31. § 4. Формы государственного устройства: понятие, виды, особенности

1. Форма государственного устройства представляет собой внут­реннее деление государства на составные части - административно-территориальные единицы, автономные культурные, политические образования или суверенные государства. Она отражает также ха­рактер соотношения государства в целом и отдельных ее частей.

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 4. С. 251-252.

181

В современной юридической и политической литературе, как из­вестно, обычно выделяют две основные формы государственного уст­ройства - унитарное государство и федеративное государство (феде­рацию). В качестве особой формы государственного устройства в на­стоящее время рассматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX вв. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемая "инкорпорация" и "сюзеренитет".

Характеризуя последние одновременно как формы государственного устройства и формы соединения государств, Ф. Кистяковский писал, что в соединениях государств - обычных явлениях политической жизни, суть которых заключается в объединении их между собою "юриди­ческой связью, так что в некоторых областях правовой жизни эти госу­дарства выступают, как одно целое", - "инкорпорация" и "сюзеренитет" занимают особое место1.

"Инкорпорация" представляет собой "полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государст­венный характер"2.

В то же время "сюзеренитет" характеризуется как вассальное под­чинение одного государства (вассала) "в известных отношениях" власти другого государства (сюзерена).

Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосудар­ственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что оно выступает как дань средневековой истории, но не современно­сти.

По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служить "переходной политической формой при распаде­нии разноплеменного государства на его составные части" и б) высту­пать в качестве одного из средств "подчинения слабых государств силь­ным"3.

В отличие от "сюзеренитета", который является данью прошлого, "инкорпорацию" можно рассматривать и как явление настоящее. Пока­зательным примером в этом отношении может служить "воссоединение" но форме, а поглощение по сути и содержанию в 90-е годы Германской Демократической Республики (ГДР) Федеративной Республикой Герма­нии (ФРГ). Последнее стало возможным благодаря перестройке всей внутренней и внешней политики СССР во главе с М.С. Горбачевым, получившим титул "лучшего немца года" и ставшего почетным гражда­нином столицы Германии г. Берлина.

1  Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 297.

2  Там же. С. 297.

3  Там же. С. 302.

182

2.  Среди основных форм государственного устройства наиболее про­стой и в то же время наиболее распространенной формой является уни­тарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное госу­дарство и каковы его основные признаки и черты.

Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом де­лится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и су­дебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасно­сти, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Англия, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

3.  Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является "менее распространенной" лишь по отношению к унитар­ному государству, в относительном плане, но не по отношению к дру­гим формам государственного устройства, в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследова­тели отмечали, что "девятая часть государств мира - 21 государство -являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответ­ствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия), нахо­дящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федера­тивная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа -Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федератив­ной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствовед-ческих, правовых характеристик, совокупность которых образует опре­деленную модель федерализма как особой формы государственного уст­ройства1.

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные сторо­ны. И это объективно. С этим нельзя не считаться.

1 Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8-9. С. 150.

183

На относительно широкую распространенность федеративной формы государства указывают и зарубежные авторы, подчеркивая, что "федера­лизм распространился по территории пяти континентов", охватив такие, например, страны, как страны Северной и Южной Америки; Канаду как "наиболее децентрализованную федерацию"; Швейцарию и Герма­нию в Европе как бывшие конфедерации, ставшие впоследствии феде­рациями; Южную Африку как единственную на Африканском конти­ненте федерацию и др.1

Сложность, важность и относительно широкая распространенность федерации как формы государственного устройства вызывают живой и постоянно растущий к ней интерес во всем мире. Не случайно поэтому вопросам федерации в последние годы в специальной отечественной и зарубежной литературе уделяется все большее внимание.

Свидетельством тому являются выпуск на Западе начиная с 1971 г. специализированного ежеквартального журнала "Паблиус: журнал по проблемам федерализма" (под ред. Д. Елазара и Дж. Кинсайда); образо­вание в 1976 г. в Швейцарии Объединенного центра по изучению феде­ральных и региональных проблем, публикация многочисленных книг, брошюр, справочников, например: "Федеральные системы мира" (1991), "Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных госу­дарствах" (1988), "Федеральная демократия. На примере США и Евро­пы" (1986, отв. ред. Д. Елазар и И. Грэйлсммер), "Сравнительный ана­лиз федерализма: территориальный аспект политики" (1970, И. Дуча-сек) и др.2

Наконец, свидетельством повышенного внимания к проблемам феде­рализма в России и на Западе могут служить периодически проводя­щиеся на базе юридических и политологических институтов и факуль­тетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся в 1994 г. в г. Сантори-ни по инициативе и под эгидой Совета Европы конференция по пробле­мам федерации и конфедерации в объединенной Европе3.

Круг проблем, касающихся федерализма, весьма широк и разнообра­зен. Это, в частности, вопросы сущности, содержания и назначения фе­дерализма, его функций, места и роли в жизни общества и государства. Это также проблемы, касающиеся характера взаимоотношений центра и

.   l Modern Concept of Confederation, Santorini, 22-25 September, 1994. Council of Europe Publishing, 1995, p. 55.

2   D. Elazar (ed.) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangments. Longman Press,   1991;  L. Brown-John (ed.).   Centralizing   and   Decentralizing   Trends   in   Federal Systems. N.Y., 1988; I.   Duchacek.   Comparative   Federalizm:   The   Territorial   Dimension   of  Politics. Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N.Y., 1993.

3   См.: The Modern Concept of Confederation. Santorini,  22-25  September 1994. Council of Europe Publishing, 1995.

184

субъектов федерации, деятельности судебных органов в условиях феде­рализма, активности политических партий, различных общественных организаций и средств массовой информации. В исследованиях затраги­ваются и другие не менее важные вопросы, значительная часть которых относится к определению самого понятия федерализма, к установле­нию основных форм его проявления, выявлению его общих и специфи­ческих черт, его роли и назначения.

