Тема 4. Сущность и значение прокурорского надзора за исполнением законов.

1. Объекты, предмет и пределы надзора

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор) призван содействовать обес­печению законности в сфере государственного управления.

Надзор за исполнением законов является одним из ведущих (базовых) направлений в деятельности прокуратуры РФ. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с ук­реплением законности в деятельности федеральных органов ис­полнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, но и с утверждением дей­ственной вертикали власти.

В надзоре за исполнением законов реализуется зна­чительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление пра­вонарушений на ранних стадиях их формирования.

Предмет и объекты надзора определены в ст. 21 закона о прокуратуре :

1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами ме­стного самоуправления, органами военного управления, орга­нами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерче­ских организаций;

2. соответствие законам правовых актов, издаваемых орга­нами и должностными лицами.

Таким образом, предметом надзора за исполнением законов является: а) соблюдение Конституции РФ — прокурор должен осу­ществлять надзор за точным соблюдением требований Конституции РФ; б) исполнение законов — исполнение всех законов, действу­ющих на территории Российской Федерации (федеральные конституци­онные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ); в) законность правовых актов, порождающих, изменяющих или прекращающих определенные правоотношения.

К числу задач, традиционно стоящих перед прокуратурой в сфере надзора за исполнением законов, относятся:

• формирование единого правового пространства;

• укрепление правовых основ российской государственности;

• обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

• решение вопросов политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства;

• обеспечение точного и неукоснительного исполнения законов поднадзорными прокуратуре органами.

Исполнение законов может выражаться в виде действия или принятия правовых актов.

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах – их знание необходимо для обеспечения единого правового подхода прокуроров к надзорной деятельности.

Границы прокурорского надзора очерчены законодательством о прокуратуре. В поле зрения прокурора находится лишь та часть деятельности поднадзорных объектов, которая носит правовой характер, связана с исполнением законов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные го­сударственные органы, а прокуроры не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов.

При осуществлении общенадзорных функций у прокурора отсутствуют административные полномочия. Он не вправе и не должен лично устранять нарушения зако­на. Исключением из данного правила являются те случаи, когда прокурор освобожда­ет своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых админист­ративному задержанию на основании решений несудебных органов.

При выявле­нии нарушений закона, их причин и способствующих им условий прокурор ставит вопрос об их устранении перед органом или должностным лицом, полномочным своей властью устранить указанные недостатки (включая суд). Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются данным органом или лицом самостоя­тельно.

2. Правовые основы и направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов

В надзорной деятельности за исполнением законов прокуроры обязаны руководство­ваться Конституцией РФ, федеральными законами, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Детализация полномочий прокурора за исполнением законов дана в ряде приказов Генерального прокурора РФ, важнейшими среди которых можно назвать:

• приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

• приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности»;

• приказ Генерального прокурора РФ «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах».

К направлениями (подотраслям) в осуществлении прокурора­ми надзора за исполнением законов обычно относят:

1. надзор за исполнением законов об охране собственности от преступных на нее посягательств; причем, прежде всего, на федеральную собственность субъектов РФ;

2. надзор за исполнением законов в сфере экономики, а именно законов о земле, приватизации, предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного законо­дательства;

3. надзор за исполнением законов об охране природы и ра­циональном использовании ее ресурсов (экологическая безопасность), использование мер прокурорского воздействия в отношении должностных лиц, допускающих хищническое отношение к земле, ее недрам, растительному и животному миру;

4. надзор за исполнением законов в социальной сфере, здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании;

5. надзор за исполнением законов об охране трудовых, жи­лищных, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предло­жений граждан;

6. надзор за исполнением законов, направленных на борь­бу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, иными антиоб­щественными проявлениями.

Приоритетными направлениями надзора за исполнением зако­нов в настоящее время являются: надзор за исполнением законов, касающихся соци­альной сферы, приватизации, внешнеэкономической деятельности, охраны природы, земельной реформы, собственности, предприни­мательской деятельности, надзор за исполнением финансового, та­моженного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства.

3. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполне­нием законов можно определить как совокупность правовых средств, предоставленные законом прокурору, с помощью которых прокурор обязан выявлять, устранять, а также предупреждать нарушения законов.

Согласно ст. 22 закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

1. по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указан­ных в п. 1 ст. 21 закона о прокуратуре, т.е. на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и мате­риалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

2. требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов:

а) предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Под документами в данном случае следует понимать правовые акты как в письменном виде, так и в виде электронных носителей, изданные и имеющиеся на данном объекте;

б) выделения специалистов для выяснения возникших воп­росов. Прокурор может требовать привлечения специалистов, т.е. лиц, обладающих необходимыми познаниями в какой-либо отрасли, для решения возникших вопросов. Правовую оценку заключениям специалистов дает прокурор;

в) проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности под­контрольных или подведомственных им организаций. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий должно выражаться в письменной форме с указаниями на основания и дни проведения проверки. Прокурор определяет конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении про­верки или ревизии. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор;

г) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Прокурор может потребовать от дол­жностных лиц и граждан явиться по вызову в про­куратуру. Вызов может быть в письменной или устной форме.

Полномочиями прокурора по устранению и предупреждению выявленных правонарушений являются: 1) возбуждение уголовного дела; 2) возбуждение производства об административном правонарушении; 3) требование прокурора о привлечении лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности; 4) предостережение о недопустимости нарушения закона; 5) освобождение лиц, незаконно подвергнутых админист­ративному задержанию на основании решений несудебных органов; 6) опротестование противоречащих закону правовых актов; 7) внесение представлений об устранении нарушений закона.

