41. Порядок формирования, состав и структура парламента в зарубежных странах.

Термин «парламент» происходит от француз­ского «парле» — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парла­мента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современ­ного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин). Современный парламент — это высший орган народного представи­тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро­вать важнейшие общественные отношения главным образом путем при­нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов ис­полнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, обра­зует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет ам­нистию и т.д. Марксистско-ленинская концепция конституционного права тради­ционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы моно­полий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капита­лизме не входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требо­вательности к процессам управления, возрастанием роли исполнитель­ной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов уп­равления технических средств, расчетов, вычислительной техники зна­чение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парла­ментаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законода­тельных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать и он оказывает решающее воздействие даже на консти­туционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 г.). Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. Однако в большинстве му­сульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями. Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различ­ные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.

Члены нижней палаты парла­мента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда вхо­дят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоции­рованных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение не­одинаковы. Депутаты нижней палатыиоднопалатного парламента избира­ютсяобычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников опре­деленных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангла­деш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для асси­рийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми граждана­ми наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить неболь­шое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — со­здаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избира­тельный трибунал.Верхняя палатаформируется различными способами: путем пря­мых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др.Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путемкосвен­ныхвыборов формируется сенат во Франции, где избирательную колле­гию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территори­альной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней пала­ты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собрания­ми штатов. В Испании сочетаютсяпрямыеикосвенныевыборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — предста­вительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностьюназначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — пред­ставителем короны Великобритании). Большинство членов верхней па­латы назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назна­чаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Вели­кобритании места в палате лордов занимаютпо наследствудворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представле­нию кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландски­ми и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимба­бве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается пре­зидентом. Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от чис­ленности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1—7 сенаторов). Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяетсяпринцип ротации:сенаторы изби­раются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Под парламентом обычно понимают одно­палатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалат­ного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо слож­нее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства яв­ляется президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламент рассматривается как двуединое учреж­дение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понима­ются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента. В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре­вышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные. Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата де­путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большин­стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем ниж­няя. Верхняя палата может быть либо слабой,когда она в состоянии от­срочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либосильной,когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США). Глава государства является участником законодательной власти не­зависимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает пра­вом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинст­ве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой госу­дарства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов). Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочис­леннее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае: по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представите­лей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великоб­ритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто мень­ше и очень редко немногим больше). В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явле­ние (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут принимать­ся под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномо­чиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, при­нятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассмат­ривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взве­шенную оценку законопроекта.