Вопрос нередко ставится таким образом: можно ли говорить о феде­рализме "в обобщенном виде", вообще, или же речь должна идти лишь в отдельности о понятии американского, российского, югославского и иного федерализма? Однозначного ответа на этот вопрос нет. В реше­нии его иногда проглядывают две крайности. Первая состоит в том, что в центр внимания при сравнительном подходе ставится только общее понятие федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается лишь "особенное" представление о федера­лизме в той или иной стране.

Истина же, как всегда, по-видимому, находится посредине. В самом деле, можно ли, занимаясь сравнительным анализом, скажем, политиче­ских систем России или США, обойтись без общего понятия федера­лизма, точно так же как и без учета особенностей рассматриваемых федеральных систем? Вряд ли. Нужно в равной мере использовать то и другое - общее представление о федерализме и особенное.

Кроме того, весьма важным в методологическом плане представляет­ся иметь в виду, в частности, применительно к России, то, что глубокое и всестороннее понимание современных проблем и состояние Россий­ской Федерации с неизбежностью предполагает, с одной стороны, хотя бы беглый взгляд на ее прошлое - процесс ее возникновения и разви­тия , а с другой, - на ее настоящее и прошлое под углом зрения сравни­тельного анализа, сопоставления Российской Федерации с другими су­ществовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого иного понятия, можно идти, как минимум, двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собст­венных дефиниций "федерации" или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт.

Первый путь, связанный, как правило, с "игрой" в дефиниции, не всегда продуктивен. Однако тем не менее он дает общее исходное пред­ставление о федерации.

1 См.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. М., 1966; Злато-польский ДЛ. СССР - федеративное государство. М., 1967; Абдуллатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России М., 1992; Кры­лов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сукало А.Е. Про­блемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994.

185

Такое представление, в частности, можно получить из определения, в соответствии с которым федерация понимается как "единое государ­ство, состоящее из нескольких государственных образований, объеди­нившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач"1. В числе таковых можно рассматривать также дефи­ницию, согласно которой "федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне кон­кретную роль"2. Или определение, в соответствии с которым федерация рассматривается как такое "устройство политической системы государ­ства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конститу­ционном или договорном создании единого государства, где гармониче­ски сочетаются интересы всего федерального государства, его субъектов и граждан этого государства"3.

Второй путь решения вопроса об определении понятия федерации с помощью выделения анализа ее специфических признаков и черт пред­ставляется более продуктивным. Прежде всего потому, что он помогает избежать той, по выражению некоторых авторов, "семантической по своей природе путаницы", которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином "федерация". В силу этого некоторые западные авторы предлагают вообще отказаться от общих определений "федера­ция" и подходить к ее "идентификации" с помощью "более четких и определенных критериев".

Каковы эти критерии, не всегда указывается. Однако иногда в плане выделения таких критериев утверждается, что "наличие единого для всех субъектов министерства иностранных дел, единых вооруженных сил, единой службы безопасности и единой финансовой системы" вполне достаточно, чтобы считать подобное объединение субъектов фе­дерацией4.

Определение федерации путем выделения и анализа ее признаков и черт, разумеется, имеет и свои недостатки. Некоторые из них за­ключаются в том, что при таком подходе, с одной стороны, усиливается возможность проявления субъективизма, а с другой - возникает опас­ность "утопания" в эмпиризме.

Однако этих недостатков можно достаточно легко избежать, акцен­тируя внимание не на всех без исключения, а лишь на самых общих,

Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1993. С. 7.

2  Ричард П. Натан, Эрик П. Хоффманн. Современный федерализм: сравни­тельные перспективы // Международная жизнь. 1991. № 4. С. 35.

3  Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отно­шений в России на современном этапе. М., 1995. С. 5.

4  Tushnet M. (ed.) Comparative Constitutional Federalism. Europe and Amer­ica. L., 1990. P. VII.

186

точнее, общеродовых, свойственных всем вместе и каждой в отдельно­сти федерации признаках и чертах.

Что является типичным для федератизма как такового, отлича­ющего его от других форм государственного устройства - от конфеде­рации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое союзное государство, состоящее из двух, или более относи­тельно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федера­тивными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы. Располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь в нередких случаях свои собственные воинские формиро­вания и гражданство1.

Основополагающими принципами образования и функционирова­ния федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и российскую федеративную систему, представляются следующие:

добровольность объединения государств или государственных обра­зований в федерацию;

равноправие субъектов федерации независимо от величины их тер­ритории, численности населения, экономического потенциала и пр.;

плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федера­ции между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан ак­тивно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

наконец, принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обыч­ных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

Несомненно, правы те авторы, которые считают, что любая федера­тивная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятель­ность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего зако­нодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и ком­петенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдаются права и свободы граждан. В этом смысле можно только приветствовать характеристику федерализма как "договорного отказа от централизма", как "структурно оформленную дисперсию пол­номочий" между различными государственными органами - своего рода

Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1990. № 4. С. 3-14.

187

властными центрами,  "законные полномочия которых гарантируются конституцией" .

В процессе исследования федерализма под углом зрения его общеро­довых черт и особенностей важным представляется исходить из того, что федерализм должен рассматриваться не только и даже не столько с формально юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни, реальное. Формально-юридический образ федерализма необхо­дим лишь для того, чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практи­ке действительный его облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое, рральное или лишь как формально декларируемое.

Важно исходить также из того, что федерализм является не одно­мерным, а многомерным явлением, имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон или аспектов. Подразумеваются такие его аспекты, как исторический, политический, правовой или формально-юриди­ческий, социальный, фискальный, культурный, идеологический. Позна­ние всех этих сторон несомненно предполагает использование междис­циплинарного метода исследования или подхода.

Требуются совместные усилия юристов, политологов, философов, историков, социологов и представителей многих других общественных наук и дисциплин.

