Керимов. Об избирательном праве.

В данной задаче рассматривается два подхода: предполагается, существует ли право априори как ценность, или право избирательное существует лишь как отражение общей ценности; государство, его история – это абсолютная и безусловная ценность, а индивидуальные права предоставляются только тем и только тогда, когда это полезно государству, когда это нужно в интересах государства.

Предполагается, что целое важнее части. Это можно на следующих этапах ставить под сомнение.

Чем обосновывается существование государства как ценности?

Государство обосновывает свою общую ценность тем, что оно нужно отдельным людям. При этом, получается, ради самих граждан оно устанавливает общие интересы и самих же граждан начинает подчинять этим интересам. Логический круг. Вроде государство создано для того чтобы интересы отдельных граждан вознести на более высокий уровень и обеспечить таким образом, а оно начинает эти права ограничивать.

В тех случаях, когда речь идет об ограничениях естественного свойства, когда права одних несколько корректируют, задают рамки правам других. В этом случае никаких возражений быть не может. Если мы права человека возводим в абсолют, то дальше всё, что связано с реализацией прав в обществе, оно предполагает некое взаимное ограничение граждан.

Но в случае с избирательными правами не так. Права одного избирателя не будут ограничены, если избирательное право будет расширено и предоставлено другим избирателям. В случае с пассивным избирательным правом, возникает конкуренция, не столкновение, но конкуренция. Если не изберут одного, то изберут другого. Керимов предлагает заранее решить, кого допускать, кого нет. Кого почитать подготовленным, кого таковым не считать, даже не давать выдвинуть кандидатуру. Керимов предполагает, что выборы – лотерея, вдруг не того выберут, вдруг граждане решат неправильно. Предполагается, что граждане могут решить правильно, могут нет. С точки зрения полезности, которую видим Керимов для существования государства. Отрицая всеобщность пассивного избирательного права, он, тем самым, ставит под сомнение право граждан решать, кто будет полезнее защищать их интересы в представительном органе.

С точки зрения самого принципиального обоснования, что можно возразить Керимову? Он пишет, например, что «избирать и тем более избираться должны не все, а только наиболее достойные». Даже если найти критерий, например, образовательный. Керимов считает, что нужно избирать тех, кто достоин. Принцип равенства также как принцип всеобщего избирательного права, он существует априори? Или мы должны предполагать, что за ним стоит какая-то концепция? Исходя из тех рассуждений, которые мы видим в статье, он оспаривает саму необходимость существование этого принципа в отношении государственных дел. «Самые рьяные защитники системы всеобщего избирательного права настаивают на том, что поголовное участие всех граждан в решении государственных дел, в частности в выборах центральных представительных органов власти, является наиболее эффективным, неизменно обеспечивает наилучший результат. С этим трудно согласиться». Он не считает, что чем равнее, тем лучше. Лучше меньше, чем лучше. Лучше, меньше более достойных, чем вовлечение всех. С точки зрения Керимова, лучше будут судить о государственных ценностях те, кто более подготовлен в сфере государственных дел. У них могут быть несколько отличные интересы от представителей других групп, но они лучше подготовлены, они будут лучше судить, в том числе об интересах тех, кто их выберет. Эта логика.

Дворкин, например, предполагает, что есть моральное право у каждого гражданина обладать какими-то правами и требовать защиты и уважения прав у государства. Один из возможных способов обоснования. Другой способ: последствия государственного решения несут все, соответственно, для того чтобы нельзя было кого-то обвинить в том, что приняли неправильное решение, проще всего распределить ответственность между всеми гражданами – допустить всех. Предполагается, что представительная демократия, с одной стороны, направлена на то, чтобы защитить право каждого решать свою судьбы, с другой стороны, она предполагает расширение ответственности. Вопрос о том, насколько правильное решение в этом случае принимается, он невозможен сам о себе, потому что критерия правильности нет. Правильное решение то, которое примут граждане. Такова логика. Логика, которую излагает Керимов, она оказывается менее убедительной, потому что в этом случае предполагается некий отбор, появляются некие более достойные граждане. Этот подход, который Керимов защищает, цензового избирательного права, предполагает, что есть умные граждане, есть не очень умные граждане. Решать должны умные, а все остальные должны молча исполнять то, что решат умные. Сам по себе подход не очень и морально оправдан, не очень правильный с точки зрения политики.

То, что здесь излагается, особенно идея превалирования общественных интересов над интересами отдельных граждан, в российском обществе очень сильна. Наше общество не похоже на те страны, где возникла идея демократического строя, свободных выборов. Эти идеи, оно конституционно отражают определенную культуру. Стать Керимова, многие другие мнения, которые высказываются в нашем обществе – это отношение другой части нашей культуры, предполагающее иной взгляд, иную систему ценностей, иной подход к устройству государства, общества. Права в данном случае – хорошее отражение того глобального подхода к государству, ко всей политической системе, которая сложилась в данном обществе.

Белов не будет слишком подробно излагать содержание закона, просто даст общую систему регулирования, для того чтобы нам было понятнее, при изучении конкретных законодательных положений, к чему это.

В законе предполагается регулирование не любых возможных средств, методов, способов агитации. Закон исходит из того, что существует 3 основных, самых часто и широко используемых, самых ресурсоемких и самых влиятельных инструментов агитации. Соответственно, эти 3 метода, они законом урегулированы и достаточно подробно. Это:

1. Проведение агитации посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

2. Агитация через СМИ;

3. Агитация путем выпуска специальных материалов.

Каждый из этих методов сопровождается законодательным регулированием условий соответствующей агитации:

1) механизмы получения помещений, необходимых для поведения массовых публичных мероприятий агитационного характера;

2) требования, которые связаны с указанием авторства, источника финансирования и механизма оплаты тех материалов, которые размещаются в СМИ;

3) предполагает необходимость сообщения избирателям о том, кто, как, за чей счет заказал изготовление агитационных материалов.

В регулировании всех этих методов агитации прослеживаются 2 главных принципа:

1) обеспечение равенства кандидатов. Поскольку, в том числе с помощью ограничения источника финансирования. Предполагается защита бедных кандидатов от злоупотребления богатыми от своего финансового благополучия. Эти меры были бы не очень эффективны, если они бы не сопровождались специальным режимом размещения заказов и прочих деталей проведения этих агитационных действий.

2) принцип обеспечения избирателей максимальной полной информацией. Информацией о том, кто агитирует, за чей счет и в чью пользу. Иногда из агитационных материалов это не видно, более того часто авторы тех или иных материалов стремятся не сообщать кто именно заказывает и чьи интересы отражает тот или иной агитационный материал, закон же стремится создать для этого препятствие и обеспечить информирование избирателя о том, чтобы избиратели понимали, кто и зачем их агитирует.

Помимо 3 основных методов, могут быть иные, не запрещенные законом. Отсюда самые разнообразные средства, какие только можно себе представить исходя из богатства фантазии кандидатов и их работников штабов избирательных. Например, рассылка сообщений через смс-сообщения или посредством электронной почты законом не регламентируется, формально не попадает ни под одно из этих 3 регламентированных в законе методов, но используется. Может быть не так широко, но предполагается, что кандидаты часто ориентируются, особенно в некоторых регионах, на тех субъектов, кто к интернету доступа не имеет. Эта ситуация явно со временем будет менять и, наверное, будет меняться закон. Закон не содержит универсальных правил, которые могли бы рассматриваться в качестве общих требований, принципов. Это общая беда нашего избирательного законодательства. Белов уже упоминал про чрезмерную детальность, подробность регулирования, которая в некоторых случаях отчетливо проявляется. Например, когда возникали споры, это было давно. На больших рекламных щитах стали раз агитационные материалы, например, портреты кандидатов. Возник вопрос: под какой из этих 3 режимов должны попасть эти конструкции. Это явно не 1, не 2, но и 3 назвать нельзя, по крайней мере, если анализировать в системе те правила, которые закон устанавливает. Например, закон предполагает, что если речь идет об агитационном печатном материале, то копия такого материала должна предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата. Избирательная комиссия сказал, ну вы же на рекламный щит наклеили листовку напечатанную, значит, это печатный агитационный материал. Кандидаты спросили, в комиссию представить целый плакат, 3 на 6 метра? Комиссия сказала, что достаточно фотографии. Явно здесь закон этого не предусматривает, закон начинает толковать по аналогии. В некоторых случаях более очевидна такая аналогия, в некоторых менее очевидна. Судебная практика показывает, что это явно недостаток законодательной техники.

Закон использует довольно широко, с довольно неприятными последствиями для тех, кто нарушает эти запреты, понятие злоупотребление свободой агитации.

