Глава 7. Право оперативного управления: его генезис и перспективы развития в россии

Мы должны знать изобретения наших предков. Цицерон

Причины появления конструкции права оперативного управления в отечественном гражданском праве.

Аспекты проблемы права оперативного управления, интересующие современную цивилистику.

А. В. Венедиктов о непосредственном оперативном управлении государственным имуществом.

Административно-правовая наука о понятии права оперативного управления.

Хозяйственно-правовая концепция оперативного управления.

Цивилистика советского периода о вещном характере данного права и его особенностях.

Дискуссия о развитии конструкции права оперативного управления в конце 80-х годов и гражданское законодательство того периода.

Право полного хозяйственного ведения в гражданском законодательстве России.

Унитарные предприятия как субъекты ограниченных вещных прав в действующем ГК.

Право хозяйственного ведения унитарного предприятия.

Право оперативного управления унитарного (казенного) предприятия.

Учреждение и его вещные права.

Перспективы развития вещных прав юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника в России.

119

Право оперативного управления является гражданско-правовой конструкцией, порожденной исключительно отечественным правопорядком. Она была «изобретена» в России нашей цивилистической доктриной для того, чтобы юридические лица-несобственники могли участвовать в гражданском обороте. Другие страны не знали подобной правовой конструкции, поскольку классический имущественный оборот предполагает участие в нем только юридических лиц-собственников, которые самостоятельно распоряжаются своим имуществом. Как чисто отечественное изобретение правовой мысли, закрепленное в гражданском законодательстве, право оперативного управления представляет особый интерес для изучения. В первую очередь вызывает интерес вопрос о причинах и условиях зарождения данного права. Здесь можно обнаружить определенные политические и теоретические истоки. Вторым важным моментом является выделение этапов развития права оперативного управления, его трансформации в ряд разновидностей. Наконец, не может не беспокоить циви-листическую науку перспектива развития этого отечественного изобретения или вопрос: насколько долго продлится переходный характер экономики России с сохранением определенных элементов прежней хозяйственной системы, включая ограниченные права юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника.

Теоретические основы права оперативного управления были заложены в нашей стране академиком А. В. Бенедиктовым. В своих работах А. В. Венедиктов пытался глубоко проникнуть в существо проблемы права государственной социалистической собственности, поскольку именно огосударствленная экономика и породила необходимость конструирования особых вещных прав на закрепленное за хозяйственными органами имущество единого государственного фонда. Он писал:

«Создавая всю необъятную сеть своих органов, передавая в их оперативное управление всю массу государственных имуществ, перераспределяя между ними основные и оборотные средства и т. п., социалистическое государство одновременно выступает и как носи-

120

тель государственной власти, и как носитель права собственности»1. Специфику содержания права государственной социалистической собственности А. В. Венедиктов видел в том, что при единстве фонда этого права оно осуществляется через десятки тысяч хозяйственных, административных и социально-культурных органов. Эти органы социалистического государства были призваны не только управлять, выполняя «роль дирижера в оркестре», но и непосредственно хозяйствовать, участвуя в гражданско-правовых отношениях как юридические лица. Государственные юридические лица, выполняющие непосредственные хозяйственные функции, не имели права собственности на закрепленное имущество, поскольку единым и единственным собственником этих имуществ было государство. Цивилистическая доктрина того периода отвергла идеи «расщепленной» собственности, т. е. разделение собственности между отдельными государственными органами. Такие теории А. В. Венедиктов назвал «извращениями» в юридической литературе. Между тем признать особое вещное право за такого рода хозяйственными органами было необходимо. А. В. Венедиктов назвал его непосредственным оперативным управлением государственными имуществами. Выбрав этот термин, он понимал его условность. Дело в том, что в деятельности государственных предприятий само управление, т. е. некая организация процесса производства через административно-правовые акты, было далеко не главным. Государственные предприятия должны были осуществлять производственную, снаб-женческо-сбытовую и иную хозяйственную работу, заключать гражданско-правовые сделки. Не случайно А. В. Венедиктов подчеркивал, что «все богатое многообразие функций и, соответственно, прав и обязанностей государственных предприятий по непосредственному оперативному управлению государственными имуществами выходит далеко за рамки «администрации» как «организующей деятельности государства» и адми-

1 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность.- М.: АН СССР, 1948.- С. 319.

121

нистративного права, как той отрасли советского социалистического права, которая эту деятельность регулирует»2. Таким образом, в непосредственное оперативное управление государственным имуществом советская цивилистика в лице А. В. Бенедиктова включила как организацию, так и само осуществление процесса расширенного социалистического воспроизводства.

Основная идея, сформулированная А. В. Бенедиктовым, состояла в необходимости выработки для государственного предприятия особой гражданско-правовой конструкции. И это было достижением гражданско-правовой мысли, поскольку законодательство того времени зашло в тупик. Было непонятно, как (на каком правовом основании) государственные юридические лица-несобственники могут участвовать в гражданском обороте. Мощный собственник социалистическое государство с единым фондом государственной собственности вынуждал к созданию специфических гражданско-правовых средств участия его отдельных звеньев в гражданском обороте. И конструкция была создана. Она объединила и управление, и хозяйствование в новом качественном единстве. Представляется, что самого А. В. Бенедиктова немного смущал в названии термин «управление». Не случайно он так много внимания уделял некому отрицанию доминанты организующей деятельности в понимании сущности этого права. По всей видимости, название могло быть и иным, более точным. Тогда не надо было бы проводить такое подробное размежевание гражданско-правовой и административно-управленческой деятельности госпредприятия, а впоследствии не возникло бы так много споров и непонимания между представителями наук гражданского и административного права.

С позиций сегодняшнего дня, как представляется, мы должны не столько критиковать разработчика концепции права оперативного управления, сколько отдать должное его мудрости и признать невозможность создания иного, классического инструментария в то вре-

2 Венедиктов А. В. Указ. соч.– С. 329. 122

мя, поскольку искусственно заданными были Экономические условия того времени. Классики здесь возникнуть и не могло. Надо было приспособить гражданско-правовое регулирование к создавшейся политической ситуации и экономическим условиям, порожденным этой политической ситуацией.

