14.2. Система законодательства: понятие и характеристика

Элементы системы законодательства тоже обладают признаками единства и различия, соподчиненности, дифференциации, способности к обособлению. В отличие от структур права система законодательства имеет не только отраслевое (горизонтальное) строение, но и вертикальное (иерархическое), и федерально-республиканское строение.

В основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия:

• система права;

• система государственного управления.

В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право – конституционное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство) и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сфере государственного управления социальными отношениями (например, правоохранительное законодательство). Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов под основной, базовой отраслью и отраслями законодательства. Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства состоит из образований разного уровня: комплексных отраслей, основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов.

Критериями отрасли законодательства следует признать:

1. предмет регулирования;

2. метод регулирования;

3. степень регулирования (наличие кодификационных актов).

Все три критерия должны присутствовать одновременно.

Предмет отрасли законодательства – группа общественных отношений, которая требует специфического правового регулирования. Предметы отраслей законодательства индивидуально определены и в то же время связаны между собой. Более того, частично предметы отраслей переплетаются, пересекаются. Это отражает объективный факт регулирования одних и тех же общественных отношений с разными целями, под разными углами зрения и, следовательно, разными отраслями (например, возмещение вреда в связи с повреждением здоровья работника на производстве – составная часть гражданско-правового института возмещения вреда. В то же время это одно из положений трудового законодательства, предусматривающего ответственность предприятия за нарушение требований охраны труда).

Метод. Ни одна из отраслей законодательства не имеет своего собственного, только ей присущего и неповторимого метода правового регулирования. Когда мы говорим о методе, как одном из критериев отрасли, мы имеем в виду специфическое для каждой отрасли сочетание диспозитивных и императивных начал. Эта индивидуальность метода и характеризует отрасль наряду с предметом отрасли законодательства. Ни предмет, ни метод регулирования не определяют отрасль законодательства однозначно. Одни и те же отношения (предмет) могут быть объектом регулирования разных отраслей в зависимости от целей и характера регулирования. В еще большей степени это относится к методу.

Однозначную определенность отрасли создает сочетание предмета и метода с третьим критерием – степенью регулирования, то есть наличием кодификационных актов. В отрасли законодательства нормы объединяются с учетом намерений законодателя, целей, практических требований и удобств правового регулирования. Этот момент весьма важен, ибо он отражает практическую целесообразность формирования отрасли, тогда как предмет и метод – ее теоретическую обоснованность.

Совокупность отраслей законодательства, сформированных по трем факторам:

• предмет – что регулируется;

• метод – как регулируется;

• наличие кодификационных актов – чем регулируется многообразие действующих норм.

Наличие кодификационного акта не нужно понимать узко. Это не обязательно основы или кодексы. Может быть и группа кодификационных актов, которые в совокупности определяют отрасль (например, законодательство об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько их необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства.

Формирование отрасли законодательства может идти различными путями:

1. Наиболее простой – появление новых общественных отношений, требующих правового регулирования, принятия соответствующих норм, увеличения их числа, в результате чего они получают известную обособленность и автономию (трудовое законодательство, законодательство о социальном обеспечении, об охране природы);

2. Накопление внутри имеющихся отраслей большого нормативного материала (это обусловлено развитием общественных отношений), который выделяется и кодифицируется (семейное, жилищное законодательство);

3. Наиболее сложный путь – когда одни и те же общественные отношения требуют различных подходов в правовом регулировании, когда регулирование преследует различные, но не противоречащие друг другу цели. В подобных ситуациях законодатель не только принимает новые нормы, но и осуществляет перегруппировку уже имеющихся, соединяет их в новые сочетания, соответствующие новым целям (появляются комплексные акты и комплексные отрасли). Комплексные они только с точки зрения уже имеющихся отраслей по своему формированию, на деле это самостоятельные, полноправные и автономные отрасли законодательства (законодательство об образовании, культуре, здравоохранении).

В основе вертикальной (иерархической) системы законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты. Поэтому вертикальная структура российского законодательства представляет собой систему нормативно-правовых актов РФ: от законов, принятых высшими органами государственной власти (прежде всего Конституции) до нормативных актов местных органов власти и управления, а также актов нормативного характера локального значения (учреждений, организаций), изданных в пределах их полномочий.

В основе федерально-республиканской системы законодательства лежит 2 критерия:

1. Федеративная структура государства.

2. Компетенция субъектов федерации в области законодательства.

Федеральным договором от 31 марта 1992 г. предусмотрены 3 типа субъектов Федерации:

1. Национально-государственный тип (суверенные республики в составе РФ);

2. Административно–территориальный (края, области, города: Москва, Санкт-Петербург);

3. Национально-территориальный тип (автономная область и автономные округа).

В соответствии с этим законодательство (в широком значении этого понятия) РФ состоит из 4 уровней:

1. Федеральное законодательство (Конституция, Основы законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ, Федеральные конституционные законы и иные нормативно-правовые акты федерации).

2. Законодательство республик в составе РФ (Конституции республик, законы и иные нормативные акты, уставы, решения, постановления) краевых, областных, законодательных собраний, г. Москвы и Санкт–Петербурга, глав соответствующих администраций;

3. Уровень автономной области и автономных округов;

4. Законодательство органов местного самоуправления