§5. Компетенция, осуществляемая жителями, проживающими в пределах муниципального образования
Конституция Российской Федерации наделяет граждан особым видом компетенции, которая проявляется в сочетании их прав и обязанностей по отношению к местному самоуправлению.
Особый вид компетенции состоит, например, в том, что граждане формируют, т.е. избирают, представительные органы местного самоуправления. Такой компетенцией не обладает ни один орган из элементов системы местного самоуправления. Никто иной как граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладают правом отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления на основе соблюдения действующих нормативных правовых актов.
Выборы – это одна из форм реализации жителями своей компетенции.
Второй формой осуществления компетенции является местный референдум. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований определяют круг дел, которые могут быть решены на местном референдуме гражданами муниципального образования. Состав этих дел ограничивается, как правило, предметами ведения местного самоуправления, за исключением тех, которые отнесены к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.
Например, Закон Ивановской области «О местном референдуме»1 установил, что на местный референдум могут выноситься вопросы, непосредственно затрагивающие интересы населения муниципального образования:
–устав муниципального образования;
–формы осуществления местного самоуправления;
–структура органов местного самоуправления;
–строительство социальноAкультурных и промышленных объек-
тов;
–запрещение строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде;
–изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности.
Закон дает открытый перечень вопросов, выносимых на местный референдум. Однако в ст. 2 вводится ограничение на те вопросы, которые отнесены к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления и к компетенции органов государственной власти.
366
1 Вестник Смоленской областной Думы. 1997. № 3. Ч. 2.
Закон Смоленской области «О местном референдуме...» дополняет этот перечень вопросов. Согласно ст. 4 названного Закона на местный референдум может быть вынесен также вопрос об изменении границ административноAтерриториальных единиц и муниципальных образований.
Всоответствии со ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г.
№67AФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с последующими изм. и доп.) на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
Однако, согласно этой же статье, на местный референдум могут быть вынесены следующие вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления о приостановлении осуществления ими полномочий, а также о досрочном проведении выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке выборов;
2) о формировании персонального состава органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления;
4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
Все перечисленные выше вопросы требуют концентрированного подхода к их решению, достаточных знаний и высокой квалификации. Трудно, например, представить, каким образом можно рассмотреть проект бюджета на местном референдуме. Этот вопрос, конеч-
но же, требует глубокой проработки со стороны специалистов |
|
в области бюджетноAфинансовой деятельности. |
|
Третьей формой осуществления гражданами своей компетенции |
|
являются сходы граждан. Нормы о компетенции сходов граждан |
|
определены в законах о местном самоуправлении ряда субъектов |
|
Российской Федерации, в законах и положениях субъектов Россий- |
|
ской Федерации о собраниях (сходах) граждан, в уставах муници- |
|
пальных образований. |
|
Кроме названных форм реализации компетенции граждане, про- |
|
живающие в границах муниципального образования, обладают пра- |
|
вом правотворческой инициативы. |
|
При реализации этого права граждане обязаны согласовать свои |
367 |
действия с нормами федерального закона, законов субъектов Россий- |
|
ской Федерации, уставов муниципальных образований, которые |
|
определяют порядок внесения нормативных правовых актов в органы местного самоуправления. Право внесения в данном случае сочетается с обязанностью соблюдать предусмотренный нормами права порядок внесения проекта документа.
