальности — правовая регламентация стиля исполне­ния должности на государственной или же муниципальной службе. Эта регламентация, в свою очередь, не должна быть из­лишне и жестко формализованной и тем самым — перекрывать возможность проявления инициативы, творческого и новаторс­кого подхода управленцев к делу. Должно оставлять им шанс на функционально оправданный выбор альтернативы. Целесооб­разно в одном регламентационном акте рационально распреде­лять совокупную управленческую деятельность и излагать как функцию и правомочие по каждой должности (рабочему месту в аппарате), так и взаимосвязи и взаимозависимости между долж­ностями, с тем чтобы каждый служащий знал и свою, так ска­зать, личную деятельность, и свое место в общей деятельности управленческого коллектива.

Рационализации стиля государственного управления и мест­ного самоуправления во многом может способствовать коллеги­альность. Благодаря этой форме организации управленческой деятельности происходит интеграция профессиональных зна­ний, умений, опыта, что придает новое, более высокое качество управлению в целом. Коллегиальность позволяет формировать единение волевых усилий управленцев, на основе чего органи­затор исполнения решения получает широкие полномочия И право реализовывать в своих индивидуальных действиях обшую волю и общие устремления. Основываясь на равноправии всех участников управленческого процесса, коллегиальность не иск­лючает их индивидуальной ответственности.

Стиль государственного и муниципального управления 411

Совершенствованию стиля государственного управления иместного самоуправления способствует конструктивная критика, которая, во-первых, предельно конкретна и исходит из сугубо объективного подхода к критикуемому; во-вторых, нацелена на достижение согласия и взаимоприемлемого решения; в-треть-пх. являет собой профилактическую меру в отношении имею­щихся либо возможных просчетов, некомпетентных действий, наконец, прямых злоупотреблений на государственной или му­ниципальной службе.

Слово «критика» (от греческого — «искусство разбирать», «судить») имеет ряд основных значений: 1) обсуждение с целью дать оценку; 2) отрицательное суждение с целью указания не­достатков; 3) проверка достоверности чего-либо. Причинами не­удачной критики могут быть, во-первых, фатальность, когда у критикуемого возникает ощущение невозможности исправить положение, изменить все к лучшему; во-вторых, назидатель­ность, когда критикующий создает у критикуемого негативное к себе отношение; в-третьих, эмоции, вызывающие у сильных людей стремление противостоять критике и подавляющие сла­бые натуры; в-четвертых, негативные обобщения, фактически основывающиеся на сугубо частных аспектах деятельности¹.

Наконец, важным резервом рационализации стиля государ­ственного управления и местного самоуправления являются по­вышение общекультурного уровня управленцев и управляемых, наращивание профессионализма первых, приобщение вторых к познаниям в теории и практике управления.

Совершенствование стиля государственного управления и местного самоуправления — непременное условие устойчивого Демократического развития государства и общества, их ограж­дения от опасностей бюрократического перерождения и бюро­кратического функционирования отдельных звеньев управлен­ческих структур. Бюрократизм — такая форма осуществления власти, при которой имеет место подмена общей воли организа-

См.:Зарецкая Е.Н. Цит. соч. С. 498.

412 Глава IS

ции (общества, граждан) волей группы лиц. Тогда-то и обнаружи­вают себя основные признаки и проявления бюрократизации чи­новничества: ведомственность и местничество; торжество фор­малистики с ее мелочной зарегламентированностью действий и бумаготворчеством; подмена законов инструкциями и иными подзаконными актами под видом конкретизации законных уста­новлений; волокита и запретительство при стремлении найти формальный предлог для отказа в решении дела; консерватизм, нередко прикрывающийся рассуждениями о недопустимости безудержного экспериментирования и неоправданного риска; показуха с использованием чисто формальных показателей, не отражающих качественной стороны дела; уход от общественного контроля с помощью надуманных ссылок на служебную конфи­денциальность; карьеризм, руководимый исключительно личны­ми амбициями; культивирование угодничества и слепого испол­нительства среди подчиненных, протекционизм в отношении «своих людей; высокомерно-барская отгороженность от осталь­ного населения и т.д.¹. Опасное для современной России явле­ние — очевидное намерение бюрократии «не ограничиваться на­ступлением на экономические свободы и традиционным вымо­гательством взяток», переход бюрократии «к активным действи­ям по обеспечению «теневого» контроля над бизнесом с целью извлечения дополнительно статусной ренты»².