Предполагаются также усилия исследователей не только одной стра­ны или государства, но и многих других зарубежных стран. В этом пла­не можно только приветствовать многолетние устремления отечествен­ных и зарубежных авторов - так называемых "советологов" и "кремли-нологов", направленные на познание сущности, содержания и реального значения такого феномена, который в научной литературе известен под названием "советский федерализм"2.

Когда речь идет о федерализме как о динамическом явлении, име­ется в виду рассмотрение его не только как некоего застывшего, уста­новившегося в данный момент явления, но и постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с изменениями экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм, как пред­ставляется, это не только и даже не столько статика, сколько процесс, динамика. Причем не простой, а циклический процесс.

Наличие его в России и в других странах подтверждается перио­дически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее

1  Elazar DJ. Exploring Federalism. Tuskaloosa, Ala., 1987. P. 34-35.

2  См.: L.Brown-John (ed.). Centralizing and Decentralizinq Trends in Federal States. N.Y., 1988.

188

субъектами. В разный период истории эти отношения могут быть в раз­ной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.

Например, в годы войны или в периоды других социальных потря­сений, когда требуется концентрация и централизация ресурсов и уси­лий всей страны, вполне естественным будет ожидать рост тенденций к централизации власти и установлению более жестких отношений между федерацией и субъектами федерации. В нормальных условиях жизни общества и государства характер отношений между ними коренным образом изменяется.

Разумеется, это не стихийный и не автоматически происходящий процесс. Он обусловлен, как и характер всей федерации, множеством не только объективных, но и субъективных факторов.

4. Одной из важнейших, хотя и менее распространенных по сравне­нию с другими формами государственного устройства, является конфе­дерация. Она представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства - члены конфедерации создают объединенные ор­ганы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее вре­мя конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейца­рия, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедера­ции имеются и в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В каче­стве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедера­ция как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не толь­ко и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими -как международно-правовое объединение, как субъект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский задавался вопросом: чем же отличается союзное госу­дарство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него автор исходил из следующих посыпок1. Во-пер­вых, из того, что конфедерация основана "на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на "объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения, и закона или обычая".

Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 303.

189

Во-вторых, что государства, входящие в состав конфедерации, со­храняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют сувере­нитет и подчиняются суверенной власти "сложного целого, которое они

образуют".

В-третьих, что федерация есть государство, "юридическое лицо пуб­личного права", тогда как конфедерация является субъектом права "лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами

власти"1. '

И в-четвертых, что за членами конфедерации признается право вы­хода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Чле­ны федерации, пояснял автор, "не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми со­провождается война"2.

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно между­народно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяков-ского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остает­ся свой резон. А именно наличие у конфедерации как признаков союз­ного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учиты­вать и с этим нельзя не считаться.

Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как "объединение независимых суверенных государств, образо­ванное на основе договора или пакта для достижения вполне опреде­ленных, специфических целей"3.

Особо при этом подчеркивается "независимость", "суверенность" го­сударств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей террито­рии и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования4.

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, имея в виду пере­дачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союз­ному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется одно сходств и различий федерации и конфеде­рации. Сходство заключается в принципиальном наличии у их субъек-

1  Кистяковский Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 303.

2  Там же.

3  Wheare К. Federal Government. N.Y., 1963. P. 10.

" Ibid.

190

тов суверенитета. Различие - в степени или уровне наличествующего суверенитета.

Первое сближает федерацию как форму государственного устройст­ва с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рас­сматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

Сходство федерации как формы государственного устройства с кон­федерацией проявляется и в других отношениях.

В зарубежных источниках вполне оправданно указывается, напри­мер, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы. В частности, принцип совмещения воли (Superimposition) субъектов федерации и конфедера­ции с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип авто­номии субъектов федерации и конфедерации - с другой.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как "отражение (выражение) федерализма", отмечается в связи с этим за­падными экспертами в области государственного устройства, и по­скольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов фе­дерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автоно­мии, то можно говорить не только и даже не столько о различии феде­рации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, од­нако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфе­дерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем фе­дерация1.

На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках2.

В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в усло­виях существования как федерации, так и конфедерации централь­ная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедера­цию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к

1  The Modern Concept of Confederation. Santorine, 22-25 September. 1994. Council of Europe Publishing, 1995. P. 46.

2  Zejeune Y. Contemporary Concept of Confederation in Europe - Lessons drawn from. The Experience of the European Umon. In: The Modern Concept of Confederation. P. 126-127.

191

международной, организации. Противники данной точки зрения счита­ют, что все обстоит как раз наоборот1.

В качестве объединяющего, а точнее, сближающего, конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоя­тельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляет­ся как "чисто" международная организация, нередко с течением време­ни перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе "чисто" национальной организацией.

Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до пере­растания ее в федерацию на территории США (с 1776 до 1789 г.), кон­федерация земель Германии (с 1815 по 1867 г.), а также конфедера­ция, состоявшая из кантонов Швейцарии (с 1815 по 1848 г.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных многочис­ленных причин постепенно трансформировались в классические феде­рации2.

Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию "сверхнациональной" (supranational) организацией, "имеющей федеральный конец" или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который "не вписывается" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации4.

С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив ее развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к "чисто" класси­ческим международным организациям.

32. Государственно-территориальное устройство — способ организации государственной власти на территории страны, система взаимоотношений центральных органов государственной власти и органов, осуществляющих управление отдельными административно-территориальными единицами. Государственная система управления страной невозможна без делегирования части полномочий на места, в конкретные административнотерриториальные единицы. В зависимости от того, как строятся отношения между центральными государственными органами и органами, осуществляющими управление в регионах, административно-территориальных единицах, выделяют две формы Г.-т. у. — унитарные и федеративное государства.

33. равовое государство представляет собой такую форму организации деятельности государственной власти, при которой само государство, все социальные общности, отдельные индивиды уважают право и находятся в одинаковом отношении к нему. Право в этом случае выступает способом взаимосвязи государства, общества и индивида.