§6. Компетенция органов местного самоуправления
Из положений Закона «Об общих принципах…» (2003 г., в ред. Закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ) вытекает, что компетенция органов местного самоуправления определяется их полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом, как уже отмечалось, в ст. 14–16 Закона, названы вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, а в ст. 17 обозначены полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов местного значения. Полномочия имеют универсальный характер для всех органов местного самоуправления, соответствующих видов муниципальных образований.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:
–принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
–установление официальных символов муниципального образования;
–создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
–установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
–регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммуналь-
368 ного комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам,
тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
–полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
–полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;
–организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
–принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
–разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
–учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
–осуществление международных и внешнеэкономических связей
всоответствии с федеральными законами;
–организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
–утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, орга-
низация проведения энергетического обследования многоквартирных |
369 |
домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный |
|
|
|
|
|
фонд в границах муниципального образования, организация и прове- |
|
|
|
дение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об |
|
|
|
энергосбережении и о повышении энергетической эффективности; |
|
|
|
– иными полномочиями в соответствии с настоящим Федераль- |
|
|
|
ным законом, уставами муниципальных образований. |
|
|
|
По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Феде- |
|
|
|
рального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения, федераль- |
|
|
|
ными законами, уставами муниципальных образований могут уста- |
|
|
|
навливаться полномочия органов местного самоуправления по |
|
|
|
решению указанных вопросов местного значения, а в случае, пред- |
|
|
|
усмотренном ч. 3 ст. 16.2 настоящего Федерального закона, указанные |
|
|
|
полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской |
|
|
|
Федерации. |
|
|
|
Законами субъекта Российской Федерации может осуществлять- |
|
|
|
ся перераспределение полномочий между органами местного самоу- |
|
|
|
правления и органами государственной власти субъекта Российской |
|
|
|
Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не |
|
|
|
менее срока полномочий законодательного (представительного) орга- |
|
|
|
на государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие |
|
|
|
законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала |
|
|
|
очередного финансового года. |
|
|
|
Не допускается отнесение к полномочиям органов государствен- |
|
|
|
ной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов |
|
|
|
местного самоуправления в сферах управления муниципальной соб- |
|
|
|
ственностью, формирования, утверждения и исполнения местного |
|
|
|
бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установле- |
|
|
|
ния структуры органов местного самоуправления, изменения границ |
|
|
|
территории муниципального образования, а также полномочий, |
|
|
|
предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального за- |
|
|
|
кона № 131-ФЗ. |
|
|
|
Органы местного самоуправления поселений, органы местного са- |
|
|
|
моуправления городских округов, органы местного самоуправления |
|
|
|
городских округов с внутригородским делением, органы местного са- |
|
|
|
моуправления внутригородских районов вправе в соответствии с |
|
|
|
уставами муниципальных образований принимать решение о привле- |
|
|
|
чении граждан к выполнению на добровольной основе социально зна- |
|
|
|
чимых для поселения, городского округа, городского округа с внутри- |
|
|
|
городским делением, внутригородского района работ (в том числе |
|
|
|
дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, |
|
|
|
предусмотренных п. 7.1–9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона |
|
|
|
№ 131-ФЗ, вопросов местного значения городских округов, городских |
|
|
|
округов с внутригородским делением, предусмотренных п. 7.1–11, 20 и |
|
|
|
25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного зна- |
|
|
||
|
370 |
|
чения внутригородских районов, предусмотренных п. 4, 8 и 10 ч. 1 |
|
|
|
ст. 16.2 настоящего Федерального закона. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ксоциально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
Квыполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Новый Закон «Об общих принципах...» в некоторой степени разрешил проблему разграничения компетенции между представительным и исполнительноAраспорядительным органом, а также сформулировал компетенцию главы муниципального образования, местного референдума, схода, собрания, конференции.
Самое главное то, что на федеральном уровне установлены статус
иосновные полномочия представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительноAраспорядительного органа), чего не было в Законе 1995 г.
Компетенция представительного органа определяется методом исключения.
Кисключительной его компетенции отнесены:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
4)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5)определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,
атакже установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7)определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8)определение порядка материальноAтехнического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9)контроль за исполнением органами местного самоуправления
полномочий по решению вопросов местного значения и иные полно- |
371 |
мочия; |
|
|
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Компетенция органов местного самоуправления определяется на основе общей компетенции местного самоуправления путем разграничения ее для каждого органа местного самоуправления.
Она более детально определена в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.
Все эти и другие вопросы, отнесенные к компетенции представительного органа местного самоуправления, свидетельствуют о его главенствующем положении среди других органов местного самоуправления.
Компетенция исполнительно#распорядительного органа местного самоуправления. ИсполнительноAраспорядительным органом является местная администрация. Она осуществляет функции исполнительноAраспорядительного характера в соответствии со ст. 37 Закона «Об общих принципах...» (2003 г.). Руководство администрацией осуществляет глава администрации на принципах единоначалия.
Закон устанавливает, что местная администрация обладает правами юридического лица. Следовательно, она осуществляет деятельность, которая не относится к полномочиям представительного органа и главы муниципального образования.
