2. Бюджетний процес на загальнодержавному рівні.
Організаційні засади:
Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.
Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Етапи складання проекту Державного бюджету України:
Розробка та прийняття Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України.
Національний банк України до 15 березня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України прогнозні монетарні показники на наступний рік та до 1 квітня року, що передує плановому, - проект кошторису доходів та витрат Національного банку України на наступний рік, які використовуються для складання проекту закону про Державний бюджет України.
Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.
Народні депутати, комітети розробляють свої пропозиції до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і подають їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, до 15 квітня року, що передує плановому, але не пізніше ніж за 15 днів до дня розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради.
Верховна Рада не пізніше 30 квітня року, що передує плановому, розглядає питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.
За наслідками розгляду цього питання Верховна Рада може прийняти рішення про:
1) прийняття проекту постанови Верховної Ради щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;
2) направлення проекту постанови Верховної Ради щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, для підготовки до повторного розгляду.
Розробка проекту Державного бюджету України.
Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.
Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України.
На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
Схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України.
Міністерство фінансів України подає Кабінету Міністрів України для розгляду проект закону про Державний бюджет України та вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.
Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.
Розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України.
Етапи затвердження Державного бюджету України:
Представлення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховній Раді.
Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховній Раді представляє на її пленарному засіданні Міністр фінансів України не пізніше ніж через п’ять днів з дня подання його Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради. Від комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, з доповіддю щодо відповідності проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та вимогам Бюджетного кодексу України виступає голова комітету.
За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховна Рада може прийняти рішення про його відхилення у разі невідповідності вимогам Бюджетного кодексу України та/або Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період.
У разі відхилення Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Кабінет Міністрів України зобов’язаний у 7-денний строк з дня набрання чинності рішенням про його відхилення подати до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік з обґрунтуванням внесених змін.
Розгляд проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні.
Народні депутати, комітети формують свої пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік і не пізніше 1 жовтня року, що передує плановому, направляють їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, з урахуванням таких вимог:
Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, розглядає пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, висновки Рахункової палати і готує висновки та пропозиції до нього (які викладаються у вигляді проекту постанови Верховної Ради), а також таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи. Показники, що містяться у висновках та пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, мають бути збалансованими.
Верховна Рада розглядає проект закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому.
Розгляд у першому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік починається з доповіді голови комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо висновків і пропозицій до законопроекту та результатів його розгляду.
Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік вважається прийнятим у першому читанні, якщо на підтримку під час голосування в цілому проекту постанови Верховної Ради щодо висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Схвалені Верховною Радою висновки та пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради.
Підготовка та розгляд проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у другому читанні.
Після прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні Кабінет Міністрів України за участю уповноважених представників комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, готує та у 14-денний строк, але не пізніше 3 листопада року, що передує плановому, подає до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, підготовлений відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, і порівняльну таблицю щодо їх урахування з вмотивованими поясненнями стосовно неврахованих положень Бюджетних висновків Верховної Ради.
Розгляд у другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. У другому читанні приймаються: граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) державного бюджету, граничний обсяг державного боргу та граничний обсяг надання державних гарантій; загальна сума доходів, видатків та кредитування державного бюджету; розмір мінімальної заробітної плати на відповідний бюджетний період, розмір прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період; бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів.
Підготовка та розгляд проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у третьому читанні
Відповідно до рішення Верховної Ради про прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у другому читанні комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, готує його до третього читання.
Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, готує пропозиції щодо усунення суперечностей і помилок у тексті статей проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, розгляд яких перенесено на третє читання.
Після доповіді та співдоповіді проводиться голосування пропозицій комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо усунення суперечностей і помилок у тексті статей проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік та прийняття проекту закону в цілому.
Закон про Державний бюджет України приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому.
Протягом трьох днів з дня прийняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України подає Президенту України обґрунтування і розрахунки щодо бюджетних показників такого закону, змінених порівняно з проектом закону про Державний бюджет України, поданим Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України на розгляд у першому читанні.
Якщо Президент України повернув до Верховної Ради України для повторного розгляду закон про Державний бюджет України із вмотивованими і сформульованими пропозиціями, які передбачають зміни бюджетних показників, Кабінет Міністрів України у тижневий строк подає Верховній Раді України зміни до показників, зазначених у текстових статтях такого закону, та оновлені додатки до нього відповідно до пропозицій Президента України.
