І. Передпроектна стадія

#12/2004 

Манжул Катерина Завідуюча кафедрою правознавства Кіровоградського державного педагогічного університету імені Володимира Винниченка, кандидат історичних наук, доцент Кіровоград

Стадії законодавчого процесу

Ефективність законодавчого процесу залежить від досконалості його організаційних форм, чіткої визначеності їх змістовної сторони та складу, відпрацьованості інших елементів.

Актуальність проблематики обумовила та притягла увагу дослідників. Організаційна сторона законодавчого процесу всебічно досліджувалася Ковачевим Д.А. (Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. - М., 1977), Дрейшевим Б.В.(Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. – М.: Юридическая литература, 1977) та іншими вченими-правниками. Автори визначають складові законодавчого процесу як стадії, етапи, інші розбивають стадії на етапи, або навпаки – етапи на стадії. Наприклад, С.С. Алексеєв (Алексеев С.С. Общая теория права. – М., 1982), А.С. Піголкін (Пиголкин А.С. Процессуальная форма правотворчества// Юридическая процессуальная форма: теория и практика. – М., 1976) законодавчий процес розділяють на стадії, В.М. Горшнев (ГоршневВ.М. Нетипичные нормативные предписания в праве// Советское государство и право. – 1978. – №3. – С. 113-118) – на етапи. Визначається різна кількість стадій та етапів, як правило, їх виокремлюють три або чотири. Фактично не розглядаються поняття обговорення як стадія законодавчого процесу. На думку автора, підставою цього є наявна законодавча практика, а саме – недостатня продуктивність постатейного обговорення законів у режимі пленарного засідання, прийняття більшості законів взагалі без фактичного постатейного обговорення і голосування та інші недоліки регламентної законодавчої процедури. (Ющик О. Парламент України у кривому дзеркалі законодавчого процесу// ЮВУ. – 2001. – №13. – 29 березня – 4 квітня. – С.4.)

Звідси, розглядаючи технологію прийняття законів автор робить спробу проаналізувати їх ефективність, виявити можливі нераціональні елементи та запропонувати напрямки вдосконалення.

Перш за все, слід відмітити, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх змістовна сторона і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законодавчого процесу.

Етап тлумачиться енциклопедичним словником як частина шляху дистанції , відрізок часу, що характеризується якісними змінами, подіями; стадія процесу. Стадія – певний етап, ступінь, період в розвитку чогось, що має свої якісні особливості. (Советский енциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия, 1982. – С. 1554, 1259). Тобто, з однієї сторони, ці терміни використовуються як синоніми. В такому ж контексті про етапи (стадії) законодавчого процесу вказується в проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність” (http://www.kiev.ua/zakon/).

Законодавчий процес в своїй організаційній формі, відмічає більшість правників, в основному відповідає стадіям правотворчості (Бондаренко И.Н., Бондаренко О.Н., Бондаренко С.И. Общая теория государства и права. Конспект лекций. – Донецк: Кассиопея, 1998. – С. 60), але в силу особливого місця законів в системі нормативно-правових актів має свою специфіку і конституційно закріплений. Традиційним є наступне розуміння стадій законодавчого процесу: 1) законодавча ініціатива; 2) обговорення законопроекту; 3) прийняття закону та оприлюднення закону.

Кожна із зазначених стадій законодавчого процесу відносно самостійна і має свою специфіку, свій статус. Разом вони утворюють законодавчий процес, що відображає процедурні правила і норми проходження законопроекту у Верховній Раді України. Досвід зарубіжної парламентської практики свідчить, що зазначені стадії законодавчого процесу мають місце в парламентах всіх держав світу.

Процедура законодавчого процесу в Україні регулюється Регламентом Верховної Ради України, який є основним документом, що визначає організаційну структуру та роботу парламенту; встановлює юридично обов’язкові для всіх учасників цього процесу нормативні правила. Аналіз станів (стадій) у діючому Регламенті Верховної Ради, аналогічних проектах нормативних документів, юридичної літератури дозволяє виявити як напрацювання у цій сфері, так і проблеми.