Понятие злоупотребление правом предполагает, что действие должно носить правомерный с т.з. формальной характер, но злоупотребление предполагает, что внешне правомерное поведение расходится с тем смыслом, который заложен при установлении такого права. Если право осуществляется, например, явно с целью причинить вред другому лицу и т.д.

В данном случае речь идет о злоупотреблении в другом смысле. Предполагается, что есть общий принцип свободы агитации: агитируй, как хочешь. И если этот общий принцип начинает использоваться для того чтобы распространять информацию явно противоправную, вредоносную, для этого законодатель определяет, какая именно информация должна считаться противоправной и вредоносной. Иными словами, речь идет о специфическом приеме законодательной техники. Злоупотреблениями обозначаются правонарушения, а не злоупотребление правом или свободой как таковые. Эти правонарушения описаны в законе, есть отдельная статья, которая этому посвящена. На слайде примерно перечислено, что законодатель считает злоупотреблением. Начиная от того, что касается нарушения прав об интеллектуальной собственности, и заканчивая экстремистской деятельностью и подкупом избирателей.

Каждый из этих запретов вызывает массу споров на практике, многие кандидаты пытаются использовать те или иные действия, средства, чтобы сагитировать, при этом не попасть под запрет, который установлен законом. Соответственно, запреты начинают истолковываться и избирательными комиссиями, и судами в самых разнообразных ситуациях. Типичная ситуация, когда кандидат организует благотворительный концерт, оплачивает концерт за счет собственных средств, приезжают артисты, граждане приходят и слушают артистов, а между артистами появляется кандидат, который рассказывает, кому они должны быть благодарны. С т.з. буквального содержания понятия подкупа – это сложно подвести под прямой подкуп, т.к. избирателям не передаются материальные ценности и предполагается, что агитация как таковая не осуществляется. Просто кандидат случайно оказался на этом концерте, и случайно вышел на сцену, случайно рассказал об идее, о выборах может не быть и речи. Оценивать сам факт появления кандидата на сцене как агитацию иногда бывает довольно сложно.

Каждое из перечисленных злоупотреблений подвергалось разнообразным формам толкования, имеет много разных проблем применения.

Экстремизм мы уже обсуждали применительно к ограничению свободы слова, в данном случае, тоже самое. Речь идет о том же самом понятии экстремизма. Другое дело, что выборы – ситуация более конфликтная, предполагающая определенную и политическую конкуренцию, и обсуждение важных, сложных, проблемных вопросов общественной жизни. В этом отношении, применить (использовать) какие-то лозунги, идеи, которые агитируют за, но предполагают и агитацию против, либо просто изложение негативной информации о другом кандидате всегда сопряжено с риском быть обвиненным в том, что возбуждается вражда не только по отношению к кандидату, но и по отношению к той группе, которую кандидат возглавляет. Если на региональных выборах один кандидат из местных, другой из московских, появляются лозунги, что Москва и так кормится за счет всей России, а тут еще и пытается подчинить власть в регионе. За это, как минимум, могут возбудить административное дело по поводу разжигания социальной вражды или розни. Мы говорили о том, что критерии экстремизма в нашем законе определены не очень четко.

Очень интересный казус – это решение ВС, вынесенное в 2005 году по поводу агитационного ролика, использованного в агитации ПП «Родина» на выборах в Московскую областную думу. Ролик забавный – «Очистим Москву от мусора». Сюжет был такой: показывают московский дворик, сидят несколько лиц южной национальности, едят арбуз и бросают корки. Мимо проходит женщина славянской внешности с коляской, они вслед ей говорят: «Понаехали тут». И завершается ролик появлением Председателя Партии, Д. Рогозина, который в властно-повелевающем тоне говорит: «Убери за собой»! После чего появляется слоган: «Очистим Москву от мусора». Здесь много возможностей интерпретации, от чего конкретно будут очищать Москву – от арбузных корок, или от лиц южной национальности. Блестящее решение ВС, где очень скрупулезно анализируются все те доводы и аргументы, которые позволяют считать, что в данном случае имеет место разжигание межнациональной вражды. Это любопытное решение.

Кроме информационного обеспечения, выборы еще требуют и денег.

Институт финансового обеспечения выборов, также как и информационного, складывается из двух больших частей. Одна часть финансового обеспечения выборов – это финансирование подготовки и проведения выборов. Этот вопрос почти во всех странах мира относится к числу вопросов, решаемых исключительно за счет государства. Выборы не могут быть частным делом, потому что они касаются осуществления власти и т.д.Финансирование и подготовка проведения выборов, начиная от оплаты труда. В некоторых случаях это не предполагается, но много где работники избирательных комиссии, в частности, получают определенную плату за свою деятельность. Обратный пример, в США большинство работы по подготовке и проведению выборов осуществляется бесплатно. Но много где, также как и в РФ, предполагается, что эта работа оплачивается. Кроме самых больших затрат, из общих средств, которые выделяются на подготовку и проведение выборов из бюджета в нашей стране, 98% уходит на оплату труда работников избирательной комиссии, а все остальное оплачивается за счет 2%. Все остальное – подготовка бюллетеней, кабины для тайного голосования, оборудование, которое используется, оно постоянно, но его содержание. В тех случаях, когда зарубежные страны используют традицию, сложившуюся во Франции, традицию особой формы избирательного бюллетеня, когда бюллетень печатается не для всех кандидатов и партий, а избиратели голосуют с помощью бюллетеня конкретной партии, в этих случаях возможно финансирование изготовления бюллетеней за счет средств соответствующей партии. Но в тех ситуациях, в тех странах, где как у нас используется австралийский бюллетень, там за счет средств бюджета. Все, что касается финансирования подготовки и проведения выборов, все финансируется за счет бюджета. Бюджета соответствующего уровня: если выборы муниципальные, то бюджета муниципального, если выборы федеральные, то за счет бюджета федерального.

Вторая часть финансового обеспечения выборов – это финансирование избирательных кампании кандидатов. Эта часть предполагает, что здесь речь идет об обеспечении агитации необходимыми средствами. С начала 90-х гг. в РФ используется специальный механизм, который предполагает обязательный учет денежных средств, используемых на избирательную кампанию через специально создаваемые банковские счета, которые принято назвать избирательными фондами. Здесь речь не идет о фондах, как о юридическом лице. Здесь речь идет о фонде как некой форме аккумулирования и расхода денежных средств.

Эта часть финансирования: финансирование избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений, в разных странах, в разных политических традициях может предполагать сочетание государственного и частного финансирования.

В отличие от первой части, здесь могут быть варианты. Эти варианты зависят от того, на чем делает акцент та политическая системы и те принципы финансирования политической деятельности, которые сложились в этом государстве. В некоторых государствах считают кощунственной идею, что вообще будут какие-то частные деньги влиять на принятие политического решения, потому что тем самым мы становимся в зависимость от власти денег. Так рассуждают, например, в Китае. В Китае государственное финансирование покрывает все расходы, связанные с проведением агитации. Частного финансирования не существует в принципе, соответственно повлиять на результаты выборов с помощью частных средств невозможно. Некоторые страны Европы пытаются компенсировать влияние финансовых ресурсов на результат выборов, вводя дополнительное или частичное финансирование за счет средств бюджета. Такая же система используется и в США, там самая оригинальная и самая остроумная система, когда на каждый доллар, который кандидат соберет у сограждан, на каждый доллар, пожертвованный в фонд этого кандидата, государство дает еще один доллар. В некоторых случаях кандидат может отказаться от этой помощи, если ему достаточно того, что он собрал сам. Так было, например, на первой президентской избирательной кампании Б. Обамы. Но предполагается, что государство может помочь, компенсировать определенные расходы, которые понесет кандидат на агитирование за свою персону.

