История государственного управления в России
Лекция 1. Методология и теория предмета «ИГУ в России»
Существует 2 подхода к изучению этого предмета:
институциональный (изучение института власти, формально-правовой подход)
социологический (отношения государства и общества как социология власти, как особенности формирования политической элиты и российской бюрократии).
Типология власти
По мнению Вебера, государственная власть прошла ряд этапов в своем развитии:
персонификация власти
институционализация власти (камерализм)
формализация власти, ее безличный характер.
Россия должна изучаться не только во времени, но и в пространстве, как геополитическая величина, т.к. влияние географического фактора на развитие государственного управления в России было огромным.
В основе российской государственности лежит 2 источника:
византийско-христианский
татаро-монгольский
Несовместимость восточных и европейских ценностей во многом объясняет причины неудачных реформ в России. Поэтому часто после либеральных реформ начиналось движение назад при столкновении с восточным менталитетом народных масс.
Если в западных странах очень рано произошло освобождение общества и личности от влияния государства, сформировалось гражданское общество и развивалось снизу вверх (как и сословия), то в России государство оказалось над обществом и над личностью.
История и государственная власть не сформировали в России индивидуальной ответственности. Личное начало было подчинено коллективному, а главной чертой экономических отношений была нерасчлененность собственности и власти. Собственность являлась функцией власти.
Ключевский В.О.: «Особенностью России являлось то, что в основе ее способа производства лежали не отношения собственности, а отношения власти. Собственность являлась продолжением власти (т.е. у кого власть, у того и собственность). С этой особенностью связаны были и особенности русского феодализма и особенности формирования сословий в России».
Вебер выделял 2 типа традиционных обществ:
западноевропейский феодализм (построен на договоре)
восточный патримониализм (личная преданность), который в свою очередь делился еще на 3 типа: - полицентризм
- иерархия собственности
система вассалитета.
Этатизм (приоритет государства в жизни общества) - один из важнейших признаков развития Российского государства.
Государство формировало сословия сверху, в результате в России сформировалось служивое государство (когда все сословия служили государству). В России сословия отличались не нравами, а повинностями.
Одна из наиболее характерных особенностей в развитии России, оказавшая огромное влияние на характер государственной власти, - это мобилизационный (догоняющий) тип развития общества. Этот тип стал характерен для страны после татаро-монгольского разгрома, когда Россия стала отставать от развитых стран и вынуждена была их догонять (XV в).
При догоняющем типе развития интересы государства выходят на первый план, а интересы личности - на второй, т.к. государство вынуждено мобилизовать все ресурсы и использовать все чрезвычайные средства для достижения чрезвычайных целей.
При мобилизационном типе развития определяющими становятся внешние факторы. Развитие приобретает скачкообразный характер, общество вынуждено «перепрыгивать» через необходимые этапы, и реформы проводятся часто на неподготовленной почве, самим государством сверху и в интересах государства, а не личности.
Реформы Петра I ставили целью ввести в Россию рациональную систему управления, рациональную демократию, но западная рациональная модель управления была перенесена на нерациональный материал русского общества. В результате образовался огромный разрыв между управляющими и управляемыми. Единственным грамотным сословием был узкий слой дворянства и чиновничества, а основная масса оставалась неграмотной и некультурной, что привело к полному господству бюрократии и зависимости населения от чиновников.
Хофштеде и Боллинже сформировали четырехфакторную модель, по которой можно определить тип организационной культуры общества:
уровень иерархии (приказ, подчинение);
феминизация и маскулинизация;
организованная модель;
неорганизованная модель.
Факторы, характеризующие организационную культуру страны:
Дистанция власти (в России преобладает высокая степень);
Стремление избежать неопределенности;
Индивидуализм/ коллективизм;
Система мужественности (преобладание мужских или женских ценностей в обществе).
Для российского общества характерна координационно-корпоративная управленческая культура. Она была построена на коллективных началах, на координации деятельности автономных корпоративных социальных групп, нацеленных на коллективный результат, но при максимальном снижении потенциала риска. В основе этого типа культуры лежали не индивидуальные ценности, а объединение людей на основе согласованных интересов (при сохранении суверенитета личности).
В основе морали лежит общее благо и служение этому благу. Для Российского государства более характерна не организованность, а общность.
Лекция 2. Традиционные основы политической культуры России и их влияние на характер российской государственности
Любое общество имеет свою политическую культуру, которая складывается из 3 основных составляющих:
1. Характер и особенности политического сознания, менталитета, ориентации.
2. Характер политического поведения и образцы политического участия граждан.
. Характер функционирования политических институтов:
а) характер электорального процесса;
б) характер принятия и реализации политических решений;
в) характер разрешения социальных конфликтов.