Законодавча ініціатива розглядається як дія, здійснювати яку надається можливість правоуповноважені її здійснювати суб’єкти, наслідки реалізації цих дій; (Сурилов А.В. Теория государства и права. – С. 307) це офіційне внесення в компетентний орган парламенту правомочним суб’єктом права законодавчої ініціативи пропозиції про необхідність законодавчого регулювання; (Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 2000. – С. 493) під правом законодавчої ініціативи прийнято розуміти юридично передбачену можливість державних органів і депутатів вносити у парламент проекти законів. (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1998. – С. 380Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. – М., 1997. – С. 16). Право законодавчої ініціативи реалізується її суб’єктами у формі внесення: проекту нового закону про зміни чи доповнення до чинного закону або про його скасування; обґрунтованої пропозиції про необхідність прийняття нового закону; пропозицій та поправок до документа законодавчої ініціативи, що розглядається Верховною Радою України. А також право законодавчої ініціативи включає в себе: право виступу у комітетах та на пленарному засіданні Верховної Ради України; право на відкликання законопроекту.

Право законодавчої ініціативи не загальним, воно не належить всім без виключення суб’єктам - громадянам, державним органам чи громадським організаціям. Кожна держава у залежності від її природи та призначення, по своєму вирішує питання про суб’єкти права законодавчої ініціативи, їх коло є різним в країнах світу і визначається, частіше всього, конституціями. В Російській федерації, наприклад, нараховується за підрахунками В.Ю.Рагозіна, 723 суб’єкта законодавчої ініціативи. (Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации. Дис….канд. юрид. наук – М., 1998. – С. 37).

В Україні суб’єкти законодавчого процесу конституційно визначені. Ними є суб’єкти права законодавчої ініціативи та законодавчий орган влади, а у разі затвердження (прийняття) закону всеукраїнським референдумом – Український народ.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи з числа органів державної влади зазначено Конституцією і перелік є вичерпний. Згідно ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному Банку України. Це право належить також Українському народу відповідно до ст. 5,  72 Конституції України.

Слід відмітити, що коло суб’єктів законодавчої ініціативи, зазначених Конституцією України 1996 р., різко скорочено порівняно з аналогічними за Конституцією 1978 р. УРСР. В юридичній літературі є лише окремі пояснення щодо цього. Вказується, наприклад, що законодавчий орган не спроможний розглядати як законопроектні, пропозиції про удосконалення законодавства, що можуть надходити від різних осіб, коло яких взагалі складно окреслити. Конституцією України 1996р. визначені як суб’єкти законодавчої ініціативи, ті суб’єкти, які безпосередньо пов’язані із вирішення найважливіших загальнодержавних питань.

Самостійною стадією прийняття нормативного акту є стадія обговорення законопроекту. Більшість дослідників її називають центральною, так як саме в її межах забезпечується безпосередня підготовка до прийняття рішення щодо проекту нормативного акту. Стадії обговорення законопроектів приділено найбільшу увагу в нормативно-правових актах як чинних так і проектах регламентів Верховної Ради України, а також в юридичній літературі.

Стадія обговорення законопроекту передбачає три читання, у межах яких здійснюються наступні юридичні дії: представлення законопроекту, запитання до відповідачів та співдоповідачів, обговорення законопроекту, прийняття рішення. Обговорення законопроекту здійснюється всім складом законодавчого органу, має офіційний характер. До основних завдань, які стоять на цій стадії перед законодавчим органом можна віднести: загальну оцінку проекту, його юридичних якостей, оцінку правильності і необхідності окремих частин проекту, його вдосконалення із врахуванням внесених під час обговорення поправок, виправлення, доповнення тексту, усунення можливих прогалин і недоліків. (Законотворчество в Российской Федерации/ Под ред. проф. А.С. Пиголкина – М., 2000. – С. 358). Відмінною рисою першого читання є розгляд законопроекту концептуально, з позицій відповідності основним положенням Конституції України, його актуальної і практичної значущості.

