37. Проблеми взаємовідносин гілок державної влади в Україні у сфері управління. Необхідність реформування системи державного та регіонального управління.

Сьогодні проблема взаємовідносин між гілками державної влади в Україні є однією з найбільш актуальних та складних і, в той же час недостатньо досліджених. Це певною мірою зумовлено тим, що, закріпивши принцип поділу державної влади, Конституція України 1996 р. залишила недостатньо врегульованим, відкритим питання про взаємодію і співпрацю між окремими структурними елементами влади як вкрай необхідну умову забезпечення стабільності та ефективності влади в цілому. Ігнорування цього важливого положення, абсолютизація принципу поділу влади не сприяє конструктивному співробітництву гілок державної влади і, в кінцевому рахунку, консолідації суспільства.

При цьому якщо взаємовідносини законодавчої та виконавчої влади в Україні стали предметом не лише окремих публікацій, але й дисертаційних досліджень[1], втому числі й у сфері парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади[2], то відносини законодавчої і судової влади залишилися поза увагою вітчизняних вчених-юристів. Дослідження цієї важливої наукової проблеми в даний час ще не проведено, хоча є гостра потреба в цьому. Актуальність таких досліджень обумовлена тим, що повна ізоляція гілок державної влади може створити і фактично вже створила в Україні відомі серйозні проблеми у взаємовідносинах між гілками влади. Особливо у відносинах між законодавчою і судовою владою.

Взаємовідносини законодавчої і судової влади визначаються Конституцією і законами України. Перш за все їх взаємовідносини грунтуються на положеннях одного з основоположних демократичних принципів, закріплених у ст. 6 Конституції України, яка визначила засади поділу державної влади і межі здійснення своїх повноважень гілками влади в Україні.

Визначальними у відносинах законодавчої і судової влади є також положення ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи вказаних влад, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, відносини Верховної Ради України з судовою владою реалізуються через її головні функції: законодавчу, установчу (формування судової влади) і контрольну функцію.

Суди загальної юрисдикції, в свою чергу, вирішують відповідні категорії справ на підставі Конституції та інших законів, прийнятих парламентом. У тому числі суди загальної юрисдикції допомагають формувати конституційний склад Верховної Ради України шляхом вирішення скарг щодо виборів народних депутатів України. На підставі викладеного можна зробити висновок, що як самостійні гілки державної влади законодавча і судова влада мають різноманітні форми взаємодії. При цьому в основному через Конституційний Суд України судова влада включається в баланс влад, механізм взаємодії з різними гілками влади.

Таким чином, аналіз чинного законодавства дає можливість дійти висновку, що у відносинах між законодавчою і судовою владою існує певна система стримувань і противаг, яка повинна забезпечити їх ефективну співпрацю, взаємодію і взаємоконтроль.

Проблеми поділу влади виникають у сфері відносин з приводу поділу владних повноважень.

Проблема поділу влад – це завжди проблема поділу базових функцій, повноважень, специфічних форм діяльності. У здійсненні своїх повноважень кожна з гілок влади відносно самостійна, кожна прагне бути незалежною від впливу інших. Проте надто велика концентрація влади в однієї з гілок за відсутності або неефективності контролю кожної влади з боку інших об’єктивно може стати причиною виникнення суперечностей між ними і, за певних умов, навіть призводити до диктату однієї гілки влади.

Прикладом цього є конфлікт у перші роки після здобуття Україною незалежності між ВРУ і Президентом України, парламентом і урядом. Внаслідок неокресленості повноважень Президента України, Прем’єр-Міністра України, неузгодженості функцій законодавчої та виконавчої влади, центральної влади та регіонів державний апарат працював з перебоями. Законодавча діяльність парламенту не встигала за життям. Президент прагнув перебрати на себе частину повноважень парламенту. Судова влада за відсутності реального реформування судоустрою і судочинства залишилася в тіні двох перших влад.

В умовах політичної кризи у червні 1995 року було прийнято Конституційний договір, який став компромісом між парламентом та Президентом. Цей нестандартний крок дав змогу відійти від конфронтації, зберегти керованість, започаткувати цілісність державної політики на основі принципу розподілу влад.

Протиріччя та суперечності у здійсненні державної влади за принципом її поділу між трьома гілками продовжують існувати й після прийняття Конституції України.

Залишається конфліктогенною проблема реалізації гілками влади обсягу конституційних повноважень.

НЕОБХІДНІСТЬ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Ефективна виконавча влада в демократичномусуспільстві має відповідатикритеріям професійності та публічності. ДіючаполітичнасистемаУкраїни зумовила формуваннятакоготипу урядування, що за багатьма параметрами не відповідає стратегічному курсу держави до демократіїта європейських стандартів. Таке урядування залишаєтьсянеефективним, схильним докорупції, внутрішньо суперечливим, надмірноцентралізованим, громіздким і відірваним від потреб звичайної людини.

