Вопрос 2. Понятие «муниципальный сектор»
Муниципальный сектор зарождается в совместном ведении хозяйства, управлении делами общины в интересах всех ее членов. Община, или местное сообщество, характеризуется общностью людей, территориальным единством, социальным взаимодействием, чувством сопричастности и ответственности перед обществом. Местное сообщество есть продукт прежде всего гражданского общества, деятельности, инициативы людей, оно возникает снизу, естественным путем, хотя и становится также объектом государственного регулирования. Совместное проживание порождает коллективные потребности, интересы, удовлетворение которых и является функцией сообщества.
В хуторе из трех домов уже нужен старший, чтобы представлять и защищать интересы от имени всех. Он же ответит на вопрос, на что израсходованы деньги, собранные на общие нужды. У местного сообщества может не хватать ресурсов для решения задач, но есть право и желание участвовать в их решении.
Ни один человек не может представить свое существование вне конкретной территории, конкретной экономической и социальной среды.
Основной формой местных сообществ в современных условиях является муниципальное образование. Муниципальный сектор — это совокупность первичных (низовых) единиц — муниципальных образований, каждое из которых представляет форму территориальной организации и деятельности населения, сочетает производственные, социальные, управленческие функции на определенной территории.
Функционирование муниципальных образований свидетельствует, что наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения каждой территории. Интересы этих территориально обособленных частей рассматриваются как самостоятельные, имеющие государственное значение.
К основным признакам муниципального образования относятся:
• общность территории;
• наличие муниципальной собственности и местного бюджета;
• наличие органов управления.
Территория — это место расположения хозяйствующих субъектов, природно-экономического ресурсов, проживания населения. Все эти аспекты имеют значение для организации хозяйственной деятельности и управления. Территория муниципального образования формируется под воздействием состояния местной инфраструктуры, необходимости поддержания общественного правопорядка, использования ресурсов, характера расселения. Территориальная организация отражается в структуре управления.
Организационное построение муниципального образования включает функционирование производственных, обслуживающих, непроизводственных подразделений и структур управления.
В широком смысле слова это комплекс предприятий, организаций и учреждений, находящихся на данной территории, независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности и участвующих в удовлетворении потребностей местного населения.
Следовательно, муниципальный сектор имеет две точки опоры: территорию муниципального образования и местное самоуправление. Это объект местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, форма общественного хозяйствования, направленная на более полное использование социально-экономического потенциала территории, т.е. производство, распределение и использование продукции, работ, услуг.
Предприятия разных форм собственности здесь объединяет принадлежность к общей природной, демографической, экономической среде, социальной инфраструктуре, направленность деятельности с ориентацией на местный рынок.
В узком понимании муниципальный сектор представляется совокупностью хозяйствующих субъектов, имущество которых принадлежит местному самоуправлению на правах собственника. Организации и предприятия муниципальной собственности — это объект прямого, непосредственного управления со стороны муниципальных органов. Их права в отношении собственных предприятий ничем не отличаются от прав других собственников. Регулирование деятельности предприятий других форм собственности на территории муниципальных образований регламентируется законодательством, а также органами местного самоуправления в пределах их компетенции.
В границах муниципального образования местное самоуправление нацелено на развитие местного хозяйства (общественного, частного, личного подсобного), жилищно-коммунального обслуживания, социальной сферы, удовлетворение повседневных нужд людей. Оно влияет на уклад жизни на территории, в населенных пунктах, обеспечивая их жизнеспособность.
Повседневная жизнь людей на четыре пятых или больше зависит не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому — от местного самоуправления, направляющего ход жизни, через эффективное местное самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. Глубокое и детальное знание ситуации, непосредственная заинтересованность в успехе деятельности, развитие самодеятельности центру менее доступно или недоступно вообще. Это предопределяет более высокую эффективность использования средств, направляемых на общественные нужды через местные органы власти. Кроме того, в период радикальных перемен у местных сообществ появляется функция защиты от отрицательных последствий этих перемен.
