Основные формы профессиональной юридической деятельности. Принятие правового акта. Специализированная профессиональная деятельность.
Юридическую деятельность, как и любое явление, необходимо рассматривать в диалектическом единстве ее содержания и формы. Если содержание позволяет раскрыть совокупность свойств, внутренних элементов и процессов, образующих юридическую деятельность, то форма дает возможность показать способы организации, осуществления и внешнего выражения ее содержания. В литературе давно уже обращается внимание на многозначность термина «форма». Юридическую деятельность, как и любое явление, необходимо рассматривать в диалектическом единстве ее содержания и формы. Если содержание позволяет раскрыть совокупность свойств, внутренних элементов и процессов, образующих юридическую деятельность, то форма дает возможность показать способы организации, осуществления и внешнего выражения ее содержания. В литературе давно уже обращается внимание на многозначность термина «форма».
Внутреннюю форму ЮД составляют способы организации, внутренней связи элементов ее содержания. Основным структурно-организующим способом выступает здесь процессуальная форма, которая в большинстве своем устанавливается нормативными правовыми актами (тогда она является юридической процессуальной формой), либо в ряде случаев закрепляется корпоративными, организационными, техническими нормами, обычаями, традициями, деловыми обыкновениями, определяется привычками и нравами, другими социальными регуляторами (тогда это фактическая, не юридическая процессуальная форма). И в том, и в другом случаях процессуальная форма выражается в системе процедурных требований и элементов, связывающих в единое целое разнообразные свойства и компоненты ЮД, а также способствующих взаимодействию компонентов содержания с отдельными условиями и предпосылками деятельности. Грань между юридической и фактической формой весьма подвижна. Закрепление процессуальных правил в нормативных правовых актах зависит от многих объективных и субъективных обстоятельств. В качестве основных факторов следует указать на необходимость обеспечить достижение целей ЮД, правильно, быстро, законно и эффективно гарантировать удовлетворение общественных и личных интересов и потребностей. Наиболее жестко в этом плане регламентирована юрисдикционная деятельность. Процессуальная форма характерна для интерпретационной и других видов ЮД.
Внутреннюю форму ЮД составляют способы организации, внутренней связи элементов ее содержания. Основным структурно-организующим способом выступает здесь процессуальная форма, которая в большинстве своем устанавливается нормативными правовыми актами (тогда она является юридической процессуальной формой), либо в ряде случаев закрепляется корпоративными, организационными, техническими нормами, обычаями, традициями, деловыми обыкновениями, определяется привычками и нравами, другими социальными регуляторами (тогда это фактическая, не юридическая процессуальная форма). И в том, и в другом случаях процессуальная форма выражается в системе процедурных требований и элементов, связывающих в единое целое разнообразные свойства и компоненты ЮД, а также способствующих взаимодействию компонентов содержания с отдельными условиями и предпосылками деятельности. Грань между юридической и фактической формой весьма подвижна. Закрепление процессуальных правил в нормативных правовых актах зависит от многих объективных и субъективных обстоятельств. В качестве основных факторов следует указать на необходимость обеспечить достижение целей ЮД, правильно, быстро, законно и эффективно гарантировать удовлетворение общественных и личных интересов и потребностей. Наиболее жестко в этом плане регламентирована юрисдикционная деятельность. Процессуальная форма характерна для интерпретационной и других видов ЮД.