Особливості формування надходжень бюджету та здійснення витрат бюджету в разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України
витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких встановлені законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;
щомісячні бюджетні асигнування загального фонду Державного бюджету України сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період;
забороняється із загального фонду державного бюджету здійснювати витрати в частині капітальних видатків та надання кредитів з бюджету;
державні запозичення можуть здійснюватися в обсязі, що не перевищує обсяг витрат на погашення державного боргу у відповідний період, а державні гарантії не надаються;
діють норми закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету;
соціальні стандарти та соціальні гарантії у поточному бюджетному періоді застосовуються у розмірах та на умовах, що діяли у грудні попереднього бюджетного періоду;
перерахування міжбюджетних трансфертів здійснюється відповідно до обсягів, визначених у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період.
Виконання Державного бюджету України.
Організаційні засади виконання державного бюджету:
Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Державного бюджету України.
Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
При виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів.
Казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає:
1) розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;
2) контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов’язаннями;
3) ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку;
4) здійснення інших операцій з бюджетними коштами.
Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується членом Кабінету Міністрів України. До затвердження розпису Державного бюджету України членом Кабінету Міністрів України, відповідальним за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особою, яка виконує його обов’язки, затверджується тимчасовий розпис Державного бюджету України на відповідний період.
Розпис бюджету – документ, в якому встановлюється розподіл доходів, фінансування бюджету, повернення кредитів до бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної класифікації
Виконання Державного бюджету України за доходами включає:
органи, що контролюють справляння надходжень бюджету, забезпечують своєчасне та в повному обсязі надходження до державного бюджету податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства;
податки і збори та інші доходи державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок і не можуть акумулюватися на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету (за винятком установ України, які функціонують за кордоном);
забороняється проведення розрахунків з бюджетом у негрошовій формі.
Стадії виконання бюджету за видатками та кредитуванням:
1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету;
2) затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), а також порядків використання бюджетних коштів;
3) взяття бюджетних зобов’язань;
4) отримання товарів, робіт і послуг;
5) здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов’язань;
6) використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм;
7) повернення кредитів до бюджету (щодо кредитування бюджету).
Зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися у разі відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України та надходжень бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури витрат державного бюджету, уточнення пріоритетів бюджетної політики.
Підготовка та розгляд звіту про виконання Державного бюджету України.
Звітність про виконання Державного бюджету України (кошторисів бюджетних установ) включає фінансову та бюджетну звітність.
Фінансова звітність складається згідно з національними положеннями (стандартами) бухгалтерського обліку.
Бюджетна звітність відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації.
Звітність про виконання Державного бюджету України є оперативною, місячною, квартальною та річною.
Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України не пізніше 1 квітня року, наступного за звітним.
Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подання Кабінетом Міністрів України річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України готує та подає Верховній Раді України висновки про використання коштів Державного бюджету України з оцінкою ефективності такого використання, а також пропозиції щодо усунення порушень, виявлених у звітному бюджетному періоді, та вдосконалення бюджетного процесу загалом
Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, у двотижневий строк з дня отримання відповідних висновків та пропозицій Рахункової палати готує та подає на розгляд Верховної Ради проект постанови щодо річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України.
Розгляд звіту про виконання закону про Державний бюджет України відбувається за процедурою повного обговорення з урахуванням особливостей, визначених у цій статті.
Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України у Верховній Раді представляє Міністр фінансів України. Із співдоповідями про виконання закону про Державний бюджет України виступають голова комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, та Голова Рахункової палати. На такому пленарному засіданні за процедурним рішенням Верховної Ради можуть бути заслухані головні розпорядники коштів державного бюджету щодо результатів виконання бюджетних програм за звітний період.
За результатами розгляду Верховна Рада приймає рішення щодо річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України.
Лекція 6. Міжбюджетні відносини і система бюджетного вирівнювання
1. Сутність міжбюджетних відносин, їх призначення, види.
2. Система бюджетного вирівнювання, її форми, методи.