Крупный, с единым, неделимым фондом имущества собственник, государство, породил с неизбежностью концепцию особого права юридического лица – государственного органа – на закрепленное за ним государственное имущество. С «легкой руки» академика А. В. Бенедиктова оно получило название право непосредственного оперативного управления государственными имуществами, а впоследствии в законодательстве 60-х годов стало называться правом оперативного управления. Статья 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик устанавливала, что государство является единым собственником всего государственного имущества, а имущество, закрепленное за государственными организациями, находится в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Таким образом, гражданское законодательство 60-х годов разграничило права государства как единого собственника всего государственного имущества и право оперативного управления предприятий и организаций закрепленными за ними частями единого фонда. Впоследствии категория права оперативного управления была распространена также на межколхозные, государственно-колхозные, иные государственно-кооперативные организации, став, таким образом, универсальной формой имущественной самостоятельности социалистических организаций, не являющихся собственниками имущества. Особое внимание законодатель того времени уделил раскрытию содержания права оперативного управления. Оно устанавливалось специальными нормативными актами, в частности, Положением о государственном социалистическом производственном предприятии и Положени-

123

ем о производственном объединении. Кроме того, особо законом прописывались пределы права оперативного управления государственным имуществом. Эти пределы связывались с четырьмя группами факторов: законом, целями деятельности предприятия, плановыми заданиями и назначением имущества.

Последующий советский период развития правовой науки был насыщен дискуссиями, посвященными праву оперативного управления. Споры велись между представителями административного, хозяйственного и гражданского права. Каждая из наук (цивилистика, административно-правовая наука, хозяйственно-правовая концепция) пыталась присвоить понятие права оперативного управления себе и приспособить для своих нужд, в том числе для подтверждения ряда концептуальных идей.

Так, наука административного права в лице Ю. М. Козлова, С. Ф. Кечекьяна, А. В. Мицкевича исходила из того, что оперативное управление есть конкретный вид управленческой деятельности, выделяемый наряду с централизованным плановым руководством. Таким образом, под оперативным управлением они понимали административное управление имуществом внутри предприятия, а субъектом этого управления они рассматривали администрацию предприятия. Представителям административного права очень не нравилось, что гражданско-правовые нормы используют чисто административный термин – «управление». В связи с этим они предлагали заменить его в гражданском законодательстве на понятие «непосредственное оперативно-хозяйственное использование имущества». Отделив управление от производственно-хозяйственной деятельности, административисты считали, что таким образом они «устранили ненужную путаницу в сложившихся представлениях о механизме государственного руководства экономической жизнью страны»3. Управлять,

3 Козлов Ю. М. К вопросу о праве оперативного управления иму-ществом//Вестник Московского университета. Сер. «Право».– 1969.– № 2.– С. 12; Мицкевич А. В. Субъекты советского права.– М., 1962.- С. 138.

124

по мнению ученых-административистов, должна администрация предприятий – государственных органов, а юридическое лицо – государственное предприятие – должно оперативно-хозяйственно использовать закрепленное за ним имущество. Логика представителей науки административного права, исследующих именно властно-организующую, управленческую деятельность, была своя: социалистическое государство-собственник должно управлять своим имуществом, в том числе через низовое звено – государственное предприятие.

Своеобразной трактовка права оперативного управления была у представителей течения, именуемого хозяйственным правом. Данная концепция также стала предъявлять свои права на исследуемую нами конструкцию. В целях развития своей основной теоретической идеи право оперативного управления «хозяйственники» трактовали предельно широко, распространяя его не только на предприятия, но и на внутренние структурные подразделения предприятий. Любая обособленность, в том числе производственно-техническая, влекла за собой, по мнению ученых-хозяйственников, возникновение права оперативного управления 4. Таким образом, все звенья хозяйствования, вне зависимости от их юридической личности, признавались субъектами права оперативного управления. В результате юридические признаки исследуемого нами права оказались в трактовке представителей хозяйственного права совершенно размытыми.

Трактовкой права оперативного управления занималась активно и гражданско-правовая наука. Ученые-цивилисты (Д. М. Генкин, С. М. Корнеев, В. А. Рах-милович, А. А. Собчак, Р. О. Халфина) исходили из того, что право оперативного управления – это прежде всего юридическая форма участия в товарообороте. В гражданско-правовой литературе формулировались

4 Заменгоф 3. М. Право оперативного управления как институт хозяйственного права//Проблемы хозяйственного права,– М., 1970.– С. 18–19; Теоретические проблемы хозяйственного права,– М„ 1975.-С. 113-114.

125

следующие наиважнейшие характеристики права оперативного управления. Во-первых, обращали внимание на предмет этого права, который составляют индивидуально-определенные вещи. В о-в т о р ы х, подчеркивали, что это право носит бессрочный характер и включает права владения, пользования и распоряжения. В-третьих, авторы-цивилисты писали о том, что по отчуждаемым сделкам и в порядке правопреемства переходит право оперативного управления в целом, а не его отдельные правомочия. В-четвертых, авторы подчеркивали абсолютный характер этого права, а также наличие у него черт «права следования» и «права преимущества», присущих вещному праву. В результате обобщения всех этих характеристик не мог с очевидностью не следовать вывод, что право оперативного управления относится к родовой категории вещного права 5. Одновременно в литературе выделялись и его специфические черты, или видовые признаки. К ним можно отнести зависимость от права государственной собственности – основы права оперативного управления, специфический способ возникновения – распоряжение компетентного органа государства, зависимость (связанность) субъекта права оперативного управления при его осуществлении от собственника-государства интересами и предписаниями последнего6. В гражданско-правовой литературе советского периода активно исследовался вопрос правового режима имущества предприятия. В этом понятии объединялись возможности собственника (государства) с возможностями самого предприятия в отношении закрепленного за ним имущества, С. М. Корнеев в одной из своих работ подчеркивал, что понятием «правовой режим» охватывается установленный законодательством порядок приобретения предприятием имущества, объем его прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению

5 Халфина Р. О. Право государственной собственности в развитом социалистическом обществе//Проблемы управления и гражданского права.- М., 1976.- С. 84.

6 Собчак. А. А. Правовые проблемы хозрасчета,– Л.: ЛГУ, 1980.– С.138.

126

им, порядок и пределы реализации указанных прав, порядок обращения взыскания на отдельные виды имущества по требованиям кредиторов, а также пределы распоряжения имуществом со стороны вышестоящих органов7.