Основними причинами такогостану системи державногоуправління є:

– незавершеність формування нової нормативно-правової бази діяльності

органів державної владита неефективне використання чинної;

– незавершеністьтрансформаціїКабінету МіністрівУкраїнив орган політичного керівництва;

– низька ефективністьорганізації діяльності міністерств;

– нераціональна система органів виконавчоївладина центральному рівні;

– неефективна організація системи влади на регіональному та місцевому рівнях;

– нерозвиненість місцевогосамоврядуваннята нераціональнийадміністративно-територіальнийустрій;

– недосконала система державноїта муніципальної служби;

– відсутність паритетних засаду відносинахособиз державними органами.

Ці вади державного управління мають особливо негативні наслідки в умовах недосконалогосудочинства, що викликає справедливінаріканнящодорівняйого оперативності, доступності для громадян, а такожсправедливостій обґрунтованості судових рішень.

Реформування центральних органів виконавчої влади

Головною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення йогоконституційногостатусуяк вищого органу у системівиконавчоївлади. Концептуальною основою реформування Уряду має бути утвердження засадничого напряму його діяльності– формування державноїполітики.

Програма діяльностіКабінету МіністрівУкраїни має готуватисяна весь строк діяльностіУряду.

У системі виконавчоївлади не повинно бути органів, якібне булибезпосередньо чи опосередкованопідпорядкованіУряду. ПрицьомуКабінет Міністрів, щоб зосередитисяна питаннях виробленняполітики, повинен максимально делегувати або передатиіншим легітимним способом своїповноваження адміністративного характеру органам виконавчоївлади нижчих рівнів.

Щоб Кабінет Міністрів мав змогу ефективно керувати органами виконавчої влади, за ним повинні бути закріплені повноваження щодо призначення та звільнення з посад заступників міністрів, керівників органів виконавчої влади нижчих рівнів, скасування актів органів виконавчої владинижчих рівнів.

Необхіднопідвищити рівень колегіальності в роботіУряду. Урядові комітети повинні статиповноцінним інструментомполітичногоузгодженняпроектівурядових рішень.

Реформування міністерств та іншихцентральних органів виконавчої влади має спрямовуватисяна:

1) перегляд їхнього статусу та кількісного складу, а також уточнення їхніх функцій;

2) забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб’єктів розробки політики у відповідних секторах державногоуправління;

3) підвищення ролі міністрів як державнихполітичних діячів.52

У системі центральних органів виконавчої влади основними мають бути міністерства. Міністерства є “продовженнямУряду” і томуповинні стати головнимицентрамивиробленнядержавноїполітики. Відповідноувиконавчій владілише Кабінет Міністрів та міністрияк члени Уряду повинні матиправо видавати нормативно-правові акти.

Необхідно здійснити розмежування політичного та адміністративного керівництва у міністерствах. Крімформального визнанняпосади міністра політичною, слідзабезпечитилегітимністьтакоговизначення, а такожнадати мініструполітичну підтримку в особі заступника міністра.

Для керівництва апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам’яті міністерства та стабільностідержавної служби, слідповернутипосаду державного (постійного) секретаря міністерства – посадової особизі статусом державного службовця. Державнийсекретар міністерства має призначатисяна посадуКабінетом Міністрів у порядку, передбаченому законодавством про державну службу. Державнийсекретар міністерства має бутипідзвітнийта підконтрольний міністру.

Одним ізключовихпитань у реформуванні міністерствмає статизмінапідходів дотериторіальноїорганізації виконавчої влади. Зазагальним правиломбільшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки їхнім основним завданням як політичногооргану є забезпечення діяльностіміністра: розробка державноїполітики, проектівнормативних актів тощо.

Найбільшу за кількістю та за чисельністю працівників групу органів у системі виконавчої влади мають складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.

Урядовіорганиповинні здійснюватипоточне адміністрування, тобто реалізацію законодавства через управління окремими підгалузями (служба), надання адміністративнихпослуг (агентство), здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція). Урядовіоргани маютьперебуватиу системіміністерства відповіднодо розподілу повноважень міжміністрамиза секторами державної політики.

НЕОБХІДНІСТЬ РЕФОРМУВАННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

Здійснення владних повноважень на місцевому рівні

Метою реформування місцевих органів виконавчої владиє сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі передачі максимально можливого обсягу владнихповноваженьорганам місцевогосамоврядування та чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади (децентралізації). Таке реформування може бути здійснене у два етапи.

На першому етапідіяльність обласних державнихадміністраціймаєбути спрямована на соціально-економічнийта гуманітарний розвитокрегіону.

Прицьому доцільнозмінити порядокпризначеннякерівниківдержавних адміністрацій, надавшитакіповноваженняКабінету Міністрів (щопотребує внесення змін доКонституціїУкраїни).

На другому етапі при запровадженні регіонального самоврядування на базі обласнихдержавних адміністраціймають утворюватисявиконавчіоргани обласних рад.Контроль за дотриманням законодавстваорганами місцевогосамоврядування має здійснюватися структурними підрозділами Міністерства юстиції та Міністерства фінансів.

