8.4. Дебюрократизация экономики

Административные барьеры являются инструментом, с помо­щью которого реализуется институциональная коррупция, таким образом, устранение административных барьеров способствует ликвидации условий для роста коррупции.

Следовательно, необходима замена «барьерного» регули­рования экономики, основанного на принципе «заплатил за прохождение барьера — веди себя как хочешь», регулировани­ем, принципиально отличающимся. Речь идет не об отказе от контроля, а о принципиальных изменениях в механизме его осуществления.

Такие изменения получили название «дебюрократизация» и в экономической литературе используется следующее опре­деление: «Дебюрократизация — реформирование системы го­сударственного регулирования посредством корректировки нормативно-правовой базы, изменяющей охват, акценты, формы государственного регулирования»¹.

В данном контексте следует рассмотреть термин «дерегули­рование», поскольку часто ошибочно «дебюрократизация» и «урегулирование» употребляются как синонимы.

«Дерегулирование — уменьшение масштабов вмешательства государства в хозяйственные процессы»¹.

Как следует из приведенных выше определений различия между этими терминами заключаются как в широте охвата сфер деятельности государства (дерегулирование — более широкое понятие), так и в качественном отличии предполагаемых мер (дебюрократизация направлена на создание качественно новой системы государственного регулирования).

В рамках экономической системы основным негативным результатом функционирования административных барьеров яв­ляется создание и поддержание неравных условий конкуренции для различных групп экономических субъектов, что препятствует достижению долгосрочного экономического роста. Следова­тельно, дебюрократизация экономики должна являться одним из приоритетных направлений экономической политики.

В 2001-2003 гг. в России принят ряд документов³, в которых рассматриваются вопросы дебюрократизации, упорядочения регулирующих функций государства, сокращения администра­тивного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

1.Обзор экономической политики в России за 2001 год / С.Б. Авдашева, A.3. Астапович, С.Б. Баткибеков и др. Бюро эконом, анализа. — М.: ТЕИС. 2002. - С. 269.

2.Там же. — С. 270.

³См., например, Распоряжение Правительства РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)» №910-р от 10 июля 2001 года.

Реализация этих принципов предполагает не разовые меры, а проведение долгосрочной политики правительства, направлен­ной на установление единых законодательных норм, которые исключат возможность нарушения целостного экономико-правового пространства. Суть данной политики заключается в следующем:

- разработка механизма упорядочения контрольно-разрешительной деятельности, основной целью которого является приведение в­ соответствие функций контролирующих органов задачам экономической политики;

- разработка комплексного организационно-правового механизма упорядочения государственного контроля за пред­принимательской деятельностью, включая подготовку проектов нормативно-правовых актов, регулирующих порядок его осу­ществления, с целью приведения в соответствие закрепленных в нормативных документах полномочий контролирующих ор­ганов тем функциям, которые на них возлагаются;

- изучение и обобщение опыта разрешения споров предста­вителей частного сектора и контрольно-проверяющих органов с целью устранения противоречивости существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок проведения проверок, а также наложения санкций в случае выявленного нарушения;

- устранение нечеткости, неполноты формализованных процедур проверочной деятельности;

- полнота информированности экономических субъектов, являющихся объектами контроля, о содержании существующих процедур¹.

Государственные органы должны осуществлять контроль за бизнесом, но в жестких рамках четко прописанных процедур. В конечном итоге контроль должен быть ориентирован только на защиту прав и законных интересов потребителей.

В случае успешной реализации меры по дебюрократизации должны привести к снижению общего административного бремени, барьеров для выхода на рынки, издержек легальной деятельности, а также созданию равных условий конкуренции на товарных рынках в рамках правового поля.

1.Обзор экономической политики в России за 2001 год / С. Б. Авдашева, А. 3. Астапович, С. Б. Баткибеков и др.; Бюро эконом, анализа. — М.: ТЕИС, 2002. - С. 273—274.

Следует отметить, что речь не идет о ликвидации всех барье­ров. Данная реформа касается устранения только тех барьеров, которые не способствуют развитию экономической деятельности и созданы в интересах отдельных влиятельных лиц или групп лиц с целью получения бюрократической ренты.

Конечно, система формальных «правил игры», создаваемая государством, в принципе не может в полном объеме регулироватъ все без исключения типы отношений. В результате образуются «дыры», создающие в правовом законодательстве условия для рентоориентированного поведения. Для восполнения возникающих проблем могут быть использованы организации саморегулирования, которые позволят решить ряд важных задач по обеспечению контроля качества товаров и услуг, а также по разрешению хозяйственных споров. В частности, в качестве основных функций организаций саморегулирования выделя­ются:

- разработка системы правил и стандартов деловой практи­ки (профессиональной деятельности) для членов организации саморегулирования;

- осуществление мониторинга за выполнением стандартов:

- разработка и применение системы санкций за нарушение правил, а также механизма ответственности за ущерб, причи­ненный третьим лицам;

- разработка собственной процедуры внесудебного разре­шения споров как между членами ассоциации, так и с аутсай­дерами¹.

1.Крючкова П.В. Саморегулирование: сравнительные преимущества, формы и условия развития // Три исследования по конкурентной политике. — М.: ТЕИС, 2002. Е^ВД

Учебно-методические материалы

Темы докладов

1.Административные барьеры и экономический рост.