Очередной вехой в развитии конструкции права оперативного управления можно считать конец 80-х годов. Это был этап перестройки, начало экономической реформы, этап поиска новых условий для деятельности предприятий. В этой связи определенный интерес для нас представляют как нормативные акты, принятые в тот период, так и новые конструкции вещных прав предприятий, появившиеся в то время в гражданско-правовой литературе. В частности, 30 июня 1987 года был принят Закон о государственном предприятии (объединении)8. На него возлагались серьезные задачи по созданию правовой основы нового механизма хозяйствования. Права предприятий в отношении принадлежащего им имущества были раскрыты в Законе в ст. 4, п. 1 через правомочия владения, пользования, распоряжения. Однако, воспроизведя известную «триаду», Закон 87-го года не содержал никаких указаний на то, что имущество находится в оперативном управлении предприятия. Данное обстоятельство породило разногласия в понимании смысла Закона 87-го года. Сомнения усиливали первые две его статьи, употребившие применительно к трудовым коллективам термин «хозяин». Отсутствие категории права оперативного управления в новом для России того времени законе наводило на мысль о том, что законодатель отказался от данной категории, признав предприятия собственниками закрепленного за ними имущества. Такого рода высказывания могли быть только догадками, поскольку не опирались на конкретные указания Закона 87-го года. Исключив упоминание о праве оперативного управления, законодатель

7 Корнеев С. М. Правовой режим имущественных фондов предприятий.– М., 1975.– С. 4.

8 Ведомости Верховного Совета СССР.– 1987.– № 26.– Ст. 385. (В дальнейшем – Закон 87-го года.)

127

нигде не закрепил за предприятиями право собственности, назвал предприятие хотя и хозяином в лице трудового коллектива, но не собственником. Право государственной собственности при этом никак не отменялось. Государство через соответствующие органы управления продолжало распоряжаться в пределах, установленных законом, находящимся у предприятий имуществом в процессе так называемой планово-распорядительной деятельности. Имущество соответствующими компетентными государственными органами перераспределялось между предприятиями, определялось назначение выделяемых предприятиям материальных и финансовых ресурсов и направления их использования, устанавливались плановые задания производственно-хозяйственной деятельности. Сохранение многочисленных форм централизованного распоряжения имуществом предприятий со стороны органов хозяйственного руководства с очевидностью свидетельствовало о том, что предприятия не становились собственниками закрепленного за ними имущества. В противном случае такое распоряжение было бы полностью исключено. Однако отсутствие упоминания о категории права оперативного управления в тексте закона требовало хотя бы какого-нибудь формального объяснения. Оно было найдено авторами одного из комментариев к Закону 87-го года. «Умолчание о праве оперативного управления могло быть продиктовано нецелесообразностью воспроизведения в законе текста другого нормативного акта того же уровня ~ Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик»9. Подобное объяснение носило действительно формальный характер. Доктринальное толкование было поставлено законодателем в тупик. «Основы» действовали, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 декабря 1987 года, посвященный внесению изменений и дополнений в законодательные акты СССР в связи с принятием Закона 87-го года, редакцию статьи «Основ» о праве оперативного управления

9 Заменгоф 3. М; Шугаев А. А. Закон о государственном предприятии. Как его применять,– М., 1989-– С. 82.

128

оставил без изменения. Тем не менее сама конструкция, несомненно подходящая для определения имущественных прав предприятий того периода, законом была опущена, вернее, упущена '°. Описанный нами «просчет» законодателя оказался серьезным предвестником грядущих перемен как в гражданском законодательстве, так и в гражданско-правовой науке. Появились сомнения в самой необходимости конструкции права оперативного управления. Возник вопрос о неком новом вещном праве или даже группе прав предприятий (в зависимости от их особенностей) на закрепленное за ними имущество. Так, В. П. Мозо-линым была высказана идея о полном отказе от категории права оперативного управления. По его мнению, последняя «в значительной мере изжила себя», будучи в основном приспособленной к экстенсивному пути развития экономики и административным методам управления ею. Слабостью концепции права оперативного управления В. П. Мозолин считал наличие «двойных» дублирующих правомочий, касающихся содержания как права государственной социалистической собственности, так и прав предприятий на одно и то же имущество. В связи с этим В. П. Мозолин предложил дифференцировать права на имущество, закрепляемое за хозрасчетными и госбюджетными юридическими лицами. Первое из выделенных прав он назвал правом хозрасчетного управления (использования), характер второго права оказался им не определенным ".

Идея В. П. Мозолина получила свое развитие в работах Е. А, Суханова и А. Г. Быкова. В одной из статей, написанной в соавторстве и опубликованной на стра-

10 Опустить – сделать пропуск, исключить; упустить – допустить недостатки, недосмотр в чем-нибудь, не использовать что-нибудь вовремя. См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка.– М., 1987.– С. 368, 683.

" Развитие советского гражданского права на современном эта-пе/Отв. ред. В. П. Мозолин.– М., 1986.– С. 176–178; Хозяйственный механизм и гражданское право/Под ред. Ю. X. Калмыкова,– Саратов, 1986.- С. 22-23.

129

ницах «Вестника Московского университета», эти ученые обосновали необходимость выделения пяти форм реализации права государственной собственности, которым соответствовали пять видов ограниченных вещных прав '2.

Первый из выделенных видов они назвали правом хозрасчетного распоряжения имуществом. Оно предназначалось для характеристики правомочий предприятий (объединений), осуществляющих производственную деятельность в качестве товаропроизводителей на базе полного хозрасчета и самофинансирования. Авторы подчеркивали, что, наделяя предприятия правом хозрасчетного распоряжения имуществом, государство тем самым снимает с себя всякие обязанности по дальнейшему финансированию каких-либо расходов предприятия, включая расходы на выплату заработной платы, а также капвложения в производственную и социальную сферы. Наиболее целесообразной формой передачи имущества для хозрасчетного распоряжения А. Г. Быков и Е. А. Суханов считали договор, заключаемый между предприятием (с участием трудового коллектива) и вышестоящим органом хозяйственного руководства. На этот договор цивилисты возлагали большие надежды, считая его одной из важнейших правовых форм закрепления экономических методов управления.

Ко второй форме реализации отношений государственной собственности авторы отнесли/^оео оперативного управления. Этим правом они хотели обозначить имущественные правомочия органов управления, осуществляющих управленческую деятельность с помощью экономических, а не только административных средств. Органы управления нуждаются в обособленном имуществе, которое бы использовалось не для собственных нужд, а для более эффективного руководства подчиненными предприятиями. В связи с этим содержание права оперативного управления А. Г. Быков и Е. А. Суханов видели не в «триаде» правомочий, а в исполнительно-

12 Быков А. Г., Суханов Е. А. Правовые формы реализации права государственной социалистической собственности//Вестник Московского университета. Сер. 11. «Право».– 1987.– № 5.– С. 25.