Компетенция исполнительноAраспорядительного органа местного самоуправления определена конституциями и уставами ряда субъектов Российской Федерации, законами о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Компетенция исполнительноAраспорядительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа местного самоуправления.
Единого подхода к определению компетенции исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований нет.
Полномочия исполнительноAраспорядительного органа представляют собой совокупность прав и обязанностей в области исполнительноAраспорядительной и управленческой деятельности на соответствующей территории. В полномочия входит решение вопросов организационноAправового и экономического характера, политической и социальной направленности.
Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Российской Федерации определяют компетенцию исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности.
372 К ним можно отнести следующие:
1) разработка структуры местной администрации;
2)утверждение схемы управления отраслевых и функциональных подразделений и управление ими;
3)организация управления бюджетными учреждениями, состоящими на местном бюджете;
4)управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом;
5)разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета;
6)разработка планов и программ развития территории и поселений;
7)организация охраны общественного порядка;
8)обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы.
9)ценообразование;
10)материальноAтехническое обеспечение социальноAэкономического развития;
11)сельское хозяйство, использование земель, охрана природы;
12)строительство транспорта и связи;
13)жилищное хозяйство, коммунальноAбытовое и торговое обслуживание населения;
14)социальноAкультурное обслуживание населения;
15)социальная защита населения;
16)обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.
Аналогичный перечень полномочий и предметов ведения используется в уставах муниципальных образований районов и городов.
В соответствии с новым Законом «Об общих принципах…» (2003 г.) компетенция исполнительноAраспорядительного органа основывается на нормах гл. 3 этого Закона, кроме исключительных полномочий представительного органа.
§ 7. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- 373 дарственными полномочиями Российской Федерации осуществляет-
|
|
|
ся федеральными законами и законами субъектов Российской Феде- |
|
|
|
рации, отдельными государственными полномочиями субъектов |
|
|
|
Российской Федерации - законами субъектов Российской Федера- |
|
|
|
ции. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- |
|
|
|
дарственными полномочиями иными нормативными правовыми ак- |
|
|
|
тами не допускается. |
|
|
|
Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- |
|
|
|
дарственными полномочиями по предметам совместного ведения |
|
|
|
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закона- |
|
|
|
ми субъектов Российской Федерации допускается, если это не проти- |
|
|
|
воречит федеральным законам. |
|
|
|
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осу- |
|
|
|
ществления органам местного самоуправления, осуществляются ор- |
|
|
|
ганами местного самоуправления муниципальных районов и органа- |
|
|
|
ми местного самоуправления городских округов, если иное не |
|
|
|
установлено федеральным законом или законом субъекта Россий- |
|
|
|
ской Федерации. |
|
|
|
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными |
|
|
|
государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если |
|
|
|
данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок дей- |
|
|
|
ствия этих полномочий. |
|
|
|
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо- |
|
|
|
чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется |
|
|
|
только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из |
|
|
|
соответствующих бюджетов. |
|
|
|
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно |
|
|
|
использовать собственные материальные ресурсы и финансовые |
|
|
|
средства для осуществления переданных им отдельных государ- |
|
|
|
ственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уста- |
|
|
|
вом муниципального образования. |
|
|
|
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, |
|
|
|
предусматривающие наделение органов местного самоуправления |
|
|
|
отдельными государственными полномочиями, должны содержать: |
|
|
|
1) вид или наименование муниципального образования, органы |
|
|
|
местного самоуправления которого наделяются соответствующими |
|
|
|
полномочиями; |
|
|
|
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправле- |
|
|
|
ния, а также прав и обязанностей органов государственной власти |
|
|
|
при осуществлении соответствующих полномочий; |
|
|
|
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего |
|
|
|
объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из феде- |
|
|
|
рального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для |
|
|
|
осуществления соответствующих полномочий, включая федераль- |
|
|
||
|
374 |
|
ные или региональные государственные минимальные социальные |
|
|
|
стандарты; |
|
|
|
|
|
|
|
|
4)перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5)порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6)порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7)условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:
1)права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
2)права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом,
всоответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий,
вслучае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Положения федеральных законов, законов субъектов Российской |
375 |
Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоу- |
|
|