Общими требованиями, характеризующими процессуальную (внутреннюю) форму ЮД, будут следующие. Она определяет:
1) задачи и цели, стоящие перед той или иной разновидностью ЮД, основные принципы и направления их воздействия на социальную реальность;
2) круг субъектов и участников ЮД, объем их прав и обязанностей, условия вступления в правовой процесс и выбытия из него процессуальный режим, место и роль каждого участника, его процессуальные возможности и функции. Конституция РФ даёт исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство устанавливает процессуальный статус лиц и организаций, участвующих в рассмотрении гражданских и уголовных дел. Особое внимание, как правило, уделяется субъекту ЮД, к которому предъявляются специальные профессиональные и процессуальные требования, позволяющие беспрепятственно на всех стадиях процесса проводить необходимые властные действия, эффективно рассматривать все вопросы и выносить оптимальные решения;
3) содержание и характер действий и участников ЮД. Обособленные во времени группы действий и операций, которые поэтапно и последовательно раскрывают содержание деятельности, образуют процессуальные стадии как один из важнейших элементов процессуальной формы;
4) перечень соответствующих средств и способов ЮД, оптимальные пути их использования, порядок оперирования ими. Например, приговор суда должен основываться на таких фактах, которые установлены и доказаны определёнными уголовно-процессуальным законом средствами и способами (в судебном заседании с помощью показаний свидетелей, потерпевших, подсудимых и других доказательств);
5) предметный характер юридических действий, использование интересов и потребностей граждан и организаций;
6) систему процессуальных гарантий, позволяющих обеспечивать права и законные интересы субъектов и участников ЮД;
7) сроки и время совершенствования юридических действий и операций;
8) систему процессуальных актов, в которых фиксируется действия и операции, закрепляются результаты ЮД, их структура, основные черты и требования, предъявляемые к ним.
Общими требованиями, характеризующими процессуальную (внутреннюю) форму ЮД, будут следующие. Она определяет:
1) задачи и цели, стоящие перед той или иной разновидностью ЮД, основные принципы и направления их воздействия на социальную реальность;
2) круг субъектов и участников ЮД, объем их прав и обязанностей, условия вступления в правовой процесс и выбытия из него процессуальный режим, место и роль каждого участника, его процессуальные возможности и функции. Конституция РФ даёт исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство устанавливает процессуальный статус лиц и организаций, участвующих в рассмотрении гражданских и уголовных дел. Особое внимание, как правило, уделяется субъекту ЮД, к которому предъявляются специальные профессиональные и процессуальные требования, позволяющие беспрепятственно на всех стадиях процесса проводить необходимые властные действия, эффективно рассматривать все вопросы и выносить оптимальные решения;
3) содержание и характер действий и участников ЮД. Обособленные во времени группы действий и операций, которые поэтапно и последовательно раскрывают содержание деятельности, образуют процессуальные стадии как один из важнейших элементов процессуальной формы;
4) перечень соответствующих средств и способов ЮД, оптимальные пути их использования, порядок оперирования ими. Например, приговор суда должен основываться на таких фактах, которые установлены и доказаны определёнными уголовно-процессуальным законом средствами и способами (в судебном заседании с помощью показаний свидетелей, потерпевших, подсудимых и других доказательств);
5) предметный характер юридических действий, использование интересов и потребностей граждан и организаций;
6) систему процессуальных гарантий, позволяющих обеспечивать права и законные интересы субъектов и участников ЮД;
7) сроки и время совершенствования юридических действий и операций;
8) систему процессуальных актов, в которых фиксируется действия и операции, закрепляются результаты ЮД, их структура, основные черты и требования, предъявляемые к ним.
Отдельные разновидности ЮД (судебная, следственная) имеют достаточно развитую внутреннюю форму, другие (правотворческая, интерпретационная, например) – менее совершенную, упрощенную. Неслучайно в юридической литературе высказано предложение связывать процессуальную форму в собственном смысле этого слова только с объективно обособившимися сложными видами правоприменительной деятельности [2, c.17]. Но в любом случае эта форма – непосредственный атрибут ЮД, обеспечивающий взаимную связь, наиболее целесообразную зависимость элементов деятельности, вносящий в их соотношение упорядоченность, стабильность и динамизм.