В РФ тоже было одно время предоставление государственного финансирования для ведения агитации, это было в 90-е гг. Но очень скоро стало понятно, что многие кандидаты выдвигаются на выборы не для того чтобы в них реально участвовать. Потому что деньги, которые предоставляет государство для ведения агитационной кампании, оказываются часто большими, чем нужно для того чтобы собрать подписи и зарегистрировать свою кандидатуру. Получается маленький мини-проект: собрал деньги, собрал подписи, зарегистрировался и получил с прибылью деньги от государства на ведение избирательной кампании. Потратил немножко на агитацию, все остальное забрал себе. Чтобы пресечь эту практику государство решило проблему радикально: оно вообще прекратило какое-либо государственное финансирование избирательных кампаний. Может быть, сохранило только косвенно и в определенных пределах предоставляя возможность кандидатам разместить материалы в государственных СМИ. Со стороны государства тут не очень справедливо, потому что государство не компенсирует расходы, которые несут СМИ, оно обязывает государственные СМИ. Государственными считается такое СМИ, которое в предыдущий год получило хотя бы одну копейку из государственного бюджета, тем самым попало в разряд государственных, финансируемых государством. За эту копейку СМИ может очень дорого расплатиться, его могут обязать разместить огромное количество агитационных материалов. Но СМИ борются с этой несправедливостью ответным беззаконьем. Они отказываются размещать эти агитационные материалы, просто нарушают закон, не размещая эти материалы. Система с т.з. государственной поддержки не работает. Практически целиком вся та часть, которая касается финансирования избирательной копании – это частные средства. Они предполагаются в качестве тех средств, которые либо кандидат или избирательное объединение самостоятельно вносят в свой избирательный фонд, либо это могут быть средства, которые пожертвуют кандидату. Условия такого пожертвования в законе расписаны. Есть перечень того, кому нельзя жертвовать: от избирательных комиссий других государственных организаций до иностранных компаний, которые не должны вмешиваться в политическую ситуацию.

Все эти средства аккумулируются в избирательных фондах. Избирательные фонды создаются после выдвижения кандидата (до регистрации). Существуют на протяжении все избирательной кампании, операции должны прекратиться в день голосования. Самое важное и принципиальное требование закона – то, что все расходы на избирательную кампанию кандидата должны проходить через избирательные фонды. Главная цель существования избирательных фондов – прозрачность и обеспечение информацией избирателей. Избиратели должны знать, кто финансирует ту или иную партию, того или иного кандидата. Для того чтобы не было серых денег в политике предполагается что все источники будут видны, если они будут отражены в избирательном фонде. Это очень наивно. Всем понятно, что можно избежать огласки реального финансирования разными путями. В том числе, например, с помощью огромного количества подставных физических лиц, которые вносят якобы от своего имени пожертвования в избирательный фонд, каждый, например, по полторы тысячи рублей. А в сумме 150 млн. Никаких концов, никакой реальной транспорентности не обеспечивается.

Были единичные случаи, случаи анекдотические, когда избирательным комиссиям удавалось доказать, что конкретное лицо, внесшее сумму, было подставным, фиктивным плательщиком, на самом деле, вносило сумму другое лицо. Это было результатом явной и очевидной глупостью со стороны тех, кто реально вносил средства на счет. В остальных ситуациях, т.е. почти всегда, установить, кто реальный плательщик практически невозможно. Главная цель – она оказывается сомнительна, с точки зрения последствий, последствия серьезны для системы тех отношений, которые складываются в рамках избирательной кампании.

Эти Постановления КС касаются предвыборной агитации. КС рассматривал проблему того, что агитация может вестись только через избирательные фоны. С одной стороны, закон предоставляет право агитации любого и каждого. Любой гражданин РФ может вести агитацию, но если этот гражданин тратит хоть какие-то средства, то все эти средства должны быть из избирательных фондов, а избирательными фондами распоряжается кандидат. Получается, что без контроля со стороны кандидатов вести агитацию невозможно.

Первая проблема, которая была поставлена перед КС, они заключалась в проблеме оплаты агитаций против всех. С одной стороны, закон не запрещает агитировать против всех.

В КС вполне резонно обратились граждане и говорили, какой кандидат в здравом уме и памяти будет финансировать агитацию против в т.ч. самого себя. Притом, что никаких других вариантов быть не может. КС сказал: да, нехорошо. Законодатель должен придумать механизм, как именно избиратель может агитировать против всех. Законодатель так ничего не придумал, но КС сказал, что есть конституционная проблема. Неправильно ограничивать свободу агитации финансовым механизмом. Да, финансовый контроль важен, транспорентность расходов важна, но баланс должен предполагать, что право на агитацию против всех должно быть обеспечено.

Приободренные решением КС граждане, поставили перед КС другую проблему: как быть, когда гражданин сам по себе хочет вести агитацию, но не хочет связываться с кандидатами. Или он хочет вести агитацию против кого-то конкретно, но не готов обращаться за помощью к другим кандидатам. Или он хочет агитировать за кого то, но не желает к нему обращаться. Могут быть ситуации, когда гражданин хочет показать отношение к какой-то проблеме всех кандидатов, ему важнее отстраненность от всех кандидатов в равной мере. Это позволяет ему обеспечить объективность.

Была одна история в Великобритании, лет 15 назад. Одна госпожа Боуман (Bowman), политическая активистка, которая трепетно относится к проблеме абортов, на очередных выборах в Палату Общин, в своем избирательном округе, решила, что нужно всем избирателями, всем гражданам этого округа сказать, как именно к проблеме абортов относится каждый кандидат. Она опросила всех кандидатов, за свой счет напечатала листовки, в которых было указано отношение к проблеме абортов всех кандидатов. Она затратила определенную сумму. На тот момент в законодательстве, максимальная сумма, которую можно было использовать, составляла 5 фунтов стерлингов. Она израсходовала больше, ее привлекли к ответственности. Она обратилась в ЕСПЧ, ЕСПЧ вынес решение (Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства), где написал, что в этом случае власти Великобритании поступили нехорошо, нужно было ей и всем гражданам предоставить реальную возможность свое мнение, 5 фунтов мало, должна быть более разумная сумма.

В РФ не предусматривается суммы вообще. КС в Постановлении от 16.06.2006 года написал, что эта ситуация вполне соответствует Конституции, и (верх цинизма) сослался на решение ЕСПЧ по делу Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства. КС сказал, что в данном случае баланс финансовой транспорентности всего, что относится к выборам должен иметь приоритет над свободой слова. То, что граждане не могут вести агитацию сами по себе – это ограничивает свободу слова допустимо.

В Великобритании подняли сумму с 5 до 1 тыс. фунтов стерлингов. Каждый избиратель может использовать 1 тыс. фунтов стерлингов для того чтобы провести агитацию какую ему захочется. В РФ граждане лишены этой возможности.

В США сложилась интересная система, про которую все знают, которая буквально изложена в каждом учебнике, притом, что ее существование несколько сомнительно с т.з. закона. Дело в том, что когда выдвигается какой-то кандидат, для поддержки его выдвижения должна создаваться специальная структура - комитет политического действия. И эта организация может собирать средства, она получает необходимое финансирование от государства. Через комитеты идет непосредственная поддержка кандидатов, оплата той деятельности, которая связана с выборами. Другими словами, почти тоже самое, что избирательные фонды в РФ. Несколько в других рамках, но принципиально идея та же. Это то, что называется hard money, то, что допустимо законом. Но помимо этого, и мимо этих комитетов значительная часть агитации финансируется за счет т.н. soft money. Они предполагают, что, например, граждане в отличие от Великобритании и РФ, граждане США могут расходовать поддержку политической партии столько, сколько хотят, любые ограничения – ограничения свободы слова когда то решил ВС США, они могут проводить агитацию. Единственный запрет, который существовал до 2010 года – это был запрет финансирования soft money со стороны юридических лиц, со стороны кампаний. Финансировать могли только граждане, это было принципиальное положение практики ВС США, который считал, что какое-либо вмешательство со стороны корпораций в политику привлечет неприятные ситуации. Однако в январе 2010 года ВС США вынес решение, пересмотрев эту позицию. Одна фигурантка – Федеральная избирательная комиссия США, другая – комитет политического действия, который выдвигал сенатором Х. Клинтон. В решении ВС был установлен прецедент, согласно которому не только граждане, но и юридические лица могут принимать участие в финансировании избирательных кампаний. Последний самый существенный запрет, самое существенное ограничение было снято.

Следующий институт избирательного права – избирательные системы. Когда мы начинали говорить об избирательном праве, Белов говорил о существовании двух разных понятий избирательной системы. Речь идет об избирательной системе в узком смысле – механизм организации выборов, организации голосования, подсчета голосов, определение результатов выборов, который может предполагать различные принципы, заложенные в эту систему. Система предполагается будучи разновидностью двух возможных принципов: это либо мажоритарная система, либо пропорциональная.

С мажоритарной системой все относительно легко и просто, если не считать тех дополнительных инструментов, институтов, которые вводятся в мажоритарную избирательную систему. В своей основе мажоритарная избирательная система предполагает принцип большинства. Тот, кто больше набрал голосов, тот считается избранным.

В русском языке существует терминология: мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства, в английском языке используются понятие плюральной системы (plural), которая предполагает относительное большинство и majority, которая в нашем языке обозначена как абсолютное большинство.

Относительное большинство: кандидату достаточно набрать больше чем, другие.