Пренебрежение, если не прямое забвение требований быст­ротекущей жизни, нежелание, а со временем и неспособность откликаться на запросы общества, — все это оборачивается ко­нечной утратой профессионализма у бюрократизированного чиновничества. Одновременно идет деформация его нравствен­ного сознания, воплощающаяся в отступлении от общеприня­тых требований морали и нормативов управленческого поведе­ния. Все вместе взятое выводит бюрократическую активность за черту функциональности и легитимности. Это и понятно: ис­полнение государственной либо муниципальной должности не может быть аморальным и непрофессиональным. В противном случае возникает опасность дезорганизации управленческой де-

¹См.: Охотский Е.В., Смолъков ВТ. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996. С. 40—41.

² Лисиненко И. Статусная рента: инструмент извлечения и присвоения // НаШ^а власть. 2002. № 3. С. 44.

Стиль государственного и муниципального управления 413

ятельности как таковой, связанная с искажением ее сущности, сневыполнением ее функций, с нарушением должных способов, методов, работы и т.д.

При далеко зашедшем процессе бюрократизации системы управления государство, власть, отчуждаясь от общества и граж­дан, утрачивают в их глазах моральное право на дальнейшее су-шествование.

Понятно, что бюрократия своих позиций без боя не сдает.

Имея за своими плечами многовековую историю выживания и самозашиты в различных политических ситуациях, бюрокра­тизм неизменно берет на вооружение внешние атрибуты демо­кратического стиля управления, обнаруживая способность пара­зитировать на некоторых объективных и субъективных факторах демократического развития.

Начать с того, что и при демократии сохраняется определен­ная степень дистанционности между государственным аппаратом и остальным населением не только в сугубо организационно-правовом плане. Имеют место и несовпадения отдельных устрем­лений, интересов. Обладая в силу должностного статуса большей сплоченностью, информированностью, наконец, значительны­ми возможностями для корпоративной идеологии, часть чинов­ничества оказывается не в состоянии устоять перед соблазнами своекорыстия и узкокорпоративного эгоизма. И дело здесь за­ключается не только в том, что «обюрократившийся аппарат управления как магнит притягивает людей эгоистического скла­да, властолюбцев, склонных упиваться властью над всеми, ока­завшимися в зависимом положении (и особенно над теми, кто превосходит их по интеллекту&аьным и нравственным качест­вам), людей своекорыстных, беспринципных, услужливых и тщеславных, а нередко и просто людей, не нашедших себя в своей профессии и видящих ее компенсацию в должностной карьере»¹.

Бюрократия умеет находить и обращать в свою пользу слабые звенья в механизме функционирования государства в целом, го­сударственной и муниципальной службы, в частности. Так, на почве чрезмерно строгой формализации организационной структуры может функционировать авторитарно-бюрократиче­ский стиль управления. При недостатке такой формализации способен процветать либерально-бюрократический стиль, когда

Охотский ЕВ., Смольков В.Г.Цит. соч. С. 60.

414 Глава 18

начальство закрывает глаза нате или иные проявления бюрокра­тизма в работе подчиненных и т.д. В обоих случаях, как правило, дают себя знать недочеты и просчеты в определении правового статуса должности по линии нечеткого обозначения прав, осо­бенно же обязанностей и ответственности должностного лица.

Немаловажен и тот факт, что бюрократизм фактически нахо­дит и имеет сравнительно массовую опору в обывательско-при-способленческой среде, улиц, не обремененных осознанием сво­их гражданских прав, обязанностей и ответственности, ищущих легких путей для достижения собственных целей, в том числе -в обход закона и правопорядка.