На практиці існує можливість прийняття законопроекту після першого читання, якщо у депутатів не виникло зауважень і за наявності правової і лінгвістичної процедури. Зазвичай, таким чином, приймається закон про ратифікацію міжнародних договорів України та законопроекти, якими вносяться зміни і доповнення до діючих законів.

Прийняття законопроекту в першому читанні означає , що парламент прийняв концепцію і основні положення законопроекту в якості основи для подальшої роботи з ним. Аналіз законодавчої практики показує значну роботу профільного комітету Верховної Ради України з вивчення і узагальнення поправок до законопроекту під час його підготовки до другого читання.

Суть другого читання заключається у постатейному розгляді і постатейному голосування законопроекту відповідно до підготовленої порівняльної таблиці поправок. Вона має 4 колонки: текст першого читання, всі поправки до нього, висновки комісії по кожній поправці, остаточний текст (ст. 6.6.2. Регламенту Верховної Ради України). У Державній Думі Російської Федерації на друге читання законопроекту виноситься три таблиці: 1. Таблиця поправок, що рекомендуються відповідальним комітетом до прийняття; 2. Таблиця поправок, що рекомендується відповідальним комітетом до відхилення; 3. Таблиця поправок, з яких відповідальний комітет ще не прийняв рішення. (Ткаченко В.Г. Федеральное собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы//http://www.law-politics.com).

Щодо врахування поправок до законопроекту існує певна проблема. Як відомо, Регламент передбачає, що пропозиції вносяться лише ті, які запропоновані народними депутатами, постійними комітетами, а також правка юридичного та Редакційно-видавничого відділу Секретаріату Верховної Ради. У той же час, цілком слушні пропозиції юридичного відділу не стають предметом законодавчих пропозицій, обговорення депутатів і окремі положення, на погляд М.О.Тепляка, які потребують вдосконалення, так і залишаються в тексті закону. А потім недоліки цих положень стають основою для накладання вето Президентом. (Теплюк М.О. Парламентські процедури і політико-правові реалії їх застосування// Законотворення – основна функція парламенту. – К., 1997. – С. 102).

Трапляються випадки, коли на стадії другого читання депутати знову повертаються до обговорення концепції законопроекту чи концепції його окремих розділів. В юридичній літературі це пояснюються тим, що серед внесених поправок, частіше всього, знаходяться такі, які носять концептуальний характер. (Законодательный процесс в России: граждане и власть. – М., 1996// http://www.internews.ru/).

Третє читання законопроектів проводиться з метою внесення редакційних правок; узгодження його структурних частин між собою; узгодження фінансово-економічного обґрунтування; розгляду пропозицій і поправок Президента України (ст. 6.6.9. Регламенту Верховної Ради України).

У третьому читанні законопроект голосується з тим, щоб прийняти його у якості закону. Внесення поправок до нього та повернення до обговорення не допускається.

Після стадії „обговорення законопроекту” відповідно до глави 6.10. Регламенту Верховної Ради України йде стадія опублікування і введення в дію закону. Ця стадія передбачає своїм змістом підписання закону Головою Верховної Ради України , його передання (разом із законом або Постановою Верховної Ради України про порядок введення його в дію) на підпис Президенту України та опублікування.

За юридичними наслідками ця стадія є однією з найбільш вагомих та напружених і в зв’язку з цим звернемо увагу на наступне формулювання ст. 94 Конституції України “якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”. У тому разі, коли Президент не погоджується із законопроектом, він має прав на вето. Практика показує, що глава держави подає вето з різних підстав: частіше всього у разі невідповідності норм законопроекту Конституції України; у разі невідповідності іншим нормативним актам, з якими даний законопроект регулює однорідну сферу суспільних відносин.

