Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

цифическое понятие, в котором содержится не столько сама зако- номерность, сколько наше знание о ней14.

Рассматривая понятие «принцип» применительно к сфере местного самоуправления, необходимо помнить, что принципы местного самоуправления представляют собой важнейшую юри- дическую категорию, выступающую связующим звеном между социально-философской и политико-правовой интерпретациями местного самоуправления, которые непосредственно выражают его сущность, раскрывая и конкретизируя присущие только этому социально-правовому институту специфические черты. Именно

принципы местного самоуправления должны лежать в основе конкретных нормативных предписаний, моделирующих взаимо- отношения между субъектами государственно-муниципальных и собственно муниципальных правоотношений. Кроме того, говоря

о значении принципов местного самоуправления применительно к практике муниципального строительства, следует отметить, что

рассмотрение данных принципов только в качестве идей приводит к утрате их практического значения и нивелированию их роли в правовом регулировании. Поэтому наряду с социально-философс- кой трактовкой принципы местного самоуправления, на наш взгляд, допустимо рассматривать и в качестве правовых норм об- щего характера, обладающих высоким уровнем абстракции и от- ражающих такие ключевые свойства местного самоуправления, как самостоятельность в решении первоочередных задач жизне- обеспечения конкретного муниципального образования, относи-

тельная обособленность от государства и ответственность перед населением. При этом полноценное свое отражение принципы ме-

стного самоуправления находят в более конкретных правовых нормах, обеспечивая тем самым правовой характер законодатель- ства, образуя стройную и взаимообусловленную систему, где один принцип выводится из содержания другого. Такой подход к оценке теоретического значения принципов местного самоуправ- ления сформулирован нами аналогично подходу к оценке значе- ния принципов права для развития отечественного законодатель- ства и правоприменительной практики, выработанному теорией

14Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в дея- тельности органов государственной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 12.

11

права. И хотя принципы права и принципы местного самоуправ- ления – это различные юридические категории, некие общие чер- ты в них обнаружить всё-таки можно15.

Одним из ключевых принципов местного самоуправления является принцип его самостоятельности, сущность и особенно- сти практической реализации которого не оставлены без внима- ния отечественной правовой наукой. Упоминание о самостоя-

тельности местного самоуправления встречается практически в каждой исследовательской работе, посвященной этому правовому институту, независимо от того, концептуальная или практическая сторона этого явления является предметом исследования. Но, не- смотря на такой интерес к рассматриваемому принципу, единой

позиции по поводу его дефиниции в науке муниципального права пока не выработано.

Естественно, что термин «самостоятельность» часто упот- ребляется в самых разнообразных контекстах, и это порождает множественность в интерпретации данного понятия. В самом об- щем виде самостоятельность – это независимость, свобода от внешних влияний, принуждений, от посторонней поддержки, по- мощи; способность к независимым действиям, суждениям16. Дан- ный термин часто используется, например, в психологической науке, где применяется к характеристике какой-либо деятельности или какого-либо качества личности17. То есть самостоятельность как качество, присущее субъекту или его деятельности, говорит о наличии у субъекта определенной активности, инициативности, заинтересованности, конструктивного и ответственного подхода к решению поставленных задач.

Для более точного анализа сущности принципа самостоя-

тельности применительно именно к местному самоуправлению предлагаем рассмотреть его в двух аспектах.

Во-первых, взяв за основу подход Т. В. Мокиной, рассмот-

рим самостоятельность в качестве сущностной характеристики

15О значении принципов права для развития российского законодательства см. подробнее, например: Борисов Г. А. Теория государства и права: учебник. Белгород: Изд-во БелГУ, 2007. С. 146–147; Си- доркин А. С. Принципы права: понятие и реализация в российском законодательстве и судебной практике: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8–9; Теория государства и права: курс лек- ций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 2009. С. 151–156; и др.

16Толковый словарь русского языка / под ред. проф. Д. Н. Ушакова. М.: Гос. ин-т «Сов. энцикл.», 1940. Том. IV. С. 41–42.

