2. Правовые аспекты гражданского общества и содержание конституционного права на объединение.

Вопросы, связанные с правовыми аспектами гражданского общества и деятельностью общественно-политических объединений, являются очень важными и актуальными. Данные категории представляют собой основу глобальных общественных процессов, которые происходят в настоящее время во многих странах мира (в том числе и в Приднестровье) и будут определять в скором будущем перспективы развития мирового сообщества.

В современной зарубежной и отечественной литературе проблемам гражданского общества и деятельности общественно-политических структур уделяется особое внимание, поскольку, как свидетельствует видный западный политолог Р. Дарендорф, речь идет об одном из трех китов (economic opportunity – civil society – political liberty), на которых стоит общество.

Главным компонентом любой социальной системы, первичным элементом гражданского общества является человек. Человек не может развиваться и формироваться как разумная личность вне и помимо общества. «Сущность человека, – подчеркивал еще К. Маркс, – не есть абстракт, присущий отдельному индивиду. В своей действительности она есть совокупность всех общественных отношений».

Если основным элементом гражданского общества выступает личность, то его несущими конструкциями являются все те социальные институты, организации и группы, которые призваны содействовать всесторонней реализации личности, ее интересов, целей, устремлений. Они предоставляют отдельной личности возможность для реализации ее способностей и отражают разнообразие экономических, политических, этнических, религиозных, профессиональных и иных интересов людей. Общественные объединения, во-первых, способствуют формированию различных индивидуальных потребностей, личностных интересов; во-вторых, благодаря им эти потребности и интересы удовлетворяются; в-третьих, через различные общественные структуры складывается как самоуправление в смысле самоорганизации, так и участие общественности в управлении государственными делами; в-четвертых, развитая система общественных структур позволяет выявлять весь комплекс многообразных интересов различных социальных слоев населения и учитывать их при выработке политического курса государства.

Общее между всеми объединениями состоит в том, что они, являясь формой реализации основных прав и свобод человека и гражданина, выступают одной из организационных форм демократии. Известный исследователь Алексис де Токвиль утверждал, что «…самой демократической страной в мире является та из стран, где… люди достигли наивысшего совершенства в искусстве сообща добиваться цели, отвечающей их общим желаниям, и чаще других применять этот метод коллективного действия». Создание общественных объединений, считал ученый, особенно важно в тех странах, где под лозунгами демократии создается видимое равенство, а отдельные граждане достаточно слабы, чтобы поодиночке защищать свои права.

В юридической литературе подчеркивается тесная связь гражданского общества с общественными объединениями. Более того, в содержание самого понятия «гражданское общество» входят общественные объединения, которые выступают в качестве определяющих компонентов характеристики этого общества. «Если граждане свободно могут выражать свои мнения, – отмечает профессор С.А. Авакьян, – если могут создавать различные объединения – налицо такое качественное состояние общества, при котором оно может именоваться гражданским обществом». В современном конституционном праве общественные объединения трактуются как один из признаков гражданского общества, которое «независимо от государства стоит над ним, строится на признании свободы и инициативы человека».

В исследовании В.С. Нерсесянца общественные объединения определяются как «правовая форма взаимоотношений личности и общества», как «форма ограничений притязаний власти, противовес всесилию государственной власти, призванный обеспечить ее ограничение и самоограничение». Современная теория государства и права объективно ассоциирует деятельность общественных структур с укреплением единства общества, стабильности и безопасности страны, гарантиями социальной справедливости, в частности тех ее параметров, которые непосредственно связаны с признанием, соблюдением и защитой прав человека. В литературе особо отмечается роль международных общественных организаций, созданных в целях содействия сотрудничеству народов в политической, экономической, научно-технической, культурной и иных областях человеческой деятельности.

Через общественные объединения реализуются разнообразные права и свободы человека, гражданина и, в первую очередь, право на объединение.

Традиционно классификация прав и свобод связана с тремя сферами жизни и деятельности человека: личной жизнью и индивидуальной свободой; общественно-политической и государственной жизнью; социально-экономической и культурной жизнью. Исходя из этой общепризнанной классификации, в действующей Конституции ПМР, основанной на новой концепции прав человека, перечень прав и свобод установлен в следующей последовательности: сначала личные, затем общественно-политические, а за ними социально-экономические и культурные права. Именно такая последовательность присуща Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.