Проблема преодоления бюрократизма в государственном и муниципальном управлении в конечном счете не сводится и не может сводиться к противостоянию бюрократизированному чи­новничеству, к санкциям против отдельных бюрократов. Эта проблема должна решаться комплексно и многоаспектно, по­стоянно и оперативно. Само решение неотделимо от прорыва на рубежи современной цивилизации, от становления правовой го­сударственности, развитой рыночной экономики, зрелого граж­данского общества, от утверждения культуры демократии среди всех субъектов и объектов управления.

В ходе такого прорыва преодолению бюрократизма способ­ствует объективная востребованность «опережающего состоя­ния» государственного управления, при котором широко ис­пользуется современная научная мысль, принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, со­средоточены наиболее подготовленные специалисты по различ­ным областям управления, идет открытое сравнение результа­тов управления с общественными потребностями. Управление служит интересам общества и продвигает его развитие. Столь же востребована сформированность мобилизационной системы обеспечения права человека на достойное существование, сис­темы правового накопления всенародного капитала в целях рос­та благосостояния граждан. Только объединенными усилиями правозащитного движения, органов народного представитель­ства может быть положен предел чиновничьему всесилию и произволу¹.

¹ См.: Прокошин В.А. Правовая камералистика: возвращение к сущности // В со-России — управленческие знания. М, 2002. С. 51—57.

Стиль государственного и муниципального управления 415

Преодолению бюрократизма благоприятствует объективнаявостребованность целенаправленной рационализации всей сис­темы государственного и муниципального управления. В ходе организационно-правового обеспечения данного процесса осо­бое внимание должно уделяться, во-первых, сбалансированности собственно управленческих и самоуправленческих начал; во-вторых, четкому нормативному определению прав, обязаннос­тей и ответственности должностных лиц, а также оперативной действенности как государственных, так и общественных меха­низмов контроля за исполнением каждой должности любого ранга.

Среди практикуемых ныне способов преодоления бюрокра­тизма — информационная открытость власти, гласность прини­маемых и реализуемых управленческих решений, упрощение работы персонала государственных и муниципальных служб за счет применения новейших технологий и соответствующего сокращения устаревших приемов, способов деятельности.

Примечательный феномен современности — возрастающее значение профилактических мер в общем реестре официальных антибюрократических действий. Так, четкая проработка норм дисциплинарной, административной и уголовной ответствен­ности чиновников служит основой не только для администра­тивной юстиции, но и для создания этико-правовых нормати­вов управленческого поведения, для их последующей система­тизации в рамках различных кодексов государственной или же муниципальной службы. Налицо отмеченная А.В.Оболонским «тенденция привнесения в государственное управление этичес­ких принципов и начал с попыткой сформулировать их на язы­ке, близком к юридическим нормам»¹.

Значение кодексов этики государственных и муниципаль­ных служащих выходит за рамки нравственно-правового упоря­дочения индивидуального поведения чиновника, за рамки соот­ветствующего регулирования служебных взаимоотношений. Их главная цель — установление четких моральных ориентиров Управленческого поведения, внесение этико-ценностного начала ^во взаимоотношения управляющих и управляемых, накладывая ^на первых обязанность быть бескорыстными, беспристрастны-

¹ OoaioncKiiii А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. Россия - США — Англия — Австралия. М., 2002. С. 59.

416 Глава 18

ми, честными и открытыми в отношении сограждан, а вместе стем — подотчетными обществу в своих решениях и действиях Иными словами, - упор делается на те моральные установки и принципы, которые являются важным атрибутом подлинно де­мократического стиля государственного управления и местного самоуправления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое стиль государственного и муниципального уп­ равления?

2. Назовите основные разновидности стиля государственно­ го и муниципального управления. При каких условиях объек­ тивно оправдано применение некоторых из них?

3. Каковы пути, способы и методы совершенствования стиля государственного и муниципального управления?

4. В чем состоят основные трудности преодоления бюрокра­ тизма?

Рекомендуемая литература

Атамачук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, воз­можности. М., 1996. С. 177-185.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е. М., 2004. С. 38-404, 429-455.

Деркач А.А., Синягин Ю.В., Морозов А.Г. Формирование эф­фективного стиля управленческой деятельности руководителя. М., 1999. С. 1-103.

Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996.

© Ионова А.И.