1. Бюджетная система рф.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав - государственный бюджет. [6]

Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Бюджет государства - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.[5]

С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения государством возложенных на него функций.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.[2]

В то же время бюджет правомерно рассматривают как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические отношения. Бюджет - категория свойственная различным отношениям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и формированием государства. Государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.

Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие основные задачи:

• перераспределение ВВП;

• государственное регулирование и стимулирование экономики;

• финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;

• контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета (основная) проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.[1]

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

1) образование доходов бюджета;

2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель - формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.[3]

Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.[7]

Структура бюджетных доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни - косвенные налоги и налоги с юридических лиц.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели - организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.[10]

1. Возникновение бюджетной системы и её развитие:

а) Бюджетная система до возникновения СССР .

Исторически восточные племена славян, как и другие народы, вели набеги друг на друга. В начале набеги преследовали цель защиты мест обитания и охоты. С усилением племен борьба велась за захват территорий соседних племен, за покорение, обложение данью и образование племенных союзов. Первоначальные государственные образования восточных славян в виде союзов племен или княжеств образовались в IV-VII вв., т. е. задолго до образования первого устойчивого государства под названием "Киевская Русь".

С образованием княжеств одним из источников княжеской казны становится военная добыча, выкуп или дань, собираемые с покоренных народов. Вначале они носили натуральную форму и собирались в виде продовольствия, птицы, скота, мехов, меда, воска и других предметов. К XX в. дань приобрела форму контрибуции.[4]

На территории восточных славян первое устойчивое государственное образование из состава русских племен исторически сложилось к 882 г. вокруг древнейшего города Киева.

Государство было раннефеодальной монархией. Во главе его стоял великий князь, а во главе земель, входящих в Киевскую Русь, стояли князья, которые платили в казну великого князя дань и другие подати. Великий князь при себе имел совет (думу) из числа знатных князей, уважаемых дружинников (воевод) и аппарат управления, который ведал сбором дани и податей, взысканием штрафов в казну князя. Великий князь и князья при себе имели значительные по численности дружины, которые совместно с народным ополчением защищали границы княжеств и ходили в походы на другие княжества. Содержание великого князя, его дружины, аппарата управления, а равно и других князей-феодалов осуществлялось частично за счет средств, собираемых с покоренных народов в виде дани и иных платежей. Казна великого князя и князей-феодалов являла собой прообраз складывающейся бюджетной системы государства. Следует отметить, что складывающаяся бюджетная система имела одностороннюю направленность. Казна великого князя формировалась за счет двух источников:

• доходов, поступающих из казны князей-феодалов;

• доходов, поступающих от подданных своего княжества.

Казна же князя-феодала формировалась за счет одного источника дохода, поступающего от подданных княжества. Великий князь и князья средства казны расходовали по своему усмотрению на собственные нужды княжества.[9]

Начиная с середины XII в. наблюдается значительное ослабление власти великого князя Киевского, начинается процесс образования системы суверенизации княжеств, который продолжился до XV в. вплоть до образования централизованного Московского княжества. Феодальная раздробленность наложила свой отпечаток на систему формирования княжеской казны. Все средства, собираемые с подданных княжества, оставались в распоряжении князя-феодала. Князь лично устанавливал и закреплял размеры податей и повинностей, размеры платы за торговое дело, за аренду части усадьбы (земли), пошлины и штрафы.[8]

Начиная с XIII в. на Руси начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения являлись соха, дым, двор, тягло. Все собранные средства с подданных поступали в княжескую казну и расходовались на содержание войска, строительство городов-крепостей, храмов, на содержание аппарата управления и семьи князя-феодала.

С образованием Московского княжества как централизованного государственного образования вновь начала складываться двухзвенная финансово-бюджетная система, состоящая из великой княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые формировались за счет княжеских налогов и местных сборов. Доходы Московского князя (казны) составляли посошная подать, таможенные, соляные, кабацкие и другие сборы. С местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостинное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др. За счет местной казны содержались царские наместники, волостители (уездные) и другие служащие, на которых возлагалось решение местных хозяйственных задач.

С укреплением Московского княжества, расширением его границ, введением земского управления, формированием стрелецких отрядов и другими преобразованиями в XVII в. были введены военные откупы, стрелецкая подать, оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц, а с народов Поволжья, Урала и Сибири стал собираться ясак (мехами). В 1679 г. стрелецкая подать была заменена подворным налогом, который в 1722 г. был заменен на подушную подать. Подушная подать представляла собой денежную плату, взимаемую со всех лиц мужского пола независимо от возраста. Подушная подать была одним из основных источников пополнения казны, и на ее долю приходилось около 34% всех доходов казны. Кроме того, крестьянство несло мирские повинности, которые носили натуральную и денежную формы.

В результате реформ Петра I Россия была разделена на девять губерний, губернии на 50 провинций, которые разделялись на дистрикаты (уезды). В начале XIX в. в России произошли изменения в аппарате управления. Были созданы ряд министерств, в губерниях — казенные палаты, в уездах — казначейства. Казенные палаты распределяли на население налоги, вели учет их поступлений и расходов, принимали и хранили средства, поступающие в казну, выдавали средства на финансирование мероприятий.

В ходе реформ 1861 г. в России были созданы органы местного самоуправления — земства. В налоговой системе мирские повинности были переоформлены в земские повинности и земские сборы, подушная подать с мещан заменена налогом на недвижимое имущество, подушная подать с крестьян заменена на поземельный налог, для кочевых народов введена кибиточная подать, вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков и введен промысловый налог (сбор за выдачу и оформление документов на право заниматься торговлей и промыслами).