Аналіз світової законодавчої практики свідчить, що повернення главою держави закону до парламенту зустрічається в поодиноких випадках, в Україні – це часта практика. 10 відсотків прийнятих законів парламентом розглядаються повторно, а то й тричі. (ЮВУ. – 2001. – №13. – 29 березня – 4 квітня. – С.4).

Офіційне опублікування закону здійснюється Верховною Радою України не пізніше десяти днів після надходження до Верховної Ради підписаного Президентом України закону. У проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність” підкреслюється, що не оприлюднення підписаного Президентом України закону не є перешкодою для його офіційного опублікування. Тобто фактично вперше йде відмежування понять “оприлюднення” (повідомлення у державних електронних засобах масової інформації (телебачення, радіомовлення) про підписання закону Президентом з викладом його змісту або основних положень) та опублікування.

У правовій науці висловлюється вірна точка зору щодо того, що опублікування закону юридичним наслідком має вступ його в силу, набрання ним чинності. Варто підкреслити, що вступ прийнятого акту в силу свідчить про початок офіційних дій юридичних норм, що містяться в цьому акті, мова вже не йде про дії законодавця, а лише про юридичний наслідок опублікування акту. (Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. - М., 1977).

Підводячи підсумок, слід зазначити, що кожна стадія законодавчого процесу характеризується комплексом різних за змістом правових та організаційних правотворчих відносин. Зміст кожної окремої стадії обумовлюється відповідною правотворчою діяльністю: з розробки та подання законодавчої ініціативи, наукової експертизи законопроектів, їх обговорення тощо. Сукупність стадій представляє собою регламентовану за допомогою процесуальних норм процедуру підготовки і видання (зміни, припинення чинності) правових норм.

Таким чином, стадія законодавчого процесу – це певна організаційно правова форма діяльності правомочних суб’єктів, уповноважених брати участь у законодавчому процесі, і взаємовідносин між ними з відповідними до змісту цієї діяльності юридичними результатами. http://www.justinian.com.ua/article.php?id=1511

Законодавчий процес в Україні

Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес), який являє собою передбачений Конституцією і законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень.

Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Інституційний процес (конституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до статей 154-159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) - порядок прийняття, зміни, відміни (скасування) законів або призупинення їх дії.

Законодавча процедура складається з низки послідовних процедур (стадій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій, у свою чергу поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема, стосовно першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях; прийняття законів; щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів і прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування і введення їх у дію тощо.

Суб'єкт, який має право законодавчої ініціативи або представляє орган, що має право законодавчої ініціативи, вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій формі за своїм підписом.

Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, а також характеристику цілей, завдань і основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце в системі чинного законодавства, очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок державного або місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Внесені для розгляду Верховною Радою законодавча пропозиція чи проект закону, в разі невідповідності вимогам Закону про Регламент Верховної Ради та положенням про порядок розробки проектів законів і про структуру; виклад, зміст та оформлення проектів законів з урахуванням висновків комітету з питань регламенту не пізніш як у 15-денний термін, повертаються заступниками Голови Верховної Ради або Головою Верховної Ради їх ініціаторам із зазначенням причин повернення. Основні підстави повернення законодавчих пропозицій чи проектів законів мають бути передбачені Регламентом Верховної Ради України.

Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та загалом (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується.

Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніше як за шість днів, а такий, що стосується Конституції, - не пізніш як за 14 днів до розгляду на засіданні. Готуючи законопроект до першого читання, головний комітет бере один із текстів законопроектів за основу або складає інший текст.

Під час першого читання законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його Ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

За результатами обговорення законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: а) прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання; б) відхилення законопроекту; в) передачу законопроекту ініціаторові його внесення на доопрацювання у запропонований ініціатором внесення термін, але не більше 30 днів, і повторне його подання головним комітетом на перше читання; г) передачу законопроекту комітетам Верховної Ради на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання; ґ) опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання.

