Тема 2. Цели, задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры рф.

1. Цели и задачи прокурорской деятельности

Цели прокурорского надзора обозначены в ст. 1 закона о прокуратуре. В соответствии с ней целями прокурорского надзора являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Приоритетными целями прокурорского надзора выступают обеспечение верховенства закона и обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако недопустимо противопоставление правозащитной функции прокуратуры ее функции защиты интересов общества и государства. Без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспе­чить права и свободы граждан.

Цели прокурорского надзора могут быть подразделены на ближайшие и конечные. Принятие прокурором мер по установлению кон­кретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановле­ние является ближайшей целью. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона.

Основным средст­вом достижения целей прокурорского надзора является надзорная деятельность органов прокуратуры и иная прокурорская деятельность.

Цели, стоящие перед прокуратурой, достигаются посредством решения поставленных перед нею задач.

Задачи прокурорской деятельности сформулированы в нормах Конституции РФ, закона о прокуратуре, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других нормативных актах.

Соответственно перед органами прокуратуры в качестве основополагающей поставлена задача осуществления надзора за точным и единообразным соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов федеральными министерствами, федеральными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Каждая отрасль прокурорского надзора, а также иные направления деятельности прокуратуры имеют свойственные только им специфические задачи. Их можно подразделить на общие, специальные и частные. Задачи различных видов взаимосвязаны между собой, и исполнение их взаимообусловлено. Общие и специальные задачи определены в Конституции РФ, законе о прокуратуре, других федеральных законах, регулирующих отдельные элементы предметов надзора и иных направлений деятельности прокуратуры. Частные задачи прокурорского надзора более разнообразны и многочисленны. Они возникают в конкретных условиях прокурорской деятельности.

При осуществлении надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина задачи прокуроров состоят, прежде всего, в том, чтобы издаваемые правовые акты соответствовали Конституции РФ, законам Российской Федерации, а также Указам Президента РФ.

Главной задачей прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является их эффективная защита.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прежде всего, решают следующие задачи: 1) защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод; 2) обеспечение строгого исполнения требований УПК РФ при проведении задержания подозреваемых в совершении преступлений; 3) соблюдение законности при привлечении к уголовной ответственности и избрании мер пресечения; 4) соблюдение требований закона и указаний Генерального прокурора РФ о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела.

При осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, перед прокурорами ставятся задачи: 1) проверки законности нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначенные судом; 2) соблюдения установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужден­ных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.

Прокурор, участвуя в рассмотрении судами уголовных дел, решает задачи по: а) обеспечению требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном рассмотрении уголовных дел во всех судебных инстанциях; б) квалифицированному поддержанию государственного обвинения по уголовным делам; в) содействию суду в принятии по каждому уголовному делу законного, обоснованного и справедливого приговора; г) внесению представлений на судебные акты в апелляционную, кассационную и надзорную судебные инстанции для обеспечения законности, обоснованности и справедливости судебных решений.

Задачами прокурора при участии в рассмотрении гражданских дел судами являются: 1) обеспечение требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании судом обстоятельств гражданского дела и содействие суду в принятии законного, обоснованного и справедливого решения по делу; 2) своевременное принятие предусмотренных законом мер к устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили; 3) участие в рассмотрении гражданских дел в случаях, предусмотренных законом; 4) обращения в суд общей юрисдикции (в случаях, установленных законом) с исковыми заявлениями о защите прав и законных интересов государства, юридических и физических лиц; 5) внесение представления в апелляционную, кассационную и надзорную судебные инстанции для обеспечения законности, обоснованности и справедливости судебных актов судов общей юрисдикции.

К задачам прокурора при участии в рассмотрении дела арбитражными судами относят: а) участие в рассмотрении дел арбитражными судами по первой инстанции (в случаях, предусмотренных законом) для укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и обществен­ных интересов; б) подготовку и предъявление в арбитражные суды исков и заявлений с целью устранения и пресечения нарушений закона в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в) своевременное обжалование в апелляционном и кассационном порядке решений, определений и постановлений по арбитражным делам, возбужденным по искам и заявлениям прокуроров, а также по делам, в которых они принимали участие по первой инстанции, и т.п.