По степени разновидности процедурно-процессуальных форм выделяются: а) простейшие, в которых осуществляет подробная регламентация действий субъектов и участников ЮД, другая процессуальная атрибутика (удостоверение доверенностей или договоров займа нотариатом);
б) средней развитости, к которой можно отнести, например, процедуру принятия нормативных актов органами местного самоуправления;
в) весьма развитая, предлагаемая четкую и детальную регламентацию всех сторон ЮД (уголовное судопроизводство). Сложность и степень развитости одной и той же процессуальной формы неодинаковы в зависимости от характера ЮД, стадий процесса и других обстоятельств. Так, в гражданском процессе весьма развитыми является приказное и исковое производство, более упрощенный вид имеет особое производство, производство по делам, возникшим из публичных правотношений.
В зависимости от широты охвата правоотношений разграничиваются процедурно-процессуальная форма индивидуального типа, созданная для строго определенного типа правоотношений (процедура регистрации брака), отраслевого типа (производство по трудовым спорам), процессуальная форма общеправового типа (законодательный процесс).
По уровню нормативно-правового закрепления все процедурно-процессуальные формы подразделяются на:
1) регламентированные отдельными правовыми предписаниями;
2) специальными процессуальными институтами;
3) самостоятельными процессуальными отраслями.
По отраслевой принадлежности норм, которые закрепляют те или иные процессуальные требования, выделяют формы, опосредуемые конституционным (государственным), административным, финансовым, земельным, процессуальным правом.
Если в качестве критерия классификации взять субъект ЮД, то процессуальная форма разграничивается на административную, судебную, общественную, прокурорскую и смешанную. В зависимости от характера ЮД различаются процессуальные формы правотворческой, учредительной, контрольной, праворазъяснительной, правоприменительной деятельности. Здесь, в свою очередь, можно говорить о процессуальной форме оперативно-исполнительной и юрисдикционной деятельности. Возможна классификация процессуальных форм по сфере общественной жизни, которую они обслуживают, и другим критериям.
Внешняя форма представляет собой способы существования выражения вовне содержания ЮД. Общей внешней формой, в которую обличены все виды ЮД и основная масса правореализующих действий в составе правореализующей, являются правовые отношения.
Рассматривая правоотношение как общую внешнюю форму всех видов ЮД, необходимо проанализировать вопросы, связанные с содержанием, структурой и формой правоотношения.
Если в качестве критерия классификации взять субъект ЮД, то процессуальная форма разграничивается на административную, судебную, общественную, прокурорскую и смешанную. В зависимости от характера ЮД различаются процессуальные формы правотворческой, учредительной, контрольной, право разъяснительной, правоприменительной деятельности. Здесь, в свою очередь, можно говорить о процессуальной форме оперативно-исполнительной и юрисдикционной деятельности. Возможна классификация процессуальных форм по сфере общественной жизни, которую они обслуживают, и другим критериям.
Внешняя форма представляет собой способы существования выражения вовне содержания ЮД. Общей внешней формой, в которую обличены все виды ЮД и основная масса право реализующих действий в составе право реализующей, являются правовые отношения.
Принятие нормативных правовых актов
Власть оказывает воздействие на деятельность и поведение людей прежде всего с помощью права, которое представляет собой совокупность общеобязательных правил и норм. В них выражается воля государства по закреплению определенного порядка общественных отношений. Если нормы права безукоризненно соблюдаются, то государство признается правовым.
Основным средством утверждения права служит принятие закона, акта высших органов государственной власти. Он обладает наибольшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам.
Законы и другие нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются в соответствии с установленной процедурой. В законотворческой деятельности участвуют все ветви власти, федеральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Верховный Суд РФ.
Правительство РФ составляет план законопроектных работ. При этом учитываются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных государственных организаций. Вносимые предложения проходят экспертную оценку в Министерстве юстиции РФ с привлечением в необходимых случаях соответствующих институтов и организаций.
Законопроект разрабатывается на основе концепции и технического задания федеральными органами исполнительной власти, которые предлагают включить их в план законопроектной деятельности Правительства РФ, а также по поручению Правительства РФ.
