административная юстиция

Аннотация. В России, теория и практика административной юстиции имеют долгую историю: от квазисудебных учреждений административной юстиции («смешанных» присутствий) во главе с Первым департаментом Правительствующего Сената, что характеризовалась рядом существенных недостатков в организационном и процессуальном аспектах, до созданной Временным правительством модели, которая не была до конца сформирована. В современных условиях вопрос, который казалось был решен в российском правоведении в начале 20 века, что нашло свое отражение в законодательном определении административной юстиции как формы судебной власти. Однако, в современных условиях вновь возраждаются дискуссии о примущественных моделях юстиции наиболее адекватных Российским условиям. В частности, показателен подход представителей Высшего Арбитражного Суда РФ предполагающих создать систему Административных палат в рамках исполнительной власти. Подчиняться они должны на федеральном уровне администрации президента или Минюсту, а на уровне субъектов РФ – полпредам главы государства. При этом палаты могут быть специализированными: налоговые, таможенные, антимонопольные, валютного регулирования и валютного контроля, кадастрового учета. По сути дела, это означает, сведение административной юстиции опять-таки к системе квазисудебных учреждений, опыт которой имел место в России в 19 в. Такая ситуация требует более четкого определния вопросов касающихся соотношения понятий административная юстиция и административное судопроизводство. Вопросом формирования и развития административной юстиции занимались многие ученые-административисты: Д.Н. Бахрах, А.Б. Зеленцов, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманева и др. Автор приходит к выводу о том, что изучение зарубежного опыта поможет Российской Федерации выявить оптимальные подходы к формированию собственной модели административной юстиции, использовать отработанные подходы в практике. России нужны административные суды. Административные дела должны рассматриваться в рамках самостоятельного административного процесса регулироваться Кодексом административного судопроизводства, который установит методологию, иные процессуальные действия по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений.

Соотношение понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство»

Теоретические проблемы административной юстиции все более актуализируются. В свете проводимых судебных реформ, ведутся активные споры о том, какую модель данного института, выбрать России. Нужна ли России самостоятельная ветвь судебной власти - административные суды? О возможном статусе административных судов в России высказывались разные точки зрения ^[1].

В Российской Федерации отсутствует единое, точное определение понятия «административная юстиция» ^[2].

Мы считаем, что административная юстиция — это судебный механизм защиты прав человека от нарушений и злоупотреблений со стороны публичной администрации. Именно в этом ее ценность в правовом государстве. Именно институт административной юстиции обязан уравновесить юридическое неравенство сторон.

Отсутствует единая точка зрения относительно понятия «административное судопроизводство» ^[3].

Итак, административное судопроизводство следует понимать прежде всего как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников. От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию. Понятие административная юстиция более широкое т.к. включает в себя рассмотрение административных споров вытекающих из публично-правовых отношений и связанных с защитой прав граждан и организаций против действий (бездействия) органов государства в особом (административном) порядке как судебными, квазисудебными и внесудебными административно-юрисдикционными органами. Административное судопроизводство осуществляется только в судах, независимо от того специализированные суды или общие суды.

Дискуссионным является вопрос о предмете административного судопроизводства^[4]. При определении предмета административно-правового спора под ним чаще всего имеют в виду ^[5]:

нормативные или индивидуальные правовые акты, административные действия (бездействия);

материальное или иное благо, получения которого добивается податель жалобы (заявления) – признание незаконным или недействительным акта органов управления, отмена принятых мер ответственности, возмещение причиненных убытков, взыскание компенсации за причиненный вред и т.д.;

в одних случаях – административные акты, в других – требование (например, требование о взыскании штрафа);

законность нормативного правового акта, действия (бездействия), решения органа государственной власти или должностного лица;

нарушенные права и свободы, охраняемые законом интересы;

требование заинтересованного лица об отмене или изменении постановления об административном наказании либо прекращении дела об административном взыскании, требования, направленные на защиту субъективных прав в области административных правоотношений.

Современные модели системы административной юстиции

Так, мы выяснили, что отсутствует единое понимание института административной юстиции. На сегодняшний день, не существует единой модели построения системы административной юстиции. Во Франции, например, действуют две независимые судебные системы: общих и административных судов. В настоящее время система административных судов Франции включает в себя административные суды общего права, специализированные административные суды, апелляционные суды и Государственный Совет, который выполняет функции высшего административного суда.

В Великобритании унифицируется система административных трибуналов. Трибуналы в Англии являются органами административной, или дисциплинарной (внутренней), юстиции.

В Германии пять самостоятельных систем (общая юстиция, социальная юстиция, финансовая юстиция, трудовая юстиция, административная юстиция). Административные суды расположены во всех землях.

В Италии административная юстиция также образует самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судебным органом.

Административные трибуналы восприняты в Австралии как незаменимый инструмент хорошего государственного управления (good governance), который постоянно обновляется и меняется в зависимости от фактических потребностей австралийского общества. Отличительной особенностью данных органов от аналогичных институтов других стран является их полномочие на принятие нового административного решения по результатам пересмотра по существу первоначального решения ^[6].

