Конституция РФ

Доктринальные документы в государственном управлении России 1 секция

Таблица 1

Уровень принятия российских доктринальных документов за период с 1992 г. по декабрь 2008 г.

развития до 2020 года, по всей видимости, так и останется на бумаге. Тем более что в отличие от федерального закона о бюджете это не просто подзаконный акт, но еще и акт ненормативный, т. е. — не общеобязательный, т. к. Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.

Обращаясь к опыту субъектов Российской Федерации, следует отметить что здесь ситуация в определенном смысле обстоит лучше чем на федеральном уровне.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статьях 5 и 21 указывает, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В статье 21 также устанавливается обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по подготовке отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и представление его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

151

Конституция и доктрины России современным взглядом

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 34 относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении также к компетенции представительного органа.

Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования реализовали данные положения федерального законодательства в своей управленческой практике, но и здесь сохраняются свои проблемы — региональные и муниципальные программы социально-экономического планирования не имеют общего вектора развития и не согласованы не только между собой, но и с федеральными актами.

Так мы подходим к необходимости подготовки документа, задающего содержание государственного управления. Основной интегративной проблемой государственной политики в России, и не только в сфере управления социально-экономическим развитием, является отсутствие прозрачного и признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между институтами исполнительной власти способствует «расщеплению» единой целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения.

Программные документы должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управленческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — основой для управленческих инициатив. Документы самого общего плана, самого длительного действия, самого комплексного наполнения, самого обоснованного по механизму согласования интересов. Это и есть доктрины. Доктрина должна задавать содержание государственного управления.

Виды и иерархию программных документов и их соотношение с иными нормативными и ненормативными правовыми актами предлагается установить в федеральном законе «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого в настоящее время разрабатывается Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых актов.

Одним из путей решения поставленной задачи по развитию системы социально-экономического планирования и прогнозирования могут служить доктрины. Если их наполнить управленческим содержанием, они могут играть

152

роль закрепленных в форме закона источников и оснований управленческой практики государства, делая ее системной, легитимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содержание политики, определяются личным опытом руководителей, воздействием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Но, с другой стороны, они могут проистекать из устойчивых документов, которые легитимны, непреложны, продолжительны (действуют дольше электорального цикла), согласованы обществом и политическими институтами. Именно эту роль могут исполнять доктрины.

Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для современной практики на федеральном уровне это во многом является новеллой, поскольку даже статус послания Президента Федеральному Собранию до конца не определен.

Соответственно такому управленческому пониманию государственной политики, Экономическая доктрина — это основной государственноуправленческий, политический и нормативно-правовой документ, задающий формирование и содержание государственно-экономической политики или другой политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

Ставя целью превратить доктрину экономической политики в долгосрочный источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Их решение выводит нас на структурный макет универсальной доктрины как управленческого государственного документа нового типа. Ее структура должна включать следующие разделы:

−нормативно-правовой статус;

−уровень федерального закона;

−четкий понятийный аппарат;

−ценностный выбор;

−ценностный генератор целей развития;

−структура формируемой государственной политики;

−российская специфика;

−ключевые критериальные показатели развития в данной сфере;

−периоды планирования;

−стартовое и целевое состояние;

−текущая и среднесрочная временная глубина;

−стратегическая временная глубина;

−система государственного управления (органы, функции, порядок взаимодействия);

−программа действий;

−механизм реализации доктрины.

Утверждение Экономической доктрины федеральным законом, а не указом Президента Российской Федерации, имеет преимущества не только пото-

153

Конституция и доктрины России современным взглядом

му, что данная форма будет придавать положениям доктрины более высокую юридическую силу, но и потому, что сама процедура принятия федерального закона предполагает достижение согласованности позиций гораздо более широко круга субъектов, чем подзаконный акт, каковым является указ Президента РФ. В случае принятия федерального закона в правотворческом процессе будут принимать участие, в первую очередь, представительный и законодательный орган Российской Федерации — Федеральное Собрание Российской Федерации, высшие судебные органы Российской Федерации (в пределах своей компетенции), иные органы государственной власти в пределах своей компетенции (свои предложения могут представлять Центральный банк, прокуратура России), а также не только федеральные органы власти, но и органы власти субъектов Российской Федерации.