Надзор за исполнением законов судебными приставами ста­вит перед прокурорами следующие задачи: 1) обеспечение законности и обоснованности исполнения процессуальных норм права, регламентирующих своевременность и правильность обращения к исполнению судебных актов по уго­ловным, гражданским и арбитражным делам; 2) проверка законности постановлений судов по гражданским делам в части соответствия законам постановле­ний судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства; 3) проверка законности применения судебными приставами оружия и специальных средств, а также соблюде­ния ими прав и свобод человека и гражданина при применении мер процессуального принуждения, обеспечение законности и обоснованности принятых мер по поддержанию общественного порядка в судебных помещениях.

2. Понятие и классификация принципов организации и деятельности прокуратуры

Под принципами организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры понимаются основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение системы органов прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ, федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и других законах. Составляющие основу системы принципы ее организации и деятельности предопределяют возможность достижения целей и задач, стоящих перед российской прокуратурой.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры нашли свое закрепление в ст. 129 Конституции РФ, в п. 1 ст. 4 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Чтобы считаться принципом организации и деятельности прокуратуры, соответствующее положение должно:

а) быть нормой права, т. е. получить свое закрепление в законе;

б) определять в организации прокуратуры и ее деятельности основные, исходные моменты, из кото­рых следуют нормы более частного характера.

Но необходимо учитывать, что прин­цип может быть представлен в законе фактически, но текстуально в законе именно принципом может быть не назван. Данное обстоятельство не является препятствием для признания соответствующего положения в качестве принципа. Кроме законодательно определенных принципов организации и деятельности российской прокуратуры, в ее работе находят также реализацию другие принципы: принцип гуманизма; принцип справедливости; принцип профессионализма; принцип системности и согласованности деятельности и ряд других.

Все принципы организации и деятельности прокуратуры принято подразделять на общеправовые и внутриорганизационные.

К общеправовым принципам обычно относят принципы законности, централизации, единства прокурорского надзора, независимости, гласности. К внутриорганизационным – зональный принцип, предметный принцип и предметно-зональный принцип.

3. Принцип законности.

Принцип законности лежит в основе всех других принципов организации и деятельности органов прокуратуры. Этот принцип является важнейшим и выражается в требовании точного и единообразного исполне­ния законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Суть принципа законности четко сформулирована в ст. 15 Конституции РФ. Согласно ч. 2 этой статьи «органы государственной власти, органы местного самоуправле­ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Законность подразумевает неуклонное соблюдение и исполнение предписаний Конституции РФ, законов и соответствующих им иных нормативных актов всеми государственными и негосударственными учреждениями и организациями, должностны­ми лицами и гражданами.

Принцип законности для прокуратуры имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укреп­ления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры.

Принцип законности определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве главной функцию надзора.

Принцип законности обуславливает целый ряд требований к прокурорам. Они обязаны: 1) глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; 2) полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; 3) грамотно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; 4) применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; 5) осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Соблюдение принципа законности при осуществлении прокурором своих полномочий особенно важно в случаях применения им мер наказания к лицам, допустившим правонарушения. Каждое действие и решение прокурора должны быть основаны на законе, совершаться в пределах, формах и порядке, определенных законом.

4. Принцип централизации.

Одним из основных принципов организации и деятельности российской прокуратуры является принцип централизации. Он тесно связан с принципом единства, который является стержнем централизованного устройства прокурорской системы, а централизация организации и деятельности прокуратуры, в свою очередь, создает оптимальные возможности для последующего утверждения в практике прокурорского надзора и всей деятельности органе и учреждений прокуратуры принципа единства.

Принцип централизации устанавливает строгую подчиненность ниже стоящих прокуроров вышестоящим, а также характер служебной дисциплины и служебной ответственности прокуроров, что является необходимым условием правильной организации работы всей системы органов прокуратуры. Этот принцип обеспечивает единство прокурорской практики. Он закрепляет отнесение органов и учреждений прокуратуры к числу федеральных структур.

В системе органов прокуратуры неприменим принцип «двойного» подчинения, действующий в системе органов исполнительной власти. В органах прокуратуры подчиненность устанавливается только по вертикали.

Принцип централизации системы органов прокуратуры находит отражение в установленном законодательно порядке назначения прокуроров: все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ. В органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоя­щих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров – Генеральному прокурору РФ.