Діяльність районних державнихадміністрацій(довнесеннязмінуКонституцію України) має бути повністю підпорядкована обласній державній адміністрації.

Післявнесення відповіднихзмін доКонституціїУкраїнита впровадженняповноцінного місцевогосамоврядуваннярайонні державні адміністраціїліквідовуватимуться.

Найбільших змін повинна зазнати організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств. Саме вонипредставлятимутьна місцевомурівні центральні органивиконавчої влади. Ці територіальніпідрозділивиконавчої влади здійснюватимуть поточне адміністрування, необхідність їхнього утворення визначатиметьсяукожномуконкретномувипадку. Прицьому слідгнучкішепідходити довизначеннятериторіальної мережіорганів виконавчоївлади, з урахуван ням критеріїв їхньої доступності та зручності для громадян.

Реформа місцевого самоврядування

Важливою складовою політичноїреформивУкраїні є реформування місцевого самоврядування. Його основна мета – реальне забезпечення права громадян на участь у вирішенніпитань суспільногожиття, в управлінні державою, подальша демократизація суспільства.

Основні напрями розвитку місцевого самоврядування

Однією з умовдемократизаціїполітичноїсистемиУкраїниєподальшереформування інституту місцевого самоврядування у напрямі підвищення його ефективності, наближеннядоєвропейських стандартів.

Сутність реформування у цій сфері має полягати:

w у поступовому розширенні прав місцевих громад щодо вирішення питань своєїжиттєдіяльності;

w у збільшенні економічної самостійності громад;

w в оптимізації розподілу повноважень між місцевими органами державної владий органами місцевогосамоврядування.

Основна мета – забезпеченні громадян Українисоціальними та адміністративними послугами необхідноїкількості і якості.

Серед ключових проблем, що заважають належному (згідно з визначеними Конституцією і законами України цілями) функціонуванню інституту місцевого самоврядування, слідвідзначититакі:

– фінансово-економічна несамостійністьтериторіальних громад;

– надмірна концентрація владних повноважень у центральних та місцевих органів виконавчої влади, бракповноважень та ресурсівв органів місцево го самоврядування щодо забезпечення життєдіяльності територіальних громад;

– недостатняправова врегульованістьекономіко-фінансових аспектівдіяльності громад (невизначеність статусукомунальної власності, недостатняврегульованість міжбюджетних відносинрізногорівня тощо);

– невпорядкованість системи адміністративно-територіального устрою, зокрема щодо сфери територіальної відповідальності органів місцевого самоврядування;

– недостатнярозвиненість адміністративногосудочинства, яке маєрегулювати правові відносини у сфері місцевого самоврядування;

– недостатня взаємодіяорганів місцевого самоврядування і структур громадянськогосуспільства, брак контролю за діяльністю органів місцевогосамоврядування з боку громад.

Зоглядуна необхідністьвирішенняцих проблем потребує розширенняі оновлення законодавчабаза місцевого самоврядування.Це стосуєтьсячіткогорозмежуванняповноважень міжмісцевимиорганами виконавчої владита місцевогосамоврядування, а також фінансово-економічних питань. Мають бути ухвалені закони України “Про місцеве самоврядування” (нова редакція) (або“Про самоврядуван- ня територіальнихгромад” та “Про місцевесамоврядування району”), а також“Про регіональне самоврядування та статус області”. Слід внести необхідні зміни до Бюджетного кодексуУкраїни, ЗаконуУкраїни “Про службу в органах місцевого самоврядування” та інших актів чинного законодавства.

Розподілповноважень міжорганамивиконавчої владита органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів має здійснюватисявиходячиз принципу субсидіарності. Ті функції іповноваження, якіоб’єктивноне можуть виконувати громади, передаютьсяна рівеньрайонів, далі – на рівень областей, а відних – центральним органам державноївлади. Але основою розподілуповноважень має бутидобровільнебажання територіальної громади щодо їх делегування.

Законодавчоговрегулювання потребує такожпроблема стимулювання участі членів громади удіяльностіорганів місцевогосамоврядування, а саме: механізми відповідальності органів місцевого самоврядування, сільських, селищних та міських голів передгромадами, щоїхобрали; розширення можливостейгромадських організацій щодореальної участі у місцевомусамоврядуванні; порядок діяль- ностібудинкових, вуличних, квартальних та іншихорганів самоорганізаціїнаселення, делегуванняїморганами місцевогосамоврядуваннячастини власноїкомпетенції, фінансів, майна.

Запропоновані реформи місцевого самоврядування безперечно потребують відповідного кадрового забезпечення. На базі наявних навчальних закладів необхідно створити ефективні системипідготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікаціїпосадових осіб органів місцевогосамоврядування. Доцільнотакож створити демократичну та прозору систему кар’єрного росту муніципальних працівників та підвищення їхньої правової та соціальної захищеності, створити систему стимулівщодозалучення молоді дороботиворганах місцевого самоврядування.