Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

моуправления было близко к своим современным аналогам и предполагало, прежде всего, «самоорганизацию граждан для

решения непосредственно или через избираемые им органы всех вопросов местного значения». Однако законодатель еще не говорил об обособленном характере системы местного са- моуправления относительно государственной власти, а под- черкнул лишь компетенционную и экономическую самостоя-

тельность Советов народных депутатов как основного звена местного самоуправления, их ответственность и подконтроль- ность населению.

Естественно, что для полноценного воплощения этих про- грессивных демократических установок требовалась, прежде все- го, стабильная материальная и финансовая база. Этим вопросам были посвящены второй и третий разделы рассматриваемого За- кона. Поистине революционным шагом для советской экономиче- ской политики стало введение в качестве важнейшей основы ме- стного хозяйства в соответствующей административно- территориальной единице коммунальной собственности, в кото- рую включались предприятия (объединения), организации, учре- ждения, объекты производственной и социальной инфраструкту- ры соответствующей административно-территориальной едини- цы. Местные Советы народных депутатов, являясь основным зве- ном местного самоуправления, получили фактически ничем не ограниченные права в использовании и распоряжении имущест- вом, находившимся в коммунальной собственности. В этой сфере

местные Советы должны были действовать в рамках законов и были подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих орга-

нов в этом случае сводилась в основном к оказанию методической помощи. Кроме того, местное хозяйство включало в себя соответ- ствующие природные ресурсы, а также предприятия (объедине- ния), организации, учреждения, не находящиеся в коммунальной собственности, но деятельность которых преимущественно была связана с обслуживанием населения. С согласия населения и орга- нов местного самоуправления в состав местного хозяйства вклю- чались также объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные ими на добровольные взносы168.

168См.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 80.

101

В финансово-экономической сфере местные Советы народ-

ных депутатов обладали достаточно широкими полномочиями и могли самостоятельно:

–Разрабатывать и утверждать планы социально-экономи- ческого развития территории в пределах имевшихся полномочий, исходя из материально-финансовых ресурсов.

–Разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты соответ- ствующих территорий в интересах населения. Вмешательство вышестоящих органов в эти процессы было запрещено.

–Определять направления использования средств местных бюджетов и осуществлять их расходование.

–Увеличивать в пределах имевшихся у них средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, уч- реждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы; определять дополнительные льготы и пособия при ока- зании помощи отдельным категориям населения.

–Устанавливать размер расходов на содержание органов ме- стного управления и образовывать резервные фонды, что при со- блюдении этой нормы давало местным Советам возможность соз- давать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом совре-

менными системами материального поощрения работников управления.

Серьезное прогрессивное значение для формирования фи- нансово-экономической самостоятельности местного самоуправ- ления имела ст. 17 рассматриваемого Закона, закреплявшая широ- кий спектр доходных источников местных бюджетов. Так, в бюд- жеты первичного уровня полностью зачислялся подоходный на- лог с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданст- ва, проживавших на территории местного Совета; налог на фонд оплаты труда колхозников; налог с производственных кооперати- вов; арендная плата за землю; земельный налог (частично), мест- ные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входившие в

состав местного хозяйства, территориальный налог и другие налоги, могущие составить прочную доходную базу местных бюджетов169.

169См.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 82.

102

Для укрепления позиций обновленной концепции местного самоуправления четвертым разделом союзного закона была за- креплена система его гарантий.

Безусловно, Закон СССР № 1417-I носил прогрессивный ха- рактер, но его судьба в итоге оказалась печальной. Созданный в эпоху глобальных социально-политических перемен, он был об- речен на невнимание к себе со стороны как союзных, так и рес- публиканских властей. Одновременное проведение реформ и в экономике, и в политике огромной страны многие эксперты счи- тают главной ошибкой руководства. Перестройка в социально- экономической сфере продолжилась интенсивными преобразова- ниями в органах власти (обновлением их состава, альтернативны- ми выборами), а также масштабным реформированием законода- тельства, развитием гласности и свободы слова. Итогом данных процессов стала нарастающая критика и всех составляющих со- ветской системы, ревизия истории СССР, переоценка коммуни-

стической идеологии и создание постоянно растущей питательной среды для всевозможных оппозиционных движений170.