130

распорядительных правомочиях органов государства по управлению государственным имуществом,

Третьей формой реализации права государственной собственности рассматривались и имущественные права госбюджетных организаций, которые используют находящееся у них имущество в собственных интересах, хотя и не для хозяйственной деятельности. Данным организациям имущество необходимо для осуществления социально-культурных и иных функций. Объем их возможностей в отношении закрепленного имущества был обозначен правом оперативного пользования государственным имуществом, которое, в свою очередь, раскрывалось через «триаду» правомочий по владению, пользованию и распоряжению.

Четвертым правом, выделенным авторами, было право владения. Это право они считали пригодным для характеристики правомочий предприятий и других организаций в отношении объектов исключительной собственности государства. Так, колхозы в отношении земли, считали А. Г. Быков и Е. А. Суханов, должны обладать правом титульного владения, а не «простого пользования». Закрепление такого вещного права за колхозами в отношении земли, по мнению авторов, не только гарантировало бы их интересы, но и помогло бы поднять ответственность за результаты хозяйственной деятельности. Правовой формой возникновения права владения также рассматривался гражданско-правовой договор.

Наконец, последней, пятой, формой реализации отношений государственной собственности авторы считали право держания имущества несколькими собственниками. Это право они дифференцировали на хозрасчетное держание (применительно к государственно-кооперативным организациям) и на коммерческое держание (применительно к совместным хозяйственным организациям с иностранным участием). Отметим, что хотя выделенные ведущими цивилистами пять форм реализации права государственной собственности и соответствующие им пять видов ограниченных вещных прав не были закреплены в дальнейшем в действующем российском законодательстве, однако сама идея диф-

131

ференциации права оперативного управления на виды оказалась значимой и впоследствии была воспринята законодателем России.

С позиций сегодняшнего дня, когда юридические лица в основном являются собственниками закрепленного за ними имущества, когда земля, по сути, запущена в гражданский оборот, странными кажутся предложения о выделении права законного владения землей колхозами или права держания в отношении совместных предприятий. Тем не менее, в тот период важно было показать необходимость развития конструкции права оперативного управления. Она, эта конструкция, была, очевидно, недостаточна для того, чтобы определить объем возможностей организаций ~ юридических лиц, возникающих в то время. Правовая форма в виде единственного права оперативного управления оказалась куцей для юридических лиц России, вступившей на путь экономических реформ. Перед наукой и законодателем встала ответственная задача совершенствования статики имущественных отношений, в частности, вещных прав юридических лиц.

Создать новый механизм регулирования сразу было сложно, практически невозможно. Требовалось использование переходных форм. До принятия нового Гражданского кодекса определенным этапом в регулировании вещно-правовых отношений юридических лиц явились так называемые «революционные» Законы «О собственности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР». Они были сырыми и слабыми, содержали многочисленные юридические ошибки в формулировках своих статей. Однако их определенной заслугой была попытка решения гражданско-правовыми средствами новых экономических задач.

Так, «Закон о собственности в РСФСР» от 25 декабря 1990 года ввел в гражданское законодательство новый термин, обозначивший особое вещное право,– «право полного хозяйственного ведения» 13. Это право

13 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.– 1990.– № 30.– Ст. 416. (В дальнейшем - Закон 90-го года.)

132

было задумано как универсальная конструкция, подходящая не только для государственных и муниципальных предприятий, но и для предприятий, создаваемых другими собственниками. Ст. 5 Закона 90-го года установила, что собственник может закрепить принадлежащее ему имущество за созданным им предприятием на праве полного хозяйственного ведения. Специальное правило в отношении государственных и муниципальных предприятий закрепляла ст. 24 Закона 90-го года. Она констатировала, что имущество, являющееся государственной и муниципальной собственностью и закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями, принадлежит им на праве полного хозяйственного ведения. Введение нового ограниченного вещного права не ликвидировало категории права оперативного управления. Она была сохранена Законом 90-го года для учреждений как бюджетных (п. 3, ст. 24), так и учреждений, финансируемых иными собственниками (п. 3, ст. 5). Важно отметить, что возможности субъекта права полного хозяйственного ведения устанавливались очень широкими. Для них законодатель использовал формулу «любые действия, не противоречащие закону» (п. 2, ст. 5). Именно так обычно формулируются в законе возможности собственника. Никаких специальных пределов осуществления права полного хозяйственного ведения закон не устанавливал. Общие же пределы его осуществления определялись законом путем перечисления управленческо-рас-порядительных полномочий государственных органов. В отличие от права оперативного управления, право полного хозяйственного ведения не могло произвольно ограничиваться. Возможности ограничения имущественной самостоятельности госпредприятий со стороны уполномоченных органов могли устанавливаться только законом. В сравнении с ранее действовавшим законодательством права предприятий на отдельные виды имущества не дифференцировались, что позволяло говорить о едином правовом режиме имущества государственных предприятий.

Органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, в соответствии с Законом 90-го го-

133

да сохраняли право решения вопросов создания предприятий, определения целей их деятельности, реорганизации и ликвидации, осуществления контроля за эффективностью использования и сохранностью вверенного имущества. При этом универсальным средством реализации управленческих функций государственных органов было уставное регулирование.

В целом цивилистическая наука на первых порах (1991–1992 гг.) положительно оценивала введение права полного хозяйственного ведения, рассматривая его как «юридически гарантированную форму хозяйственной реализации собственности»14, Приветствовалась цивилистами и открывшаяся в то время для руководителей предприятий возможность осуществления предпринимательской деятельности в случаях, если контрактом с собственником имущества он наделялся правами и обязанностями предпринимателя 15.

Оценивая гражданское законодательство начала 90-х годов с позиций сегодняшнего дня, подчеркнем тот факт, что права предприятий в рамках установленного права полного хозяйственного ведения оказались очень широкими. Модель права полного хозяйственного ведения почти совпадала с моделью права собственности за небольшими изъятиями. Создавались широкие возможности для коммерциализации деятельности государственных предприятий в связи с предоставлением «предпринимательских» прав их руководителям. Избранный путь всевозрастающего расширения прав государственных предприятий в скором времени дал свои отрицательные результаты. На деле предприятия оказались в кризисном состоянии, велась ожесточенная борьба за их выживание, рабочим и служащим не из чего было выплачивать заработную плату. Газеты запестрели заголовками: «Как выжить?», «Откуда бедность при богатстве?», «Терапия с летальным исходом». Руково-

14 Бибиков А. И. Правовые проблемы реализации государственной собственности.– Иванове, 1992.– С. 102.