Принципы правового государства:

1) создание законодательной системы, соответствующей объективности права;

2) закрепление в законодательстве широкого комплекса естественных неотчуждаемых и демократических прав человека, их обеспечение реальными материальными и иными гарантиями, надежной защитой от каких-либо посягательств;

3) разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную: ветви власти должны быть независимы друг от друга и должны действовать в соответствии с конституционно закре-пленными полномочиями;

4) верховенство закона, на основе и во исполнение которого создаются и реализуются все подзаконные акты;

5) при федеративном устройстве государства демократическое распределение компетенции между субъектами федерации. Понятие «правовое государство» предусматривает не столько подчинение государственной власти надконституционным нормам, сколько ограничение ее всемогущества в интересах гарантирования прав отдельного индивида перед лицом государства. Правовое государство само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Государство становится правовым именно потому, что оно подпадает под власть права. Праву принадлежит приоритет перед государством.

В правовом государстве четко и точно определены формы, пути и механизмы деятельности государства, пределы свободы граждан, гарантируемые правом.

Общие требования, которым должно отвечать правовое государство:

• соответствие законодательства важнейшим интересам всех классов и социальных слоев, тенденциям социально-экономи-ческого развития и морально-психологической ситуации в обществе;

• ограниченное вплетение законодательства в контекст практического процесса решения насущных проблем;

• строгое соответствие текущего законодательства конституционному;

• практическое обеспечение верховенства закона по отношению к подзаконным нормативным актам;

• диалектическое сочетание стабильности и динамизма законодательства;

• наличие отработанных демократических процедур участия граждан в правотворческом процессе;

• учет общественного мнения;

• наличие совершенного юридического механизма разрешения спорных и конфликтных ситуаций между субъектами права на всех уровнях аналитической, государственной, социальной структуры;

• высокий уровень правовых знаний и правовой культуры граждан.

Итак, правовое государство обеспечивает:

1) верховенство права и закона;

2) максимальную гарантию прав и свобод человека;

3) равенство всех перед законом и судом.

Эффективное функционирование правового государства предполагает наличие у него равноправного партнера, каким выступает гражданское общество. Гражданское общество составляет сферу абсолютной свободы частных лиц в отношениях друг с другом. Оно предстает в виде социального, экономического, культурного пространства, в котором взаимодействуют свободные индивиды, реализующие частные интересы и осуществляющие индивидуальный выбор.

Гражданское общество не изобретение нашего времени. Идеи о гражданском обществе существовали и в Древней Греции, и в Древнем Риме. Но лишь в XVII в. английский философ Т. Гоббс в своих трудах «О гражданине» и «Левиафан» изложил цельную концепцию гражданского общества, возникающего в процессе перехода от состояния первозданных, необузданных страстей к культурному обществу, в котором царят порядок и мир. В дальнейшем идея гражданского общества разрабатывалась Дж. Локком, Ж. -Ж. Руссо, И. Кантом и другими мыслителями.

Структура гражданского общества

Политические партии, лоббистские организации (комитеты, комиссии и советы), создаваемые при законодательных и правительственных органах; общественно-политические организации и движения (экологические, антивоенные, правозащитные и др.); союзы предпринимателей, ассоциации потребителей, благотворительные фонды; научные и культурные организации, спортивные общества; муниципальные коммуны, ассоциации избирателей, политические клубы; независимые средства массовой информации; церковь; семья

Важными факторами становления гражданского общества являются:

1) экономические – многоукладная экономика, разнообразие формы собственности, регулируемые рыночные отношения;

2) политические – децентрализация властных полномочий, разделение властей, политический плюрализм, доступ граждан к участию в государственных и общественных делах, верховенство закона и равенство всех перед ним;

3) духовные – отсутствие монополии одной идеологии и мировоззрения; свобода совести, цивилизованность.

Таким образом, гражданское общество – это совокупность общественных отношений, формальных и неформальных структур (групп, коллективов), объединенных специфическими интересами (экономическими, этническими, культурными), обеспечивающих условия жизнедеятельности человека, удовлетворение и реализацию разнообразных потребностей и интересов личности, социальных групп вне деятельности государства.

Гражданское общество и государство взаимно дополняют друг друга и зависят одно от другого. Без зрелого гражданского общества не представляется возможным построение правового демократического государства, поскольку именно сознательные свободные граждане способны создать наиболее рациональные формы человеческого общежития.

В развитых странах Запада сложился определенный механизм взаимодействия гражданского общества и правового государства. Он включает три основных элемента:

• осуществление принципа разделения власти на законодательную, исполнительную, судебную;

• создание системы взаимодействия через партии, выборы, представительные органы власти;

• функциональное представительство, т.е. развитие каналов связи между государством и обществом в виде различного рода консультационных комитетов и комиссий при государственных структурах, в которых участвуют представители групп и объединений по интересам.

Такой механизм сложился в результате длительной эволюции государства и гражданского общества.

Для успешного функционирования политической системы из возможных вариантов взаимосвязи государства и гражданского общества предпочтение следует отдать сочетанию сильного государства и эффективно функционирующего, уравновешивающего и дополняющего его гражданского общества. Преждевременное свертывание функций государства, искусственное упразднение их или неспособность эти функции осуществлять являются свидетельством слабости государства. А слишком большая независимость, неподконтрольность обществу – свидетельство слабости общества. Данная проблема особенно актуальна для нашей страны, ибо почти вся история России насыщена фактами насильственного отношения государства к народу.