Современная административная юстиция развивается в странах бывшего СССР.

В Грузии административное судопроизводство введено с 2000 г. В систему административных судов в Грузии входят: судьи-магистраты, суды первой инстанции – районные или городские суды, в которых единолично или коллегиально (в составе трех судьей) рассматриваются административные дела; палаты по административным делам апелляционных судов; палата по административным делам Верховного суда.

В Республике Молдова Административными судами являются судьи, назначенные в судах, коллегии или составы административного суда апелляционных палат, коллегия административного суда Высшей судебной палаты, уполномоченные законом осуществлять судебную проверку законности административных актов, издаваемых органами публичной власти в связи с организацией исполнения и исполнением закона, а также с управлением публичными делами.

В Украине система административных судов построена следующим образом:

1) местные общие суды и окружные административные суди - рассматривают административные дела по первой инстанции;

2) апелляционные административные суды - как правило осуществляют апелляционный пересмотр решений судов первой инстанции в административных делах;

3) Высший административный суд Украины - осуществляет кассационный пересмотр решений местных и апелляционных административных судов, а также исполняет функции суда первой или апелляционной инстанции для некоторых категорий дел, связанных с выборами;

4) Верховный Суд Украины - осуществляет пересмотр решений после Высшего административного суда Украины в связи с исключительными обстоятельствами.

В Литовской Республике действуют специализированные административные суды. Высший административный суд Литвы и окружные административные суды являются специализированными судами, рассматривающими дела по спорам, возникающим из административных правовых отношений (Закон Литовской Республики от 31 мая 1994 г. № 1-480т «О судах»).

Ученые, исследовавшие проблему административной юстиции, выделяют различные виды моделей (систем) административной юрисдикции ^[7].

Выводы

В своих исследованиях, мы писали о том, что дела, возникающие из административно-правовых отношений должны рассматриваться только судами как органами, не зависящими от государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов ^[8]. Так, административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов РФ. Если говорить о соотношении административного судопроизводства и гражданского судопроизводства, то гражданское судопроизводство - это вид судопроизводства, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды в пределах своей компетенции. Порядок осуществления гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции урегулирован нормами Гражданского процессуального кодекса РФ от 14.11. 2002 № 138-ФЗ. Гражданское судопроизводство отличается от судопроизводства в Арбитражных судах предметом; субъектным составом; порядком и спецификой рассмотрения дел; процессуальными сроками.

В научном мире среди российских юристов - ученых и практиков - идет активная дискуссия о необходимости создания административных судов: высказываются разные точки зрения, проводятся фундаментальные научные исследования, изучаются различные проблемы ^[9].

Мы считаем, что в современных условиях необходима специализация судов и судопроизводства по административным спорам, поскольку их количество неуклонно возрастает. Законодатель признал, что производство, возникающее из административных и иных публично-правовых отношений, является самостоятельным видом судопроизводства, в связи с этим, административное судопроизводство должно осуществляться административными судами.

С 15 сентября этого года вступает в силу Кодекс административного судопроизводства — документ, вводящий новый порядок рассмотрения для многих типов судебных дел.

В частности, только в соответствии с новым кодексом граждане и общественные объединения смогут жаловаться на решения и действия органов власти и отдельных чиновников, нарушающие их права.

Только в этом порядке они смогут обжаловать законы и другие нормативные акты.

И только в этом порядке они смогут жаловаться на фальсификации итогов выборов, незаконные отказы в регистрации на выборах и незаконную агитацию.

Делать все это станет труднее, а кроме того за проигрыш любого из этих дел заявители будут наказаны рублем. Что по замыслу авторов КАС, очевидно, должно отбить у граждан всякую охоту защищать свои права.

Что характерно, КАС вступает в силу аккурат через два дня после осенних выборов 2015 года, которые пройдут в «единый день голосования» 13 сентября. Обжаловать нарушения на них гражданам придется уже в новом порядке. И это очень сложно назвать совпадением.

 

Что меняет КАС в привычном порядке судебных жалоб граждан?

Первое. Представителями в суде по тем административным делам, которые подпадают под КАС, могут быть только лица, имеющие высшее юридическое образование.

Поясним: во многих случаях гражданам, защищающим свои права, в судах помогают общественники и активисты, представляя их интересы и фактически ведя процесс вместо них. Формально у большинства из них юридического образования нет — но есть огромный опыт оспаривания в судах дел о незаконной застройке, разрушении исторических памятников,  вырубке скверов и парков, нарушениях на выборах, подделке их итогов и многим другим.

С вступлением КАС в силу активисты потеряют возможность быть представителями в судах, а гражданам придется вести свои дела или самим, или звать на подмогу только тех, у кого есть диплом юриста. При наличии  множества вузов, где дают (или оформляют) юридическое образование, найти юриста «вообще» просто, но найти юриста, который способен эффективно представительствовать в суде по делам о незаконных действиях властей — достаточно сложно. И так-то, как показывает практика, тех, кого можно привлечь на помощь в перечисленных делах, явный дефицит; в Петербурге, например, все они наперечет и нарасхват, и к ним стоят в очередь.

