1. Новый взгляд на местное хозяйство

Наука о развитии местного хозяйства является для России в определенном смысле новой. Сами термины «местное сообщество», «местное хозяйство» даже у специалистов могут вызвать удивление и неприятие. Традиционно район, город, станица рассматривались в советской теории и практике лишь в ракурсе административно-территориального деления. Об экономике говорили больше как о национальной, а местное хозяйство чаще всего рассматривалось как ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство. Михаил Зощенко мог бы сказать, что местное хозяйство нормальный человек воспринимает в образе домоуправа, банщика, сантехника.

Можно ли согласиться с такими трактовками? Или же последовать совету русского экономиста и философа Сергея Николаевича Булгакова, который в своем произведении “Философия хозяйства” писал: “Надо усомниться в том, в чем не принято и неприлично сомневаться, надо взглянуть наивными глазами чужестранца или дикаря, для которого крахмальные воротники и белые манжеты кажутся странными и которые спрашивают об их действительном назначении”².

Цель данного курса — это попытка разобраться: в чем же “действительное назначение” местного хозяйства, местного сообщества с точки зрения современного человека.

Прилично ли делать местное хозяйство предметом научных исследований и изучения?

Чтобы ответить на этот вопрос, нужно хотя бы в самом общем виде разобраться с целым рядом существенных, на наш взгляд, моментов.

Во-первых, полезно обратиться к мировому опыту и ответить на вопросы, как относятся к местному хозяйству и взаимосвязанным с ним понятиям местное сообщество, местное самоуправление, демократия в развитых странах.

Во-вторых, необходимо разобраться, какую роль может сыграть изменение взгляда на местное хозяйство и местное самоуправление в преобразовании России из тоталитарного государства в демократическое.

В-третьих, небезынтересно вспомнить исторический опыт России и имена выдающихся русских исследователей местного хозяйства.

В-четвертых, нельзя не обратить внимания на практику развития местных сообществ в развитых странах и ту роль, которую играют специалисты по развитию местных сообществ.

2. Демократия и самоуправление: эволюция понятий

Споры о соотношении демократии и местного самоуправления ведутся в течение столетий.

В своей “Всеобщей истории”, написанной за полтора столетия до н.э., древнегреческий историк Полибий подробно анализирует смену трех основных форм государственной власти, имевшую место у эллинов. Он назвал эти формы царством, аристократией и демократией. Различаются они по количественному признаку: если власть у одного — это царство (единовластие), если у нескольких — это аристократия (власть немногих); если у многих, принципиально у всех — демократия (народовластие). Однако Полибий делает несколько оговорок. Единовластие может быть названо царством только тогда, когда управляемые уступают власть по доброй воле и в обществе властвуют не столько страх или сила, а рассудок. Аристократией можно считать только такое правление меньшинства, при котором правящими людьми бывают самые справедливые и рассудительные по выбору. Наконец, демократия — это власть народа как организованного целого, жизни и интересам которого подчинены жизнь и интересы каждого члена этого целого. Следовательно, Полибий характеризует три формы государственной власти и по количественному признаку, и по качественному. Царство, аристократия и демократия для Полибия категории безусловно положительные: это то хорошее в области государственного устройства, что люди сумели создать. Противоположностью этим положительным формам государственного устройства являются монархия, олигархия и охлократия. Монархия — это власть, осуществляемая одним не по доверенности народа, а по произволу. Олигархия — власть немногих, не избранных народом, преследующих свои личные цели. Охлократия — власть народа, но не как организованного целого, а как стихийно действующей массы, толпы.

Таким образом, этими шестью точками Полибий ограничил то пространство, в рамках которого может меняться форма/характер государственной власти.

Изменения в форме/характере власти могут происходить в самых разных направлениях в зависимости от многих факторов. В любом случае критерием оценки власти является человек (способ реализации его интересов) и его жизнь в обществе (степень его свободы определять свою судьбу).

В этом же пространстве ведутся и споры о соотнесенности самоуправления и демократии. Исторически существовали три разные точки зрения по этому вопросу. Сторонники первой рассматривали самоуправление как бережно охраняемую традицию, входящую в противоречие с правлением большинства (пример американских староверов-амишей; замкнутая община). Вторая точка зрения — на местном уровне принципы демократии (правление большинства, эгалитаризм/равенство и общие стандарты для всех) не могут быть реализованы, поскольку противоречат “местечковым интересам” правящей элиты, склонной к коррупции и олигархической форме правления на своей территории (пример крупных руководителей сельских хозяйств у нас в стране или кланы семей-предпринимателей в маленьких населенных пунктах в западных странах). Другой аспект этой точки зрения связан с недоверием со стороны высших уровней власти к способности существующих на местах органов представлять весь спектр современных интересов и ценностей (пример России, где вплоть до последнего времени органы МСУ считались ветвью государственной власти).

Сторонники третьей точки зрения настаивают на том, что между демократией и местным самоуправлением существует прямая связь. Местное самоуправление является уникальной сферой деятельности, позволяющей воплощать такие черты демократии, как общность задач, ответственность друг перед другом, терпимость.

Чтобы представить, насколько труден и противоречив был путь становления местного управления и самоуправления, обратимся к книге английского ученого Хилла Д.М. ”Демократическая теория и местное правительство”³. Предлагая краткий экскурс в историю местного управления мы ставим две задачи. Во-первых, хочется привлечь внимание к двум важнейшим аспектам местного управления:

• значение местного самоуправления в жизни определенного сообщества;

• роль местных органов в государстве в целом.

Во-вторых, такой экскурс поможет выделить некоторые идеи, имеющие принципиальное значение для современной науки об основах развития местного хозяйства, к изучению которой мы приступаем.