34. В новом тысячелетии, когда обострились многие проблемы глобального характера, становится очевидным, что общий для современной цивилизации кризис – экологический, экономический, демографический, общественно-политический – в своей основе имеет один корень, относящийся к человеку, его духовным ценностям, его нравственности. Уже не секрет, что основным условием мощи и стабильности любого государства выступает сплоченное общество, опирающееся на свои духовные ценности и вековые традиции. Как отметил руководитель белорусского государства А.Г. Лукашенко, «общество не может существовать без целостного свода идей, ценностей и норм, объединяющих всех граждан» .  Достигнуть этого можно лишь при наличии единых общественно-политических идеалов, базирующихся на религии и морали, исторических и этических традициях, чувстве национальной гордости, уважительном отношении к государству и индивиду. Формирование этих черт национального характера является основной задачей современной идеологии.  Любое государство, любая политическая система всегда ориентируются на достижение определенных целей, которые облекаются в соответствующие правовые, теоретические, идеологические формы. От них напрямую зависит политический процесс. Государство, лишенное целей и не определившее слагаемых их обеспечения, – беззащитно. Ему могут быть навязаны любые, даже губительные для него перемены.  По мнению Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, «государство без идеологии, как и человек без мысли не может жить и развиваться, тем более противостоять внутренним и внешним угрозам и вызовам. Идеология для государства – то же самое, что иммунная система для живого организма. Если иммунитет ослабевает, любая, даже самая незначительная инфекция становится смертельной. Точно так же и с государством: когда разрушается идеологическая основа общества, его гибель становится только делом времени, каким бы внешне государство ни казалось сильным и грозным» . Попытки существования государства без идеологии неминуемо приводят к ослаблению механизма государственного управления, обострению социально-экономических отношений и упадку духовно-нравственных ценностей в обществе. Как отметил А.Г. Лукашенко на постоянно действующем семинаре руководящих работников республиканских и местных государственных органов «О состоянии идеологической работы и мерах по ее совершенствованию»: «Государственная идеология – это не изобретение коммунистов, а атрибут, присущий... любому государству. Все государства… опирались и опираются на идеологические принципы, в концентрированном виде выражающие основные ценности своего общества, цели его развития».  Идеология государства, которую белорусский лидер считает «краеугольным камнем в государственном строительстве»,  это национальная объединительная и мобилизующая идея. Ее главной задачей является воздействие посредством пропаганды национальной идеи на сознание людей, с тем, чтобы проживающее на территории государства население осознавало себя как единое общественное целое в государственно-политическом, территориальном, экономическом, культурно-историческом и нравственно-духовном планах. Идеология государства позволяет людям различных убеждений прийти к осознанию общих ценностей, способствует установлению в обществе атмосферы согласия и созидания. От того, насколько народ, социальные и религиозные группы общества, простые граждане будут отождествлять интересы своей индивидуальной и коллективной самореализации с интересами общественного развития, зависит их проявление себя в качестве членов единого общества, эффективное и динамичное развитие социума в целом. Инициатором создания в Беларуси идеологии белорусского государства, которая призвана усилить социально-политическую консолидацию нашего общества, стать общенациональной силой, способной еще крепче сплотить граждан страны в единый белорусский народ, выступил Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко.  По мнению Главы государства, выстраивая свои идеологические приоритеты, следует учитывать как опыт прошлых веков, так опираться и ориентироваться на все то новое и позитивное, что появилось у нас с момента провозглашения независимости. При этом необходимо четко осознать тот факт, что нельзя искусственно идеологизировать общество, исходя из конъюнктурных соображений, подчинять общество корыстным потребностям отдельных личностей или социальных групп. Навязывание обществу мертвых идеологических схем приводит к упадку государственности, застою и переходу к регрессивному развитию. Идеология должна быть эффективной, выработанной в соответствии с потребностями общества и государства, глубоко проникать в сознание людей и непосредственно завязанной на «национальной почве».  Идеология белорусского государства официально сформулирована в Основном Законе, где изложен главный принцип проведения государственной политики в нашей стране: все должно делаться для человека и в интересах человека. Соблюдение норм Конституции, реализация заложенных в ней принципов является на сегодняшний день важнейшей задачей, которая стоит перед органами государственной власти. Статья 1 Конституции определяет статус Республики Беларусь как «унитарного демократического социально-правового государства» . В этой емкой формулировке заключены важнейшие идеологические приоритеты Беларуси: • национальная солидарность – единодушие, сплоченность и общность интересов национальностей, проживающих совместно на территории Республики Беларусь; • народовластие – наличие политического плюрализма, развитого гражданского общества (сильные профсоюзы и молодежное движение), функционирование системы местного самоуправления (сильные Советы), проведение референдумов и Всенародных собраний; • социальная справедливость – гарантированность каждому человеку достойного уровня жизни; • верховенство права – принятие и действие демократической Конституции, реальное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, утверждение принципа разделения властей, независимость судебной власти . Их реализация в Республике Беларусь осуществляется благодаря функционированию эффективной президентской власти, которая выступает главной особенностью белорусской модели развития.  Президент Республики Беларусь, избираемый всенародным голосованием, олицетворяет собой национальное руководство, символизирует единство нации, выступает наиболее видным национальным лидером. Президент не имеет политических пристрастий (не является членом политической партии) и поэтому представляет интересы всей нации. Неоднократно А.Г. Лукашенко высказывался против идеи создания так называемой партии власти, тем самым, подчеркивая свою приверженность общенациональным интересам. Президент является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Сильный институт президентства в нашей стране обеспечивает незыблемость Основного Закона, его неукоснительное исполнение всеми субъектами политической системы общества, и, в первую очередь, государственными органами.  Предполагается, что Президент Беларуси как гарант Конституции несет ответственность за сохранение основ конституционного строя, в том числе и в экстремальных случаях, когда они находятся под угрозой. Президент обеспечивает соблюдение норм Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного руководства. Обращает на себя внимание и то, что роль президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень, что и его роль как гаранта всего конституционного строя. Глава государства обеспечивает политическую и экономическую стабильность страны, цементирует белорусское общество, одновременно способствуя становлению таких основных демократических институтов, как: многопартийность, свободомыслие, равные возможности каждого гражданина принимать активное участие в решении государственных дел.  Большое внимание со стороны руководства страны уделяется формированию системообразующих структуры общества в Беларуси, основу которого, по мнению Президента А.Г. Лукашенко, составляют сильные Советы, профсоюзы и молодежные организации. «Вот три основные опоры нашего общества, которые призваны обеспечить связь народа с органами власти, вовлекая граждан в активное государственное строительство вместе с другими участниками политического процесса и осуществляя контроль за теми структурами власти, которые имеют много этой власти и распоряжаются материальными ресурсами» . Важнейшая составляющая часть идеологии государства — теория белорусской модели социально–экономического развития. Она предполагает формирование социально ориентированной, многоукладной рыночной экономики с равноправным функционированием государственной и частной собственности.  Белорусский экономический строй на деле доказал свою жизненность. Беларусь единственная среди стран СНГ превзошла уровень промышленного производства 1990 года, не разрушила, а нарастила свой научно–производственный потенциал. В республике создана основа для устойчивого и динамичного развития общества и государства. Президент страны является главным инициатором проведения социально ориентированной политики белорусского государства, направленной на защиту малообеспеченных слоев населения, дальнейшее преодоление социального неравенства, создание необходимых условий для всестороннего развития личности и необходимых предпосылок для их успешной реализации. Позиция Главы государства по решению социальных проблем находится в русле современных мировых тенденций. Красноречивое тому свидетельство – социальная направленность республиканского бюджета. Многие промышленно развитые страны гордятся тем, что их расходы на образование сравнялись с затратами на оборону. При всех трудностях Беларусь сохранила бесплатное среднее и расширила доступность высшего образования, обеспечен социальный стандарт в здравоохранении.