3. Міжбюджетні трансферти, їх види згідно Бюджетного кодексу України
1. Сутність міжбюджетних відносин, їх призначення, види.
Бюджетна система кожної країни представляє сукупність усіх бюджетів; вона функціонує як єдине ціле, на певних організаційних засадах, що визначаються державним устроєм та адміністративно-територіальним поділом. Між бюджетами різних ланок і видів обов’язково виникають різноманітні взаємозв’язки, які зумовлені:
необхідністю досягнення збалансованості усіх бюджетів;
забезпечення виконання завдань центральних органів влади та управління і місцевого самоврядування;
здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів в зв’язку із розбіжностями у рівнях податкового потенціалу і відмінностями у обсягах видатків в територіальному розрізі.
У статті 81 Бюджетного кодексу України зазначено, що міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України.
Міжбюджетні відносини – це взаємовідносини, що виникають між органами державної влади, місцевими органами виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування щодо розподілу функцій, повноважень, сфер відповідальності у здійсненні видатків та формуванні доходів бюджетів3.
Найважливіші складові міжбюджетних відносин:
розмежування видатків бюджетів відповідно до розподілу повноважень між органами державної влади та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування;
забезпечення бюджетів доходами, достатніми для виконання покладених на них завдань;
перерозподіл доходів територій (вилучення коштів у відносно «багатих» у фінансовому сенсі територій та підтримка «бідних» у фінансовому розумінні територій);
різні форми взаємовідносин, що виникають у процесі виконання бюджетів (взаємозаліки, бюджетні позики тощо).
За формами руху коштів можливі такі взаємовідносини між бюджетами:
— бюджетне субсидіювання;
— вилучення коштів;
— взаємні розрахунки бюджетів;
— бюджетні позички.
Бюджетне субсидіювання — це виділення коштів із бюджету вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Воно може здійснюватися з різних причин. По-перше, для надання фінансової допомоги тим бюджетам, в яких відносно слабка дохідна база порівняно з їхніми видатками. Така ситуація характерна практично для всіх країн світу, оскільки в кожній із них є економічно розвинуті і відносно відсталі регіони. Поки що нікому не вдалось досягти абсолютно збалансованого розвитку регіонів, тим більше, що в історичному плані характерною є нерівномірність і нерівноцінність розміщення продуктивних сил. По-друге, необхідність бюджетного субсидіювання обумовлена пропорціями розподілу доходів між центральним і місцевими бюджетами. Нині переважає централізація бюджетних коштів. Спочатку вони концентруються у центральному бюджеті, а потім розподіляються між регіонами. Тому, відзначаючи недостатню дохідну базу місцевих бюджетів, слід пам’ятати, що це дуже відносно. Змінивши розподіл доходів між бюджетами різних рівнів, можна змінити і рівень забезпеченості кожного бюджету доходами. По-третє, необхідність субсидіювання може визначатись тимчасовими факторами, наприклад реалізацією окремих державних програм, на які виділяються кошти із центрального бюджету, а фінансування здійснюється з місцевих бюджетів.
Видами бюджетного субсидіювання є: бюджетні субсидії, бюджетні субвенції, бюджетні дотації. Бюджетні субсидії як загальна форма бюджетного субсидіювання означають перерахування коштів з одного бюджету іншому для надання йому фінансової допомоги на конкретну мету.
Бюджетні субвенції — це такий вид бюджетного субсидіювання, який передбачає пайову участь кількох бюджетів у фінансуванні певних видатків чи проектів. Як правило, вони виділяються за умови, коли бюджет, який отримує бюджетну субвенцію, забезпечує покриття встановленої для нього частки видатків. Такий вид бюджетного субсидіювання має активніший вплив, оскільки передбачає пошук місцевих ресурсів. Бюджетні субвенції мають цільовий характер, що зумовлено безпосередньо їхньою суттю.
Бюджетні дотації — це виділення коштів з бюджету вищого рівня для збалансування бюджетів нижчого рівня. Якщо розміри бюджетних субсидій і субвенцій не пов’язуються безпосередньо зі станом того чи іншого бюджету, то бюджетна дотація видається саме для покриття тих видатків, на які не вистачає доходів і, як правило, в розмірі, який визначається як різниця між видатками і доходами. Як інструмент впливу бюджетні дотації значно слабші, ніж бюджетні субсидії, й особливо бюджетні субвенції.