Основним у розгляді законопроекту є, звичайно, його друге читання. Законопроект до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: 1) законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; 2) усі внесені й не відкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; висновки головного комітету щодо пропозицій і поправок; 4) законопроект, запропонований головним комітетом в остаточній редакції.

Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування.

За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: а) прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його на третє читання; б) відхилення законопроекту; в) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; г) опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; ґ) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за два, а пов'язані з Конституцією - за чотири дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами у такій послідовності:

1) закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснене під час другого читання; 2) прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для впровадження закону в життя; 3) прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів; 4) голосування щодо частин законопроекту; 5) прийняття законопроекту в цілому; 6) прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введення прийнятого закону в дію.

За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняти рішення про; 1) прийняття закону в цілому; 2) відхилення законопроекту; 3) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням на повторне третє читання; 4) відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень; 5) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту на всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного у ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих Верховною Радою, оформляються апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради, після чого закон невідкладно надсилається на підпис Президенту.

Відповідно до ст. 94 Конституції України, Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України.

Після набуття чинності конституційної реформи з 1 січня 2006 р. в Конституції був закріплений механізм подолання колізії, яка виникала, коли глава держави не підписував закон України у встановлений термін, але й не повертав його до парламенту (така практика була досить поширеною в Україні). Нині уразі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюдненим.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, тобто кваліфікованою більшістю, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України й опубліковується за його підписом (ст. 94 Конституції) .

Закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Поняття та стадії законодавчого процесу

Законодавчий процес (від лат. processus - проходження, просування вперед) - це врегульована Конституцією і законами України, діяльність парламенту щодо підготовки, обговорення, прийняття законів та їх оприлюднення. Законодавчий процес становлять логічно-послідовні стадії, встановлені Законом України "Про Регламент Верховної Ради України".

Стадії законодавчого процесу - це відносно самостійні комплекси процесуальних дій уповноважених суб'єктів у межах законодавчо визначених процедур, спрямованих на створення і оприлюднення закону.

Стадії законодавчого процесу.

1) внесення (подання) законопроекту до парламенту;

2) попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту;

3) обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України, тобто прийняття закону або відхилення законопроекту;

4) підписання, офіційне оприлюднення закону та набрання ним чинності. Остання стадія законодавчого процесу обов'язково включає процесуальні дії Президента України, оскільки саме за його підписом закон оприлюднюється, за умови що цей закон не ветований ним.

Законодавча процедура (від лат. procedo - проходжу) - це офіційно встановлена послідовність дій відповідних суб'єктів, що забезпечують цілеспрямований розвиток законодавчого процесу з метою перетворення законопроекту на закон. Проте деякі вчені пропонують інші визначення законодавчої процедури, зокрема, що це процедура розгляду законопроекту у парламенті, синонім законодавчого процесу, механізм регулювання законодавчого процесу тощо.

Законодавча ініціатива - це офіційно встановлений порядок внесення законопроекту до парламенту уповноваженими суб'єктами. Право законодавчої ініціативи, як стверджує A.M. Ришелюк, це право певного державного органу чи посадової особи внести до парламенту проект закону, який підлягатиме обов'язковому розглядові у парламенті1. Право законодавчої ініціативи дає можливість уповноваженим суб'єктам представляти у парламенті інтереси осіб, громадян та органів, а також формувати державну волю, враховуючи інтереси членів суспільства.

Розробка проектів законів може здійснюватися в різний спосіб:

1) законодавчо уповноваженими суб'єктами;

2) за доручення Верховної Ради України, зокрема відповідним комітетом чи комісією парламенту;

3) відповідними суб'єктами, наприклад, окремими вченими або науково-дослідними інститутами на договірній основі;

4) в ініціативному порядку, зокрема окремими громадянами, громадськими організаціями та ін.