Следующей неоспоримой и на удивление новой вещью является понимание, что любое государственно-управленческое проектирование, начинающееся с доктрины, должно отталкиваться от ценностей, от ценностного выбора политической власти, общества, государства. Однако, если взять в руки программы социально-экономического развития, подготовленные в Минэкономразвития России, другие программные документы развития, то видно, что этим принципом в них пренебрегают. Говорится, как во времена 1990-х гг., о проценте приватизации, проценте демонополизации, говорится о чем угодно, но только не об устойчивости развития, ценности человеческой жизни, демографических показателях, безопасности страны. Однако, именно эти краеугольные ценностные вещи нужны для человека и для группы, для общества в целом и для государства. Именно они выстраиваются в системном виде, их не так много, они должны закладываться как исходная точка в конструировании всей государственной политики, в частности, экономической. Важно понимать, что только после формирования ценностей и целей можно сформулировать проблемное поле управления, ибо оно рефлексивно именно к ценностному выбору.

Что касается конкретного проекта Экономической доктрины Российской Федерации, то в него закладывается следующая система ценностей. Устойчивый экономический рост и пропорции экономической развитости в долгосрочной перспективе, на основе воспроизводимых ресурсов, первичным из которых является интеллект, человеческий капитал. Социальный гуманизм и национальная безопасность страны, качество экономического развития. Ценностная структура, как видим, пирамидально ветвится и апеллирует к совершенно понятным и естественным ценностным категориям. Подчеркнем особенно, что государство является неотъемлемым адресатом ценностного целевого указания государственной политики.

Очевидно, что при формировании содержания государственного управления необходим учет российской специфики и особенностей — климатических и пространственных, накопленных в виде структур производства,

154

структур поселения, культуры потребительского поведения, цивилизационных накоплений (традиций, устоев, обычаев). Если этим пренебрегать, то эффективность экономического механизма максимизирована не будет.

Из анализа факторов, влияющих на социально-экономическое развитие, вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Невозможно строить управление без определения ключевых, критериальных показателей развития, причем в количественном измерении, чтобы можно было давать задания чиновникам и спрашивать за их исполнение или неисполнение. Важен принцип трехпериодного, взаимоувязанного планирования развития. Понятно также, что документ не может быть неизменным вечно, он должен содержать в себе механизм корректировки по мере хода времени.

Несколько слов о системе вызовов и проблем в экономической политике. Их оказалось, при отталкивании от ценностного выбора и его структуры, более 550! Главные из них — это, конечно же, либеральная ловушка, в которую попали государственное управление и экономические стратегии. Монетаристская финансовая политика. Сырьевая ловушка. Перелиберализация государственного управления с дефицитностью институтов, функций, полномочий государственного управления. Это накопившиеся диспропорция развитости: отраслевые, региональные, социальные, структурно-размерные, которые исчисляются не процентами и даже не десятками, а иногда сотнями и тысячами процентов.

Из экономической политики, нацеленной на заявленные ценностные цели, вытекает много следствий. Это и в финансах, и в структурах, и в социальных вопросах, промышленной политике, проблемах декриминализации, политиках поселенческих, связанных не только с социальным гуманизмом, но и с агропромышленным комплексом. Заметим, что в традиционных подходах формирования программных и доктринальных документов о такой степени определенности речи не идет.

Но тогда возникает вопрос — а кто же и на каком этапе эти детали в государственном управлении определяет? Беда в том, что зачастую никто и ни на каком. Детали вообще не конкретизируются и в практике управления не достигаются. В этом один из ключей низкой эффективности российского госуправления.

Следуя указанной методологии получено, что ключевых решений в рамкахуправленияэкономическимразвитиемстранынасегодняболее160.Иэти решения отличаются от традиционного — «хорошо бы, чтобы было хорошо». Это решения, которые оформляются нормативными правовыми актами, по большей части, и нормативными организационно-управленческими решениями. Решения — это конкретные документы, с конкретными ис-

155

Конституция и доктрины России современным взглядом

полнителями, с конкретными сроками исполнения, мандатом полномочий и санкциями за неисполнение. Система ключевых решений в данном проекте экономической доктрины включает в себя все перечисленное. Причем эти решения согласованы между собой и более подробно разворачиваются в программе действий и принимаемых в соответствии с ней нормативных правовых актах.