Существование общественных объединений в Приднестровской Молдавской Республике обязывает государство нормативно определять основы их статуса и деятельности в интересах обеспечения целостности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы и политические партии, закреплено в статье 33 Конституции ПМР. В ней говорится: «Граждане Приднестровской Молдавской Республики имеют право объединяться в профессиональные союзы, политические партии и другие объединения, участвовать в массовых движениях, не запрещенных законом». С целью закрепления данной конституционной нормы в республике создано специальное законодательство об общественных объединениях, посредством которого государство устанавливает параметры их деятельности.

В конституциях отдельных стран, как и в Конституции ПМР, наряду с общим провозглашением права на объединение определяются основы статуса некоторых видов объединений – политических партий (ст. 21 Основного закона Германии, ст. 4 Конституции Франции, ст. 20 Конституции Македонии и др.), профсоюзов (ст. 39 Конституции Италии, ст. 23 Конституции Греции, ст. 43 Конституции Хорватии и др.), предпринимательских союзов (ст. 7 и 37 Конституции Испании, ст. 4 Конституции Венгрии и др.). Изучение конституций государств, возникших на территории бывшего СССР, показывает, что в них признается и закрепляется право на объединение. Так, статья 32 Конституции Республики Молдова гласит, что граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, профсоюзы и иные формы объединений. В соответствии со статьей 36 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право на свободу объединений. По Конституции Туркменистана (статья 28), граждане вправе создавать политические партии и иные общественные объединения, действующие в рамках конституции и законов, а статья 34 Конституции Республики Узбекистан устанавливает, что ее граждане обладают правом объединяться в профессиональные союзы, политические партии и другие общественные организации, участвовать в массовых движениях. В статье 35 Конституции Литовской Республики говорится, что гражданам гарантируется право на свободное объединение в общества, политические партии или ассоциации, если их цели и деятельность не противоречат конституции и законам. В России право на объединение закреплено в статье 30 Конституции Российской Федерации.

Обеспечение государством возможности реализации права на объединение осуществляется, прежде всего, через конституционные гарантии свободы создания и деятельности общественных объединений, их равенства перед законом, признания политического многообразия и многопартийности, а также путем запрета на создание и деятельность общественных объединений, если их цели или действия направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности государства, подрыв безопасности, образование вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Базовыми законодательными актами, регулирующим деятельность общественных объединений и политических партий в ПМР, являются законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях», принятые в 2000 г.

Организационно-правовые формы общественных объединений и некоммерческих организаций, а также законодательство, регулирующее их деятельность на территории ПМР, сведены в таблицу.

Организационно-правовая форма

общественного объединения,

некоммерческой организации Нормативно-правовой акт, регулирующий

деятельность общественного объединения,

некоммерческой организации

Общественные объединения:

-общественная организация

-общественное движение

-общественный фонд

общественное учреждение Закон ПМР «Об общественных объединениях»

№ 240-3 от 28 января 2000 г.,

Гражданский кодекс ПМР (далее ГК ПМР),

ч.1 № 279 – ЗИД от 14 апреля 2000 г.

Региональная организация ГК ПМР, закон ПМР «О свободе совести

и религиозных объединениях»

от 23 августа 1995 г.

Политическая партия Закон ПМР «о политических партиях» № 239-3

от 28 января 2000 г.

Товарищество собственников жилья ГК ПМР, закон ПМР «О товариществах собственников жилья»

№ 58-3-III от ноября 2001 г.

Потребительский кооператив ГК ПМР

Некоммерческое партнерство ГК ПМР

Фонд Указ Президента ПМР «О фондах в Приднестровской Молдавской республике» № 224 от 24 апреля 1997 г. (утратил силу 15 января 2001 г.) ГК ПМР

Автономная не коммерческая организация ГК ПМР

Объединения юридических лиц

(ассоциации, союзы) Закон ПМР «Об общественных объединениях»

№ 240-3 от 28 января 2000 г., ГК ПМР

Профессиональный союз Закон ПМР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» от 8 июля 1993 г.