В концепции определяются:
основная идея, цели и предмет правового регулирования, крут юридических и физических лиц, на который распространяется законопроект;
оценка состояния действующего законодательства в данной сфере общественных отношений;
место будущего закона в системе законодательства;
социально-экономические, политические и иные последствия реализации будущего закона.
Техническое задание на разработку законопроекта содержит следующие разделы:
форма, вид, рабочее наименование и состояние разработки законопроекта;
перечень документов, подлежащих разработке, и структура законопроекта;
заказчик и разработчики;
этапы, сроки разработки и порядок приемки работы;
финансирование и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку).
Заказчиком выступает, как правило, федеральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку законопроекта. Концепция и техническое задание после согласования с заинтересованными органами власти направляются для экспертизы в Минюст России.
Правительство РФ координирует законопроектную деятельность с палатами Федерального Собрания, с органами исполнительной власти субъектов РФ (по вопросам совместного ведения). Органы исполнительной власти субъектов РФ получают планы законопроектных работ Правительства РФ для практического использования и участия в подготовке документов.
Проекты законов и законодательных предложений направляются в Государственную Думу ответственными за их подготовку и представление в парламенте органами власти и подразделениями с приложением следующих документов:
обоснование необходимости принятия;
оценка согласованности с другими нормами;
ожидаемые социально-экономические и иные последствия применения;
финансово-экономическое обоснование.
При использовании права законодательной инициативы Президентом РФ проекты законов представляются Правительством РФ. Советом Безопасности, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ.
обоснование необходимости принятия;
оценка согласованности с другими нормами;
ожидаемые социально-экономические и иные последствия применения;
финансово-экономическое обоснование.
При использовании права законодательной инициативы Президентом РФ проекты законов представляются Правительством РФ. Советом Безопасности, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Проекты по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ в предварительном порядке направляются органам исполнительной власти субъектов РФ.
Руководители центральных органов федеральной исполнительной власти, подразделений Администрации Президента РФ несут ответственность за качество и соблюдение сроков подготовки проектов, достоверность и своевременность представления необходимой информации.
Подразделениями Администрации Президента РФ в Государственно-правовое управление Президента РФ представляются предложения о заключениях и поправках Президента РФ по проектам, внесенным на рассмотрение Федерального Собрания не по инициативе Президента РФ. Предложения о возвращении законов на повторное рассмотрение, а также о поправках к ним представляются Государственно-правовым управлением Президента РФ с учетом позиции соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации.
Для снятия замечаний по проектам Президентом РФ и парламентом применяются соответствующие процедуры. Создаются согласительные комиссии по преодолению возникших разногласий. Для работы в комиссии приглашаются представители Правительства РФ.
Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения им закона (наложения вето) палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий.
Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Думой при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов общего числа депутатов.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов общего числа депутатов Государственной Думы. После этого он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ.
При рассмотрении в Парламенте проектов, законодательных инициатив, указов присутствуют официальные представители Президента РФ. Ими могут быть Председатель Правительства РФ, его заместители, министры, руководители других органов исполнительной власти, советники Президента РФ.
Полномочными представителями Правительства РФ в парламенте являются статс-секретари, ими назначаются руководители соответствующих министерств и ведомств. Они отвечают за прохождение законопроектов, взаимодействие с палатами, получение законодателями информации от министерств и ведомств.
Принятый парламентом закон направляется Президенту РФ. Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. В случае одобрения в ранее принятой редакции закона большинством не менее 2/3 голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Законы вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен иной порядок вступления в силу.
Основным нормативным правовым актом, выражающим текущую финансово-экономическую политику государства, является Закон «О федеральном бюджете». Его принятие имеет важное социально-экономическое значение, особенно для бюджетной сферы, а разработка осуществляется по особой процедуре.
Правительство
РФ готовит проект федерального бюджета
на очередной год и выносит его на
рассмотрение Государственной Думы.