Ключевыми интегративными решениями являются следующие:

−восстановление роли и системы государственного управления экономическим развитием;

−значимое увеличение оплаты труда и пенсий;

−доведение уровня монетизации до рабочего состояния (по европейскому «стандарту» до 100%, по китайскому — до 200%);

−увеличение инвестиций в основные фонды не менее чем в два раза;

−сокращение степени открытости экономики;

−преодоление «переэкспортизации» российской экономики;

−рост доли государственных расходов в ВВП страны;

−рефлексия к ценностям-целям и состоянию объекта управления;

−настройка налоговой системы;

−стимулирование конкуренции;

−поддержка инноваций.

По части доли государственных расходов в ВВП феноменология российской экономики говорит о том, что эту долю надо повышать. Соответственно, ключевым решением, возвращающим финансы в оборот, предоставляющим дополнительный инвестиционный ресурс, позволяющим управлять региональной развитостью, ее выравниванием является предлагаемый новый финансовый институт развития — Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд. Он связан, как видно, с проблемами на уровне Центрального банка Российской Федерации, который по каким-то причинам, в отличие от мирового опыта, лишен функции ответственности за ликвидность банковской системы, функции ответственности за общее экономическое развитие страны. Такие позиции, в отличие от российского случая, записаны в большинстве законов о центральных банках большинства успешных стран.

В современных условиях формирование и реализация государственных социально-экономических программ является одним из перспективнейших направлений по выходу экономики из кризиса, завершения текущего этапа ее модернизации и дальнейшего устойчивого развития.

Предлагаемая Экономическая доктрина России позволяет обеспечить:

−единство используемых в управлении показателей и индикаторов развития, с учетом их взаимосвязанности и взаимообусловленности;

−недискретность процесса планирования. Краткосрочный период планирования плавно перетекает в реализацию задач среднесрочного и

156

долгосрочного периодов планирования, не делая пауз между отчетными сроками на принятие новых краткосрочных планов;

−гибкость документа. Необходимый минимум жестких показателей формирует поле ориентиров-целей документа, а непрерывная обратная связь и заложенные в документ процедуры корректировки позволяют реагировать на изменение внешних обстоятельств и адаптироваться к ним;

−научную обоснованность. Подготовка документа такого формата, определяющего направления развития экономической и социальной сферы страны на долгосрочный период требует предельно возможной точности в оценках действующей ситуации и в выборе решений существующих проблем. Обоснованность доктрины, конкретность поставленных задач и путей решений, ресурсная обеспеченность в долгосрочном периоде является одним из сложнейших вопросов управления, требующих разработанной научно-методологической базы для принятия решений;

−консенсус. Разработка документа, воздействующего не только на государственные органы власти, но и на муниципальный уровень управления и на хозяйствующих субъектов, требует включения всех заинтересованных субъектов в законотворческий процесс (процесс принятия решений). Такая организация процедур подготовки документа позволит задействовать обратную связь на первых же этапах «работы» документа.

Доктрина государственной конкурентной политики — эффективный инструмент развития конкуренции

Ахметзянова И.Р. (Москва)

Главным недостатком современной государственной конкурентной политики в России (если исходить из того, что такая политика вообще существует), является ее бессистемность и оторванность от контекста ценностей и целей общей экономической политики государства. Кроме того, нет ясности относительно правовых оснований, границ и инструментов осуществления такой государственной политики.

За последние полтора десятка лет единый подход к формированию государственной конкурентной политики так и не был выработан. Отдельные элементы, которые должны составлять конкурентную политику, относят к

157

Конституция и доктрины России современным взглядом

различным видам политик: антимонопольной, промышленной, тарифной, таможенной и т. п. В отсутствие единой цели и линии проведения этих политик возникает их рассогласованность, недостаток единства в формировании стратегии развития рынков, повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов.

Причем на практике часто подменяются не только терминология, но и содержание политики. В результате современная конкурентная политика сводится в основном к мерам по борьбе с монополизмом, поэтому не случайно в законодательстве о конкуренции превалирует термин «антимонопольная политика».

Вполне очевидно, что современные проблемы развития конкуренции, конкурентной среды требуют решений на высшем уровне, программноцелевого планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей пиаровской кампании.

Однако сегодня складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития79.