Закон ПМР «Об общественных объединениях» сформировал первичную правовую основу для создания и деятельности широкого круга общественных объединений – фондов, организаций, движений, учреждений. К сожалению, в законодательстве ПМР отсутствуют отдельные законы, регулирующие деятельность благотворительных, некоммерческих организаций и ряда других общественных объединений. Их правовое положение регулируется только ГК ПМР, который использует отсылочные статьи к соответствующему законодательству. Разработка и принятие таких законов способствовали бы урегулированию правового положения указанных организаций и объединений.

Действующие в Приднестровской Молдавской Республике общественные объединения весьма разнообразны по своему характеру. Они отличаются как социальной базой, структурой и методами деятельности, так и местом и ролью в политической системе страны, идеологическими и программными установками. Такая разноплановость их характеристик вызывает необходимость разработки аналитической авторской классификации общественных объединений в Приднестровье, благодаря которой появится возможность систематизировать и упорядочить всю структуру общественных объединений в государстве.

В зависимости от критериев классификации можно выделить следующие виды общественных объединений, действующих сегодня в ПМР:

– по организационно-правовым формам: организации, движения, фонды, общественные учреждения;

– по характеру членства: с фиксированным и нефиксированным членством;

– по направлению и сфере деятельности, закрепленной в уставе: благотворительные, экологические, культурные, образовательные, физкультурно-спортивные и т. д.;

– по субъектному составу: женские, ветеранские, молодежные и др.;

– по содержанию в деятельности объединений политических признаков: политические; организации, имеющие в своем содержании незначительный политический аспект; неполитические;

– по территориальной сфере деятельности: республиканские и местные;

– по внутриорганизационным структурам: централизованные и нецентрализованные;

– по социально-правовому статусу: с образованием юридического лица и без такового.

Данная классификация выполняет определенную роль в систематизации и упорядочении всей структуры общественных объединений в республике, помогает разобраться в устройстве и огромном множестве существующих общественных объединений, выделяет их отдельные виды и дает представление об их реестре.

Ранее действовавшее законодательство ПМР наделяло правом на объединение только своих граждан. Закон ПМР 1993 г. так и назывался: «Об объединениях граждан». Может быть, именно по этой причине многие специалисты до сих пор говорят не о праве каждого на объединение, а о правах только граждан на объединение. Такая формулировка сохранена сегодня и в статье 33 Конституции ПМР, и в статье 1 нового закона «Об общественных объединениях». Однако данная позиция, на наш взгляд, не совсем верна.

В закон «Об общественных объединениях» 2000 г. включена новая концепция регулирования права на объединение. Статья 2 этого закона гарантирует данное право не только гражданам ПМР, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства: «Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Приднестровской Молдавской Республики в сфере отношений, регулируемых настоящим Законом, за исключением случаев, установленных международными договорами ПМР». Таким образом, учитывая общепризнанные принципы и нормы международного права и анализируя нормы законодательства об общественных объединениях, можно сделать вывод, что статья 33 Конституции ПМР ограничивает конституционное право на объединение иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Приднестровья, закрепляя право на объединение только за гражданами ПМР.

На наш взгляд, статья 33 Конституции ПМР нуждается в изменении: слова «Граждане Приднестровской Молдавской Республики» следует заменить словом «Каждый», т. е. с предложенной поправкой данная статья будет выглядеть следующим образом: «Каждый имеет право на объединение в профессиональные союзы, политические партии и другие объединения, участвовать в массовых движениях, не запрещенных законом». Подобная концепция заложена в конституциях многих европейских государств (ст. 39 Конституции Италии, ст. 23 Конституции Греции, ст. 43 Конституции Хорватии и т. д.), в Конституции РФ (ст. 30) и некоторых конституциях республик, входящих в состав СНГ (ст. 36 Конституции Республики Беларусь, ст. 34 Конституции Республики Узбекистан и др.).

Закон ПМР «Об общественных объединениях» 2000 г. устанавливает общие условия реализации конституционного права на объединение и дает определение общественного объединения как добровольного формирования граждан, которые они образовали на основе общности интересов для совместной реализации гражданских, экономических, социальных и культурных прав. В определении упоминаются только граждане ПМР, однако право на объединение, как уже было отмечено выше, по своему содержанию предусматривает возможность реализовать его не только гражданам Приднестровской Молдавской Республики, но и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства.

В юридической литературе не раз обсуждался вопрос о неверном использовании терминов. К сожалению, в законодательстве ПМР встречаются случаи ошибочного употребления слова «гражданин», когда по смыслу закона речь идет также о лицах, не имеющих гражданства ПМР.

