4. Подзаконные нормативные правовые акты

Законы, как основные, главенствующие нормативно-правовые акты, очень тесно связаны и взаимодействуют с другими нормативно-правовыми актами.

Подзаконный нормативный акт – это нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и не противоречит ему.

Понятие «подзаконные акты» отражает одну общую черту их содержания – то, что основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы – то, что они закону не противоречат. В остальном же акты рассматриваемой группы во многом различаются между собой, имеют существенные особенности по содержанию и по юридической силе. Причем при оценке юридической силы применительно к подзаконным актам оцениваются два признака: а) компетенция правотворческого органа и б) сфера (область) действия акта.

По указанным признакам все подзаконные нормативные правовые акты могут быть подразделены на четыре основные группы:

1. общие;

2. местные;

3. ведомственные;

4. локальные (внутриорганизационные).

Общие – нормативные подзаконные акты, которые издаются органами общей компетенции и распространяются на всех лиц в пределах страны.

По своему значению они занимают второе, после законодательных актов, место в системе законодательства. Подобно законам, общие акты могут устанавливать субъективные права и обязанности в отношении всех субъектов в пределах страны; причем даже акты, принятые по отдельным вопросам, имеют общую юридическую силу: они должны признаваться обязательными всеми субъектами.

К общимподзаконным актам относятся:

– нормативные указы главы государства (об утверждении Общевоинских уставов, положения о МВД, о совершенствовании порядка пересечения границы и т.п.)

– нормативные постановления правительства (о порядке привлечения граждан к охране границы, о пропуске грузов и транспортных средств через границу и т.п.);

– акты отдельных ведомств. В некоторых случаях отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не только внутреннего (ведомственного) значения, но и внешнего действия – общие подзаконные акты. Таковы, например, акты Министерства транспорта РФ, которое вправе издавать правила перевозок отдельных видов грузов, а также правила перевозок пассажиров и багажа.

Местные – нормативные решения и постановления местных органов (Совета, мэрии, муниципалитета и т.п.).

В отличие от общих, рассматриваемая группа актов посвящена вопросам местной жизни в пределах той или иной административно-территориальной единицы. Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты имеют внешнее действие – распространяются на всех лиц, по в пределах данной территории.

Ведомственные – нормативные акты министерств и ведомств (постановления, приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, руководства, правила, вводимые в действие приказами Министра обороны, Министра МЧС и т.д.).

Большое число разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы – органы государственного управления. Ведомственные акты органов государственного управления сами образуют определенную систему, различаются по своей юридической силе. Наибольшей (преобладающей) юридической силой среди ведомственных актов обладают акты центральных органов отраслевого или функционального управления. К ним относятся, например, приказы и инструкции министров.

Локальные (внутриорганизационные) – это нормативные подзаконные акты, издаваемые организацией только для решения своих внутренних вопросов и действующие лишь в ее пределах.

Таковы, в частности, акты руководителей учреждений, предприятий, организаций, заведений, воинских частей и т.п. Их содержание и юридическая сила еще более ограничены. Локальные акты являются внутренними в строгом смысле этого слова.

Среди нормативных актов в Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации.По своему правовому статусу, определенному Конституцией РФ, Президент Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и указы. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, имеющие индивидуальный характер, согласно Конституции, «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 90). Они издаются по вопросам, отнесенным Конституцией к компетенции Президента РФ (ст. 80-89).

Распоряженияиздаются Президентом обычно по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать норм права. Указы Президента могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например, Указ Президента РФ от 16.08.1995 № 854 (ред. от 25.07.2006) «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы».

Согласно Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) «О Правительстве Российской Федерации» Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел (ст. 32). Такие нормативные указы также являются источниками права.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) указы Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Из этого следует вывод о том, что, если определенный круг общественных отношений урегулирован законом, полномочий на издание нормативных указов по этому кругу вопросов у Президента нет. С принятием федеральных законов сфера первичного «указного» права неуклонно сужается и изданные до закона указы должны отменяться Президентом. Именно на такое понимание проблемы ориентирует Конституционный Суд Российской Федерации. В его Постановлении от 30.04.1996 записано: «Не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов».

На примере законодательства России можно видеть, как на их основе и в развитие содержащихся в них положений издаются такие нормативные акты, как постановления правительства РФ.

Нормативные акты Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Распоряжения Правительства обычно содержат конкретные предписания, то есть являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому являются источниками права. Такие критерии установлены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. ст. 13 - 21), а также по иным полномочиям, осуществляемым в соответствии с Конституцией по предметам ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации. Они издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного, социального и культурного строительства.

Правительство может принимать различные правовые документы – инструкции, правила, уставы, перечни, стандарты и т.д. Но в общую правовую систему они включаются только через постановления Правительства.

Постановления Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства. Постановления, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

В случае противоречия постановлений и распоряжений правительства Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента России они «могут быть отменены президентом Российской Федерации» (п. 3 ст. 115).

Наряду с названными нормативно-правовыми актами на основе действующих законов издаются также и другие, аналогичные им по своему характеру, акты. На уровне федерации – это акты федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (министерств, федеральных служб, федеральных агентств). В общем объеме правового регулирования указанные нормативные правовые акты занимают большой удельный вес. Эти акты (их традиционно называют ведомственными) чаще всего регулируют отношения, складывающиеся внутри организационных систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать нормативные акты, действие которых распространяется и на не подчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам, Министерств образования и науки, природных ресурсов, транспорта, Центрального Банка России и других.

Долгое время не был решен вопрос о возможных видах ведомственных нормативных актов. Поэтому каждое министерство и ведомство могло действовать по собственному усмотрению, в связи с чем практика издания таких актов была чрезвычайно разнообразной.

Впервые унификация видов ведомственных нормативных актов была проведена Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 29.12.2008) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Этим Постановлением установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издавать федеральные органы исполнительной власти. В этом перечне названы постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм запрещается. Не вправе издавать нормативные акты структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

С 15.05.1992 года Указом Президента Российской Федерации введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация таких актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации. Не прошедшие государственную регистрацию ведомственные акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении конкретных правовых споров.

Нормативные акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

На уровне субъектов федерации – это республиканские законы, акты президентов (в президентских республиках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов государственного управления. К этой же категории актов, издаваемых на уровне субъектов федерации, Конституцией России отнесены уставы краев и областей, определяющие правовой статус данных субъектов федерации, а также нормативные акты, издаваемые органами государственной власти и управления городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области и автономных округов.