Этап становления и развития новой модели местного само- управления в РСФСР был связан, прежде всего, с принятием 24 мая 1991 г. III Съездом народных депутатов РСФСР Законов РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного само- управления». В итоге ст. 137 Конституции РСФСР больше не рас- сматривала местные Советы народных депутатов в качестве мест- ных органов государственной власти, а новая редакция ст. 138 за- крепила положение о том, что местное самоуправление осуществ- ляется населением через соответствующие местные Советы народ- ных депутатов, органы территориального общественного само- управления, а также местные референдумы, собрания, сходы граж- дан и иные формы непосредственной демократии. Кроме того, но- вая редакция данной статьи подчеркнула приоритет самостоятель- ности местного самоуправления в решении вопросов местного зна- чения и закрепила в качестве его экономической основы муници- пальную собственность. Однако ст. 85 Конституции осталась без изменений и по-прежнему включала местные Советы в «единую

170См.: Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 380.

103

систему представительных органов государственной власти», что противоречило рассмотренным выше нововведениям171. Не менее

важным новшеством стало изменение на конституционном уровне правового статуса и структуры местных исполнительно- распорядительных органов. Теперь данные органы не являлись ор- ганами местного Совета (хотя были ему подотчетны) и получили название «местная администрация». Основы правового статуса ме- стной администрации закрепила гл. 18 Конституции.

В целях детализации Закона СССР № 1417-I и положений Конституции РСФСР 6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» № 1550-1 (далее – Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»), который основывался на принципах союзного закона, но был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован172.

Многие государствоведы отмечают высокое качество про- работки данного Закона и глубину детализации концепции, за- ложенной в его основу173. Во-первых, в нем нашли отражение многие общемировые стандарты местного самоуправления, за- крепленные, в частности, в Европейской хартии, в том числе и принцип самостоятельности. Данный принцип нашел свое про- явление в таких положениях Закона, как: наличие муниципаль- ной собственности; обеспечение местных бюджетов по возмож- ности собственными доходными источниками; сочетание пред- ставительных институтов с формами прямой демократии; су- дебная защита прав самоуправления и др. Кроме того, по мне- нию И. В. Бабичева и Б.В. Смирнова, Закон «О местном само- управлении в РСФСР» в отличие от союзного более точно соот- ветствовал реальному положению дел в местном самоуправле- нии. Достоинством данного Закона является большая практиче- ская применимость, возможность использования его без уточ- няющих законодательных актов. Разработка и принятие Закона

в полной мере запустили процесс создания системы местного

171Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1997. С. 108.

172См.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 87; Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 114.

173См., например: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местно- го самоуправления в современной России: законодательство о местном самоуправлении в период полу- распада и распада СССР. Второй этап // Местное право. 2010. № 3. С. 111; Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 116; Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 90; и др.

104

самоуправления, отвечавшей реалиям новой экономико-право- вой и социальной действительности174.

Рассматриваемый Закон гарантировал гражданам полно- правное участие в местном самоуправлении. Он подразумевал под ним систему организации деятельности населения для самостоя- тельного и ответственного решения вопросов местного уровня, исходя из своих интересов, а также его исторических, националь- но-этнических и других особенностей. Реализовать свои права на

местное самоуправление граждане могли через представительные органы власти (местные Советы народных депутатов и местную администрацию), а также через формы непосредственной демо- кратии (местные референдумы, сходы, органы территориального общественного самоуправления и т.п.).

Важным шагом на пути укрепления организационной са- мостоятельности местного самоуправления стало введение ме- стной администрации в качестве нового исполнительно- распорядитель-ного органа, которое фактически послужило

средством преодоления монополии местного Совета народных депутатов на управление местными делами. Однако местной администрации не предоставлялось права каким-либо образом вторгаться в компетенцию местных Советов. Таким образом, прямой запрет на такие действия был закреплен п. 4 ст. 30 За- кона РСФСР и вполне четко был установлен принцип разделе- ния ветвей местной власти, наделивший Советы и местную ад- министрацию собственной компетенцией, изменить которую можно было лишь на законодательном уровне. Не менее важ- ной новеллой стало введение института главы местной админи- страции, избираемого непосредственно населением. Глава ме- стной администрации фактически становился первым должно- стным лицом административно-территориальной единицы, на которой осуществлялось местное самоуправление, и исполнял свои полномочия на принципах единоначалия. Полномочия ме- стной администрации и ее главы, согласно закону, совпадали.

Но в условиях обостренного политического противостояния введение нового исполнительно-распорядительного органа в

174См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного са- моуправления в современной России... С. 112.

105

итоге сыграло деструктивную роль и породило конфликт от- ношений не только между Советом и местной администрацией, но и между председателем Совета и главой администрации175.

