Отечественный и зарубежный опыт государственной и муниципальной службы
Целью курса «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления» является раскрытие особенностей систем государственного и местного управления в зарубежных странах. Особое внимание уделяется выявлению общих моментов, характеризующих отдельные региональные системы управления, и специфических черт локальных систем. Зарубежный опыт управления рассматривается с учетом культурно-исторических традиций соответствующих регионов, что позволяет более точно обозначить как его значимость, так и пределы возможного использования в российском контексте. Характеризуются новейшие тенденции в развитии зарубежных систем управления.
Логика построения курса предусматривает сочетании проблемного (общего) и страноведческого (конкретного) подходов в раскрытии его содержания. Функционирование механизма государственного управления в целом и его отдельных элементов реализуется в общем системном поле, где каждое административное звено при определенной автономности структуры и специфических задачах деятельности тесно связано и взаимодействует с другими. Соответственно, в изложении материала применяется системный (в сочетании со структурно-функциональным) анализ различных уровней управления - федерального, регионального, местного, что позволяет охарактеризовать особенности их организации, выполняемые функции, сложившиеся направления взаимодействия в решении вопросов социально-экономической политики.
Модели государственной и муниципальной службы
В зарубежных странах сложились различные варианты организации государственной и муниципальной службы, порой значительно отличающиеся друг от друга. Эти отличия обусловлены целым рядом причин, специфических по степени и качеству проявления, но, тем не менее, поддающихся типизации.
К детерминантам, определяющим особенности системы государственной службы, можно отнести следующие:
1. Особенности исторического развития.
Государственная служба как институт возникла в первых государствах на территории современных Китая, Индии, Египта и Междуречья. Для этих государств, часто называемых восточными деспотиями, было характерно практически полное отсутствие гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, правитель обладал тотальной властью над всем государством и каждым жителем страны. К основным особенностям этой системы государственной службы можно отнести следующие:
- организация системы государственной службы в виде пирамиды, на вершине которой стоял верховный правитель;
- отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратится к любому служащему «напрямую», без соблюдения должностной иерархии);
- отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;
- отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование системы «кормления» - поборов с управляемых территорий;
- отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в должности.
Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в «чиновничий феодализм»: передаваемые чиновникам на «кормление» территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.
Организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, тем не менее, имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Однако, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX – первой половине XX века к катастрофе.
В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.
В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.
Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.
В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как «почетная обязанность благородных людей», а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).
Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе – отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии. К тому же бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип «добыча - победителю» (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.
2. Форма государственного устройства. В странах с федеративным устройством (США, Канада, ФРГ) существуют два уровня законодательства о госслужбе - федеральный и субъектов федерации. Федеральная власть имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам госслужбы, в связи с чем законодательство субъектов федерации базируется на единых общих принципах и совпадает в наиболее важных положениях.
В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции «регионализации», на общегосударственном уровне также устанавливаются только общие вопросы государственной службы. Так, в Италии общие принципы организации государственной службы содержатся в законе, принятом Парламентом – Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. На основе данного Закона области издают нормы законодательного характера, направленные на организацию работы ведомств и административных учреждений, подчиненных этим областям.
3. Форма правления. Две основные формы правления – республика и монархия – несомненно влияют и на организацию государственной службы. Модели государственной службы в странах республиканской формой правления характеризуются большей демократичностью, направленностью на удовлетворение интересов суверена – носителя верховной власти – народа. Тогда как в странах с монархической формой правления – задача государственной службы состоит в обеспечении деятельности единовластного правителя.
4. Правовая система. Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характерны большое количество нормативно-правовых актов, касающихся госслужбы, отсутствие унифицированной системы законодательства по этому вопросу.
Важной чертой является особая, довольно значительная роль нормативно-правовых актов об управлении финансами в регулировании вопросов государственной службы (особенно в Великобритании и Канаде). Кроме того, в Великобритании, в отличие от других стран, вопросы государственных службы регулируются в основном не законами, а актами, принимаемыми по инициативе правительства, – приказами Короля в Совете. Такая практика сложилась исторически.
Правовое регулирование госслужбы в США существенно отличается от иных стран англосаксонской правовой системы. Прежде всего, в основе законодательства о госслужбе США лежат конституционные нормы.
В странах романо-германской правовой системы основой формирования корпуса государственных служащих, как правило, являются Конституция и комплексные законы.