Вилучення коштів є формою взаємовідносин, протилежною за змістом і за напрямом руху коштів бюджетному субсидіюванню, а саме такому його виду, як дотації. На відміну від бюджетного субсидіювання, яке поширене в усьому світі, вилучення коштів є характерною ознакою бюджетних систем, побудованих за принципом єдності. Кошти вилучаються на суму перевищення доходів над видатками з тих бюджетів, де воно виникає. Звісно, це досить відносне перевищення, адже завжди можна знайти напрями використання коштів. Таке перевищення може встановити тільки орган влади чи управління вищого рівня на основі нормування видатків. Про відносність такого перевищення свідчить той факт, що в Україні вилучення коштів відбувається в умовах нестачі коштів у бюджетах усіх рівнів. В умовах автономності бюджетів про вилучення коштів не може бути й мови. Більше того, і політика бюджетного субсидіювання організується у такий спосіб, щоб не підривати заінтересованості в зростанні доходів і в економному та раціональному фінансуванні видатків.
Взаємні розрахунки між бюджетами виникають під час перерозподілу доходів і видатків між бюджетами після їх затвердження. Перерозподіл доходів може відбуватись унаслідок змін податкового законодавства або зміни нормативів розподілу доходів. При цьому один бюджет втрачає доходи, хоча вони були для нього заплановані, другий — отримує додаткові, непередбачені планом надходження. Оскільки така зміна дохідної бази не відображає ні прорахунків однієї сторони, ні зусиль другої (а бюджети обох мають профінансувати заплановані видатки), то здійснюються взаємні розрахунки, за якими передаються додаткові, непередбачені планом доходи від одного бюджету до іншого. Перерозподіл видатків відбувається у разі зміни відомчого підпорядкування суб’єктів фінансування (за відомчого принципу розподілу видатків), або коли передається фінансування певних заходів з одного бюджету до іншого. При цьому в одному бюджеті відбувається вивільнення доходів, утворюється їх відносний (до плану) надлишок, а в другому — навпаки, нестача доходів для фінансування непередбачених видатків. Для усунення дисбалансу необхідно передати на суму перерозподілених видатків доходи з одного бюджету до іншого.
Бюджетні позички — це взаємовідносини між бюджетами з приводу тимчасового передання коштів з одного бюджету до іншого. Потреба в цьому виникає у разі тимчасових касових розривів у виконанні бюджету. Касовий розрив характеризується незбігом у часі фінансування видатків і отримання доходів: видатки випереджають надходження доходів. Він може виникати з кількох причин. По-перше, від неузгодженості термінів фінансування видатків і сплати податків та інших платежів до бюджету. Такі прорахунки загалом неприпустимі, однак в умовах, наприклад, постійної зміни податкового законодавства можуть мати місце. По-друге, касовий розрив може виникнути через затримку в надходженні доходів, що є цілком імовірним і в звичайних умовах, і, особливо, під час економічної та фінансової кризи, зокрема кризи неплатежів. По-третє, касовий розрив може бути пов’язаний з необхідністю фінансування непередбачених видатків або перенесення їх фінансування на більш ранні терміни.
Слід наголосити, що бюджетні позички пов’язані саме з касовим розривом у виконанні бюджету як тимчасовим явищем. Тобто доходів бракує саме на певну дату, потім вони надійдуть. Стосовно дефіцитного бюджету бюджетні позички не можуть використовуватись. Адже для їх погашення не буде відповідних надходжень. Тому в такому разі використовується бюджетне дотування, а не бюджетні позички.