17Психологический словарь / под общ. ред. Ю. Л. Неймера. Ростов н/Д.: Феникс, 2003. С. 410.

12

конституционной модели местного самоуправления как института народовластия, ведь именно данная категория позволяет раскрыть правовую природу и сущность местного самоуправления. Помимо этого, критерий самостоятельности позволил законодателю сфор- мулировать легальную дефиницию местного самоуправления. При этом «самостоятельность» означает не суверенитет местных социальных коллективов, а лишь относительную автономию му- ниципальной власти в общей системе публичной власти Россий- ской Федерации18. Нельзя забывать о том, что являющаяся суве- ренной государственная власть имеет полное право реформиро- вать власть муниципальную, которая носит подзаконный харак- тер. При этом муниципальная власть не может рассчитывать на признание своего суверенитета, поскольку это противоречит Кон- ституции Российской Федерации и поэтому некоторые ограниче- ния прав местного самоуправления федеральным законодательст- вом вполне естественны19. Однако степень и границы самостоя- тельности местного самоуправления все же могут быть различ- ными на разных этапах его развития20.

Второй и более распространенный аспект – это рассмотре- ние самостоятельности в качестве принципа организации и функ-

ционирования местного самоуправления как управленческой структуры. В этом случае данный принцип, являясь одним из фундаментальных, одновременно выступает одним из самых

противоречивых принципов местного самоуправления с точки зрения практического воплощения. Ведь, как справедливо заме- тил Е.Б. Султанов, «принципы местного самоуправления как ис- ходное положение какого-либо учения, с одной стороны, явля- ются частью теорий, концепций и моделей местного самоуправ- ления, а с другой – руководящими началами для практической реализации этих теоретических построений»21.

18Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия. М.: ИД «Юриспруденция», 2005. С. 146.

19Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования.

М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 111–112.

20См.: Мокина Т. В. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда РФ): дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2005.

С. 18.

21Султанов Е. Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федера- ции // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 32.

13

Поэтому существует мнение, что «сложности в проведе- нии реформ в сфере местного самоуправления во многом вызва-

ны отсутствием четкой позиции законодателей по определению принципов его организации. До сих пор нет четких дефинитив- ных норм, раскрывающих принципы местного самоуправления,

нет и единства в позициях ученых по вопросу их классификации и правового закрепления»22. С этим мнением трудно не согла- ситься, поскольку трактовки всех принципов местного само- управления, и в особенности принципа самостоятельности, пест- рят многообразием. В частности, Европейская Хартия местного самоуправления23, имеющая особое значение для становления, развития и правового регулирования местного самоуправления, утверждая принцип широкой автономии (самостоятельности) как основу существования местных органов власти, рассматривает его в отношении компетенции, порядка осуществления полномо- чий и наличия необходимых для этого средств. Причем в отно-

шении компетенции понятие автономии распространяется как на собственные полномочия местного самоуправления, так и на час- тично делегированные. Пункт 5 ст. 4 Европейской хартии преду- сматривает, например, что при делегировании полномочий ка- ким-либо центральным или региональным органом власти орга- ны местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным ус- ловиям.

Закрепляя местное самоуправление как самостоятельную основу конституционного строя, ст. 12 Конституции Российской Федерации именно через качество самостоятельности формули- рует сущность местного самоуправления, ограничивая ее преде- лами полномочий и гарантируя ее существование. Ключевые приоритеты самостоятельности местного самоуправления в сфе- ре компетенции, организационной и финансово-экономической сферах рамочно формулирует гл. 8 Конституции Российской Фе- дерации.

Как правило, на основании конституционных и законода- тельных положений выделяют следующие основные черты, ха-

22См., например: Беседина В. А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных ус- ловиях Российской Федерации (правовые аспекты) : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 2.

23Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

14

рактеризующие содержание принципа самостоятельности мест- ного самоуправления:

1)объем самостоятельности ограничен пределами полномочий;

2)самостоятельное решение вопросов местного самоуправ- ления реализуется посредством местного референдума, муници- пальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления;

3)население муниципального образования самостоятельно в определении структуры органов местного самоуправления;

4)финансово-экономическое обеспечение реализации прин- ципа самостоятельности местного самоуправления;

5)невмешательство органов государственной власти в дея-

тельность органов местного самоуправления по решению вопро- сов местного значения24.

При этом В. Л. Лютцер, например, акцентирует внимание еще и на том, что: «соблюдение приоритетов населения муници- пального образования, в том числе и в вопросах самостоятельно-

сти, не должно вести к местничеству, отгораживанию местного самоуправления от государства»25.

Таким образом, принцип самостоятельности имманентно

присущ местному самоуправлению как форме публичной власти

иразновидности публичного управления, что является весомой предпосылкой для введения дефиниции, определяющей, в каком именно значении данный термин следует воспринимать в соот- ветствующем законодательном контексте. При этом под законо- дательной дефиницией следует понимать «определение правово- го понятия, выраженное в совокупности существенных призна- ков, обладающее специфической нормативностью, закрепленное

субъектами правотворчества в источнике права с целью прида- ния ему повышенной информативности»26. Между тем следует отметить, что применительно к определению принципа само-

стоятельности местного самоуправления логичнее использовать

24См., например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 147–148; Шамхалов М. А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 69–71; Муниципальное право России: учебник / С. А. Авакь- ян, В. Л. Лютцер, И.Л. Пешин; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 150–158; и др.

25Муниципальное право России: учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, И. Л. Пешин; отв. ред. С. А. Авакьян.

М.: Проспект, 2011. С. 152.

26Хайретдинова М.Д. Законодательная дефиниция (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. С. 16.

15

термин «легальная нормативная, а не законодательная дефини- ция», поскольку она будет использоваться не только в законода- тельстве, но и в иных нормативно-правовых актах. Дефиниция, являясь одним из важных средств законодательной техники, спо- собствует решению ее задач, служит универсальным строитель- ным материалом системы права. Точные определения юридиче- ских понятий и терминов, составляющие содержание дефинитив- ных норм, – непременное условие повышения юридической куль- туры правотворчества, укрепления законности27.

Легальная нормативная дефиниция определяемого термина должна соответствовать следующим требованиям:

–выражать ясность и точность формулируемых понятий;

–иметь четкую логическую структуру, содержащую основ- ные родовые признаки и видовые отличия определяемого поня- тия; компактное изложение последних в норме права;

–доступный и понятный для правоприменителей язык вы- ражения;

–определяющая часть законодательной дефиниции не мо- жет содержать определяемый термин;

–недопустимость противоречий со сходными понятиями, регулирующими аналогичные правоотношения, как в рамках кон-

кретного нормативно-правового акта, так и в других правовых ак- тах28. Помимо этого, недопустимы противоречия между взаимо-

связанными понятиями, законодательные дефиниции которых обуславливают друг друга29.

Поскольку самостоятельность местного самоуправления яв-

ляется основополагающим для муниципального законодательства термином, а само слово «самостоятельность» является часто упо- требляемым в самых разнообразных контекстах, введение легаль- ной дефиниции, указывающей, в каком именно значении данный

термин следует воспринимать в соответствующем законодатель- ном контексте, было бы вполне логичным30.

27См.: Ушакова Л. Н. Дефиниция как нетипичное правовое средство законодательной техники: дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 55, 57.

28См.: Ушакова Л. Н. Дефиниция как нетипичное правовое средство законодательной техники. С. 57; Чинно- ва М. В. Правила формулирования легального определения // Право и политика. 2005. № 1. С. 36–43; и др. 29См.: Васильева Т. А. Как написать закон. М.: Юрайт, 2012. С. 87.

30См.: Туранин В. Ю. Теория и практика использования законодательных дефиниций: монография.