Помимо этого укреплению организационной самостоя-

тельности местного самоуправления во многом способствовало учреждение в соответствии с Законом «О местном самоуправ- лении в РСФСР» института территориального общественного самоуправления населения, которому была полностью посвя- щена глава 10 указанного Закона176. Система территориального общественного самоуправления начала 1990-х гг. существенно отличалась от своего современного аналога177. Формирование

органов территориального общественного самоуправления строилось на принципах добровольного волеизъявления граж- дан и выборности по избирательным участкам на основе все-

общего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Рассматриваемый Закон не содержал каких-либо конкретных полномочий органов территориального общест- венного самоуправления, указывая лишь на возможность со- трудничества органов территориального общественного само- управления с органами местного самоуправления. Органы тер- риториального общественного самоуправления самостоятельно ис- пользовали имевшиеся в их распоряжении финансовые средства.

Следующим фактором, важным для развития самостоятель- ности местного самоуправления, стал весьма успешный подход законодателя к закреплению полномочий органов местного само- управления сельских, поселковых, районных и городских Сове- тов, который стремился к четкому разграничению компетенции между Советами и администрациями разных уровней. Отдельно были обозначены и полномочия Совета, и полномочия админист- рации. Несмотря на закономерное пересечение интересов этих ветвей местной власти, применение данного подхода все же по-

175См. подробнее: Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // В сб.: Конституционный строй России. М.: ИГиП РАН, 1992. С.165; Его же. Местное самоуправление в системе народовластия //Там же. 1999. С. 65.

176См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного са- моуправления в современной России... С. 110.

177Так, согласно ч. 1 ст. 80 Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», данная система включала в себя не только общие собрания (сходы), конференции граждан и органы территориального общест- венного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), но и местные референдумы, иные формы непосредственной демокра- тии и органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.).

106

зволило создать на муниципальном уровне систему взаимных сдержек и противовесов. Компетенция администраций была пред-

ставлена в Законе комплексно и формулировалась по блокам из близких или смежных отраслей178. Достаточно четко была вы- строена система контроля (в том числе и общественного) за дея- тельностью органов местного самоуправления.

В сфере территориальной организации местного самоуп- равления Закон 1991 г. установил исчерпывающий перечень терри- торий осуществления местного самоуправления, закрепив посе- ленческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип его организации. Но пока Закон не предусматривал какого-либо универсального территориального субъекта местного самоуправ- ления, каким в последующем стало муниципальное образование179.

Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» содержал и важные для местного самоуправления гарантии – гарантию госу- дарства в лице РСФСР и республик в ее составе – обеспечивать судебную защиту прав местного самоуправления, а гражданам – судебную защиту их прав, закрепленных ст. 88, а также защиту их прав посредством механизма прокурорского надзора за исполне- нием законодательства местными Советами, местной админист- рацией, их органами и должностными лицами.

Анализ основных положений Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» показывает явное стремление руко- водства страны к созданию новой российской государственно- сти, базирующейся на рыночной экономике, ценностях капита- лизма и сильном, относительно самостоятельном местном са- моуправлении. Этот период в истории страны стал «временем смелых муниципальных экспериментов», стремившихся к раз- витию демократических начал и активизации инициативы на- селения для диалога с местной властью. Но провозглашенная законодательно масштабная демократизация базовых основ со-

циальной системы так и не смогла за короткие сроки изменить

178См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного са- моуправления в современной России... С. 110–111.

179В начале 1990-х гг. местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и сельских населенных пунктов, т.е. в традиционно сложившихся административно-территориальных единицах. Такой подход вполне объясним, поскольку территории местного самоуправления, о которых говорит п. 2 ст. 2 Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», не были тождественны в правовом смысле. Полномочия органов местного самоуправления для каждого вида административно-территориальных единиц не были идентичными и содержались в различных главах Закона.

107

саму природу власти на местах, сложившуюся в период совет- ской власти. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась по- степенно, но процесс этот развивался непоследовательно, от- ражая в себе издержки проводимых преобразований. Кроме то- го, серьезные проблемы создавала скудность собственных средств местных бюджетов180. Практика применения Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» показала, что ряд пол- номочий, предусмотренных для представительных и исполни- тельных органов в Законе, не могли быть реализованы, т.к. не подкреплялись текущим законодательством. Принимаемые но- вые отраслевые законы предлагали правовые решения хозяйст- венных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных

вЗаконе, «О местном самоуправлении в РСФСР». Поэтому его компетенционные нормы быстро «устаревали» и входили в противоречие с текущим законодательством. Предположения разработчиков Закона, что все новые законодательные акты бу- дут увязываться с ним, не оправдались. Поэтому вскоре Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» мог применяться лишь