Исходя из анализа закона ПМР «Об общественных объединениях», предлагаем авторское определение общественного объединения как добровольного, самоуправляемого, некоммерческого формирования, созданного по инициативе лиц – физических и юридических (общественных объединений), объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. На наш взгляд, данное определение аккумулирует два важных принципа, заложенных в основу регулирования конституционного права на объединение: право на объединение каждого и право на создание общественных объединений через юридические лица.

Раскрывая сущность общественных объединений, нельзя не коснуться вопросов их взаимодействия с государством.

Формирование гражданского общества предполагает разгосударствление многих сторон его жизнедеятельности, но, естественно, не всех. Государство не должно брать на себя ответственность за решение всех проблем общества, переключить внимание на те сферы, которые действительно в этом нуждаются и где оно обязано выполнять свои изначальные функции, – оборона, охрана правопорядка, законотворчество, защита прав человека и гражданина, внешняя политика, бюджет, экология, связь, транспорт и т. д. По мере развития гражданского общества должен проявляться плюрализм действующих в нем политических сил. Чтобы «демократия была действенной, нужен плюрализм гражданского общества».

Анализируя правовые нормы приднестровского законодательства, регламентирующие деятельность общественных объединений, можно сделать вывод, что в нашем государстве создана правовая основа для сотрудничества общественных объединений с органами власти. Однако соответствующие формы реализации данных правовых норм еще до конца не выработаны. Конструктивным взаимным связям общественных объединений и органов власти препятствуют такие факторы, как отсутствие четких критериев привлечения общественных объединений к государственным проектам, несовершенство законодательного регулирования взаимодействия общественных объединений с государственными структурами, а также системы контроля за деятельностью общественных объединений и льготного налогообложения и кредитования.

На наш взгляд, сегодня крайне необходимо осуществить на государственном уровне программу поддержки деятельности общественных объединений. В ней должны быть учтены следующие условия: программное финансирование общественных объединений, освобождение некоторых общественно-полезных объединений от отдельных видов налогов, предоставление общественным организациям в аренду помещений и зданий, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и др.

Расширяющаяся сеть общественных объединений, их вовлечение в решение важных государственных проблем доказывают необходимость проведения таких мер, как повышение эффективности способов координации во взаимодействии с органами власти; активизация привлечения к реализации государственных программ; более широкое использование конкурсных методов отбора общественных объединений в качестве партнеров государственных структур в осуществлении различных мероприятий с использованием системы грантов; совершенствование работы по созданию базы данных общественных объединений, их программ и проектов; распространение позитивного опыта деятельности общественных объединений; оказание квалифицированной правовой помощи общественным объединениям; увеличение доступа к юридической информации; подготовка юристов, специализирующихся на вопросах деятельности общественных объединений; создание специализированной, постоянно обновляемой базы данных по законодательству, влияющей на деятельность общественных объединений; организация и проведение семинаров, научно-практических конференций, «круглых столов» и др.

В рамках законодательного регулирования деятельности общественных объединений остаются открытыми вопросы, связанные с контролем за соответствием деятельности общественных объединений законодательству Приднестровской Молдавской Республики, а также с ответственностью за нарушение законодательных актов.

Например, согласно действующему законодательству общественные объединения обязаны ежегодно информировать зарегистрировавший их орган о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения своего руководящего органа, названия и других реквизитов, включаемых в государственный реестр (ч. 2 ст. 26 закона «Об общественных объединениях»). Однако согласно части 4 статьи 26 этого же закона общественное объединение может не представлять подобные сведения в течение трех лет, так как только по истечении этого срока регистрирующий орган имеет право обратиться в суд с иском о прекращении деятельности данного объединения в качестве юридического лица и об исключении его из государственного реестра общественных объединений.

Кроме того, если, например, вскоре после регистрации общественного объединения в его статусе и деятельности произошла трансформация, повлекшая за собой необходимость изменения сведений, включенных в государственный реестр, то, по логике закона, оно не обязано сообщать об этом в зарегистрировавший его орган в течение года с момента регистрации. Таким образом, общественное объединение может три года держать регистрирующий орган в неведении относительно своего фактического состояния и оставаться при этом в государственном реестре юридических лиц. Налицо явный пробел в законодательстве, который должен быть восполнен.