15 Бибиков А. И. Указ. соч.– С. 105.

134

дители государственных предприятий, получив достаточно широкие права, стали их использовать в личных интересах. И к этому их подталкивало гражданско-правовое регулирование, пытавшееся соединить государственные интересы в работе предприятий с индивидуальными, предпринимательскими интересами руководителей. Появление частного сектора экономики с неизбежностью вводило руководителя государственного предприятия в соблазн «откачать» часть средств из государственного кармана в карман собственный, частный.

Нормативно-правовая констатация указанных негативных явлений была создана Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 года № 1003. В нем велась речь об основаниях для принятия решения о ликвидации федеральных государственных предприятий. Среди этих оснований указывались нецелевое использование выделенных федеральных средств, а также использование недвижимого имущества с нарушением действующих правил. Распространенными нарушениями действующих правил Президент признал внесение недвижимого государственного имущества в уставные капиталы предприятий, передачу его в аренду, продажу, предоставление в пользование другим юридическим лицам. Все эти действия были ничем иным, как разбазариванием государственного имущества. Названным Указом от 23 мая 3994 года № 1003 Президент России предусмотрел прекращение создания новых федеральных предприятий с правом полного хозяйственного ведения. Одновременно им было предусмотрено создание казенных заводов с правом оперативного управления. При этом оставалось неясным, будет ли сохранено в гражданском законодательстве иное ограниченное вещное право для юридических лиц, кроме права оперативного управления.

Действовавшие же на территории бывших союзных республик законы о собственности закрепили целый ряд ограниченных вещных прав для предприятий. Так, в Молдове имущество закреплялось за государственны-

135

ми предприятиями на праве хозяйственного ведения16, в Армении – на праве полного и частичного хозяйственного ведения1?.

В России вопрос об ограниченных вещных правах предприятий требовал своего разрешения. Эту задачу реализовал Гражданский кодекс 1994 года, предусмотрев для предприятий два ограниченных вещных права – право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Сами субъекты данных прав получили название «унитарные предприятия». Помимо унитарных предприятий, субъектами права оперативного управления ГК России признал учреждения.

Унитарные предприятия ГК подразделил на унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК), и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Вторая разновидность предприятий получила название «федеральные казенные предприятия».

Унитарным предприятиям кодифицированный Гражданский закон отвел последнее место в списке коммерческих организаций ввиду их нетипичности, нестандартности, временного характера существования в условиях рыночного имущественного оборота. При этом ГК предусмотрел необходимость принятия специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Гражданско-правовой статус этих организаций может быть охарактеризован рядом специфических черт. В о-п е р в ы х, сам термин «унитарное предприятие» подчеркивает неделимость имущества такого юридического лица. В нем нет долей и паев, поскольку кроме учредителя никто не участвует в его образовании. Учредитель наделяет унитарное предприятие уставным фондом, который не может быть менее размера, предусмотренного Законом о государственных и муниципальных предприятиях (п. 3 ст. 114 ГК). Во-вторых, эта организация – юридическое лицо, в от-

16 О собственности: Закон ССР Молдовы от 22 января 1991 г.// Советская Молдавия.– 1991.– 27 марта.

17 О собственности в Республике Армения: Закон Республики Армения от 31 октября 1990 г.//Голос Армении.– 1990.– 13 ноября.

136

личие от иных коммерческих организаций, не становится собственником закрепленного за ней имущества. Вместе с тем, не будучи собственником, унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом. Одновременно унитарное предприятие не отвечает своим имуществом по обязательствам своего учредителя-собственника. Создавший такое предприятие единоличный учредитель сохраняет за собой право собственности на переданное предприятию и приобретенное в ходе своей деятельности имущество. В фирменном наименовании унитарного предприятия обязательно содержится указание на собственника его имущества (учредителя). В-третьих, унитарное предприятие является единственной разновидностью коммерческих организаций, обладающей целевой (специальной) правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК). В его уставе обязательно должны содержаться сведения о предмете и целях его деятельности. Сделки, совершенные унитарным предприятием с нарушением его правоспособности, являются недействительными (ст. 173 ГК). В-четвертых, единственным единоличным органом управления унитарного предприятия является его руководитель (директор), который утверждается учредителем-собственником одновременно с решением о создании предприятия и подотчетен только ему. В-пятых, конструкция унитарного предприятия может быть использована только публичными собственниками (п. 1 ст. 113 ГК). Предприятия, созданные в этой организационно-правовой форме частными собственниками, до введения в действие главы 4 ГК подлежали преобразованию в иные формы коммерческих организаций либо ликвидации. Подводя итог выделенным характеристикам, можно предложить следующее определение унитарного предприятия 18. Унитарное пред-

18 Ст. 113 ГК, выделяя признаки унитарного предприятия, не предлагает его определения. Дефиниции унитарного предприятия содержатся в учебной литературе. Например, учебник «Гражданское право» под ред. Е. А. Суханова (М.: БЕК, 1998.– С. 248) содержит такое определение; унитарным предприятием признается коммерческая организация, имущество которой остается неделимой собственностью ее учредителя.

137

приятие – это коммерческая организация во главе с единоличным органом (директором), создаваемая публичным собственником, обладающая на основе ограниченного вещного права неделимым имуществом и имеющая специальную правоспособность.

Гражданско-правовой статус разновидностей унитарного предприятия различается объемом правомочий или, иначе, разным содержанием права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

Характеристике права хозяйственного ведения унитарного предприятия посвящена специальная статья ГК (ст. 294). Формула данного права, представленная законодателем, оказалась незамысловатой и по сути свелась к известной «триаде»: владение, пользование и распоряжение. Для того чтобы показать зависимый характер права хозяйственного ведения и необходимость специальных правил в отношении него, законодатель сделал в определении указание на пределы данного вещного права- Пределы права хозяйственного ведения, гласит ст. 294 ГК, «определяются в соответствии с настоящим Кодексом». Таким образом, право установления пределов предоставлено как самому кодифицированному Гражданскому закону (ГК), так и иным законам, а также правовым актам, если есть на этот счет специальное указание Кодекса. Из законодательного определения права хозяйственного ведения, представляющего собой предельно широкую категорию, нельзя сделать вывод о его реальном содержании, т. е. возможностях господства. Последующая статья ГК (ст. 295) посвящена уже правам собственника на закрепленное за унитарным предприятием имущество. Видимо, именно эта статья и призвана в первую очередь определить пределы права хозяйственного ведения. В ее развитие могут приниматься законы и иные правовые акты, если соответствующее дозволение предусматривается в самом тексте статьи. Так, п. 2 ст. 295 ГК предусматривает возможность установления для унитарного предприятия пределов по распоряжению движимым имуществом законами и иными правовыми актами.