В 1862 г. в России были разработаны правила государственной отчетности по составлению, утверждению и исполнению государственных финансовых средств, получивших название бюджетной реформы. Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г. Аналогичные росписи стали составляться в губерниях, уездах, земствах. Земства ведали местными хозяйственными делами, дорогами, школами, больницами, социальной сферой. Для решения этих задач в земствах формировались земские бюджеты за счет земских повинностей и сборов. Земские повинности взимались со всех граждан земства и устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами. Земские сборы взимались с земель, недвижимого имущества, с промысловых патентов и устанавливались губернскими и уездными земствами. Кроме того, источником земских доходов бюджета были пособия из государственного бюджета, размер которых составлял до 25% общей суммы земского бюджета. В волостях формировались волостные бюджеты за счет мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от сдачи в аренду мирских земель.

Городские бюджеты формировались за счет доходов, собираемых в виде налогов с городских предприятий (бань, боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владельцев лошадей и т. д. Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России и, следовательно, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система государства.

После Февральской революции 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской революции 1917 г. для финансирования неотложных нужд Советское правительство прибегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. правительство составило первый советский бюджет на период с января по июль 1918 г., который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов.

Конституция 1918 г. установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам. Конституция РСФСР предусматривала разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей). Государственные бюджеты Украинской и Белорусской социалистических республик существовали отдельно.[11]

Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими и волостными Советами;

• надбавок в размере до 40% к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени и проведения политики "военного коммунизма" бюджеты не имели реального значения. Реальными были лишь ежемесячные планы распределения денежной эмиссии.

К концу 1920 г. денежные бюджеты стали отмирать. В июле 1920 г. ВЦИК принял постановление о слиянии государственного и территориального бюджетов. С окончанием Гражданской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстановил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денежных знаков и укрепления финансовой системы правительство перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. — к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твердому годовому планированию и отчету.[5]

б) Бюджетная система СССР.

С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему с образованием государственного бюджета СССР. В его состав вошли государственные бюджеты союзных республик. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет. В частности, предприятия союзного подчинения вносили платежи в союзный бюджет, предприятия республиканского, областного и городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из этих же бюджетов финансировались предприятия, учреждения и организации союзного, республиканского и местного подчинения соответственно.

Доходы союзного бюджета формировались за счет отчислений предприятий союзного подчинения, общегосударственных налогов и доходов от внешнеэкономической деятельности. Аналогично формировались бюджеты нижестоящих уровней. Однако следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные и сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и государственный бюджет СССР.[15]

В ходе налоговой реформы 1930—1932 гг. было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов. В частности, в территориальные бюджеты передавалась часть государственных доходов с налога с оборота и с поступлений от реализации государственных займов. В последующем этот принцип распространился на другие общегосударственные источники и продолжает действовать в бюджетной системе РФ как механизм бюджетного регулирования с целью пополнения средствами территориальных бюджетов.

Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% общего объема ресурсов государственного бюджета, в бюджетах союзных республик сосредотачивалось 45-50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уровням власти решать свои задачи в сфере социально-экономического развития территорий и выполнять возложенные на них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете РФ в разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема ресурсов бюджета.[17]

Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде (Приложение 1) оставались вплоть до распада СССР 1991 г.

в) Бюджетная система современной России.

Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В Законе устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне.[17]

Далее следует Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», который был принят в 1992 г. По сути, это была первая попытка внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов.

Важное значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993 г. Этот Закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-эко­номического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.[20]

Конституция РФ, принятая в 1993 г., закрепила федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.

Следует отметить, что бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответствовали ей, так как были приняты в качестве основ, т.е. закрепили наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специальных актах.

Для рассмотрения и утверждения федерального бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие бюджетные положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. Так, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Нельзя не отметить Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ, что связано с созданием Федерального фонда финансовой поддержки регионов и расчетом размера финансовой помощи на основе разработанной формулы. Это дало старт процессам объективизации межбюджетного распределения средств, явилось реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.[18]

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. Принятый в его развитие Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные принципы организации местных финансов. Данный Закон устанавливает:

– источники бюджетного формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

– основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

– взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

– гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

В 1996 г. принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Он устанавливает структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в основу построения бюджетной классификации РФ положены международные стандарты, что обеспечивает кроме всего прочего международную сопоставимость бюджетных показателей. Однако отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.

Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. В основе правовой пирамиды находится конституция, но ее положения в части государственного финансового управления обычно регламентируют только принципиальные моменты:

– требуют, чтобы все государственные средства поступали на специально предназначенные для этого счета и тратились только в соответствии с законодательством;

– определяют финансовые отношения между центральным и местными уровнями управления;

– разграничивают полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в отношении государственных финансов.[13]

Кроме норм, записанных в Конституции, для целей нормативного регулирования государственного финансового управления может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, который также включается в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения программ правительства.

Контроль за совокупным уровнем расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга является важнейшим направлением макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может в большой степени повлиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:

– распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти;

– запрета внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;

– ограничения бюджетного дефицита, государственного долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.[16]

В Российской Федерации было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ.

В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного действия, регулирующих отдельные вопросы бюджетных правоотношений, и ежегодных – о бюджете на очередной финансовый год.[19]