За стадією бюджетного процесу, на якій виявляється потреба у взаємовідносинах між бюджетами, вони поділяються на дві групи. До першої належать ті, необхідність в яких визначається в процесі бюджетного планування. Це бюджетне субсидіювання та вилучення коштів. Складаючи й розглядаючи проект бюджету, одні органи влади й управління повинні визначати потребу в отриманні бюджетних субсидій, субвенцій чи дотацій, інші — в можливості їх надання. Аналогічно визначаються й обсяги вилучення коштів. На підставі цих розрахунків під час затвердження бюджету приймається рішення про субсидіювання окремих бюджетів чи вилучення коштів у тих бюджетів, де є їх надлишок. Обсяги бюджетних субсидій, субвенцій і дотацій та вилучення коштів установлюються окремою статтею в Законі про Державний бюджет чи в рішенні про затвердження відповідного місцевого бюджету. Саме ж бюджетне субсидіювання чи вилучення коштів відбувається в процесі виконання бюджету. До другої групи належать ті взаємовідносини між бюджетами, потреба в яких визначається вже під час виконання бюджету. Це взаємні розрахунки бюджетів та бюджетні позички, які не плануються і не входять до затвердженого бюджету. Навпаки, вони виникають якраз унаслідок відхилень виконання бюджету від його затверджених показників. Тобто взаємовідносини другої групи і визначаються, і здійснюються під час виконання бюджету.
За напрямом руху коштів розрізняють вертикальні і горизонтальні взаємовідносини бюджетів. Вертикальні характеризують рух коштів між бюджетами різних рівнів, а горизонтальні — між бюджетами, що належать до одного рівня. Більш поширеними і розвиненими є вертикальні взаємовідносини, оскільки вони контролюються органами влади й управління вищого рівня.
За правовим регламентуванням взаємовідносини між бюджетами поділяються на дві групи: регламентовані законодавчими актами та інструктивними документами й договірні. Це дещо умовна класифікація, оскільки в деяких формах взаємовідносин наявні елементи і правового регламентування, і договірні стосунки. Наявність навіть окремих елементів правового регулювання дає підставу зараховувати такі відносини до регламентованих.
2. Система бюджетного вирівнювання, її форми, методи.
Фінансове вирівнювання — приведення видатків бюджетів (за економічною і функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій. Але враховуючи, що на сьогодні у нас не розроблені й законодавчо не визначені державні соціальні гарантії, то метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення до середнього рівня видатків, який склався по країні.
У широкому розумінні фінансове вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, покращення добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Все це надає фінансовому вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у фінансовій системі, у тому числі у міжбюджетних відносинах.
Виняткове значення фінансового вирівнювання для досягнення позитивної економічної динаміки в країні, реалізації завдань регіональної політики, забезпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві зумовлює доцільність дотримання таких підходів при його здійсненні:
врахування об’єктивно існуючих розбіжностей в економічному та соціальному розвитку регіонів, окремих населених пунктів, особливості їх місцезнаходження, природно-кліматичні, екологічні, демографічні та інші умови, які спричинюють диференціацію бюджетних видатків;
механізм фінансового вирівнювання має бути узгоджений із визначеними у чинному законодавстві цілями та пріоритетами регіональної політики, враховувати встановлені критерії та перелік депресивних територій країни, які потребують додаткових фінансових ресурсів;
вирівнюванню видатків місцевих бюджетів має передувати вирівнювання їх доходної бази як необхідної передумови для створення рівних можливостей функціонування всіх територіальних громад, тобто для здійснення ними однакових видатків;
визначення ступеня вирівнювання доходів місцевих бюджетів з метою забезпечення заінтересованості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходних джерел;
кінцевою метою вирівнювання видатків бюджетів органів місцевого самоврядування має бути забезпечення надання суспільних послуг населенню кожної територіальної громади на єдиному рівні, який гарантується законами країни.
При розгляді системи фінансового вирівнювання розрізняють форми, методи та інструменти, що формують механізм його реалізації (див. рис. 1).
непайові трансферти
фонди вирівнювання
Рис. 1. Механізм фінансового вирівнювання
Розрізняють також дві основні системи фінансового вирівнювання. Перша (централізована) ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги.
Друга система фінансового вирівнювання (децентралізована) базується на основах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду.
Фінансове вирівнювання здійснюється на основі розробленого алгоритму, що має назву формули вирівнювання. Формула вирівнювання — це математична модель, яка визначає розміри доплати відповідній території або її внесків на основі об’єктивних факторів та критеріїв. Кожна країна має власну формулу вирівнювання, яка пов’язана з її індивідуальними особливостями.
Головна функція держаної регіональної фінансової політики полягає у подоланні вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів за допомогою фінансового вирівнювання.
Вертикальні фіскальні дисбаланси – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов’язків, які на нього покладаються в процесі розподілу компетенції між центральною, регіональною і місцевою владою.