Абсолютное большинство: нужно набрать больше всех (50% +1 голос).

В голосованиях, которые проводятся в государственных коллегиальных органах возможна еще система квалифицированного большинства. На выборах она почти никогда не применяется, но теоретически возможна.

Мажоритарная система предполагает голосование за конкретных кандидатов и предполагает, что голосование организовано по одномандатным округам, т.е. распределяется одно место, один мандат. Голосование проводится с предположением одного победителя. Кто набрал больше, тот этот мандат получил.

Мажоритарная система существовала до появления крупных, влиятельных политических партий, мажоритарная система использовалась во всех классических демократиях, в т.ч. в английской парламентской системе. Однако сегодня мажоритарная система оказывается во многих регионах мира исключением. Исключение это сохраняется, в основном, в тех государствах, которые сохранили традицию английскую. Предполагается, что именно в Великобритании мажоритарная система продолжает применяться как символ консервативности английского мышления, также она сохраняется в тех государствах, которые раньше были колониями Англии.

Сегодня мажоритарная система не модна, т.к. считается, что она во многих случаях приводит к несправедливым результатам и отчасти искажает саму политическую систему. Если не искажает, то, по крайней мере, оказывает влияние на политическую систему. Очень известна стала работа Мориса Дюверже, политолога, специалиста по конституционному праву, который доказал, что мажоритарная избирательная система способствует созданию двухпартийной политической системы. Везде, где применяется мажоритарное голосование, как правило, создаются и функционируют две крупные политические партии, которые становятся основными игроками политического поля. Так происходит в Великобритании, так происходит в США и большинстве государств, где применяется мажоритарная система. Даже в самой Великобритании выборы Европейского парламента производятся по пропорциональной системе. В этом смысле Великобритания поддалась давлению европейских тенденций.

В РФ в советское время использовалась мажоритарная система, но с переходом к новой политической системе, стала применяться пропорциональная.

Мы остановились на избирательных системах, мы в общих чертах обсудили, что такое мажоритарная избирательная система. Белов не начинал говорить о специфических институтах совершенствования мажоритарной избирательной системы. Мы обсудим эти вопросы применительно к пропорциональной системе.

Пропорциональные системы более разнообразны, нежели мажоритарные. Общий принцип – стремление к обеспечению максимального соответствия между количеством полученных голосов на выборах и количеством тех мест, которые получает список кандидатов от конкретной политической партии. Посчитать математическую пропорцию в отношении голосов и получаемых мест невозможно. Невозможно потому что не люди, не места, не голоса не делятся на дробные части, невозможно, потому что математическая формула, кот использовалась бы при таком грубом распределении, она не практична, не может быть применена в реальности, где должно быть показано как именно распределяются места, в какой последовательности совершаются математические действия по распределению мест. В итоге пропорциональная избирательная система предполагает определенный математический механизм распределения мест.

Прежде чем мы поговорим о математическом механизме, несколько особенностей, которые выступают общими условиями для применения математического механизма:

- различие видов партийных списков. Партийные списки - списки тех кандидатов, которые выдвигает конкретная политическая партия на выборах, могут быть либо открытые, либо зарытые, или свободные списки. В РФ закрытые списки.

Закрытые списки означают, что последовательность, очередность кандидатов в списке определяется политической партией, сама партия решает, кто, в какой очередности, последовательности будет получать мандат, с приближением к вершине списка вероятность повышается, очередность расположения кандидата в списке на прямую влияет на вероятность получения кандидатом места в избираемом органе.

В дополнение к принципам закрытого списка существуют разного рода манипуляции со стороны партии, которые позволяют, например, кандидатов отказаться от мандата, чтобы следующий кандидат получил свой мандат. Несколько лет назад, через 2 года после проведения выборов С.М. Миронов перестал быть спикером СФ, был отозван из СФ, его нужно было пристроить куда-то. В ГД те кандидаты, которые имели депутатские мандаты, они отказались, что позволило Миронову занять место в ГД. Подобные манипуляции через годы после проведения выборов бывают редко, а вот непосредственно после проведения выборов - часто. Это особенность принципа закрытых списков. Избиратели на очередность кандидатов никак не влияют. Избиратели не определяют последовательность кандидатов, они лишены такой возможности. С одной стороны, это предполагает, что партия может более ответственно оценивать профессиональные качества конкретного кандидата, определять желательность попадания его в ГД по соответствующему списку, но на самом деле чаще указываются на те недостатки, которые имеет система закрытых списков. Недостаток: от избирателя ничего не зависит, соответственно, партия может свободно передвигать кандидатов внутри списка.

Такого недостатка лишены открытые списки. Открытый список предполагает, что партия выдвигает список, последовательность кандидатов в котором не имеет значения. Избиратели в бюллетене отмечают, кто из перечисленных кандидатов должен в первую очередь получить мандат. Бывает, что в этой системе используются преференции. Преференции – нумерация избирателем всех кандидатов по степени их предпочтительности. Преференционная система может использоваться и на мажоритарных выборах, но чаще применяется на выборах пропорциональных, предполагается, что в бюллетене избиратель отмечает несколько кандидатов, первую очередь получает тот, кто отмечен в первой преференции. Открытые списки могут предполагать и отсутствие преференций, просто указание на одного кандидата, там количественный подсчет предполагает, что если за кандидата Иванова подано больше индивидуальных голосов, где он выделен, то этот кандидат оказывается наиболее популярным и получает мандат. Система открытых списков предполагает, что избиратель может выбирать в пределах одного списка, из двух списков выбирать нельзя.

Тогда когда избирателями хочется предоставить такую возможность – говорят о системе свободных списков. Система свободных списков предполагает, что избиратель может голосовать за кандидатов из разных списков, не будучи ограниченным даже дописывать кандидата в список. Эта возможность добавлять кандидатов – интересный вопрос. В европейской практике одно время эта систем использовалась во Франции (панаширование), в РФ такого права никогда не предполагалась, предполагалась процедура официального выдвижения. В США право дописывать кандидата было признано ВС США, законодательство Америки предоставляется возможность дописывать кандидата избирателям.

Идея, которая заложена в свободные списки, она предполагает, что избиратель должен быть максимально свободен в том, чтобы определять, кто достоин избрания, мнение партии минимально влияет на эту возможность.

- другие институциональные рамки для пропорциональной системе выступают те формы бюллетеней, те инструменты, те права, которые предоставляются избирателям по внесению отметок в бюллетени. Здесь 3 варианта:

-либо выбирать из двух вариантов либо «за», либо «против» (такая система используется чаще в мажоритарном голосовании);

- простые отметки предполагают, что речь идет о проставлении любого знака напротив той позиции, за которую голосует избиратель (чаще всего это галочка);

- преференции - система, когда избиратель ранжируют кандидатов.

Все эти условия применяются дополнительно к основному математическому механизму, который часто ассоциируется с пропорциональной избирательной системой в принципе. Таких механизмов 2: система наибольших остатков, и система наивысших средних.

Система наибольших остатков относительно проще, и ввиду того, что она, проще она используется в РФ. На выборах депутатов ГД и при распределении мандатов между партийными списками и при распределении мандатов внутри списка между региональным частями используется система наибольших остатков.

Предполагается, что для начала определяется некая избирательная квота. Квота – количество голосов, которые необходимо набрать для того чтобы получить хотя бы один мандат.

Как определяется квота?

Самая простая квота определяется (используется в РФ) путем деления общего количества поданных голосов на общее количество мандатов или мест в избираемом органе. Если в ГД участвуют в голосовании 60 млн. избирателей, 60 млн. делят на 450. Простая квота – считается просто, но она слишком велика. В силу такой системы наибольших остатков может возникать ситуация, когда квота чрезмерна.

На примере в таблице это хорошо демонстрирует. И проблему простой квоты, и проблему той системы, которая в принципе используется. Квота определена путем деления общей суммы поданных голосов на количество распределяемых мандатов. Дальше система наибольших остатков предполагает деление количества голосов, полученных партией на квоту. Это первое и основное распределение. Разделив на квоту, партия А получает 3 мандата, остаток от этого деления 17 тыс. голосов (половина квоты), партия Б получает 2 мандата. Остатков больше - 19 тыс., а партия В не получает ничего, т.к. общее количество набранных голосов меньше квоты. Сумма остатков от деления велика, это связано с самим принципом деления. Распределение голосов между партиями настолько оказалось неудачным, что 2 квоты оказались не реализованными, все остатки в сумме дадут 2 квоты. В системе наибольших остатков заложено правило, что дальше сравниваются остатки: если у партии В остаток наибольший, то первый дополнительный мандат получит партия В, дальше сравниваются следующие остатки: партия Б, имеющая больший остаток, получит дополнительный мандат. В результате распределения две партии по 3 мандата, последняя 1 мандат.