Итак, какими возможностями обладает унитарное предприятие на закрепленное за ним имущество? В о-

138

первых, оно им владеет и пользуется. Само создание собственником предприятия предопределяет выбытие определенного имущественного комплекса из обладания собственника-учредителя. Это имущество зачисляется на баланс предприятия, и сам собственник уже не может им владеть и пользоваться. Однако направления осуществления права владения и пользования задает сам собственник, определяя цели деятельности предприятия. Собственник следит за реализацией правомочия пользования, так как наделен правом осуществления контроля за использованием имущества по назначению, а также его сохранностью. Собственник вторгается в процесс пользования имуществом предприятия, когда производит его реорганизацию, поскольку именно собственник вправе производить как реорганизацию, так и ликвидацию созданного предприятия. Вместе с тем, собственник не имеет права произвольно изымать из владения унитарного предприятия без его согласия имущество. Он также не вправе произвольно ограничивать правомочия по владению и пользованию. Кроме того, подобные ограничения не могут устанавливаться законами и иными правовыми актами. Гражданско-правовые нормы, не допускающие произвольного изъятия собственником имущества унитарного предприятия, как подчеркивается в цивилистической литературе, исходят прежде всего из интересов других участников гражданского оборота. Такое изъятие могло бы нарушить данные интересы, так как объективно имущество утрачивало бы свою роль объекта взыскания кредиторов 19.

Во-вторых, право хозяйственного ведения предполагает определенные возможности по распоряжению имуществом. Распорядительные возможности предприятия в рамках права хозяйственного ведения в настоящее время предельно сужены. Самостоятельно предприятие вправе распоряжаться только движимым имуществом. Однако и здесь могут устанавливаться исключения законом или иными правовыми актами. Правом

19 Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления//Хозяйство и право.– 1995.– № 7.– С. 30.

139

самостоятельного распоряжения недвижимостью в настоящее время унитарное предприятие не наделено вообще. Любой акт по распоряжению (продажа, сдача в аренду, залог, внесение в качестве вклада в уставной (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ) должен быть в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК согласован с собственником. Возможность предприятия по распоряжению имуществом ограничивается и правом собственника на получение части прибыли от его использования.

Подводя итог, можно констатировать, что унитарное предприятие с имуществом на праве хозяйственного ведения владеет им и пользуется в рамках целей, определенных собственником и под его контролем, а также осуществляет в ограниченных пределах правомочие распоряжения: недвижимым имуществом распоряжаясь с согласия собственника, а движимым – самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иным правовым актом.

Понятие права оперативного управления ГК Российской Федерации дается в ст. 296. Оно является общим по отношению к казенному предприятию и учреждению. Следует также отметить, что современное определение права оперативного управления почти дословно совпадает с определением, содержащимся в ранее действовавшем законодательстве нашей страны. Это обстоятельство уже наводит на мысль о достаточно формальном подходе законодателя к данной категории. Объем права оперативного управления казенного предприятия и учреждения реально не совпадает. Именно различиям в содержании вещных прав двух различных субъектов посвящены ст. 297, 298 ГК. Также различается современный объем прав по оперативному управлению и объем прав или возможностей, которые предоставляло широкому кругу государственных предприятий ранее действовавшее гражданское законодательство. Кроме того, общая формулировка ст. 296 ГК оказывается настолько универсально широкой, что в ее рамки вполне укладывается и право хозяйственного ведения, ибо последнее фактически ограничивается, помимо закона, целями деятельности предприятия и назначени-

140

ем имущества (ст. 295 ГК). Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что целесообразно для выработки более точных характеристик разделять право оперативного управления на право оперативного управления казенного предприятия и право оперативного управления учреждения. Эта дифференциация наводит на мысль о том, что и названия вещных прав у данных субъектов могли бы отличаться, подчеркивая различия в объемах их содержания.

Чем характеризуется право оперативного управления казенного предприятия? Во-первьгх, казенное предприятие владеет и пользуется закрепленным за ним имуществом. Владение и пользование ограничивается направлениями деятельности предприятия, заданиями собственника, а также назначением имущества. Сужение объема этих полномочий у казенных предприятий происходит из-за установленной законом возможности для собственника-учредителя изъять имущество из пользования и распорядиться им по своему усмотрению. Правда, изъятие имущества собственником должно быть обоснованным. Обоснованность законодатель связывает с тремя факторами: если имущество является излишним, или не используется, или используется не по назначению. Таким образом, если распорядиться изъятым имуществом собственник может по своему усмотрению, то изъять его он вправе только в случаях, указанных законом. Некоторые ограничения по изъятию имущества обеспечивают интересы юридического лица с правом оперативного управления и дают ему известную самостоятельность как участнику гражданского оборота. Ранее закон не содержал подобных ограничений для собственника, что приводило к необоснованному изъятию у субъектов права оперативного управления закрепленного за ними имущества.

В о-в т о р ы х, право оперативного управления казенного предприятия характеризуется некоторыми возможностями по распоряжению. Возможности по распоряжению имуществом у казенного предприятия являются крайне узкими. Оно вправе самостоятельно реализовать только произведенную продукцию. Да и то в отношении продукции может быть установлено законом или

141

правовым актом иное правило (п. 1 ст. 297 ГК). Все остальные действия по распоряжению имуществом казенное предприятие вправе осуществлять только с согласия собственника. В отличие от обычного унитарного предприятия, казенное не вправе самостоятельно определять и порядок распределения доходов. Установление последнего – прерогатива собственника (п. 2 ст. 297 ГК).

Исходя из вышеизложенного, содержание права оперативного управления можно сформулировать следующим образом. Казенное предприятие с имуществом на праве оперативного управления владеет им и пользуется в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Использование имущества не по назначению, а также неиспользование может повлечь его изъятие собственником и последующее перераспределение. Казенное предприятие вправе самостоятельно распоряжаться готовой продукцией, остальные действия по распоряжению оно осуществляет лишь с согласия собственника20.