Образование местных органов власти (приходских советов, магистратов) относится к XVII в., эпохе правления королевы Елизаветы I. Однако в те времена это были органы, подчиненные государству как суверену. Состав этих органов включал преимущественно зажиточных людей и отнюдь не был демократичным.

Вплоть до реформы 1830 г. местное управление и самоуправление рассматривались в качестве важнейших вопросов. Интерес к ним возник на волне промышленной революции, с ростом населения и городов. В это время предпринимаются попытки исследовать организацию управления в центре и на местах, разработать идею верховной и подчиненной власти, или как мы сегодня говорим — разграничить полномочия между уровнями власти. В связи с этим обозначились два противоположных подхода: с одной стороны — утилитаристы, с другой — их оппоненты.

Кстати сказать, Иеремия Бентам (1742-1832 гг.) — основатель движения утилитаристов — первым ввел понятие “местное управление”. Центральной идеей Бентама была свобода личности. Он призывал к достижению личного преуспевания: “Чем больше преуспеет каждый член общества, тем больше счастливых людей будет в нем”. Связывая преуспевание с развитием свободы предпринимательства, утилитаристы не могли терпеть враждебности созданных местных органов власти ко всяким реформам. Поэтому они видели в местном самоуправлении врага демократии. Приход демократии должен был разрушить неэффективное самоуправление в пользу государственных стандартов и центрального контроля. Оппоненты утилитаристов, напротив, видели в местных органах власти уникальный институт, сочетающий задачи защиты интересов населения и воспитания чувства ответственности.

Большой вклад в понимание представительного правления внес Джон Стюарт Милль (английский философ, экономист и общественный деятель, 1806 — 1873 гг.). Стремясь найти разумное сочетание эгоизма с альтруизмом, он рассматривал местные органы власти как воспитательный инструмент, побуждающий людей смотреть дальше своих сиюминутных интересов и признавать справедливые требования других людей. Милль считал, что когда индивидуумы участвуют в управлении, тогда они принимают его результаты. Эта идея вовлечения населения в управление является сегодня одной из главных основ концепций развития местных сообществ.

Конец XIX в. выдвинул на политическую арену фабианцев (общество создано в 1884 г. и после образования в 1890 г. Лейбористской партии действовало в ее составе). Они выступали с программой муниципального социализма, трансформации капиталистического общества в социалистическое. Они считали, что местные органы гораздо важнее органов, созданных государством, что местное самоуправление, свободное от контроля центра, реализующее на муниципальном уровне принципы социализма, должно способствовать практическому воплощению идей свободы, равенства и братства.

В течение XIX в. гражданские и политические права в Англии были в основном достигнуты. Правовая система реформирована. Коррумпированная центральная и местная олигархии уступили место избираемым органам власти и профессиональному руководству.

Какое-то время интерес к местному управлению был утрачен. Однако и в ХХ в. наблюдаются “всплески” интереса к проблемам местного самоуправления. Как правило, своего пика интерес к самоуправлению достигает в переломные или кризисные моменты в жизни общества. В Англии первый всплеск Хилл датирует 20-30 -ми годами. Он связан с укреплением движения тред-юнионизма. В этот период выдвигается идея функционального представительства. Смысл ее заключался в том, что в местном управлении должны быть представлены не группы давления из среднего класса, а гильдии трудящихся различных ремесел и профессий. Поскольку производители являются одновременно и потребителями, функциональное представительство должно обеспечить более полное сочетание интересов членов местного сообщества. Идея была выдвинута английским историком, экономистом и социологом Джорджем Коулом (1889 — 1959 гг.) и поддержана супругами Сиднеем и Беатрисой Вебб. Все трое были членами фабианского и лейбористского движения. Веббсы считали функциональное представительство таким же необходимым, как и территориальное, привнося в последнее идеи «соседского самоуправления» (neighbourhood councils).

Еще один значительный всплеск интереса к местному самоуправлению, как отмечает Хилл, произошел в начале 1960-х гг. Возникшее в эти годы движение “демократии участия” явилось ответом на проблемы, вызванные урбанистическим кризисом (“кризисом городов”, пример Чикаго, переселение на окраины). Участники этого движения считали, что помощь со стороны центрального правительства необходимо дополнить большой вовлеченностью ее получателей в решение проблем и самоуправление. Участие граждан стало составной частью программы помощи городам и законодательства о планировании.

Таким образом, на протяжении долгого исторического отрезка времени реальная действительность и наука меняли акценты и ценностные ориентации в подходах к местному управлению и самоуправлению, представительной и прямой демократии. Однако, несмотря на все социальные и экономические преобразования, преобладающей ценностью остается понимание того, что люди, живущие в одном месте и нуждающиеся в определенных услугах, должны иметь демократические органы, через которые они могли бы выражать свои интересы.

И это понятно, поскольку самоуправляющееся сообщество людей — арена, где происходит столкновение интересов по самым земным проблемам: по поводу школьного обучения, содержания дорог, уличного движения, жилищного строительства и т.д. И это столкновение мнений, взглядов, амбиций разрешается путем принятия решений, следующих за процессом обсуждения и достижением компромиссов.

В конечном счете, значение местного управления и самоуправления состоит в прежде всего в том, что оно выступает как реальный источник услуг местному населению, а не в том, что оно является защитником свободы и демократии.

В “Европейской хартии местного самоуправления”, принятой государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г., отмечается, что право граждан участвовать в управлении общественными делами относится к общим для всех государств — членов Совета Европы демократическим принципам, а также, что это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне (Преамбула), и “местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали потребностям и обеспечивали эффективное управление”⁴.