Но вместе с тем обязательным условием реализации принципа централизации является сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокурорских работников.

5. Принцип единства прокурорского надзора.

В ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что прокуратура – это единая федеральная система территориальных, спе­циализированных (военных, транспортных, природоохранных и др.) прокуратур, учреждений, которые действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В связи с этим создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федера­ции, не допускается. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом.

Принцип единства выражается в единообразных формах организации и деятельности всех звеньев прокурорских органов, в единстве целей и общности решаемых задач. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Для устранения нарушений закона прокурорами используются одни и те же правовые средства.

Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, а нижестоящему прокурору может быть поручено за рядом исключений, оговоренных в законе, выполнение обязанностей вышестоящего прокурора. Одновременно в силу единства системы для каждого звена органов и учреждений прокуратуры определен объем полномочий, и каждый прокурор, действуя как представитель единой системы, сохраняет самостоятельность в принятии решений.

6. Принцип независимости

В соответствии с ч. 2 ст. 4 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют свои пол­номочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений.

Принцип независимости в деятельности органов прокуратуры имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном его соблюдении прокуратура сможет обеспечить решение поставленных перед ней задач.

Сущность этого принципа проявляется в том, что все свои действия и решения прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, изданных во исполнение законов приказов и указаний Генерального прокурора РФ, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований.

Названные выше нормы закона о прокуратуре ограждают прокурора от вмешательства в его деятельность каких бы то ни было структур, не входящих в систему органов прокуратуры, что является важной предпосылкой для восстановления нарушенной законности.

Независимость прокуратуры обеспечивается организационным, построением ее органов, порядком их образования, порядком осуществле­ния в них подчиненности и подконтрольности. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 «Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора» закона о прокуратуре.

В соответствии с этой статьей воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их про­изводстве дел, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Государство осуществляет специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия такой защиты определяются федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», а также иными норматив­ными правовыми актами. Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора или следователя прокуратуры влечет дисциплинарную, административную, уголовную или иную предусмотренную законом ответственность.

Существенной гарантией сохранения прокурорскими работниками независимости выступает установление законом запрета на совмещение основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Прокуроры не имеет права вступать в какие-либо трудовые отношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководи­телями коммерческих и некоммерческих организаций. Поступая на работу в органы прокуратуры, граждане России сознательно принимают на себя это ограничение, чтобы обеспечить осуществление независимо­го и объективного надзора за соблюдением Конституции РФ, исполне­нием законов. Законодатель делает исключение из этого запрета только для преподавательской, научной и творческой деятельности.

7. Принцип гласности

Принцип гласности заключается в открытости деятельности органов прокуратуры, ее доступности для средств массовой информации и граждан. Этот принцип повышает уровень ин­формированности граждан о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению их прав и свобод.

Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, которые должны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. В составе Генеральной прокуратуры РФ создано са­мостоятельное структурное подразделение (управление информации и общественных связей), на которое возложено информи­рование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стра­не и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью.

Управление в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 23 марта 2004 г. № 4 «О создании официального представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет» осуществляет организационно-методическое руководство деятельностью этого пред­ставительства.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, про­куратурах городов, районов, приравненных к ним прокуратурах, как правило, эта работа по информированию о деятельности прокуратуры возлагается на помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Представители средств массовой информации регулярно приглашаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, совещаний, проводимых Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов федерации.

Материалы о практике работы прокуроров и следователей публи­куются в журналах «Законность», «Прокурорская и следственная прак­тика», «Следственная практика», бюллетенях прокуратур субъектов федерации.

8. Внутриорганизационные принципы

К внутриорганизационными принципами относят следующие:

1) зональный или территориальный принцип, который предполагает организацию деятельности прокуратуры посредством распреде­ления работы структурных подразделений между работ­никами по территориальным зонам;

2) предметный принцип, подразумевающий распределение обязанностей между прокурорами по различным направ­лениям правового регулирования. За прокурором закрепляется определенное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения;

3) предметно-зональный принцип (определенное сочетание зонального и предметного принципов), предполагающий закрепление за зональными прокурорами еще и определенных сфер правового регулирования, т.е. предмета ведения.