Политическая культура (далее ПК) общества является качественной интегральной характеристикой всей политической жизни общества и отличает одно общество от других.
В то же время ПК общества включает в себя не все существующее в данный момент в данной стране политическое сознание, а только наиболее устойчивые, повторяющиеся, передающиеся из поколения в поколение, исторически сложившиеся образцы политического сознания и поведения, характерные для данного общества.
Например, для ПК Великобритании характерна исторически сложившаяся установка массового сознания на ту или иную политическую партию, а для ПК США - на того или иного политического лидера.
К основным чертам ПК России относятся:
)Этатизм - приоритет государства в жизни общества.
) Авторитарный характер государственной власти (практически на всех этапах русской истории).
Политическое господство бюрократии и бюрократический характер управления.
Патернализм и патерналистский характер властных отношений (стремление государства опекать общество и под предлогом заботы об общем благе вмешиваться в частную жизнь граждан и регламентировать все стороны жизни общества).
Клиентилизм в отношениях населения к государству (привычка населения быть под покровительством государства).
Персонификация политики (привычка населения ориентироваться не на законы, а на лица). В то время как в западных странах очень рано сформировалось формальное сознание (ориентация на формальные законы, а не лица).
Отсюда вывод: до тех пор, пока в России не будет преодолена персонификация власти и политики, трудно говорить о формировании правового государства и гражданского общества.
Слабая структурированность русского общества, т.е. слабое развитие или отсутствие автономных, независимых от государства структур гражданского общества.
Хотя после отмены крепостного права в ходе реформ Александра II происходит усложнение политической жизни в России, начинается процесс структуризации общества, возникновение автономных сфер и структур (создание органов местного самоуправления (русское Земство), независимого суда, суда присяжных, парламентаризма, многопартийности).
Тем не менее, этот процесс оказался коротким и был прерван большевистской революцией 1917 г., после которой в 30-40-е гг. Произошла деструктуризация общества в условиях тоталитарного режима.
Сакрализация власти.
Приверженность харизматическим лидерам (привычка быть ведомыми).
Все эти особенности российской ПК сложились исторически и формировались самой властью. Вместе с тем не стоит упрощенно оценивать роль государства в жизни российского общества как сугубо отрицательную, равно как и отношение населения к государству, которое не было однозначным.
В России государство занимало доминирующее положение в общественной жизни, т.к. являлось своеобразной скрепой русского общества и тем стержнем, вокруг которого строилась общественная конституция России.
Русский народ по-своему относился к государству (он был и самым государственным народом в мире, и в то же время анархистом). С одной стороны, русские не мыслили себя вне государства, но в то же время отношение народа к государству значительно отличалось от отношения к государству европейских народов. Это было не правовое отношение. Это не отношение гражданства и законности. Связь русских людей с государством всегда была очень личная, не признающая посредников.
Поэтому русский народ не принял официального этатизма, в основе которого лежит Византийская государственная идея жестокого бюрократического государства.
Именно поэтому население России всегда противопоставляло главу государства и государственных чиновников. Вся государственная администрация представляется населению чуждой, мешающей связи главы государства с народом.
Этот раскол между государственной бюрократией и народом еще больше усилился после реформ Петра, создавшего разветвленную систему бюрократии, без участия народа.
Другой особенностью развития России, повлиявшей на характер взаимоотношений государства и общества, стало длительное сосуществование двух начал, которые часто нигде не пересекались - государства и общины.
Российское общество представляло собой федерацию автономных общин. При этом в сознании народа приоритет отдавался не государственным структурам, а общине. Именно община занимала центральное место в самоидентификации общества русских людей.
Но очень рано русское государство противопоставило себя общине и «крестьянскому миру» и попыталось навязать византийскую модель государственности.
Именно здесь кроется тот дуализм и та «антиномичность» (Бердяев), который так свойствен русскому национальному менталитету.
Это означает, что вопреки славянофильской теории самобытности русского народа, основанным на православии и коллективизме), главной особенностью российского национального менталитета являлось сочетание крайностей в этом сознании, отрицающие друг друга (антиномии).
Бердяев выделял 3 основные антиномии:
отношение русских к государству:
тезис: русский народ был самым государственным.
Антитезис: русский народ всегда критически относился к гос. Администрации и противопоставлял ей общину. Анархизм - одна из наиболее характерных черт русского сознания.
отношение русских к свободе:
тезис: исторически и географически русский народ был одним из самых свободолюбивых народов, всегда был странником, отшельником, искателем лучшей доли и правды.
Антитезис: ни в одном государстве не было такого сервилизма, рабского подчинения власти, как в России.