Эту систему можно усовершенствовать. Если квота слишком велика, то можно уменьшать квоту, математически допустимо, для того чтобы более эффективно при первоначальном распределении осуществлять распределение мандатов, соответственно, вариантов тут много. Считается, что общий подход, общий принцип, кроме австрийской квоты, заключается в увеличении делителя и результирующем уменьшении общей квоты.

Несмотря на все эти способы совершенствования система наибольших остатков имеет порок, заложенный в ней самой. Порок связан с самой природой и идеей наибольших остатков. Порок в том, что количество остатков совершенно случайно. Наибольший остаток может остаться и у самой крупной партии и у самой маленькой. Остаток не связан с общим количеством полученных голосов, следовательно, он носит случайный характер. В тех случаях, когда речь идет о такой системе, которая используется на выборах в ГД, недостаток случайности наименее значим, т.к. один огромный избирательный округ, если бы у нас голосование пропорциональное строилось по отдельным округам (как это делается во многих странах), то искажения, связанные с идеей наибольших остатков могли бы накапливаться от округа к округу, и давать значительное искажение соотношения тех голосов, которые отданы и той пропорции мест, которые получены.

Кроме системы наибольших остатков существует система, другая математическая формула – формула наивысших средних. Негативное обстоятельство применительно к системе наибольших остатков, а именно, то, что наибольший остаток может оказаться у любой партии независимо от общего числа полученных ею голосов, эта идея была положена в основы для разработки новой системы. Эта система была разработана бельгийским математиком, она рассматривается как классический вариант системы наивысших средних, которая потом получила определенные модификации, но в ее основе лежит общая идея.

Каждая партия получает по одному мандату при каждом распределении мандатов, при условии, что в этом распределении используется количество голосов, поданных за эту партию, поделённое на количество мандатов, полученных при предыдущем распределении + 1. При распределении фигурирует количество голосов, подданных за каждую партию, поделенную на количество полученных при предыдущем распределении мандатов +1.

1 распределение: каждая партия участвует с тем количеством голосов, которое за нее подано. (Партия А – 340 тыс. и т.д.). При 1 распределении партия А получает первый мандат, т.к. у нее больше всех голосов. При 2 распределении партии Б,В,Г (не получили в 1 распределении ни одного мандата) участвуют с поданным количеством голосов, а партия А участвует с количеством голосов поделенных на один полученный ею мандат +1 ,т.е. на 2. При 2 распределении количество голосов в сумме поданных за партию Б оказывается больше, чем половина голосов, поданных за партию А. Партия Б получает при 2 распределении свой мандат. При 3 распределении и партия А, и партия Б участвуют в этом распределении с количеством голосов, поделенное на 2, т.к. они при 1 и 2 получили по одному мандату, партия В и Г, не получившие мандатов, участвуют с общим количеством. При 3 распределении партия А в лидерах – получает еще мандат . При 4 распределении партия А 113 333 = 340 000\3 (2+1). Таким образом распределяются все 7 мандатов.

В этой системе понять достаточно просто. В реальности эта система может быть представлена как система рядов делителей, т.к. эта система может тоже быть предметом совершенствования.

Известны основные варианты модификации этой системы.

При системе Импераиали предполагается, что уже в 1 распределении каждая партия участвует с общим количеством голосов, поделенное на 2. В дальнейшем принцип сохраняется, также может быть уменьшение шага, возрастание делителей не на 1, а на 0,5. И 1, и 2 варианты в Империали благоприятны для крупных партий, для тех партий, которые получают больше голосов. Система Сант-Лагью, датская система созданы для того, чтобы создавать более благоприятные условия для небольших партий.

Чем быстрее возрастает прогрессия, тем более равномерно распределяются мандаты по партиям. Чем медленнее возрастает прогрессия, тем больше преференций предоставляется крупной партии. Эти варианты изучаются политологами, потому что прослеживается их политический эффект. Например, систему Империали, когда ее применили на выборах депутатов Законодательного собрания СПб, у многих глаза на лоб полезли от удивления. Политологи разглядели за этим сой умысел.

Разные варианты могут быть использованы для получения определенного политического эффекта. Нас они интересуют с точки зрения того как они инструментально выражаются в правовых нормах. Все математические механизмы используются для того чтобы избирательная система, подсчитав итоги голосования, определяла результаты выборов и распределяла мандаты между участвующими в выборах политическими партиями.

Эти системы, особенно система наивысших средних, она может использоваться не только для распределения мандатов между партийными списками, но и внутрипартийного списка. На федеральных выборах каждая партия выдвигает общефедеральный список, в нем есть общефедеральная часть и региональные части, т.е. отдельные подсписки. Эти подсписки разбиты по территориям, чаще всего они соответствуют определенным субъектам Федерации. При распределении мандата внутри списка, определив общее количество тех мест, которые приходятся на этот список, избирательная комиссия делит общее количество голосов, поданных за партию на количество тех мандатов, которые этой партии предоставляются партии и получают квоту (вторичная квота). Эту квоту используют для того, чтобы распределить мандаты внутрипартийного списка. Каждая региональная часть получает столько мандатов, сколько получает при распределении количества голосов, полученных партией в регионе. Если, например, региональная часть по Ленинградской области, то общее количество голосов, поданных за партию в Ленинградской области, делится на избирательную квоту. Получается то количество мандатов, которое предоставляется именно этой региональной части. Дальше, если квота оказывается недостаточно эффективной и при первом распределении все мандаты не распределяются, то опять используется система наибольших остатков. Если остаются какие-то остатки от деления, то дополнительные нераспределенные мандаты между региональными частями писка распределяются. Чем лучше партия показала результат в этом регионе, тем больше мандатов получит региональная часть списка. Разница может быть большой, в некоторых регионах партия может получить 10 %, в некоторых 30%. Есть еще поправка, связанная с численностью субъектов Федерации.

В целом, общая идея региональных частей в том, чтобы каждом регионе стимулировать активную избирательную кампанию.

В целом, эта карта не точно отражает реальное положение дел, но глобально видно, что основная часть Европы и основная часть Латинской Америки закрашены зеленым цветом. Большинство государств, которые были в прошлом колониями Великобритании, они закрашены красным цветом. Красный цвет обозначает мажоритарную систему, зеленый – пропорциональную. Очевидна общая тенденция к переходу от мажоритарной системы к пропорциональной. Нельзя сказать, что эта тенденция абсолютная, нельзя сказать, что она проявляется совершенно везде, но такая вполне отчетливая общая тенденция прослеживается.

Во многих странах, особенно консервативных, избирательную систему менять не хотят. Например, в Великобритании дискуссия по поводу реформы избирательной системы идет с начала 50-х гг. Сначала 50-х гг. есть сторонники пропорциональных выборов, есть те, кто ратуют за сохранение того, что было. Побеждают вторы. В Великобритании на выборах всех уровней, кроме выборов в Европейский Парламент, используется мажоритарная система, но на выборах в Европейский Парламент используется пропорциональная система. Тоже самое можно сказать про Францию.

Сегодня мы видим изменение не просто самих избирательных систем, но и общего отношения к выборам. Выборы менее дисквалифицированы, больше связываются с программой политических партий, выборы больше увязываются на партийные соревнования и на партийную систему, которая выступает в качестве основного элемента политической системы, и это отражается на применяемых избирательных системах. В Австралии используется система альтернативного голосования, это, по сути, мажоритарная система, но о многих мажоритарных системах стремятся уйти от поддержки избранному кандидату со стороны большинства граждан. Большинство устроено так, что избранным оказывается тот кандидат, который в глобальных масштабах не имеет большинства поддержки. Чаще всего на выборах достаточно получить 15-30%, чтобы быть избранным. Чтобы этого избежать вводится система абсолютного большинства, т.е. требование набрать 50%. 50% редко кто набирает, приходится проводить 2 тур. 2 тур изменяет стоимость избирательной кампании, меняет политический контекст. Австралия – пример государства, которое пыталось найти другой рецепт кроме 2 тура использовать преференции. Первоначально подсчет голосов осуществляется по 1 преференции, если кандидат не набирает больше 50% первых преференций, тогда берут голоса последнего кандидата и распределяют в соответствии со вторыми преференциями. Если какой-то кандидат получает в соответствии с этим перераспределением более 50%, он оказывается избранным. Если опять не получается, то берут последнего кандидата, его голоса распределяют в соответствии с третьей преференцией и т.д. Система альтернативного голосования позволяет сразу утрамбовать и первый, и второй тур в одно голосование.