В первом томе монографии «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ»80 в качестве основного документа, закладывающего основы для государственной конкурентной политики, авторским коллективом нашего Центра предлагалась Концепция государственной конкурентной политики, утверждаемая указом Президента РФ. Однако в ходе подготовки второго тома монографии авторы пришли к выводу о необходимости конструирования документа нового типа и решили отказаться от первоначального варианта — концепции, утверждаемой указом Президента РФ, находящегося в русле традиционной российской управленческой практики, в пользу Доктрины государственной конкурентной политики, утверждаемой федеральным законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имеющихся российских аналогов доктринальных актов состоит в его статусе и содержании. Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консенсуса по основным положениям доктрины, по привлечению к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех ветвей и уровней государственной

79Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Монография. Под ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008. С. 17.

80Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография.

В2-х т. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008.

158

власти. Юридическая сила доктрины в этом случае существенно повышает вероятность реализации доктрины и гарантии ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить к исполнению доктрины без промедления. Обеспечивается прозрачность исполнения доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти (Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации). Достигается большая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.

Анализ показывает, что лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус, встроены в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют шанс быть реализованными на практике. В то же время даже встроенные в систему имеющиеся документы подобного рода не выполняют своей основной функции: функции системного целеполагания, ценностного ориентирования, формирования основ государственной политики в том или ином направлении. В результате реализация управленческих действий становится бессистемной, неорганизованной, непрогнозируемой и в итоге — неуправляемой.

Во избежание подобных ошибок Доктрина государственной конкурентной политики основывается на принципе ценностного подхода к государственному управлению, который предполагает подчинение государственной политики ценностному выбору, основанному на традиционных для российского общества и государства цивилизационно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как общественное благо. В качестве таких ценностных целей государственной конкурентной политики нами были выбраны:

•развитая конкурентная среда;

•высокая конкурентоспособность российского бизнеса на внутреннем и международном рынках;

•положительный внешний имидж России и ее высокий инвестиционный рейтинг, выравнивание условий конкуренции;

•прогресс российского рынка (увеличение числа хозяйствующих субъектов, повышение качества предоставляемых ими товаров работ и услуг);

•рост валового национального продукта;

•сглаживание отраслевых, региональных, структурных диспропорций;

•ориентация государственной конкурентной политики не только на защиту, но и на развитие конкурентных отношений, конкурентной

среды.

Общие ценностные установки являются критерием для идентификации проблем, препятствующих их реализации. В результате исследования

159

Конституция и доктрины России современным взглядом

было выявлено 153 проблемы развития конкуренции, конкурентной среды.

Косновным проблемам относятся:

•отраслевые и региональные диспропорции развития конкуренции, конкурентной среды;

•неспособность существующей кредитной системы стимулировать развитие малого и среднего бизнеса;

•несовершенство системы налогообложения малого и среднего бизнеса;

•отсутствие четкой государственной политики в области регулирования деятельности монополий;

•низкая комфортность ведения бизнеса в России;

•монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов;

•неэффективность государственного контроля за соглашениями и согласованными действиями хозяйствующих субъектов;

•несовершенство норм об ответственности за нарушения конкурентного законодательства.

Ввиду указанных причин состояние конкурентной среды выглядит следующим образом:

•Россия в мировом рейтинге экономической свободы в 2009 г. занимает 146 место из 179 позиций (российская экономика свободна лишь на 50,8%), отставая по этому показателю от таких стран как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республика. В 2008 г. место России в рейтинге было 134-м из 157 позиций, а в 2007 г. — 120-м из 157 позиций81;

•отмечается низкая степень предпринимательской свободы (свобода открытия (закрытия) бизнеса и свобода получения различных лицензий и разрешений) и свободы от коррупции, которые тесно связаны с уровнем входных барьеров на рынке;

•по уровню благоприятности среды для ведения бизнеса (отчет DoingBusiness2007 Мирового банка и International Finance Corporation) Россия занимает 96 место, что на одну позицию лучше в сравнении с 2006 годом из 175 стран82;

•отмечаются существенные региональные диспропорции в территориальной структуре хозяйства с доминированием Центрального экономического района (из 13 таких районов страны на Центральный район приходится пятая часть населения, численности занятых, стоимости основных производственных фондов; четверть промышленного производства и розничного товарооборота, более ⅔ объема финансовых потоков), что обуславливает неравные условия конкуренции между регионами страны;

•доминирование производства продукции с малой добавленной стоимостью, приводящее к проигрышу в конкуренции цен с экономиками,

81<http://www.heritage.org/index/Ranking.aspx>.

82<http://www.doingbusiness.org/Documents/Overviews_07/DB07OverviewinRussian.pdf>.

160