Розробляти законопроекти може практично необмежене коло осіб, проте офіційно вносити їх до Верховної Ради України на розгляд можуть лише суб'єкти законодавчої ініціативи.

Суб'єктами законодавчої ініціативи у Верховній Раді України згідно зі ст. 93 Конституції України є:

1) Президент України;

2) народні депутати України;

3) Кабінет Міністрів України;

4) Національний банк України.

Суб'єкти законодавчої ініціативи, які мають виключне право вносити на розгляд парламенту ті чи інші законопроекти:

* Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту Закону про Державний бюджет України;

o Президент України або Кабінет Міністрів України уповноважені вносити проект закону про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України;

* Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України згідно зі ст. 156

Конституції України подається до парламенту законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України тощо.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до парламенту (ч. 5 ст. 89 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"):

1) проектів законів, постанов - законів, постанов Верховної Ради, які містять положення нормативного характеру;

2) проектів інших актів Верховної Ради України - проекти декларацій, постанов, резолюцій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій парламенту;

3) пропозицій до законопроектів - внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

4) поправок до законопроектів - виправлень, уточнень, усунення помилок і текстових суперечностей.

Законопроект, проект іншого акта має бути оформлений відповідно до нормативних вимог, зокрема за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Якщо законопроект, проект іншого акта ініційовано кількома народними депутатами України, ініціатором його внесення вважається депутат, прізвище якого на ньому зазначено першим. Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Супровідними документами до законопроекту, проекту іншого акта згідно зі ст. 91 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" є:

1) законопроект, проект іншого акта, який вноситься на обговорення;

2) проект постанови Верховної Ради України за результатами розгляду законопроекту з пояснювальною запискою, яка має містити:

а) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

б) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

в) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб'єкт права законодавчої ініціативи зобов'язаний додати фінансово-економічне обґрунтування. Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету (ч. З ст. 91 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"),

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців) чинного закону та нову редакцію з урахуванням запропонованих змін. Зареєстровані законопроекти, проекти інших актів та супровідні документи вводяться до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту парламенту.

Попередній розгляд законопроектів. Кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або його заступниками:

* в комітет, який відповідно до предметів відання визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту. У разі якщо для підготовки, попереднього розгляду, доопрацювання законопроектів Верховна Рада України приймає рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії, вона здійснює функції головного комітету з цих питань;

* в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частини бюджету і виконання Закону України про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді;

* в комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, для підготовки експертного висновку на відповідність оформлення та реєстрації законопроекту.

Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України. Для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на засідання головного комітету запрошується ініціатор внесення законопроекту чи його представник, а в разі необхідності - представники уряду, міністерств, об'єднань громадян, а також експерти, фахівці та інші особи.

Законопроект може бути повернутий Головою Верховної Ради України або його заступниками суб'єкту права законодавчої ініціативи за пропозицією головного комітету, тимчасової спеціальної комісії або Погоджувальної ради без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні парламенту. Підставами для повернення законопроекту є:

1) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України, крім випадків, коли він стосується внесення змін до Конституції України;

2) висновок комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений законопроект оформлений та/або зареєстрований без дотримання вимог закону;

3) відсутність фінансово-економічного обґрунтування проекту закону, якщо головний комітет чи відповідна комісія не вважають за можливе розглядати його без такого обґрунтування;

4) наявність прийнятого в І читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним тощо.

Знятим з розгляду законопроект вважається, якщо:

1) він не був прийнятий за основу в І читанні парламентом;

2) внаслідок прийняття інших законодавчих актів чи з інших причин законопроект втратив свою актуальність;

3) прийнятий за основу один з альтернативних законопроектів;

4) відкликаний або відхилений.

Питання включення законопроектів до порядку денного сесії розглядається парламентом протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії. За процедурним рішенням Верховної Ради України для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання доручення Верховної Ради України.

Справа законопроекту формується щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії парламенту.