Горизонтальний фіскальний дисбаланс – це різні фінансові можливості надання соціальних послуг територіальних утворень одного рівня.
3. Міжбюджетні трансферти, їх види згідно Бюджетного кодексу України
Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.
Міжбюджетні трансферти поділяються на:
базову дотацію (трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій);
субвенції;
реверсну дотацію (кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій);
додаткові дотації (міжбюджетні трансферти на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів; на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, установлених державою; інші додаткові дотації).
Сучасний механізм розрахунку базової та реверсної дотації базується на порівнянні податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці з середнім значенням показника по Україні в розрахунку на одну людину (рис. 2). В залежності від виду місцевого бюджету порівняння здійснюється за різними податками: для обласних бюджетів – надходження податку на прибуток підприємств та надходження податку на доходи фізичних осіб; для бюджетів міст обласного значення, районів і об’єднаних територіальних громад – надходження податку на доходи фізичних осіб.
Рис. 2. Механізм горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів
Заслуговує на увагу закріплений чіткий механізм розрахунку нових «соціально спрямованих» субвенцій: освітньої субвенції, медичної та субвенції на підготовку робітничих кадрів, субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру (див. табл. 1).
Таблиця 1
Особливості розрахунку субвенцій в Україні
|
Вид субвенції |
Мета |
Вид бюджету - отримувача |
Параметри формули розрахунку |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
|
Освітня субвенція |
реалізація заходів з оптимізації мережі зазначених навчальних закладів та оплата поточних видатків таких типів навчальних закладів: загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів; шкільні відділення навчально-виховних комплексів; спеціалізовані заклади та заклади інтернатного типу; вечірні (змінні) школи; загальноосвітні навчальні заклади для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації; |
бюджет АРК, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджети та бюджети об’єднаних територіальних громад; |
1) кількість учнів загальноосвітніх навчальних закладів у міській та сільській місцевості, гірських населених пунктах; 2) наповнюваність класів; 3) коригуючі коефіцієнти приведення, що застосовуються до кількості учнів різних типів загальноосвітніх навчаль-них закладів та залежно від місцевості, в якій розта-шований заклад. |
|
Субвенція на підготовку робітничих кадрів |
оплата поточних видатків професійно-технічних навчальних закладів та реалізацію заходів з оптимізації мережі професійно-технічних навчальних закладів; |
бюджет АРК, обласні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя) бюджети; |
1) кількість учнів професійно-технічних навчальних закладів, включаючи учнів у гірських населених пунктах, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; 2) коригуючі коефіцієнти приведення, що застосовуються до кількості учнів та залежно від місцевості, в якій розташований заклад. |
|
Медична субвенція |
видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 та пункті 3 частини першої статті 90 Бюджетного кодексу України |
бюджет АРК, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК та обласного значення) бюджети та бюджети об’єднаних територіальних громад; |
1) кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 2) коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги; 3) особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах. |
|
Субвенція на забезпе-чення медичних заходів |
реалізації державних програм і комплексних заходів у сфері охорони здоров’я за напрямами, визначеними Кабінетом Міністрів України |
бюджет АРК, обласні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя) бюджети; |
1) кількість хворих; 2) кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. |
У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі трансферти місцевим бюджетам:
базова дотація;
субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;
додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання пільг, встановлених державою;
субвенція на виконання інвестиційних проектів;
освітня субвенція;
субвенція на підготовку робітничих кадрів;
медична субвенція;
субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру;
субвенція на фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження (зона спостереження – це територія, на якій можливий вплив радіоактивних скидів і викидів радіаційно-ядерного об’єкта та де здійснюється моніторинг);
субвенція на проекти ліквідації підприємств вугільної і торфодобувної промисловості та утримання водовідливних комплексів у безпечному режимі на умовах співфінансування (50 %);
інші додаткові дотації та інші субвенції.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:
субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;
субвенції на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;
дотації та інші субвенції.
Лекція 7. Система доходів Державного бюджету України
1. Економічна сутність та класифікація доходів бюджету
2. Склад та джерела формування доходів Державного бюджету
3. Доходи загального та спеціального фонду