2.Рентоориентированное поведение государственных чинов­ников и издержки эксплуатации экономической системы.

3.Воспроизводство административного барьера и методы борь­бы с ним.

4.Основные элементы антипроекта, направленные на ликви­дацию административного барьера (на примере конкретной ситуации).

5.Анализ правового документа на предмет возможности извле­чения бюрократической ренты.

Рекомендуемая литература

1.Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономи­ке: задачи деблокирования // Вопросы экономики. — 2001. — Ms 5.

2.http://www.inp.ni

Ситуация для анализа 1. Издержки соблюдения закона на примере отдельных операций в России и Германии

Автором был проведен ряд эмпирических иссле­дований по проблеме «цены законности». На основе опроса предпринимателей, проведенного в 1997-1998 гг., было прове­дено сравнение затрат и времени на оформление документов по регистрации автомобиля (постановка или снятие с учета) в Германии и России.

Так, процедура оформления документов в Гамбурге занима­ла в среднем 30—40 минут, в Москве — 5-6 часов, в Люберцах (Московская обл.) — 7—8 часов. Потери времени в Москве были больше, чем в Гамбурге, примерно в 10 раз. Стоимость оформле­ния услуг в Германии в среднем равнялась 350 немецким маркам, а в России — 150—200 рублям плюс 500 рублей чиновнику (для I ускорения процедуры до 1-2-х часов).

Для того чтобы оформить документы в Москве, нужно было отстоять большую очередь, как правило, в одно «окно». В Гамбурге таких «окон» (в отличие от России там не «окно», а комнатка) было от 10 до 14, в зависимости от того, сколько чиновников работало на данный момент. В коридоре на стене висело табло, на котором каждые 20-30 секунд загорался номер комнаты и номер очередного клиента (номер выдавался в кассе при оплате квитанций на оформление). Таким образом, каждые 20-30 секунд происходило оформление одной машины; в Моск­ве в одном «окне» - каждые 20-30 минут. В Люберцах, а также других небольших городах этот интервал больше.

Основная причина такой разницы во времени, затраченном на оформление документов, — отсутствие конкуренции среди чиновников в России. В условиях, когда отдельный чиновник яв­ляется монополистом той или другой услуги, он заинтересован в дальнейшем усложнении и замедлении процедуры оформления доку­ментов, создании условий для получения бюрократической ренты. Если учесть уровень оплаты чиновников в России и Германии, то стимулы российских чиновников в получении бюрократической ренты значительно сильнее. В небольших городах монополия усиливается, поскольку зачастую отдельный чиновник является единственным в городе, от кого зависит получение определенного документа.

Ситуация для анализа 2. Влияние трансакционных издержек на систему неформальных институтов

Этапы реформирования системы государственного регулиро­вания можно рассмотреть на примере экономических моделей.

Снижение административных барьеров, а, следовательно, и административных издержек, а также рост эффективности сис­темы наказания являются основными факторами, влияющими на развитие неформальных отношений.

Чем выше эффективность проводимых мероприятий, тем выше риск и цена продукции, производимой в нелегальном секторе, то есть выше цена нарушения закона. Установить четкую функцио­нальную зависимость между ценой, спросом, предложением и эффективностью вышеизложенных мероприятий довольно слож­но. Однако в соответствии с теорией трансакционных издержек производство в нелегальном секторе будет продолжаться до того момента, пока увеличение величины рисков нарушения закона не доведет цену продукции, производимой в нелегальном секторе, до цены продукции, производимой легально.

Более наглядно описанную ситуацию можно пояснить с по­мощью нижеприведенных графиков.

Предположим, что производство продукции в легальном секторе равно Q₀, цена — Р₀, соответственно, кривая предложения S_о

Производство продукции в нелегальном секторе – Q₁ цена — Р₁, кривая предложения S₁.

Вследствие увеличения рисков — ужесточения системы нака­зания, снижения административных барьеров — рост издержек производства на отдельно взятом нелегальном предприятии приведет к сокращению выпуска производимой продукции. На графике (рис. 12.1) — это смещение кривой предложения S влево, к S₂. Сокращение производства вызовет рост цен на продукцию от Р, до Р₂, который несколько приблизит их к ценам на продукцию (Р₀), производимую в легальном секторе. Таким образом, рост издержек производства в нелегальном секторе приведет к легализации части теневых предприятий.

Увеличение выпуска продукции в легальном секторе S₀ приве­дет к смещению этой кривой к S₃ и всеобщему снижению цен на продукцию до уровня Р₃, а, следовательно, усилит тенденции к последующему витку легализации оставшейся части нелегально­го сектора — смещению кривой S₂ в положение S₄, а кривой S₃ — в положение S₄. Таким образом, можно представить процесс легализации тех видов теневой экономики, которые не связаны с удовлетворением деструктивных потребностей (наркотики, торговля оружием и т.д.).

В описанном случае государство выступает как своебразная преграда, препятствие, которое, увеличивая издержки производства в нелегальном секторе, способствует его легализации.

Как было отмечено выше, длительность государства может привести к неэффективному размещению ресурсов. Так, например, вводя необоснованные ограничения, акцизы, увеличивая налоги, государство увеличивает издержки производства продукции и услуг в легальном секторе, следовательно, в определенном смысле «провоцирует развитие нелегальной экономики.