отношение русских к национальности:
Тезис: географическое положение России, колонизаторский характер развития (постоянное расширение, освоение новых земель) привели к тому, что русский народ очень терпимо и уважительно относился к другим нациям. Чувство национальной идентичности долго не было сформировано в России, и русский народ идентифицировал себя не по национальному, а по религиозному принципу.
Само понятие национализм не воспринималось русским сознанием. Считается, что национализм может быть английским, французским, но не русским.
Антитезис: ни в одном государстве, за исключением России и Германии, не было таких вспышек антисемитизма, который приобрел бытовой характер.
Факторы, определившие формирование особенностей политической культуры России и российской государственности
Начиная с «Государственной школы» в русской историографии (Ключевский, Соловьев), особое внимание уделялось влиянию географического фактора на формирование национальной государственности.
Впоследствии, в XX в. эта теория была дополнена и развита западными учеными и приобрела характер многофакторного (геополитического) подхода к объяснению особенностей российской государственности.
С точки зрения этого подхода, на российскую государственность повлияли:
равнинный характер территории, на котором образовалось Древнерусское государство, лишенная резких географических рубежей. Это изначально предопределило такую характерную особенность российского развития, как его колонизаторский характер, т.е. постоянное расширение имевшихся и освоение новых земель.
Это «разбегавшееся» пространство требовало особой роли государства в жизни общества, которое вынуждено было мобилизовать все ресурсы для закрепления этого пространства.
открытость государственных границ и постоянная внешняя опасность со стороны кочевников также усиливала роль государства, которая постепенно приобретала военный характер.
Монгольский фактор и его влияние на эволюцию российской государственности.
Влияние монгольского фактора можно подразделить на косвенное и прямое.
Прямое: Золотая Орда внесла в русскую политическую культуру начало жесткой дисциплины, иерархии и деспотизма.
Отчасти можно говорить и о влиянии золотоордынской административной модели (напр., первая перепись населения, система басмачества и коммуникации).
Более серьезное - косвенное влияние татаро-монгольского разгрома в России: после этого Русь стала отставать от западных стран, и для нее стал характерен догоняющий (мобилизационный) тип развития.
Лекция 3. Субцивилизации в истории российской государственности. Особенности образования Древнерусского государства. Характеристика политических режимов
Одной из характерных особенностей развития России был ее прерывистый характер. Это означает, что в истории России следует выделять не просто те или иные периоды, а субцивилизации, которые отличались друг от друга не только характером власти и управления, но и всей системой ценностей.
Например, если Киевская субцивилизация характеризовалась прочной интегрированностью с общеевропейскими ценностями, а само население после принятия христианства от Византии осознавало себя составной неотъемлемой частью общеевропейского христианского материка (пример - «Слово о законе и благодати» митрополита Иллариона), то в Московском государстве постепенно утверждается политика почвеничества, поворот на Восток, противопоставление православия и католицизма.
Можно выделить 3 основные субцивилизации в истории России:
1. Киевская (IX-XIV вв);
2. Московская (XIV-XVII вв);
. Имперская (XVIII-XX вв);
Основные черты Киевской субцивилизации:
гетерогенный характер русского общества. Государственные структуры еще не сложились, русская земля представляет собой федерацию местных полугосударственных образований.
Сложности объединения земель в одно государство объяснялись как географическими, хозяйственными, так и этнонациональными причинами.
По мнению Б.А. Рыбакова, само понятие «русский» применительно к этому периоду весьма спорно. Письменные источники (арабские, византийские, греческие) не дают оснований говорить о преобладающем славянском этносе на территории Древней Руси.
Древнерусский этнический конгломерат состоит из славянского, финно-угорского и балтийского этноса с большой примесью германского.
Письменные источники запечатлели в основном походы русских на Византию. В походах участвовали в основном варяжские дружины, а не славянские. Общим был только язык, но по языку нельзя определить этническую принадлежность.
Таким образом, древнерусское общество формировалось как полиэтническое.
На территории Киевской Руси сосуществовали различные типы хозяйства: скотоводство, бортничество, собирательство, земледелие.
Преобладание государственной собственности на ранних этапах русской истории.
Особенность климатических и географических условий обусловила приоритет не земледелия, а природных богатств. Следовательно, государство вынуждено было объявить себя верховным собственником земли (для сбора дани).
В связи с этим, и княжеские пожалования своим боярам состояли не в выделении земель и угодий, а в части налогов с данной территории.
Эти особенности хозяйственного развития привели к формированию и сосуществованию различных типов хозяйственных культур: оседлый тип, бродячий и кочевой.