Второе. Если граждане захотят оспорить в суде регионального уровня или в Верховном суде РФ законы и другие нормативные правовые акты (например, постановления правительства), но сами они не имеют диплома юриста, они смогут вести в суде дело только с участием представителя. Как уже сказано, имеющего высшее юридическое образование.

Иначе говоря, без юриста «недипломированному» заявителю бессмысленно приходить в суд: он не сможет  лично участвовать в процессе. Не сможет излагать свои аргументы, задавать вопросы ответчикам (представителям органа власти, который принял оспариваемый закон или постановление), вносить ходатайства, и так далее: все это он должен поручить представителю с юридическим дипломом. Теоретически, его могут даже не пустить в зал (или оставить в нем в качестве бессловесного зрителя). Это, конечно же, ухудшит положение граждан — отменить «правила игры», нарушающие их права, станет гораздо сложнее.

Третье. Сторона, проигравшая в административном  суде, в обязательном порядке будет оплачивать «все понесенные по делу судебные расходы».

В них входит оплата экспертов, специалистов и переводчиков (для иностранцев и апатридов), оплата расходов свидетелей, оплата расходов на проезд и проживание сторон и заинтересованных лиц, связанных с явкой в суд, почтовые расходы, оплата услуг представителей и «другие признанные судом необходимыми расходы». Все это касается ведения дела во всех инстанциях — в том числе, апелляционной, кассационной и надзорной. Если заявитель в ходе судебного процесса отказывается от своего «административного иска» — он обязан возместить «административному ответчику» все понесенные им расходы.

Переведем с юридического на русский: если гражданин жалуется на действия властей и получает отказ в иске — он гарантированно будет платить за все. За экспертов и специалистов, за проезд и проживание оппонентов и их свидетелей, за услуги привлеченных ими представителей. Которыми, как показывает практика, могут выступать весьма дорогостоящие (или дорого себя оценивающие) персонажи.

Если речь идет о незаконном строительстве  —  инвестор может нанять юристов, а потом предъявить заключенный с ними договор на приличную сумму. Если речь о фальсификациях на выборах — избиркомы, как правило, посылают в суды юристов, специализирующихся на оправдании  любых нарушений при голосовании и подсчете или на обоснованиях отказов оппозиционерам в регистрации. В Петербурге практически все эти «специалисты» давно и хорошо известны политическим и гражданским активистам — они переходят из суда в суд, привычно «отмазывая» своих клиентов и объясняя, что никаких фальсификаций не было, а подделанные протоколы голосования и есть настоящие. И в этом случае ничто не мешает потом предъявить в суд бумагу, подтверждающую высокую стоимость услуг этих «представителей».

Да, в КАС есть норма о том, что расходы на представителей суд присуждает оплачивать в «разумных пределах» — но какими именно будут эти «разумные пределы», остается на усмотрение судьи.

Петербургский адвокат Станислав Кушнер, имеющий большой опыт ведения судебных дел о нарушениях в работе чиновников, говорит, что служители Фемиды пока что придерживаются практики «никто не должен зарабатывать на суде» и требуют тщательно обосновать, почему на оплату представителя нужна именно такая сумма. Одним из главных критериев здесь обычно является количество судебных заседаний — чем их больше, тем больше «трудозатраты» представителя.

Однако, и угроза потери сравнительно небольшой (с точки зрения юристов) суммы может оказаться  существенной для гражданских и политических активистов. И они, без сомнения, задумаются — стоит ли рисковать, учитывая особенности отечественной судебной системы? Ведь, например, выиграть дело о фальсификациях на выборах удавалось за последние годы считанным единицам граждан.

Впрочем, по словам Кушнера, и на этот «лом» есть «прием»: заявители, увидев выставленный им счет на оплату юристов, могут сказать избиркому: а зачем, собственно, вам представители?  Вы не знаете законы? Это ваша обязанность. У вас нет юристов?  Но руководителей и ряд членов избиркомов специально отбирают из лиц, имеющих юридические дипломы. И, кстати, где у вас в смете расходов на проведение выборов оплата услуг «привлеченных» юристов?  К тому же, дела о защите избирательных прав, как правило, ведутся в сокращенные сроки, и крупные расходы на представительство сложно обосновать. 

Что касается борьбы с незаконными стройками, здесь ситуация более оптимистична — активисты нередко выигрывают суды. Но если проигрыш такого суда будет грозить гражданам, — борющимся за свои права на чистый воздух, отсутствие шума и пыли и место для отдыха, — материальными потерями, то и они не раз подумают, прежде чем обращаться в суд. А властям, принимающим решения о спорном строительстве и действующим во многих случаях в трогательном единстве с застройщиками, именно этого и надо. 

Наконец, последний важный аспект: закон о введении КАС в действие устанавливает, что дела, не завершенные в судах до 15 сентября 2015 года, будут заканчиваться уже в порядке, предусмотренном КАС.

По мнению петербургского юриста (и участника многих выигранных процессов против незаконного строительства) Владимира Чернышева, это приведет к тому, что по многим уже начатым делам будут ненавязчиво «тянуть» до осени, чтобы закончить их по новым, более суровым для граждан, правилам.