Кроме тех вопросов, тех институтов, которые мы обсудили, мы должны поговорить, о том, в какой последовательности проходят разные этапы подготовки и проведения выборах, об особенностях подведения итогов и об ответственности.

Выборы характеризуются, с одной стороны, некоторой цикличностью, обязательной периодичной повторяемость, с другой стороны, выборы приставляют собой процесс, процедуру, движение по стадиям. Движение это во многих случаях существенно с т.з. правового регулирования тех отношений, которые в рамках выборов возникают. Самый отчетливый пример – оспаривание нарушения, например, связанного с оспариванием отказа регистрации кандидата. Если бы мы говорили о статичном положении, нас бы не волновали сроки, в течении которых можно обжаловать отказ, и этот отказ будет пересмотрен судом. В рамках избирательного процесса каждую неделю происходят новые события, происходит переход к очередной стадии избирательных процедур. Любая задержка чревата самыми неблагоприятными последствиями. Такие случаи были и тупиковость этой ситуации очевидна. Она требует, чтобы все решения принимались как можно быстрее, это связанно с постоянным движениям в рамках выборов. Это движение происходит по основным стадиям, мы подробно не будем говорить подробно о каждой стадии.

Эту стадию сложно четко уместить в рамках избирательного процесса, т.к. она на значительную часть находится за его рамками. Избирательная кампания начинается со дня официального опубликования решения о назначении даты выборов, назначение де-юре предшествует началу избирательной кампании, т.к. оно связано с избирательной кампанией, его принято рассматривать как часть избирательной кампании. Назначение выборов - инструмент интересный, его интересно анализировать, зачем он нужен. Во многих правовых актах дата проведения выборов определяется настолько четко, что вариантов быть не может. Сегодня закон требует, чтобы выборы проходили в единый день голосования, дата выборов четко определяется требованием закона. Никаких вариантов нет. Но процедура назначения выборов существует.

Зачем?

Помимо того что есть тех функция возникновения момента отсчета сроков, опубликование решение о назначении выборов нужно для создания определенности технической. В законе можно было бы все сроки привязать к финалу. Законодатель некоторые сроки привязал к концу, некоторые к началу избирательной кампании. Вряд ли было бы столь велико значение механизма назначения даты выборов, если бы речь шла только о технических требованиях. Значение гораздо более существенное. Значение механизма связано с обеспечением гарантий граждан в обеспечении их избирательных прав, механизм назначения выборов гарантирует проведение самих выборов. Механизм назначения выборов декларирует намерение государственных органов организовать избирательную кампанию и провести выборы в конкретные сроки. Механизм назначения даты выборов создает определенность в том, собираются ли проводить выборы, или избирателям надо идти в суд отстаивать право на участие в выборах. Именно в этом основная цель существования института назначения даты выборов. Правовой механизм, который существует, сконструирован так, что бы обеспечить соответствующие правовые гарантии. В отношении каждых выборов определяется орган, который имеет право назначить выборы. Чаще всего это орган, который отличается от того, кто выборы организует. Выборы Президента назначает СФ, выборы ГД – Президент. Происходит контроль разных органов друг для друга, чтобы ограничить желание продлить деятельность государственного органа. В 90-е гг. таких ситуация было много, когда разные государственные и муниципальные органы продлевали срок полномочий. Кроме того органа, который определен как орган, назначающий даты выборов, в законе заложено два страховочных механизма. Если орган, который должен назначить выборы, этого не сделает, то дальше право назначить выборы переходит к избирательной комиссии соответствующего уровня. Если избирательная комиссия тоже не назначит дату выборов, то в этом случае по обращению заинтересованных лиц дату выборов обяжет назначить суд. Некоторое время назад существовали нормы ,которые позволяли суду назначить выборы, потом решили, что суд начинает выполнять не свойственную ему функцию, право у суда было изъято. Суд получил полномочия обязать назначить выборы. Для избирательных комиссий риск неисполнения решения суда связан с риском роспуска, это оказывается эффективной мерой, хотя в последние годы никаких споров по поводу назначения даты выборов не было. Получается, что эти механизмы – это эффективные механизмы. При назначении выборов избирательная комиссия определяет календарный план подготовки, который долгое время рассматривался как технический документ, пока несколько лет назад ВС не посчитал, что сам по себе календарный план может нарушать права избирателей или кандидатов. Потому что неправильный подсчет сроков совершения отдельных избирательных действий и указания неправильных сроков – это предпосылка для нарушения прав избирателей или кандидатов в будущем. Соответственно, календарный план начинает рассматриваться в качестве нормативного акта правотолковательного характера, выводимого из положения закона. Сейчас рассматривается проект закона о сокращении единых дней голосования, речь идет о создании одного в сентябре месяце, вместо двух дней сегодня. Количество дней сокращается больше. Мотивируется это необходимостью уйти от перманентных выборов, когда на одной и той же территории проводятся региональные, муниципальные выборы, избиратель устает от постоянной избирательной кампании. Эта проблема серьезна. Перенос дней голосования фактически означает продление срока полномочий, если досрочно прекращаются полномочия органа, то в новом варианте он будет исполнять обязанности на протяжении нескольких месяцев.

Сроки, которые определяются при назначении даты выборов. Сроки определены национальным законодательством по-разному, сравнивая сроки в разных национальных традициях, мы можем увидеть, что серьезно различаются представления о том, как долго должна идти избирательная кампания. В Латинской Америке любят долго проводить избирательную кампанию, почти 5 месяцев там проходят все стадии избирательной кампании в Великобритании все укладывается меньше чем в три недели.

Речь идет о организованности, которая необходима для проведения выборов, наверное, территория, на которой проводятся выборы – существенный момент. Великобритания небольшая, там избирательную кампанию можно проще организовать. В Японии обычно сроки короткие.

Когда речь идет об избирательной кампании в США, то сама кампания юридически идет недолго, особенно, если речь идет не о выборах президента, а о выборах в Конгресс или законодательные органы. Если речь идет о президентской кампании, сроки увеличивались постоянно. Дата кампании в Конституции, а момент выдвижения кандидатуры начинается практически за год до даты.

В качестве второго этапа избирательного процесса Белов обозначил создание организационной инфраструктуры, на самом деле, это этап, который хронологически может не столь жестко укладываться в период, предшествующий началу избирательной кампании, здесь есть только частичная зависимость. Например, до тех пор, пока не будет сформирована окружная избирательная комиссия, невозможно выдвинуть кандидата, т.к. заявление подавать некуда.

Если речь идет о возложении функций окружной избирательной комиссии на комиссию, организующую выборы. Например, выборы проводятся в едином общефедеральном органе, то там этой проблемы не возникает, соответственно нет необходимости формировать какие-то избирательные комиссии для того чтобы дать возможность выдвинуть кандидата.

Система избирательных комиссий, нарезка территорий для избирательных участков, формирование назначения избирательных комиссий оказывается растянутым во времени.

Первый шаг был сделан, когда территориальные избирательные комиссии были постоянно действующими. Второй шаг был сделан, когда участковые комиссии стали постоянно действующими. Создание информационной инфраструктуры меньше становится зависимым от конкретной избирательной кампании. В меньшей степени требуется совершения действий, от которых зависит возможность выдвижения кандидатов и т.д.

Довольно хорошо демонстрирует эту зависимость ситуация с нарезкой избирательных округов. В СПб было несколько ситуаций на муниципальных выборах, в какой-то момент изменился принцип нумерации избирательных округов на муниципальных выборов. До судов доходило много жалоб по поводу того, что избирательная комиссия держала в тайне номера округов, а потом, когда кандидат выдвигался, ему говорили, что он выдвинулся не по правильному избирательному округу, т.е. он ошибся в номере. В такие «кошки-мышки» играли многие муниципальные избирательные комиссии, это безобразие, суды чаще всего признавали это незаконным.

Создание условий для выдвижения – этот тот этап, который сдерживает дальнейшее продвижение кампании.

После того как минимальная инфраструктура создана, начинается этап избирательной кампании кандидатов. Закон различает 2 этапа:

1 этап - выдвижение кандидатов;

2 этап – регистрация кандидатов.

Для некоторых кандидатов это различие влияет на их обязанности, потому что между выдвижением и регистрацией они должны собрать подписи в свою поддержку.

Если речь идет о выдвижении политическими партиями, которые имеют своих представителей в законодательных органах, то для них это не столь значимо. Выдвижение предполагает уже выполнение всех необходимых действий, на основании которых будет осуществляться регистрация.