Еще один пример – неработающая статья, обязывающая общественные объединения в случае принятия ими решения о ликвидации направлять соответствующий документ в органы юстиции. На практике общественные объединения, самоликвидировавшись, как правило, не затрудняют себя уведомлением об этом зарегистрировавший их орган. Данный факт также затрудняет работу государственных органов.

С учетом изложенного представляется необходимым усилить контроль органов юстиции за деятельностью общественных объединений. Для этого целесообразно ввести систему штрафных санкций к общественным объединениям и (или) к руководителям этих объединений за уклонение от выполнения обязанностей по своевременному информированию зарегистрировавших их органов о продолжении или прекращении своей деятельности.

Правовая необеспеченность регистрационной и контрольной деятельности органов юстиции проявляется и в отсутствии у них права на пересмотр своего решения о регистрации общественного объединения по вновь открывшимся обстоятельствам. Думается, в этом плане рассматриваемый закон также нуждается в доработке.

Несмотря на некоторые пробелы, закон «Об общественных объединениях» 2000 г. дал мощный импульс развитию общественной активности. По данным Регистрационной палаты ПМР на 1 января 2005 г., в Едином государственном реестре числится более 600 общественных объединений. Интенсивное увеличение их количества свидетельствует о значительной активизации гражданской инициативы в ПМР.

Многие отечественные авторы относят общественные объединения к понятию «третий сектор». «Третий сектор» – это особый общественный институт, наиболее собирательное название для разнообразных общественных объединений, не ставящих своей задачей получение прибыли. Этим наименованием, заимствованным из западной терминологии, подчеркивается его отличие от «первого сектора» – публичной власти и «второго сектора» – предприятий и коммерческих фирм, создаваемых для получения прибыли.

В западной литературе общественные объединения, которые в своей деятельности не преследуют политическую цель, носят название «неправительственные организации» («non-governmental organization»). Этот термин, введенный в оборот в 1945 г. Уставом ООН, в последствии был закреплен в ряде международных документов и воспринят внутренним законодательством многих государств.

Как видим, общественные объединения получили в литературе различные наименования: ассоциации, добровольные организации, некоммерческие организации, общественные объединения. В последнее время появилось еще одно понятие – объединения гражданского общества. Однако в российской науке по-прежнему отдается предпочтение термину «общественные объединения». Несмотря на такое разнообразие терминологии, некоторые российские и приднестровские авторы не находят существенных различий между всеми этими понятиями.

Вопросы реализации конституционного права на объединение, правового регулирования и статуса общественных объединений актуальны не только с точки зрения национального законодательства, но и с точки зрения принятых международно-правовых документов. Сравнительное исследование внутригосударственного и международно-правового содержания права на объединение позволяет правильно оценивать тенденции развития политической системы общества, деятельность органов власти, становление и формирование демократических институтов. Мировая история демонстрирует возрастающее значение общественных объединений, оказывающих серьезное воздействие не только на внутреннюю и внешнюю политику государства, но и в целом на международные отношения. Многие международно-правовые акты закрепили и тем самым признали важную роль общественных объединений в защите прав человека, в гуманитарной деятельности, в области национальной политики на региональном и международном уровнях, подчеркнули необходимость сотрудничества между правительством и общественными объединениями.

В международно-правовой литературе отмечается, что в процессе разработки норм международного права происходит согласование воли суверенных государств, что придает этим нормам особое значение. По мере создания единого международного правового пространства, взятия государствами на себя международных обязательств, заключения международных правовых договоров – право на объединение, свобода деятельности общественных объединений становится объектом международного регулирования, т. е. категорией не только внутригосударственного, но и международного права.

В статье 20 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций и никто не может быть принужден вступать в какую-либо из них. И если в данной декларации названное право дано лишь в общей форме, то в последующих международных правовых актах оно получило дальнейшее развитие и закрепление.

Таким образом, общественное объединение – это добровольное, негосударственное, некоммерческое формирование лиц, законно реализующих право на свободу объединения. Думается, что данное научное понятие отражает правовую природу общественных объединений, являющихся свободными коллективными образованиями, которые, с одной стороны, осуществляют взаимодействие гражданского общества и государства, а с другой – воплощают международно-признанный правовой институт о свободе объединений как составной части прав человека.