М.: МЭСИ, 2009. С. 21.

16

В2001 г. И. В. Граф предложила следующий вариант опре- деления принципа самостоятельности местного самоуправления: «Конституционный принцип самостоятельности местного само- управления – это закрепленное в Конституции РФ основопола- гающее нормативно-руководящее начало, отражающее суть само- управленческой деятельности: решение населением муниципаль-

ного образования относительно автономно от государственной

власти вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы»31.

Вэтом определении соединены рассмотренные выше подхо- ды к трактовке самостоятельности местного самоуправления. Данная дефиниция указывает на относительную автономию мест-

ного самоуправления во взаимоотношениях с государственной властью, однако не раскрывает в полной мере причин, приводя- щих именно к такому варианту властеотношений, и не указывает на правовые механизмы, посредством которых населением муни- ципального образования осуществляется решение вопросов мест- ного значения. Кроме того, нельзя забывать, что данное определе-

ние формулировалось автором под влиянием действующей в тот период законодательной концепции, которая имела несколько от- личную от сегодняшней позицию в интерпретации рассматривае- мого принципа. В Федеральном законе № 154-ФЗ отражалась концепция абсолютизации самостоятельности местного само- управления, поскольку в нем лишь фрагментарно регулировались вопросы организации этого института, предусматривалась воз- можность для муниципальных образований самостоятельно опре- делять структуру муниципальных органов и порядок их деятель- ности, допускалось многообразие моделей территориальной орга- низации местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ

уже на уровне легального определения местного самоуправления существенно меняет подход к степени его самостоятельности, ссылаясь на конституционные и законодательные пределы. Нали- чие же в действующем законодательстве противоречивых норм, конкретно регулирующих организацию местного самоуправления, дает веские основания рассматривать многие положения совре-

31См.: Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправ- ления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. С. 22.

17

менной реформы как попытку огосударствления муниципальной власти в России32.

Всвязи с этим полагаем, что под принципом самостоятель-

ности местного самоуправления следует понимать основопола- гающую идею (начало), отражающую закрепленную нормами Конституции Российской Федерации, федерального и региональ- ного законодательства специфику взаимоотношений между го- сударством и местным сообществом, обусловленную относи- тельно автономной природой местного самоуправления, дея- тельностью и ответственностью населения муниципального об- разования по решению вопросов местного значения в собствен- ных интересах через механизмы непосредственной и представи- тельной демократии в пределах, установленных законом.

Вцелях совершенствования правового обеспечения принци-

па самостоятельности местного самоуправления предлагается до- полнить Федеральный закон № 131-ФЗ статьей 21 «Основные

принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой необходимо перечислить данные принци-

пы, в том числе и принцип самостоятельности, а также сформули- ровать дефинитивные нормы, отражающие их сущность33.

Закрепление прозрачной системы принципов организации ме- стного самоуправления в отдельной статье главы I Федерального закона № 131-ФЗ с конкретизацией их терминологического значе- ния применительно к отраслевому законодательству будет способ-

ствовать его оптимизации и более корректному формированию компетенционных, организационных, финансово-экономических

ииных основ местного самоуправления в федеральном и регио- нальном законодательстве. В условиях чрезвычайной нестабиль- ности отечественного законодательства и противоречивости сти-

хийно вносимых изменений фиксация концептуальных основ

32См., например: Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в Российской Федерации: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 51–57; Сергеев А. А. Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм меж- дународного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 91–96; и др.

33В законодательстве ряда стран существует аналогичная практика. Так, например, гл. 1 Закона Литовской Республики «О местном самоуправлении» содержит ст. 4 «Принципы местного самоуправления», где после- довательно перечислены 12 принципов, на которых базируется организация местного самоуправления в этой стране, см.: Закон Литовской Республики «О местном самоуправлении» // Муниципальное право. 2011. № 2.

С. 54–55.