Тот факт, что Русь изначально существовала на пересечении нескольких религиозных потоков, можно сделать следующий вывод:
Для объединения столь разнообразного состава населения в условиях отсутствия развитых коммуникаций требовался особый инструмент консолидации. Однако, Киевские Рюриковичи не могли воспользоваться опытом других больших государств (Персидское царство, Римская империя) и опереться на широкую систему бюрократии, как в Риме, т.к. бюрократического аппарата еще не было.
В этой ситуации таким механизмом сплочения русских земель стало принятие христианства на Руси (988 г.), которое сыграло определенную роль в консолидации Древнерусской народности и способствовало формированию Древнерусской государственности.
В период раздробленности православная церковь и религия являлись тем стержнем, который объединял русских и способствовал возрождению единой государственности уже в Московский период.
Русское православие отличалось от католичества (западного христианства) по степени теоретической разработанности. По большей части русское православие носило обрядовый характер. Это объяснялось следующими причинами:
1. к моменту принятия Русью христианства католичество на Западе приняло уже характер городской культуры с развитыми традициями, канонами и т.д. и эта городская культура была перенесена в страну с преобладанием крестьянского населения (деревенская Россия).
2. В значительной мере этому обрядовому характеру способствовало и само отношение великокняжеской власти к религии.
Власть использовала религию в сугубо утилитарных целях (как инструмент социальной консолидации общества в ущерб духовному началу христианства).
В результате на Руси сложился примитивный тип христианства, который Бердяев называл «православием без христианства».
В целом же Древнерусская субцивилизация мало чем отличалась от европейской того периода, в том числе по уровню материального развития, но она изначально имела свою стилевую специфику в результате длительного канонического и политического общения с Византией.
Основные черты Московской субцивилизации
Московский период в развитии Русского государства отличался от Киевского не только характером власти и управления, но и ментальностью эпохи, системой ценностей.
На развитие Московской субцивилизации повлияли 2 основных фактора:
1. распад некогда единой Древнерусской народности, когда значительная часть русских земель оказалась под влиянием Польши и Литвы (западнорусские земли) и на месте Древнерусской народности образовались два культурно-исторических феномена - Московское государство распад некогда единой Древнерусской народности, когда значительная часть русских земель оказалась под влиянием Польши и Литвы (западнорусские земли) и на месте Древнерусской народности образовались два культурно-исторических феномена - Московское государство называли «татарской Московией».
2. Сложные взаимоотношения с Золотой Ордой и с «Ордынским наследием» впоследствии (в XV в.) - Крымское, Астраханское, Сибирское и затем Казанское ханства.
Отношения Москвы с Золотой Ордой отличались сложностью, неоднозначностью. С одной стороны, рядовое население Московского государства негативно относилось к завоевателям, а с другой - именно Орда являлась важным источником легитимности и авторитета власти Московских князей и знати, т.к. ярлык на великое княжение получали в Золотой Орде.
Т.к. Русь считалась провинцией (колонией Золотой Орды - Русский Улус), а сама Орда считалась метрополией, то некоторые исследователи говорят о неизбежном патернализме монгольских ханов по отношению к русским землям, т.к. никакой нормальный хозяин не будет разрушать хозяйство, от которого он получает прибыль.
В XVI в. Наблюдается обратный процесс - активные выезды татарской знати на службу в Москву. Не менее сложными были отношения Московского государства с западным соседом - Литовским государством. В начале XV. Литовская Русь была реальным претендентом в соперничестве с Москвой на объединение русских земель, поэтому ее часто называли альтернативной Русью.
Существует несколько альтернатив развития русской государственности в XIV-XV вв.
Русское государство могло развиваться по Новгородской, по Литовской модели, либо по собственно Московской, которая в итоге победила, будучи более авторитарной и деспотической.
В отличие от Московской модели Литовской государство отличалось большей демократичностью, там рано начался процесс европеизации, утверждение в западнорусских городах престижных форм западной культуры, городского права и наблюдался процесс эволюции этого государства в сторону сословно-правового общества.
Литовское государство одержало ряд военно-политических побед, в том числе участвовало в союзе с Новгородом в разгроме Тевтонского Ордена, что еще больше усиливало авторитет этого княжества.
Русский язык являлся государственным и основной свод законов «Литовский статут» был написан на русском языке.
Ряд ошибок правящей элиты этого государства (совместные походы с крымским ханом на Москву) нанесли серьезный ущерб авторитету этого княжества, но окончательно спор между Москвой и Литвой за роль в объединении русских земель разрешила Польша.
В 1385 г. литовский князь Ягайло стал одновременно польским королем, началось государственное объединение Польши и Литвы и последовавшая за этим католицизация и полонизация западных земель.