Сама по себе идея выдвижения предполагает, что управомоченный субъект выражает свою волю на выдвижение кандидата. На самом деле, в законе и выдвижение, и регистрация сконструированы как административные процедуры, предполагающие взаимодействие кандидатов с избирательными комиссиями. Этап выдвижения – этап не только принятия решения, например, политической партией, но и представление документов в соответствующую избирательную комиссию, когда документы приняты, выдвижение считается состоявшимся.

Регистрация в меньшей степени предполагает предоставления документов, только если нужны были подписи, то представление подписей в избирательную комиссию и принятие административного решения о регистрации кандидатов.

При выдвижении сообщаются все необходимые сведения, при выдвижении все, что нужно для приобретения статуса кандидата уже в избирательную комиссию представляется, регистрация необходима в том случае, если нужно собрать подписи в качестве основания для регистрации. Регистрация проводится на основании оценки действительности и достоверности представленных подписей, и в тех случаях, когда речь идет о регистрации на основании решения партии, она дополнительных материалов не требует.

Мы не будем отдельно говорить о предвыборной агитации как стадии избирательной кампании кандидата, избирательной кампании по выборам. Речь идет о том институте, который нами был рассмотрен. Мы поговорим о завершающей стадии избирательного процесса, о голосовании и подсчете голосов, потом об ответственности и об обжаловании тех результатов, которые таким образом устанавливаются.

Что касается голосования, главная цель – обеспечить доступность (возможность принять участие в голосовании) для максимально широкого круга избирателей. Сама процедура должна предполагать необходимость обеспечить те инструменты, которые мы обсуждали в качестве характеристик избирательной системы. Голосование по всем его параметрам может оцениваться с точки зрения того, насколько оно качественно, насколько оно эффективно обеспечивает возможность проголосовать. Это касается разных элементов процедуры голосования, начиная от времени голосования и заканчивая тем, как организовано голосование на избирательном участке. Даже избирательные участки определяются с учетом того, чтобы каждому избирателю была предоставлена возможность проголосовать. Закон ограничивает максимальное количество избирателей на одном участке - 3 тыс. чел. Предполагается, что 3 тыс. чел в течение 10 часов могут физически на этом участке проголосовать. Избирательный участок в данном случае используется в двух смыслах: как территория и как место, где проходит голосование.

Что касается обеспечения возможности проголосовать во времени, то проблема заключается в том, чтобы предоставить возможность голосовать тем избирателям, которые в день голосования не смогут этого сделать. Для этого мировая практика вырабатывает разные механизмы, разные системы, предполагающие системы досрочного голосования, голосования по доверенности, голосования по почте. Общее правило: голосование лично в день голосования на избирательном участке. Для того чтобы обеспечить избирателям, которые в день голосования не смогут присутствовать, возможность принять участие, используются эти 3 механизма. Еще появился четвертый – голосование путем создания спец избирательных участков по месту работы избирателя, отдельно может быть указано голосование по открепительному удостоверению, которое в РФ предусмотрено. Это два инструмента, которые применяет наш законодатель. За рубежом такие инструменты применяются редко, но эти три (на слайде) применяются широко и часто.

Голосование досрочное предполагает отведение определенного времени до дня голосования, когда избиратели могут либо на том же избирательном участке, либо в вышестоящей избирательной комиссии проголосовать. В РФ в 90-е гг. и начале 2000 гг. досрочное голосование широко использовалось. Однако выяснилось, что досрочное голосование сопряжено с риском серьезных нарушений избирательного законодательства. Несколько причин: досрочное голосование не требует такой концентрации организационных ресурсов, как происходит в день голосования, если применяются мошеннические практики, то можно организовать все те фальсификации, которые хочется сделать. Кроме того, в день голосования на избирательных участках, присутствует большое количество наблюдателей, членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, всех тех лиц, которые осуществляют контроль за ходом избирательного процесса. При досрочном голосовании партии не могут обеспечить постоянный контроль, это порождает риск злоупотреблений. Российский законодатель посчитал, что досрочное голосование слишком рискованно и потенциально опасно с точки зрения возможности фальсификации его результатов. В связи с чем досрочное голосование в РФ было отменено. Сначала это сделали на федеральном уровне, потом на региональном. На местных оно теоретически допускается, но при определенных условиях, если это предусмотрит законодатель субъекта, если это будет сделано вместо прикрепительного удостоверения. Чаще всего от досрочного голосования отказались на всех уровнях выборов.

Голосование по почте существует во многих странах мира, предполагается, что почта должна работать лучше чем, в РФ, тем не менее российский законодатель несколько лет назад внес изменение в закон «Об основных гарантиях…» и предусмотрел, что субъект федерации может в своем законе предусмотреть такую технологию. В СПб такая практика применялась. В других регионах особо эту практику не поддерживают, нормы, которые предусматривают такую возможность, не работают.

Голосование по доверенности существует во многих зарубежных странах, но в нашей стране возможность ведения голосования по доверенности несколько раз обсуждалось, но каждый раз депутаты ГД, опасаясь, что это приведет к злоупотреблениям, приходили к выводу, что пока рано. Теоретически, в будущем в РФ голосование по доверенности может появиться, при условии, что доверенность будет выдаваться нотариусом. Такое может быть, но законодатель РФ относится осторожно. Голосование по доверенности ставит общую теоретическую глобальную проблему, что именно указывается в доверенности, должно ли указывать, как именно голосовать. Если указывается – нарушается тайна волеизъявления избирателя, если не указывается, то нарушается возможность избирателя подать голос так как он считает нужным. Предполагается, что появляется два голоса у того, кто будет голосовать по доверенности, он этими голосами сам распоряжаться будет, это негативная черта голосования по доверенности, что учитывается при дискуссиях.

Само голосование организуется с помощью избирательных бюллетеней, они бывают разные. Те бюллетени, которые используются в РФ – это не единственно возможный подход к тому, как следует организовывать избирательный бюллетень, ту информацию, которую он содержит. Считается, что существуют мировой практике два типа избирательных бюллетеня. Считается, что французский тип появился раньше. Австралийский появился позднее – это общеизвестный факт.

Французский бюллетень предполагает, что для каждого кандидата, для каждой политической партии печатается отдельный бюллетень, в этом случае расходы по изготовлению бюллетеня можно возложить на партию, в этом случае для наглядности и простоты, для более эффективного контроля для подсчета голосов, делать бюллетень, подаваемый за каждую партию своего цвета. Такая практика используется. Может возникнуть вопрос, а как же обеспечивается тайна волеизъявления? Тайно волеизъявления обеспечивается просто, голосование проходит исключительно в кабинах для тайного голосования, в каждой кабине лежат пачки бюллетеней за каждую партию, избиратель берет тот бюллетень, который он намерен опустить в урну, складывает его в непрозрачный конверт и опускает в урну. В этом случае подсчет голосов и прозрачность определения результатов возрастают. В этом случае очень сложно признать бюллетень недействительным, потому что волеизъявление избирателя выявляется с достаточной определенностью и испортить бюллетень сложно, фальсифицировать результаты почти невозможно.

Другой тип, который применяется в РФ.

В РФ когда то голосовали шарами, практика для неграмотных избирателей. Выборы, когда проходило голосование шарами, выборы не представляли массового события. Предполагалось, что небольшое избирательное собрание могло провести баллотировку. Про это в литературе мало написано. Существует представление, что как-то голосовали. Самый распространенный механизм голосования – ящик, в котором сверху было отверстие для руки, снизу был разделен на две половинки. Избиратель брал шар в руку и опускал в ящик, мог положить либо в правую половину, либо в левую. Это не защищало от фальсификация, и появилась практика. Избиратель мог брать шары разного цвета (белый ли черный) и опускать в урну, зажав шар в кулаке. Это было в прошлом, сегодня слишком много избирателей.

Сегодня много избирателей, поэтому появились бумажные бюллетени. В начале 20 в. Появился австралийский тип избирательного бюллетеня, который нам привычен. В нем есть свои недостатки, есть свои преимущества. Такие бюллетени изготовляются избирательной комиссией, и партии не участвуют в расходах, которые связаны с подготовкой к голосованию В этом бюллетене указываются те кандидаты и партии которые выдвинуты, либо в порядке жеребьевке, либо в алфавитном порядке. Австрийский тип бюллетеня предполагает, что в одном бюллетене указываются все позиции, за которые избиратель может голосовать путем проставления отметок. Такой бюллетень имеет то преимущество, что преференции или механизмы голосования за нескольких кандидатов от одной партии упрощаются. Подсчет голосов в чем-то проще, проще тем, что не надо каждый бюллетень доставать из конверта, все бюллетени одинаково формы. В этом отношении австралийский тип бюллетеня несет и определенные негативные риски, связанные с тем, что в процессе подсчета голосов мо поставить лишнюю галочку, или положить не в ту пачку и т.д.