Одновременно представляются необходимые
материалы и расчеты, предусмотренные
Законом «О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического
развития Российской Федерации» и другими
нормативными правовыми актами. Если
требуется внесение изменений и дополнений
в законодательные акты РФ, связанные с
политикой в сфере доходов и расходов,
то Правительство РФ вносит проекты
соответствующих федеральных законов.
Центральный банк Российской Федерации представляет в Государственную Думу проект «Основных направлений государственной денежно-кредитной политики».
Государственная Дума направляет проект закона о федеральном бюджете Президенту РФ, Совету Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Совет Государственной Думы утверждает профильные комитеты, ответственные за рассмотрение разделов и подразделов бюджета.
Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. Принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ. От каждой стороны участвуют не более 20 человек. Решение комиссия принимает раздельным голосованием. Если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании комиссии представителей данной стороны, то решение считается принятым. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается непринятым.
Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и распоряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы, по вопросам оперативного характера — распоряжения, не являющиеся нормативными актами. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, законов и указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их реализацию. Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ не должны противоречить законам, в случае противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ либо развивают те или иные положения законов, либо формулируют нормы отношений, которые не урегулированы законом.
Акты Президента РФ и Правительства РФ непосредственно используются в управлении страной. Это повышает ответственность Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ за соблюдение процедуры принятия решений.
Министерства и другие федеральные органы исполнительной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами, нормативные ведомственные акты, также являющиеся источниками гражданских прав и обязанностей. Подготовка и принятие нормативных правовых актов федеральными министерствами и ведомствами регламентируются правилами, утвержденными Правительством РФ.
Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных органов власти с предприятиями, организациями, учреждениями и другие вопросы.
Для подголовки проектов ведомственных нормативных актов, разрабатываемых совместно нескольким и центральными органами, а также наиболее важных и сложных проектов создаются рабочие группы.
Минюст России осуществляет государственную регистрацию нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, носящих межведомственный характер или затрагивающих права и законные интересы граждан. Государственная регистрация проводится в срок до 15 дней с даты получения ведомственного нормативного акта.
Минюст России регистрирует следующие виды нормативных правовых актов:
приказ;
постановление;
распоряжение;
инструкция;
положение;
правило.
На Минюст России также возложена функция, связанная с контролем за соответствием ведомственных нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Минюст России имеет право проверять на законность и акты, издаваемые субъектами РФ. Применение министерствами и ведомствами нормативных актов, не прошедших правовую экспертизу, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано, рассматривается как грубое нарушение дисциплины в системе государственной службы, влекущее применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной ответственности в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810.
Официальным опубликованием федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства РФ».
Ведомственные
нормативные акты, подлежащие опубликованию,
после регистрации передаются в органы
официальной печати. Опубликование
ведомственных нормативных актов
осуществляется не позднее 10 дней после
их государственной регистрации.
Ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня их официального опубликования, если в самом акте не указан более поздний срок. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных советом директоров. Акты Федеральной службы по финансовым рынкам вступают в силу со дня их официального опубликования в «Вестнике Федеральной службы по финансовым рынкам».
Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких-либо санкцийк организациям, должностным лицам, гражданам за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Нормативный акт, не соответствующий закону или другим правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, может быть признан судом недействительным.
Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на его территории органами государственной власти, госучреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Правовые акты законодательного органа, высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа, должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъектов РФ, подлежат опротестованию прокурором. Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке, если они нарушают права и свободы человека и гражданина, общественных объединений, местного самоуправления.
Президент РФ вправе приостановить действие актов высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издание государственным органом акта, не соответствующего закону, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Принятие закона является лучшим способом упорядочения какого-либо вида деятельности в интересах общества. Свобода человека начинается тогда, когда вступает в действие принятый закон. Но принятый закон еще не означает действующий закон. Чтобы закон заработал, требуются желание и усилия и законодателей, и тех, чью деятельность этот закон регулирует.