До справи законопроекту включаються:

1) законопроект, у тому числі альтернативний (альтернативні), у разі його (їх) внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього (них) та інші супровідні документи;

2) проекти альтернативних рішень, що надходили, і рішення Верховної Ради України щодо розробки, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту;

3) усі проміжні редакції, які вносилися на попередній розгляд, а також пояснювальні записки до них та інші супровідні документи;

4) пропозиції і поправки до законопроекту;

5) висновки щодо законопроекту, дані експертиз, наукових чи інформаційних досліджень, виконаних щодо законопроекту;

6) висновки комітетів щодо законопроекту;

7) протоколи або витяги з протоколів засідань головного комітету щодо законопроекту та стенограми відповідних засідань;

8) витяги із протоколів, стенограм пленарних засідань Верховної Ради України, які містять інформацію про законопроект;

9) дані про результати поіменного голосування щодо законопроекту;

10) пропозиції Президента України щодо законопроекту;

11) документи про результати і наслідки референдуму щодо цього законопроекту;

12) супровідні листи (документи) до законопроекту (закону);

13) текст закону в остаточній редакції;

14) законопроекти, інші документи, пов'язані з розробкою і розглядом Верховною Радою України актів про зміну чи скасування цього закону.

Надання законопроектів народним депутатам України здійснюється після їх реєстрації у парламенті не пізніш як у п'ятиденний строк.

Невідкладним є законопроект, визначений як такий Президентом України або рішенням парламенту. Він включається до порядку денного найближчого пленарного засідання парламенту для розгляду.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється за процедурою трьох читань (ст. 102 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України"):

1) Перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) Друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні. Законопроект подається на обговорення народним депутатам України у вигляді порівняльної таблиці, що містить:

а) текст законопроекту, прийнятого за основу;

б) внесені пропозиції, поправки, що розміщуються на рівні з певними статтями законопроекту;

в) висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок;

г) остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні;

3) Трете читання - прийняття законопроекту, що потребує узгодження і доопрацювання. Підчас третього читання здійснюється:

а) обговорення і прийняття рішень щодо поправок, поданих у другому читанні;

б) голосування щодо статей, текст яких зазнав змін після другого читання;

в) голосування щодо проекту постанови, внесеного головним комітетом, про схвалення плану уряду щодо кадрових, організаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших заходів для введення в дію закону після прийняття законопроекту.

Рішення за результатами читань законопроектів

Підписання і введення в дію закону.

Текст закону, прийнятий Верховною Радою України, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу з оформлення таких документів і подається на підпис Голові Верховної Ради України (ст. 130 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України").

Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п'яти днів з дня його подання. Підписаний закон Голова Верховної Ради України невідкладно направляє Президентові України. Президент України протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Закон, повернений Президентом України до Верховної Ради України для повторного розгляду, після його підготовки у головному комітеті розглядається позачергово на пленарному засіданні парламенту, не пізніш як через 30 днів після його повернення з пропозиціями Президента України. У разі якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону підтримана більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту, закон вважається відхиленим.

У разі прийняття всіх пропозицій Президента України закон вважається прийнятим у цілому, якщо за нього проголосувала більшість парламентаріїв від конституційного складу парламенту. Якщо Верховна Рада України під час повторного розгляду частково прийняла пропозиції Президента України і проголосувала за закон не менш як двома третинами голосів парламентаріїв від конституційного складу парламенту, він вважається знову прийнятим з подоланням вето. Якщо Верховна Рада України під час повторного розгляду повністю відхиляє пропозиції Президента України, вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України його підписує та офіційно оприлюднює протягом десяти днів.

Закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів, у тому числі законів, здійснюється після їх включення до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Оприлюднюються нормативно-правові акти в офіційних друкованих виданнях: "Голос України", "Урядовий кур'єр", "Відомості Верховної Ради", "Офіційний вісник України" тощо.