35. Национа́льное собра́ние Респу́блики Белару́сь — высший законодательный орган Беларуси.

Состоит из двух палат — Палаты представителей и Совета Республики.

Состав Палаты представителей — 110 депутатов. Избрание депутатов осуществляется на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска избираются на заседаниях депутатов местных Советов по восемь членов Совета Республики. В дополнение к ним восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

ыборы нового состава палат Парламента назначаются не позднее четырёх месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.

Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

[править]Критерии для выдвижения кандидатур

Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживший на территории соответствующей области или города Минска не менее пяти лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Депутат Палаты представителей может быть одновременно членом Правительства.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

[править]Сроки полномочий

Срок полномочий Парламента — четыре года. Полномочия Парламента могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей.

Полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.

Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции.

Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

[править]Сессии

Первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам её нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчёт тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

Палаты собираются на две очередные сессии в год.

Первая сессия открывается 2 октября; её продолжительность не может быть более восьмидесяти дней.

Вторая сессия открывается 2 апреля; её продолжительность не может быть более девяноста дней.

Если 2 октября или 2 апреля приходятся на нерабочий день, то сессия открывается в первый следующий за ним рабочий день.

Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию по инициативе Президента, а также по требованию большинства не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат по определенной повестке дня.

Внеочередные сессии созываются указами Президента.

[править]Структура

Палата представителей избирает из своего состава Председателя Палаты представителей и его заместителя.

Совет Республики избирает из своего состава Председателя Совета Республики и его заместителя.

Председатели Палаты представителей и Совета Республики, их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палат.

Палата представителей и Совет Республики из своего состава избирают постоянные комиссии и иные органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат.

[править]Полномочия Палаты представителей

Палата представителей:

• рассматривает по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции;

• рассматривает проекты законов, в том числе

  • об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь, военной доктрины, ратификации и денонсации международных договоров;

  • об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства;

  • о правах национальных меньшинств;

  • об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

  • об установлении республиканских налогов и сборов;

  • о принципах осуществления отношений собственности;

  • об основах социальной защиты;

  • о принципах регулирования труда и занятости;

  • о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении;

  • об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов;

  • об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства;

  • о местном самоуправлении;

  • о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей;

  • об уголовной ответственности;

  • об амнистии;

  • об объявлении войны и о заключении мира;

  • о правовом режиме военного и чрезвычайного положения;

  • об установлении государственных наград;

  • о толковании законов;

• назначает выборы Президента;

• дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

• заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу (при этом повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия Правительству);

• рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;

• по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей выражает вотум недоверия Правительству (при этом вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности);

• принимает отставку Президента;

• выдвигает большинством голосов от полного состава Палаты представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления;

• на основании соответствующего решения Совета Республики принимает большинством не менее двух третей голосов от полного состава решение о смещении Президента с должности;

• отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей.

Палата представителей может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

[править]Полномочия Совета Республики

Совет Республики:

• одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, проекты иных законов;

• даёт согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка;

• избирает шесть судей Конституционного Суда;

• избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

• отменяет решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству;

• принимает решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом;

• рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее двух третей голосов от полного состава принимает решение о смещении Президента с должности;

• рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.

Совет Республики может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

[править]Законотворческая деятельность

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.

Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо, по его поручению, — Правительства.

Президент либо, по его поручению, Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

По требованию Президента либо, с его согласия, Правительства Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимают решения, голосуя в целом за весь внесённый Президентом или Правительством проект или его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством.

Любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Законопроект, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава Совета Республики, либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным — десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение.

Закон считается принятым Палатой представителей при условии, что за него проголосовало не менее двух третей от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном настоящей статьей, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии.

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее двух третей голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней.

Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, её толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в трёхдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

[править]Неприкосновенность

Депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий. Это не относится к обвинению их в клевете и оскорблении.

В течение срока своих полномочий депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики могут быть арестованы, иным образом лишены личной свободы лишь с предварительного согласия соответствующей палаты, за исключением совершения государственной измены или иного тяжкого преступления, а также задержания на месте совершения преступления.

Уголовное дело в отношении депутата Палаты представителей или члена Совета Республики рассматривается Верховным Судом.