4. Организация работы по надзору за исполнением законов

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов определяется, в том числе, и тем, насколько грамотно он организован. Орга­низация работы прокурора на данном направлении надзорной деятельности выстраивается таким образом, что в поле зрения органов прокуратуры находятся все наиболее значимые вопросы обеспе­чения законности.

За каждым участком надзорной деятельности закрепляется прокурорский работник, имеющий необходимую подготовку (специализация). Разграничение предмета прокурорского надзора позволяет избегать параллелизма в работе прокуроров различных звеньев.

Специфика прокурорского надзора за исполнением законов обусловливает высокие требования и к прокурорским работникам, осуществляющим общий надзор (высокая общая и правовая культура, умение принимать правильные реше­ния в сложных конфликтных ситуациях, коммуникабельность, умение безукоризнен­но составлять акты прокурорского реагирования).

Основополагающими элементами организации работы по надзору за ис­полнением законов являются сбор информации о нарушениях зако­нов, ее анализ и планирование работы, подготовка и проведение проверки, реализация ее материалов.

В системе органов прокуратуры организация надзора за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов распределена следующим образом.

Генеральная прокуратура РФ надзирает за законностью право­вых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомст­вами, всероссийскими общественными объединениями.

В Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в со­став управления по надзору за исполнением федерального законо­дательства.

Прокуратуры субъектов федерации и приравненные к ним спе­циализированные прокуратуры осуществляют надзор за актами органов исполнительной и представительной (законодательной) власти и управления субъекта федерации, региональными общест­венными объединениями. В структурах этих прокуратур также име­ются управления или отделы (в зависимости от объема работы) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Районные (городские) прокуратуры и приравненные к ним спе­циализированные прокуратуры осуществляют надзор за иными ме­стными представительными органами и органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами и общественными объ­единениями.

В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за ис­полнением законов возлагается на одного или нескольких помощни­ков (старших помощников) прокурора. Общее руководство ими осуществляет заместитель прокурора или непосредственно прокурор.

Военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими соединениями и уч­реждениями.

Организация общего надзора должна обеспечить всесторонний учет и использование результатов работы на других направле­ниях деятельности органов прокуратуры. Надзор за исполнением законов должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, выявлять и устранять весь комплекс обстоя­тельств, приводящих к их совершению.

Вышестоящие прокуроры в исключительных случаях при нали­чии у них сигналов о существенном нарушении закона имеют право при­нять на себя исполнение функций нижестоящих прокуроров, произвести проверку и принять меры к устранению нарушений закона в пределах субъекта федерации, города, района.

Получение информации о законности правовых актов предполагает участие прокурора в заседаниях представительных (зако­нодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, систематическое ознакомление с протоколами заседаний указанных органов, периодическое проведение проверок.

Надзорный потенциал прокуратуры существенно усиливает налаженное взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, а также с представительными (зако­нодательными) органами субъектов Российской Федерации.

5. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

Средства реализации полномочий про­курора по устранению и предупреждению правонарушений – это предусмотренные законом о прокуратуре акты прокурорского реагирования. Выявленные нарушения законов прокурором обязывают его реагировать предусмотренными законодательством средствами. Они имеют процессуальный характер, составляются в определенной зако­ном форме.

Акты прокурорского реагирования используются прокурором: а) для устранения нарушений закона; б) опротестования противоречащих закону правовых актов; в) принятия мер к привлечению виновных к уголовной или административной ответственности через процедуру возбуждения уголовных дел или производства об административном правонарушении; г) предупреждения нарушений закона.

Акты прокурорского реагирования на выявленные наруше­ния закона закреплены в законе о прокуратуре: протест, представление, постановление, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения наруше­ния закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Протест прокурора — это одно из основных правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения закона, который приносится на правовой акт в случае его противоречия закону.

Принесение протеста прокурором нужно рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Протест приносится во всех случаях выявления актов, противоречащих закону. Большое значение имеет оформление протеста. Обязательные реквизиты протеста включают: а) точное название органа, в который приносится протест; б) название закона, которому противоречит опротестованный акт; в) обстоятельства, указывающие на его незаконность; г) логически последовательное и аргументированное изложение требований прокурора; д) подпись лица, принесшего протест, с указанием долж­ности и классного чина.

Представление прокурора об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или долж­ностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления кол­легиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ, Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор инфор­мирует об этом Президента РФ.

Представление прокурора — это акт прокурорского реаги­рования, направленный на устранение нарушений закона и их причин. Представление готовится на основе материалов про­курорской проверки.

Основанием для его внесения являются установленные фак­ты нарушения закона. Представления должны быть обоснован­ными, стилистически грамотно оформленными и безупречны­ми в правовом отношении.

Характер нарушения закона должностным лицом может предопределить вынесение прокурором мотивированного постановления о возбужде­нии уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должност­ным лицом в срок, установленный процессуальным законом. О результатах рас­смотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В постановлении о возбуждении уголовного дела должны быть указаны: 1) источник (источники) информации, которые послужили поводом для возбуждения уголовного дела; 2) материалы, указывающие на признаки преступления; 3) статья УК РФ, в соответствии с которой возбуждается уголовное дело.

В постановлении о возбуждении производства об админис­тративном правонарушении должны быть указаны также: а) сведения, которые подтверждают сам факт административ­ного правонарушения; б) статья административного закона, устанавливающего ответственность за данное правонарушение; в) виновность конкретного лица в совершении админист­ративного правонарушения; г) обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответствен­ность; д) размер имущественного ущерба; е) иные обстоятельства, имеющие значение.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должно­стным лицам, а при наличии сведений о готовящихся проти­воправных деяниях, содержащих признаки экстремистской де­ятельности, руководителям общественных (религиозных) объ­единений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указан­ном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.