ворганизационной части, регламентирующей формы и спосо- бы действия органов самоуправления181. Гарантией местного самоуправления не стало и право собственности городов, рай- онов, сел на землю, которое хотя и было продекларировано, но не было подкреплено конкретными механизмами реализации. Не работали механизмы закрепления системы платежей за зем-

лю, таких как арендная плата, налогообложение, платежи за приобретение прав на землю, штрафы и т.п.182

Такой вариант развития событий был вполне естествен, по- скольку образовавшаяся на обломках СССР Российская Федера- ция столкнулась с множеством существенных политических, экономических и социальных проблем. Ведь перед новым руко- водством страны стояла непростая задача одновременного ре- формирования политической и экономической сферы, поэтому возникали серьезные опасения, что трудности, которые неизбеж-

180См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регули- рования. С. 108.

181См.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 90–91.

182См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного само- управления в современной России. С. 125.

108

но сопровождают экономические реформы, могут настроить на- селение против демократии183.

Важным документом, повлиявшим на судьбу местного само- управления, стал Указ Президента от 26 октября 1993 г. «О рефор- ме местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760,

который прекратил деятельность районных и городских Советов и утвердил Положение об основах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации на период поэтапной конституци- онной реформы, где была закреплена новая система местного са- моуправления. В целях обеспечения самостоятельности местного самоуправления Указ закреплял следующие положения:

–приоритет выборности органов местного самоуправления;

–дифференцированный подход к организации местного самоуправления в административно-территориальных едини- цах с различной плотностью населения;

–гарантии органам местного самоуправления права на самостоятельное определение своей структуры;

–гарантии права на судебную защиту;

–гарантии права на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на органы местного самоуправления орга-

нами государственной власти дополнительных полномочий или какого-либо неправомерного действия со стороны государства;

–запрет на какое-либо ограничение закрепленных в Кон-

ституции и законодательстве прав местного самоуправления со стороны федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации. Наиме- нование органов местного самоуправления и порядок их форми- рования, а также другие вопросы, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления на территории субъек- тов Российской Федерации, определялись их правовыми актами

на основе федерального законодательства и с учетом историче- ских, национальных и иных местных традиций184.

Однако принятие достаточно обширного законодательства за период 1990–1993 гг. не привело к формированию системы силь-

183См.: Росс К. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3. С. 142.

184О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760: в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265 // Собр. актов Президента и Прави-

тельства РФ.1993. № 44. Ст. 4188; № 52. Ст. 5071.

109

ного и относительно самостоятельного местного самоуправления, адекватной интересам населения и потребностям ситуации. Кроме того, отдельные положения ряда законов противоречили друг дру- гу, а некоторые из них оказалось невозможно осуществить. Всё это только усиливало кризис власти на местном уровне. Естественно, что задача трансформации местных Советов в органы местного са- моуправления требовала постепенности и последовательности, но

развитие политических процессов в стране приобрело обвальный характер, и реформа местной власти реализовывалась стихийно, без четко разработанной концепции185.

Следующим этапом становления системы местного само-

управления в России стало принятие Конституции Российской Федерации на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., кото- рая учредила новое государство – демократическое, федератив- ное, правовое с республиканской формой правления, в котором, наконец, наступит царство свободы. Следовательно, ей отводи- лась не разрушительная (эта задача к тому времени была уже вы- полнена), а созидающая роль. Речь идет о стабилизирующей и ра- ционализирующей функции Конституции, которая направлена не только на отдельного человека или объединение людей, но и на

всё гражданское общество и весь конституировавший себя в лице Российского государства в качестве единого политического цело- го народ186. Однако, как писал известный российский ученый- государствовед, профессор Московского университета Б. Н. Чи- черин (1828–1904 гг.), «фактическое устройство зависит не от од- них теоретических соображений, а главным образом от жизнен- ных условий, от политических причин, от состояния общества, наконец, от исторического развития государства, которое дает преобладание тому или другому элементу»187.

В период подготовки современной Конституции Россий- ской Федерации были представлены самые разнообразные точ- ки зрения относительно судьбы российского местного само- управления. Новая модель самоуправления формировалась в

185См.: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. С. 136.

186См.: Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обя-

занности. М.: Норма, 2007. С. 186–187.

187Цит. по: Березко В. Э. Б. Н. Чичерин: местное самоуправление в государстве // Право и политика. 2001.

№ 4. С. 128–135.

110