18

муниципального строительства особенно необходима. Ведь, как справедливо отмечал С.С. Алексеев, «основанная на многообразной жизненной практике и вместе с тем углубленная, утонченная отра-

ботка оптимальных юридических конструкций и специфических правовых идей (принципов) обеспечивает такое возвышение права,

когда оно в условиях развитой юридической системы гражданского общества становится носителем и проводником наиболее высоких цивилизационных ценностей и идеалов»34. Будучи четко и одно- значно закрепленными в законодательстве, принципы местного са- моуправления усилят регулирующее значение, выступят в качестве

отправных начал для последующего развития законодательной и правоприменительной деятельности. Емкость и глубина содержания принципов местного самоуправления должны определяться не толь- ко путем декларирования их наличия, но и раскрытием соответст- вующих им качеств путем установления в правовых актах призна- ков, раскрывающих их правовую природу. Нельзя забывать, что за- конодательное закрепление принципов - весьма распространенный прием для современной российской государственности. Так, Феде- ральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержат отдельные статьи, закрепляющие принципы гражданской службы и муниципальной службы соответственно.

Бюджетный кодекс Российской Федерации вообще включает целую главу, посвященную принципам бюджетной системы Российской Федерации, где не только перечислены эти принципы, но и содер- жание каждого из них раскрыто в отдельных статьях. Примеры по- добной практики можно продолжить. Отсутствие перечня осново-

полагающих принципов местного самоуправления в Федеральном

законе № 131, на наш взгляд, скорее исключение, чем норма,

тем более что данный термин используется даже в названии этого закона.

Еще большую актуальность рассматриваемые проблемы при- обретают в связи с современным состоянием отечественного мест- ного самоуправления, которое вновь требует серьезного пересмотра направлений государственной политики в данной сфере. Большин-

34Алексеев С. С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей. М.: Норма, 2009. С. 104.

19

ство ученых и практиков, эксперты многих межрегиональных ас- социаций муниципальных образований настаивают на необходи-

мости разработки и утверждения новой концепции российского местного самоуправления, определяющей основные принципы его развития и векторы совершенствования. Такая концепция, по их мнению, должна четко определить роль местного самоуправ- ления в развитии современного Российского государства и об- щества, внятно закрепить объемы полномочий органов местно- го самоуправления, основы его финансовой базы, особенности земельно-имущественных отношений, кадрового обеспечения, степень автономии и основы взаимоотношений органов мест- ного самоуправления с органами государственной власти. До ее официального утверждения необходимо организовать широкое экс- пертное и общественное обсуждение проекта Концепции с использо- ванием новейших информационно-коммуникационных технологий35.

Резюмируя всё, сказанное выше, необходимо отметить, что:

–Муниципальное право как новая, интенсивно разви-

вающаяся отрасль права нуждается в более четком закреплении своей роли в системе российского права и совершенствовании структуры посредством формирования системной терминоло- гической и нормативно-правовой базы.

–Наука муниципального права должна активнее разраба- тывать рекомендации, направленные на совершенствование понятийного аппарата данной отрасли, эффективное реформи- рование отечественного местного самоуправления, планомер- ное воплощение в жизнь его конституционной модели.

–Решение данных задач невозможно без четкого уясне-

ния дефиниции принципов организации и функционирования местного самоуправления, в частности принципа самостоя- тельности, которое должно быть отражено в нормах Федераль- ного закона № 131-ФЗ.

Таким образом, выработка качественных дефинитивных

норм и программных положений позволит наглядно представить

35См., например: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов: о современной ситуации в мест- ном самоуправлении и направлениях его дальнейшего развития (материалы XXVIII Общего собрания АСДГ по вопросу о роли и перспективах местного самоуправления в условиях реализации гос. полити- ки модернизации России с учетом уроков и опыта 25-летней деятельности АСДГ) // Городское управле- ние. 2011. № 9. С. 65–72; Бабун Р. В. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России // Городское управление. 2011. № 10. С. 68–74; и др.

20