8. Государственные или частные организации: что эффективнее?

Достаточно много свидетельств того, что частные организации нередко превосходят государственные по эффективности в принятии решений. Действительно, небольшие фирмы породили изобретения, которые затем, превратившись в новые технологии, завоевали мир: копировальные аппараты, компьютеры, мобильные телефоны и т.д. Малые фирмы сильнее зависят от рынка, они способны быстро учиться, адаптироваться к желаниям потребителей. С ростом фирмы ее поведение все больше становится похоже на поведение ряда государственных учреждений, где цели организации либо плохо поставлены, либо уже забыты. Именно к крупным организациям в первую очередь относятся перечисленные выше причины неэффективных решений.

Существует мнение, что успех современной экономики определяется в равной степени существованием рынка и эффективным функционированием организаций [12]. Природа современного производства требует координации, планирования и управления, что делает необходимым существование организаций, выполняющих эти функции. Одновременно с известным стремлением людей максимизировать личную выгоду, которое особенно четко просматривается в небольших частных фирмах, существует не менее сильная личная мотивация у сотрудников организации отождествлять свои цели с ее целями и добиваться успеха всей организации. Рынок (в его наиболее простом и известном виде) мало влияет на эту мотивацию. Успехи и неудачи крупных частных и государственных организаций зависят от одинаковых факторов, среди которых важную роль играет эффективность системы подготовки и принятия решений.

Отметим, что распространенный тезис о большей эффективности малых частных компаний справедлив только при выполнении ряда условий:  • возможность создания частной фирмы без ограничений со стороны чиновников;  • небольшие налоги, не мешающие росту частной фирмы;  • существование опасности для руководителя частной фирмы разориться, стать банкротом и исчезнуть из деловой жизни;  • наличие отлаженного законодательства, соблюдение законов подавляющим большинством населения; отсутствие в больших размерах коррупции в государственном аппарате.

9. Централизация в принятии решений: попытка административной революции

Неэффективность принятия решений во многих государственных учреждениях была ясно осознана в 60-е годы в США, где громадные государственные ресурсы распределялись несколькими министерствами. Контраст при сравнении эффективности принятия решений в частных и в государственных организациях был в США особенно очевиден. Как реакцию на такие сравнения можно рассматривать приход к руководству министерства обороны США молодых и хорошо подготовленных реформаторов-технократов во главе с министром обороны Р. Макнамарой и заместителем министра Ч. Хитчем. Ситуацию, которая сложилась к моменту их прихода, Ч. Хитч охарактеризовал так [14]: «В сущности любая наша попытка объяснить железную логику связи между затратами и боевой эффективностью разбивалась вдребезги о довод: «Ничего, кроме самого лучшего для наших парней». Далее Ч. Хитч определил свою позицию в следующем виде: «... результат требует затраты ресурсов, а мы живем в мире, в котором ресурсы ограничены. Чем больше мы их тратим на достижение одной цели, тем меньше их остается для другой. Это справедливо даже для такой богатой страны, как Соединенные Штаты».

Чтобы преодолеть распыление ресурсов при принятии множества решений, не объединенных единой стратегией, были предложены и введены в ряде министерств США (а далее — в странах Западной Европы) различные системы стратегического (программно-целевого) планирования.

Наиболее глубоко проработанной системой стратегического планирования была система «Планирование — Программирование — Разработка Бюджета» (ППБ), внедренная в министерстве обороны США в 60-е годы [15].  Как пишет один из авторов этой системы Ч. Хитч, до введения системы ППБ в министерстве обороны США фактически существовала децентрализация в принятии решений. Бюджет делили между министерствами армии, флота и авиации, исходя прежде всего «из базы», т.е. с учетом предыдущих расходов. Ассигнования на новые разработки обосновывались их преимуществами перед старыми. Фактически в разных ведомствах велись параллельные разработки. Отсутствовал сопоставительный анализ расходов в рамках разных ведомств. Эксперты, обосновывающие необходимость расходов и знающие детали предложений, имели более сильные позиции, чем руководители, распределяющие средства.  Итак, согласно мнению Ч. Хитча, при принятии решений объективно существовала потребность в централизации и необходимость усиления роли стратегических оценок альтернатив по сравнению с техническими оценками экспертов.  Система ППБ обязала руководителей ведомств четко определить стратегические цели деятельности ведомства, разработать альтернативные пути достижения этих целей, сравнить их на основе критериев эффективности и стоимости, согласовать выбор с бюджетными ограничениями и представить результат в форме финансового плана. 

Система ППБ включала в себя три основных элемента:  1) программные меморандумы, содержащие все обоснования принимаемых стратегических решений (программные вопросы, альтернативы и обоснования выбора);  2) специальные аналитические исследования, основанные на методе «стоимость — эффективность» и содержащие описания используемых моделей и расчетов;  3) программные и финансовые планы, представляющие собой план расходов на ближайшие четыре года (с оценкой последствий на семь лет) — преобразование программы в требуемую форму представления бюджета.

Одной из основных целей системы ППБ было увеличение централизации в принятии решений. Этой цели были подчинены все три элемента системы. От руководителей ведомств требовалось обоснование решений на сопоставимой основе: они должны были указать связь предлагаемых решений с общими стратегическими целями, привести примеры альтернативных возможностей. Общее руководство получило в свои руки средство эффективного контроля, централизация возросла. Ч. Хитч писал: «Сейчас министр обороны располагает необходимыми средствами для того, чтобы взять на себя инициативу в планировании и управлении всеми усилиями в области обороны на действительно единой основе».

Однако, несмотря на привлекательность замысла и первые успехи, система ППБ не получила широкого распространения.  Если в военных ведомствах США, Франции и других стран, где применялись подобные системы, многие цели можно было обосновать с помощью метода «стоимость - эффективность», то в других министерствах такие попытки не удались.

Система ППБ была плохо приспособлена для учета важных качественных факторов. В связи с этим А. Гус пишет об обмане населения с помощью системы ППБ, создающей иллюзию, что военные конфликты могут быть решены военно-техническими средствами без учета политических [16].

В то же время система ППБ оказала несомненное положительное воздействие на систему подготовки решений в американских организациях. Требования подробных обоснований решений, обязательного указания альтернативных вариантов и их оценки широко распространены. Так, при оценке предложений частных компаний по разработке месторождений природных ископаемых государственные службы должны при отклонении предложения дать альтернативные варианты.