Сказанное не означает, что социально-экономическая ситуация целиком зависит от того, как местная власть решает конкретные проблемы. Люди, конечно, обращаются прежде всего в местную власть. Но в силу ограниченности полномочий или возможностей местная власть может решить далеко не все проблемы. Местному самоуправлению не под силу решение такой, например, проблемы, как углубление социального расслоения общества. Даже творческая среда сама по себе не формируется, а ноу-хау требуют более широкого поля действия, чем местное самоуправление. Поэтому противопоставление местной и центральной власти непродуктивно. Такое противопоставление, завышенные требования к чистоте понятия приводят к отрицанию существования местного самоуправления.
Объективная необходимость муниципального сектора обусловлена прежде всего особым характером производимых им видов продукции и услуг и способом их предоставления населению, а также возможностью более рационального использования местных ресурсов. Муниципальный сектор производит или предоставляет общественные блага (продукция, работа, услуги). Потребитель не может их выбирать, присваивать и хранить индивидуально или мелкогрупповым способом; отсутствует связь их оплаты со спросом и предложением, они не подпадают под действие рыночного механизма в полной мере. Их предоставление не должно быть стихийным, игнорирующим принципы социальной справедливости.
В пределах социальных групп, классов такие блага потребляют практически в равной мере, отлучать от их потребления какие-либо слои социально опасно, поэтому они предоставляются по доступным ценам или бесплатно, что можно обеспечить лишь путем создания общественного специального фонда средств. Например, далеко не все могут купить автомобиль, поэтому нужен общественный транспорт. Общественные блага преобладают, в них нуждаются и предприятия, в том числе частные.
Даже если рынок может предоставить определенные виды общественных благ, это не остается вне поля зрения власти, которая обязана проводить определенную политику в сфере обеспечения потребностей в общественных благах, методах ее удовлетворения от имени населения.
Различают субъекты производства благ и субъекты их предоставления, а также централизованное и децентрализованное производство и предоставление общественных благ, каждое из них имеет положительные и отрицательные стороны (табл. 1.2).
Таблица 1.2 Преимущества централизации и децентрализации производства общественных благ.
|
Централизованное производство |
Децентрализованное производство |
|
Экономия на масштабе. Для некоторых общественных благ увеличение численности их потребителей приводит к снижению издержек производства в расчете на одного потребителя.
Регулирование внешних эффектов (экстерналий). При предоставлении общественных благ на локальном уровне не учитываются обусловленные ими внешние эффекты (как положительные, так и отрицательные), т.е. не принимаются в расчет все выгоды или издержки производства. Это приводит к перепроизводству или недопроизводству общественных благ и неэффективному распределению ресурсов. Предотвращения «экспорта проблем» и «импорта выгод». Производители общественных благ локального уровня могут предумышленно создавать условия, улучшающие положение данного локального сообщества за счет ухудшения положения других сообществ (это преимущество централизации отличается от предыдущего именно предумышленным характером действий местных властей). Стандартизация качества благ. На централизованном уровне легче устанавливать и воплощать в жизнь единые стандарты качества общественных благ. Предыдущие аргументы в пользу централизации были продиктованы соображениями эффективности, тогда как этот аргумент, связанный с критерием равенства, не бесспорен. В то же время при наличии централизованных минимальных стандартов качества услуг региональные власти могут предоставлять их самостоятельно. |
Различия во вкусах. Чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям. Доступ к информации. Информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти, затраты на ее получение ниже. Например, потребность территории в общественных школах проще определить на локальном уровне.
Стимулирование межрегиональной конкуренции. В случае крайней неудовлетворенности политикой местных властей, в том числе в области производства общественных благ, жители данной территории могут прибегнуть к «голосованию ногами», проигнорировать выборы. Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики.
Возможность экспериментирования в локальных масштабах. Некоторые затруднения вызывает определение того, каков наилучший способ предоставления конкурентного общественного блага и существует ли он вообще. Наличие у региональных и местных органов власти права самостоятельно вырабатывать политику позволяет проверить разные подходы и сравнить результаты. |
Теоретически любое общественно значимое благо можно предоставлять населению централизованно. Однако общественные блага в разной степени пригодны для централизации и децентрализации их предоставления. Основным критерием здесь является ареал их доступности потребителям на данной территории и за ее пределами.
При централизации многие предпочтения людей остаются незамеченными, нереализованными, тем более что потребности быстро меняются и различаются по регионам.