[править]Заседания палат

Заседания палат являются открытыми. Палаты, если этого требуют интересы государства, могут принять решение о проведении закрытого заседания большинством голосов от их полного состава. Во время заседаний, в том числе и закрытых, Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого потребуют.

Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства.

Депутат Палаты представителей, член Совета Республики вправе обратиться с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом. Запрос должен быть включен в повестку дня палаты. Ответ на запрос надлежит дать в течение двадцати сессионных дней в порядке, установленном палатой Парламента.

Заседание палаты считается правомочным при условии, что на нём присутствует не менее двух третей депутатов Палаты представителей или членов Совета Республики от полного состава палаты.

[править]Голосования

Голосование в Палате представителей и Совете Республики открытое и осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса «за» или «против». Тайное голосование проводится только при решении кадровых вопросов.

[править]Решения

Решения Палаты представителей принимаются в форме законов и постановлений. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Решения Совета Республики принимаются в форме постановлений.

Решения палат считаются принятыми при условии, что за них проголосовало большинство от полного состава палат, если иное не предусмотрено Конституцией.

Законы об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь являются программными и считаются принятыми при условии, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава палат.

Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента.

Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.^{[источник не указан 1247 дней]}

Порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат, которые подписываются председателями палат.

36. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ - Существуют две наиболее широко известные трактовки бюрократии и бюрократизма - Карла Маркса и Макса Вебера. Обе они рассматривают бюрократию как естественный продуют общественного развития, общественного разделения труда, как следствие сознательного управления теми или другими сторонами сложного социального прогресса. По своему существу эти две трактовки бюрократии и бюрократизма принципиально различаются. Для К.Маркса бюрократия и бюрократизм  на всех этапах исторического развития - явление негативное, оказывающее тормозящее воздействие на ход истории. В противоположность этому М.Вебер, отождествив бюрократию с управляющими, оценивал ее позитивно, как необходимую форму всякой социальной организации.

В том и заключается общая традиция марксистской теории, проявившая себя и в ленинизме, что она рассматривает возникновение и существование бюрократии и бюрократизма на общем фоне общественного разделения труда, развития элементов сознательности в поступательном ходе истории, Маркс и Энгельс считали. что корни бюрократизма уходят в глубины истории, к тому времени, когда общество путем простого разделения труда создало органы для защиты своих общих интересов. Но вскоре общество оказалось в таком положении, что эти органы и главный среди них - государственная власть - стали служить особым интересам государственных служащих. Из слуг общества эти органы превратились в его повелителей. Жизнь развивалась таким образом, что при выполнении общих функций управления, необходимых для жизнедеятельности общества, предназначенные для этого люди образовали особую отрасль разделения труда внутри общества и, тем самым, обрели особые интересы, отличные от интересов тех, кто их уполномочил управлять, стали самостоятельными по отношению к ним, а в определенных условиях вставали над всем обществом, преследуя свои корыстные цели. В этом и заключаются истоки бюрократизма, основы формирования бюрократии.

Таким образом, бюрократизм - это социальное зло, паразитирующее на общественном разделении функций управления и исполнения, на реальном противоречии между управляющими и управляемыми. Бюрократия, как определенный корпоративный слой управляющих, пытается подчинить это противоречие своим корпоративным интересам в ущерб интересам общественного развития. При засилье бюрократии складывается особый иерархический тип отношений как внутри самого организма управления, так и между ним и управляемым организмом. Бюрократия есть воплощение государственного формализма, а дух бюрократии есть формальный дух государства или действительное бездушие государства. Именно бюрократия вершит власть в современном обществе, независимо от того, называет оно себя свободно-капиталистическим или социалистическим.

Поскольку всякий бюрократ - это управляющий, подчиняющий общественную функцию управления своим эгоистическим целям, поскольку он стремится использовать доверенную ему, общественно значимую, функцию в корыстных интересах (даже в том случае, если речь едет не о взяточничестве и коррупции, а о получении зарплаты без должного выполнения своих обязанностей), постольку деятельность бюрократа по управлению общественными делами превращается в одну видимость управления.

Каждый, сталкиваясь с бюрократизмом, замечал, что тот или иной чиновник не проявляет никакого личного интереса к сути дела (скажем, к действительному решению жилищной проблемы граждан, к вопросам приватизации жилья гражданами), но, бюрократически затягивая решение вопроса, никогда не берет вину на себя: он всегда ссылается на ту или иную инструкцию, на те или иные реальные проблемы управленческого процecca, на букву и дух законов, в результате чего собственное безделье и безразличие бюрократа выглядит как бездушие самого государства.

Другая характерная черта бюрократии и бюрократизма - отрицательное отношение к гласности, к открытости, стремление монополизировать знание управленческого процесса, вершить свое дело в тайне. Развивая мысли Гегеля, Маркс писал: "Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру - ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне". Весьма важно и то, что бюрократам ценно не то, что говорится, а то, кем говорится, т.е. не аргументы, обосновывающие решения, а чины и должности тех, кто высказывает эти решения и мысли: авторитет - принцип знания бюрократии, а обоготворение авторитета - это ее образ мыслей.

Все обществознание конца XIX - начала XX в., включая социалистов, не поняло качественного изменения роли сознания (а вместе с ним и роли управляющих). Ни Маркс, ни Ленин не увидели в полной мере oпасности бюрократизма. Поэтому надежды марксистов на то, что после "социалистического переворота начнется отмирание государства, а вместе с ним начнет исчезать общественное разделение труда  между управляющими и управляемыми - главный исток бюрократизма, не оправдались: государство, а вместе с ним управляющие и управляемые продолжали существовать, создавая фундамент для развития "нового бюрократизма" - партийногосударственной номенклатуры. После Октябрьской революции раковая опухоль бюрократизма все шире и глубже поражала сначала СССР, а позже и те государства, которые встали на "социалистический путь".