Право оперативного управления законодатель, как известно, сохранил еще за одной разновидностью юридических лиц – учреждениями. Учреждение является некоммерческой организацией, которая, можно сказать, традиционна для России. Долгое время в советский период развития учреждения способствовали выполнению достаточно важных государственных функций. В современной России, по признанию цивилистов, они представляют собой «остатки прежней экономической системы»21. В качестве особой формы некоммерческих организаций учреждения предусмотрены ГК (ст. 50, 120). Кроме того, гражданско-правовой статус учреждений определяет и Закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года (ст. 9)22. Можно выделить ряд

20 Типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного учреждения.

21 Гражданское право. Изд 2-е.– М.: БЕК, 1998.– Т. 1.– С. 267.

22 Собрание законодательства РФ,– 1996.– № З,– Ст. 145; Российская газета.– 1998.– 2 декабря.

142

юридических признаков, свойственных учреждению как особой форме некоммерческих организаций. В о-п е р-в ых, учреждения не являются собственниками закрепленного за ними имущества. По сути, это единственная некоммерческая организация-несобственник. Во-вторых, учреждения могут создаваться как публичными (государственными и муниципальными), так и частными собственниками. Собственник закрепляет за учреждением имущество и осуществляет финансирование его деятельности. В-третьих, учреждение не имеет членства. В-ч е т в е р т ы х, учреждение действует на основе устава, положения или типового (примерного) положения для учреждений данного вида. В этих документах определяются цели и задачи деятельности учреждения. Собственник, помимо утверждения учредительных документов, назначает и руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа. В-пятых, закон устанавливает примерный перечень задач, которые могут быть поставлены собственником перед учреждением. Эти цели могут быть управленческими (к числу учреждений относят органы государственной и муниципальной власти), образовательными, научными, культурными, оздоровительными, спортивными. Вот почему именно в форме учреждений у нас в стране создаются библиотеки, вузы, школы, больницы, научные институты, музеи. В-шестых, учреждение отвечает по своим обязательствам перед кредиторами только имеющимися денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК). Иными словами, имущество учреждения забронировано от взысканий кредиторов. При недостаточности денежных средств наступает неограниченная ответственность их собственников-учредителей. Данный признак отражает важную специфическую черту учреждения как юридического лица. Из него следует, что учреждение не может быть объявлено банкротом. Наконец, седьмой отличительной характеристикой учреждения является само вещное право, на котором собственник закрепляет за ним имущество. Данное право законодатель называет правом оперативного управления, аналогично названию вещного права казенного предприятия. Однако, как мы уже заметили

143

выше, объем или содержание возможностей этих двух субъектов права оперативного управления обладают существенными отличиями. Чем характеризуется содержание права оперативного управления учреждения? Оно владеет и пользуется имуществом, выделенным собственником, в крайне ограниченных пределах, определяемых уставной правоспособностью и сметой. Исключение составляют некоторые виды предпринимательской деятельности, на занятие которыми учреждение должно получить специальное разрешение. В этом случае у учреждения возникает иное вещное право, которое мы охарактеризовали как право самостоятельного распоряжения доходами.

Учреждение с правом оперативного управления, даже с согласия собственника, не вправе отчуждать закрепленное за ним как движимое, так и недвижимое имущество собственника (п. 1 ст. 298 ГК). При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы тот сам от своего имени произвел отчуждение принадлежащего ему имущества. Собственник, создавший учреждение, вправе изъять закрепленное за ним имущество, если таковое окажется излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению. Данное правило объединяет правовой режим имущества учреждения с правовым режимом имущества казенного предприятия (п. 2 ст. 296).

Подводя итог разговору о праве оперативного управления учреждения, его можно определить как вещное право, на основании которого учреждение владеет и пользуется имуществом в соответствии с целями своей деятельности, задачами собственника и назначением имущества (неиспользование или использование имущества не по назначению может повлечь его изъятие и перераспределение собственником), при этом оно лишено права распоряжаться имуществом, в том числе и отчуждать любое закрепленное за ним имущество.

Помимо права оперативного управления законодатель закрепил за учреждением еще одно вещное право, которое называется правом на самостоятельное распоряжение доходами. Закрепление за одним субъектом двух разновидностей вещных прав составляет еще одну

144

специфическую черту его гражданско-правового статуса. Появление этого специфического права учреждения в п. 2 ст. 298 ГК было обусловлено нашими реалиями, недостатком финансирования собственников учреждений. Финансовый голод вынуждал учреждения участвовать в имущественном обороте, зарабатывать средства для своего существования. Соответственно, имущество учреждения разделилось на полученное по смете и заработанное самим учреждением, получив самостоятельный правовой режим в рамках двух прямо предусмотренных законом вещных прав. Имущество, полученное учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности, стало учитываться на отдельном балансе.

В предыдущих главах, ведя речь о праве учреждения на самостоятельное распоряжение доходами, мы уже упоминали о дискуссии, развернувшейся на страницах цивилистической литературы по поводу его юридической природы. Действительно, в нашей науке серьезно аргументируется взгляд, согласно которому самостоятельное распоряжение доходами учреждения является правом хозяйственного ведения. Есть и другой взгляд, основанный на судебно-арбитражной практике, рассматривающий самостоятельное распоряжение доходами как право оперативного управления. Не входя еще раз в дополнительные рассуждения и дискуссию, отметим, что, с нашей точки зрения, право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами не следует подгонять ни под право хозяйственного ведения, ни под право оперативного управления, поскольку каждое из них сугубо специфично. Возможность по самостоятельному распоряжению доходами учреждения обладает действительно набором специфических признаков, которые позволяют выделить ее в самостоятельную разновидность вещных прав.

Кстати, и ярый сторонник отнесения права учреждения по самостоятельному распоряжению к праву хозяйственного ведения Е. А. Суханов в своих работах конца 80-х годов был приверженцем широкой дифференциации ограниченных вещных прав юридических лиц, считая ненужным подгонять различные по объему

145

вещные права под одно универсальное право. Следовательно, идея выделения в качестве самостоятельного права учреждения на доходы не противоречит и общей научной концепции сторонников иных взглядов. Более того, мы полностью солидарны с мнением Е. А. Суханова по поводу оценки им формулировки п. 2 ст. 298 ГК. Действительно, она является неполной и нечеткой, поскольку из ее текста непонятно, в частности, должен ли нести собственник субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, связанным с предпринимательской деятельностью. Следовательно, первостепенной задачей законодателя является развить положения, касающиеся права учреждения на доходы. Данная задача вполне согласуется с выводом, содержащимся в Концепции Правительства Российской Федерации, посвященной управлению государственным имуществом и приватизации, принятой в 1999 году23. Этот вывод заключается в том, что «регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций в настоящее время отсутствует». А раз так, эту систему необходимо создавать, в том числе с помощью гражданско-правовых норм. Совершенствование гражданского законодательства потребует также специального упоминания об этом праве учреждения не только в ст. 216 ГК, но и в других статьях кодифицированного закона, в частности, в п. 2 ст. 299, где идет речь о правах юридических лиц на плоды, продукцию и доходы.