На местном уровне можно полнее использовать ограниченные ресурсы для реализации потребностей. Децентрализованное производство и предоставление локализуются в основном на данной территории, их финансирование осуществляется преимущественно тоже децентрализовано, в том числе за счет проживающих на этой территории.
Чем больший ареал потребителей может воспользоваться данным видом общественных благ, тем меньше этот вид пригоден для децентрализованного предоставления (табл. 1.3). И наоборот, предметами местного ведения должны быть общественные блага, предоставление которых имеет пространственные ограничения.
При удовлетворении потребности в общественных благах местные органы берут ответственность за их предоставление различными способами, т.е. не обязательно путем организации собственного производства. Поэтому масштабы и роль муниципального сектора выходят далеко за границы производства материальных и нематериальных благ
Производство и предоставление общественных благ муниципальным сектором предопределяются законодательством о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Предметы ведения и полномочия муниципальных органов отражаются в перечне вопросов местного значения. Они различаются степенью конкретизации, могут проявляться в форме только создания условий или организации, содержания, развития учреждений.
Муниципальный сектор тесно связан с социальной экономической и политической системами общества, выполняет общественно необходимые функции, а общество тратит на его развитие средства, в том числе из государственного бюджета. Социальные задачи включают создание нормальных условий жизни в широком смысле (жилье, коммунальные услуги, транспорт, связь, дошкольное воспитание, здравоохранение, культурное обслуживание, торговля, быт, благоустройство). Экономические задачи решаются с позиций обеспечения социальной стабильности, эффективной занятости, расширения налоговой базы. Решение политических задач должно гарантировать народовластие, соблюдение демократических процедур, поддержание баланса власти и бизнеса Политические функции не укладываются в содержание деятельности, границы права. Но от того, как они выполняются на месте, зависит авторитет всех уровней и ветвей власти в стране.
В целом муниципальный сектор представляет собой социальный организм с соответствующим ему механизмом хозяйствования. В рамках муниципального сектора хозяйствующие субъекты имеют полное или преимущественное сходство по предметам деятельности, формам собственности, управления, регулирования. Предмет деятельности — производство и оказание социальных услуг, форма собственности — общественная или частная, регулируемая от имени сообщества, управление — местное (местное самоуправление).
Роль муниципального сектора в социально-экономическом развитии страны трудно выразить количественными показателями. Это связано с тем, что Минэкономразвития РФ планирует развитие муниципального сектора по объектам лишь муниципальной собственности.
В отличие от валового внутреннего продукта (ВВП) и валового регионального продукта (ВРП) статистические органы не исчисляют валовой муниципальный продукт (ВМП). Его можно определить как сумму добавленной стоимости или конечного продукта муниципального сектора, а также по доходам (оплата наемных работников предприятий и организаций муниципального сектора, чистые налоги на производство, валовая прибыль). По конечному использованию ВМП есть потребление домашних хозяйств и валовое накопление, в том числе основного капитала. При расчете по отдельно взятым муниципальным образованиям учитываются межрегиональные материальные и денежные потоки (сальдо ввоз-вывоз).
В муниципальном секторе занято почти 25% экономически активного населения, на его долю приходится около 5% инвестиций в основной капитал, 2,5% розничного товарооборота, 1% строительно-монтажных работ по договорам подряда. Социальные обязательства местных бюджетов составляют около 8% ВВП.
В консолидированных бюджетах субъектов РФ доля муниципальных образований хотя и снижается, но остается весьма существенной как в производстве, так и в социальном обслуживании (табл. 1.4).
В структуре расходов местных бюджетов почти 70% приходится на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Это основные отрасли муниципальной экономики и социальной сферы.
До начала реформирования местного самоуправления численность муниципальных образований составляла 12 215 единиц, в том числе в 625 городах, 1404 районах, 516 поселках, 9314 сельских округах, 203 сельских населенных пунктах, 153 городских районах и округах.
Муниципальная собственность имеется в 11 160 муниципальных образованиях, а муниципальные предприятия — в 4917 муниципальных образованиях, муниципальные нежилые помещения — в 8510. Муниципальные учреждения имеются: образовательные — в 8792 муниципальных образованиях, здравоохранения — в 7916, культуры и спорта — в 7950.
Не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, коммунальных объектов, учреждений образования, здравоохранения и т.д.) в основном сельсоветы, поселки, города районного значения.