Развивая мысль Энгельса, согласно шторой классы возникают не только благодаря собственности, но и в силу общественного разделения труда, в середине XX в. Милован Джилас пришел к выводу, что партийногосударственная бюрократия в так называемых социалистических странах представляет собой "новый класс", узурпировавший в этих странах и политическую власть, и собственность.

Жизнь свидетельствовала о том, что партийногосударственная бюрократия, возглавляемая в Советском Союзе И. Сталиным, шаг за шагом продвигалась к власти. Переломными оказались 30-е гг., с помощью "великого террора" И. Сталин уничтожил "ленинскую гвардию" и ее сторонников, благодаря чему партийногосударственная номенклатура обеспечила условия для реализации cвoeгo собственного социального идеала - казарменного псевдосоциализма, обеспечивающего всевластие номенклатуры и являющегося тоталитарным обществом-монстром, стоящим вне общей логики развития цивилизации.

Попытка Н.Хрущева ("хрущевская оттепель" ) реформировать это общество, вернуть ему утрачиваемый динамизм путем ослабления засилья партийногосударственной бюрократии (разделение обкомов партии, замена министерств совнархозами) была встречена номенклатурой в штыки, а сам реформатор был смещен со всех своих постов, что позволило номенклатурной бюрократии продлить свою безраздельную власть еще нa два десятилетия. Перестройка М.Гopбачева была нацелена на то, чтобы "обновить социализм", которого в стране никогда не было, в том числе и с помощью мер, ослаб- ляющих всевластие партийно-государственной бюрократии. Но в этом своем качестве она потерпела неудачу. Однако данный его толчок привел к "бархатным" и небархатным революциям 1989-1990 гг. в Восточной Европе, что положило начало разрушению здесь всевластия коммунистической номенклатуры, отодвижению партийно-государственной бюрократии и развитию в сторону традиционного западного общества.

После августовского переворота 1991 г., когда советская партийно-государственная бюрократия попыталась восстановить свое всевластие, но потерпела сокрушительное поражение, к власти пришли демократы, стремящееся договориться с номенклатурой, создающие свои бюрократические структуры и новые проблемы борьбы с бюрократией и бюрократизмом.

Бюрократия и бюрократизм. Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм и поразившей прежде всего социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии - администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 г., и утверждения модели нового общества за пределами СССР бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 г. сказал, что Народный фронт мог, самое большее, стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.

Технократия - еще один общественный слой, сложившийся на протяжении века и сросшийся в определенной мере с администрацией, - не замедлила образовать новую бюрократическую ветвь. Признанное за нею право на существование также покоится на глобальном, всестороннем знании процесса производства. Она как бы воплощает в себе тот автономный характер этого процесса, который гарантирует безопасность капиталистическим компаниям, делая их неуловимыми по отношению к политической конъюнктуре.

Процесс сращивания двух структур усилился после второй мировой войны.

В западных странах, в частности в Великобритании и Франции была проведена национализация ряда отраслей и промышленных предприятий, многие из которых затем вновь были переданы в руки частного капитала, что повлекло за собой перемещение кадров и сделало иллюзорной освящаемую теоретиками границу между государственным и частным секторами.

Если на Западе бюрократия обеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то в СССР, напротив, она все больше отождествляла с политической властью, которая, тем не менее, обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение,  нападая на бюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом.

Разумеется, планирование народного хозяйства, национализация средств производства, огосударствление многих традиционных видов деятельности (медицина, образование, туризм и т. д.) чрезвычайно расширили сферу деятельности бюрократии в СССР. Но отнюдь не эта черта составляет специфику бюрократической системы в социалистических странах. На Западе также порой прибегали к использованию советской модели (в частности, к планированию), но при этом расширение государственного сектора принимало здесь другие формы, нежели в СССР. Специфические особенности советской системы не претерпели почти никаких изменений, однако и в Великобритании, и в СССР, и во Франции для изложения проблем, существующих в национализированном секторе,используется одна и та же терминология.

Нередко утверждают, что специфика бюрократической системы в СССР обусловлена наличием однопартийной системы. Осуществляя контроль над администрацией, партия якобы кладет конец ее автономии. Этот факт, несомненно, имеет существенное значение, и к этой мысли мы еще вернемся. Тем не менее, такой взгляд на вещи охватывает лишь часть проблемы.

Другая характерная черта бюрократии отчетливо проявилась уже в первый день победоносной русской революции 27 февраля 1917 г., т.е. до того как власть перешла в руки одной партии. Это проливает свет на одну из особенностей бюрократической системы в момент ее зарождения. Именно в этот день Исполнительный комитет Петроградского Совета, стихийно образованный активными участниками революционных событий, внес предложение о расширении своего состава за счет представителей крупных революционных организаций с целью узаконить свое положение. Процедура голосования, в результате которой собрание выборных делегатов одобрило данное предложение, носила демократический характер. Но, передав каждой из заинтересованных организаций (социалистические партии, профсоюзы, кооперативное движение и т.д.) право назначать своих представителей, съезд Петроградского Совета отказался от своих полномочий в пользу общего Бюро этих организаций (представителям от РСДРПБ/, например, вместо Шляпникова и Залуцкого стали Каменев и Сталин). В результате утвердилась процедура отказа от власти, которая очень быстро подорвала демократический порядок. Так число представителей, назначенных (а не избранных) конференциями заводских комитетов, возросло в период с июня по октябрь с четырех до двенадцати процентов; своих представителей назначали бюро профсоюзов, партии большевиков, меньшевиков и эсеров.

Позднее данная практика вошла в систему, порождая конфликты, которые приводят к тому, что дело не двигается с места...

Когда единственная партия контролирует одновременно, как в СССР, и руководящий орган какой-либо организации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душит плодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. В результате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии за продвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом.

Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 г. Ленин и Троцкий клеймили советскую бюрократию, забывая, что они сами способствовали укреплению ее позиций (поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений, объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство: их революция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, они вытеснили бюрократов и спецов старого режима).

Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции открывает на этом пути широкие перспективы.