Мы дали анализ действующего гражданского законодательства, посвященного правам юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника, уточнили некоторые его формулировки. Взгляд в прошлое, в нашу историю позволил увидеть некоторые ошибки и просчеты законодателя в применении конструкций ограниченных вещных прав предприятий на закрепленное за ними имущество. Можно ли с учетом всего ска-

23 «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» утверждена Правительством РФ 9 сентября 1999 г. № 1024.

146

занного, истории и современного положения дел наметить перспективы, определить пути развития как юридических лиц – субъектов вещных прав, так и самих прав? Попробуем последовательно сформулировать ряд вопросов, касающихся будущего государственных предприятий в России, и ответить на них с помощью таких важных правительственных документов, как «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ» от 9 сентября 1999 года № 102424 и Постановление Правительства «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» от 30 октября 1997 года № 1373.

Первый вопрос будет касаться общих перспектив развития унитарных предприятий в России; будет происходить их рост или, наоборот, сокращение? В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 13 786 унитарных предприятий. В одной только Пермской области, по данным облкомстата, на 1 октября 1999 года их было 353. Такое количество унитарных предприятий, по мнению правительства, не соответствует возможностям государства по управлению и контролю за их деятельностью. Перспективу развития унитарных предприятий правительство видит в «оптимизации их количества». Этих коммерческих организаций должно быть немного, а создаваться они должны исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами других организационно-правовых форм.

Второй вопрос касается соотношения предприятий с правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления: какие из этих двух разновидностей унитарных предприятий имеют большие перспективы развития? По мнению правительства, должно поэтапно сужаться применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Следовательно, более перспективными из выделенных двух

24 Собрание законодательства Российской Федерации.-№ 39.- Ст. 4626.

147

1999.-

разновидностей оказываются предприятия казенные, функционирующие на базе права оперативного управления. Именно казенные предприятия смогут решать задачи, выдвигаемые правительством перед унитарными предприятиями; обеспечение национальной безопасности, реализация стратегических целей, обеспечение продовольственной безопасности государства, ведение убыточных производств.

Третий вопрос связан с объемом прав унитарных предприятий. Будет ли расширяться их самостоятельность как участников гражданского оборота? Тенденцию развития унитарных предприятий правительство видит в усилении контроля государства за их деятельностью. В частности, государство должно определять цель для каждого унитарного предприятия. Кроме того, все уставы унитарных предприятий должны быть приведены в соответствие с Примерным уставом федерального государственного унитарного предприятия, утвержденному распоряжением Министерства государственного имущества РФ от 16 февраля 2000 года № 188-р.

Четвертый вопрос касается перспектив развития органов унитарных предприятий. В настоящее время руководители унитарных предприятий, констатирует Правительство России в указанных выше постановлениях, допускают многочисленные злоупотребления и совершают противоправные действия. Отсутствие контроля за деятельностью руководителей со стороны государства ведет к снижению прибыли предприятий (средства перекачиваются в фирмы-спутники), завышению себестоимости продукции, хищениям государственного имущества. В связи с этим правительством поставлена задача усилить ответственность руководителей государственных предприятий за результаты их деятельности, предусмотрены разработка и принятие Примерного контракта с руководителем25, проведение ежегодных аудиторских проверок и другие меры, призванные

25 Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия утвержден распоряжением Мингосимущества России от 16 февраля 2000 г. № 189-р.

148

обеспечить необходимый государственный контроль за деятельностью органов госпредприятий.

Пятый вопрос будет касаться учреждений и их правового будущего. Правительство предполагает сокращение количества учреждений, а также усиление государственного контроля за целевым использованием имущества учреждений, повышением эффективности использования этого имущества, в том числе зданий и сооружений, закрепленных за ними на праве оперативного управления.

Итак, право оперативного управления в России, пройдя в своем развитии несколько этапов, значительно расширившись в объеме при трансформации в право полного хозяйственного ведения, а также хозяйственного ведения, вновь возвращается в свои, можно сказать, первоначальные рамки, связанные со значительными ограничениями и пределами, устанавливаемыми государством. Курс на развитие казенных предприятий с неизбежностью приведет к ликвидации права хозяйственного ведения. Что же касается права оперативного управления, то перспективы его полного исчезновения оказываются достаточно неопределенными, поскольку должны продолжить свою деятельность как казенные предприятия, так и учреждения. Превратится ли когда-нибудь право оперативного управления государственными предприятиями в принципиально иное вещное право? Можно ли при этом использовать для построения моделей опыт Запада? Думается, что нет. Дело в том, что и в странах Запада определение правовой природы правомочий госпредприятий на закрепленное за ними имущество представляет серьезную теоретическую проблему26. Решается эта проблема в большинстве своем через конструкцию расщепленной, в том числе доверительной, собственности. В результате имущество публичных предприятий признается собственностью этих предприятий. Так, во французской юридической литературе преобладает мнение, что имущество публичных предприятий является собственностью именно этих

26 Кулагин М. И. Избранные труды.– М., 1997.– С. 248. 149

предприятий27. В Англии суд в деле «Тамлин против Ханнафорд» в 1948 году прямо подчеркнул, что публичная корпорация «сама себе хозяин», а «ее имущество – это не государственное имущество»28.

Что касается нашей правовой системы, то поскольку мы стоим на позициях отрицания расщепленной собственности, а также доверительной собственности, то не можем автоматически перенять зарубежную модель, признав государственные предприятия собственниками закрепленного за ними имущества. А раз так, то право оперативного управления остается удобной конструкцией, которой российская цивилистика не имеет на сегодняшний день замены.

27 Государственно-монополистический капитализм и буржуазное право.- М., 1969.- С. 8.

28 Государственное регулирование экономики в современном мире.- М., 1971.- С. 127.