Голосование с помощью этого бюллетеня может организовываться как в бумажном виде, так и при помощи электронных систем. В РФ несколько лет ведутся эксперименты по внедрению систем электронного голосования. У нас испытываются 2 типа машин:

КОИБ (комплекс обработки избирательных бюллетеней) – сканер, который сканирует бюллетень и определяет отметку, после чего бюллетень проваливается в обычный ящик, всегда можно достать бюллетени и пересчитать их.

КЭГ (комплекс электронного голосования) - предполагают, что бумажных бюллетеней не существует, избиратель голосует путем общения с машиной.

В электронном виде предполагается голосование, когда голосование организуется через Интернет (очень редкие случаи).

Электронное голосование широко распространено в США. Самый известный скандал, связанный с Американскими выборами, который произошел в 2000г. на выборах Президента США, он был связан с традиционной системой, когда бюллетень предполагает не простановку отметок пишущим средства, а с помощью специального компостера в бюллетене делается дырка, и машине легче считывать информацию. Тогда во Флориде проблема заключалась в функционировании машин, потому что выбитый кусочек бумаги мог на краешке повиснуть, потом встать на место, и машина могла неправильно определить, за кого голосует избиратель. Тогда во Флориде, в результате того, что был маленький процент разрыва между голосами за одного и другого кандидатов, по закону было принято решение о ручном пересчете голосов. ВС США отменит результаты ручного пересчета потому, что при ручном пересчете не соблюдались правила о том, какие бюллетени считать действительными, какие нет. Это было связано с несовершенством работы самой машины, самого механизма электронного голосования. После этой истории, в 2002 году в США появился ФЗ, в котором установили стандарты, требования, предъявляемые к электронным средствам голосования, чтобы подобные ситуации, которая была в 2000 году, не возникали. После этого стало лучше, в США заменили старые машины.

Европейцы по этому поводу всегда шутили, однако технический прогресс постепенно стал проникать в Европу. В 2009 году случился казус в Германии, голосование с помощью электронных систем было признано неконституционным, потому что Федеральный Конституционный суд Германии посчитал, что система электронного голосования, она не обеспечивает защиты надлежащего уровня от возможного вмешательства в результаты выборов, и тем самым неконституционна. Электронное голосование в Европе применяется реже, нежели в США.

В РФ много лет проходят эксперименты, на каждых федеральных выборах, в каждом субъекте федерации, примерно на 10-15 избирательных участках используются либо КАИБы, либо КЭГи, чаще КАИБы. В СПб целиком все участки в районе – Кронштадте были оснащены этими аппаратами.

Электронные системы вызывают недоверие с точки зрения того, насколько они правильно считают голоса, насколько возможно защитить результаты выборов от фальсификации, от злоупотреблений со стороны тех, кто обеспечивает голосование. И другой психологической проблемой остается проблема доверия избирателей к электронным средствам голосования. Учитывая ту атмосферу, которая создается в СМИ, у нас многие избиратли уверены, что на выборах ничего честного не бывает. Идея о применении электронных механизмов она воспринимается точно также, не только в нашей стране, обеспечить доверие избирателей сложно.

Одно время у нас при разработке тех машин обсуждался вопрос, как избиратель, если голосует на электронном устройстве, как будет уверен, что его голос был учтен именно тот, который он хотел подать, а не который машина хотела записать. Речь шла о выдаче и о выдачи чека. Но все эти разговоры и проблемы ведут к ограничению и неиспользованию электронных систем голосования.

Менее существенный вопрос – когда именно проходит голосование.

На конференции Представитель Европейской комиссии рассказывал, что попытки унифицировать процедуру голосования в Европарламент, которая пока сделана только на уровне применяемых избирательных систем, но ее хотят продвинуть дальше, в т.ч. уперлась проблему того, что в одном единственном государстве, Великобритания, выборы проходят в четверг, в остальных 26 государствах - членов – в воскресенье. Великобритания возражает, чтобы выборы были урегулированы с точки зрения единого дня голосования на Европейском уровне, т.к. у них привыкли голосовать в четверг.

Если говорить о мировой практике, то чаще всего выборы проходят или в выходной день, или в день, объявляемый нерабочим днем. Например, в Чили каждый день выборов – национальный праздник. Предполагается, что голосование должно уложиться в 1 день, редко где голосование выходит за пределы 1 дня. Бывают примеры, когда голосование не укладывается в 1 день: в СПб выборы в муниципальные советы в 1994 году, когда нужная по закону явка не была обеспечена в течение 1 дня голосования, государственные органы посовещались и решили продлить голосование еще на день. Такого сегодня закон не позволяет делать, такое будет нарушением законодательства. Предполагается, что дня достаточно. День, который выбирается – это вопрос доступности, возможности каждого избирателя принять участие в голосовании. Не случайно выходной день, воскресенье предполагается именно в качестве дня голосования. В РФ нельзя выносить выборы на праздничный день

После того, как прошло голосование начинается этап подсчета голосов и определения итогов голосования, затем, результатов выборов. Терминология: итоги голосования – те результаты, которые связаны только с фиксацией того, какие голоса и за какую позицию в избирательном бюллетене поданы, результаты выборов – принятии решения о том, состоялись ли выборы, будут ли они признаны действительными, кто именно из кандидатов должен считаться избранным.

В РФ подсчет голосов происходит там же, где происходит само голосование, т.е. на избирательных участках, которые закрываются после 8 часов вечера. Бюллетени подсчитываются, составляется протокол об итогах голосование на этом избирательном участке, только после этого бюллетени сдаются на хранение в вышестоящую избирательную комиссию в запечатанном виде. К непосредственно бюллетеням доступ имеют только члены участковых избирательных комиссий, на следующих этапах существуют только цифры, только итоги голосования, которые были определены на избирательных участках и передаются по цепочке до избирательной комиссии, организующей выборы.

Показана цепочка, по которой подаются итоги голосования на федеральных выборах. ЦИК всегда определяет результаты выборов, на 3 других уровнях – это определение итогов голосования. На каждом уровне составляется протокол, передается в вышестоящую избирательную комиссию, она суммирует протоколы нижестоящих и составляет свой протокол об итогах голосования, который передает дальше, вместе с протоколом существует сводная таблица. Протоколы, которые выступают суммами итогов голосования на нижнем уровне, они передаются вплоть до ЦИК. При этом, начиная со 2 уровня (ТИК), итоги голосования (цифры об итогах голосования) они движутся параллельно: в протоколе об итогах голосования и ГАС «Выборы». ГАС «Выборы» – информационно-телекоммуникационная система, которая предполагает хранение и возможность передачи данных, в нее вносится информация, касающаяся выборов. В ГАС «Выборы» вносятся итоги голосования в каждом избирательно участке, после того как составлен протокол об итогах голосования, он представляется в ТИК, одновременно с представлением в ТИК, вносятся в ГАС «Выборы», ГАС «Выборы» сегодня позволяют любому заинтересованному избирателю или партии получать смс-уведомление об итогах голосования на интересующем участке, территории. Предварительные итоги голосование и предварительные результаты выборов определяются достаточно быстро, как только результаты протоколов внесены в систему ГАС «Выборы». Когда избирательная комиссия, организующая выборы, т.е последняя, получает данные, она принимает решение о результатах выборов.

Результаты выборов могут быть признаны несостоявшимися. Сегодня признание выборов несостоявшимися почти нереальная ситуация, некоторое время назад существовали разные основания, типа недостаточной явки избирателей, которая позволяла признать выборы несостоявшимися. Сегодня есть специфические условия, связанные с тем, что одна партия преодолевает барьер, или иные технические ситуации, которые не позволяют определить результаты выборов, в этом случае выборы признаются несостоявшимися.

Выборы могут быть признаны недействительны. Это ситуация более реальная, но встречается не менее редко. Признание результатов выборов недействительными – результат оценки со стороны избирательной комиссии тех нарушений, которые были допущены. Процедура определения итогов голосования и результатов выборов предполагает, что вместе с протоколом об итогах голосования в вышестоящую комиссию также передаются жалобы, которые были поданы. Считается, что по этим жалобам вышестоящая избирательная комиссия может судить о том, насколько правильно, насколько добросовестно, без фальсификаций были определены итоги голосования. В реальности система наших избирательных комиссий построена так, что избирательным комиссиям не выгодно, не интересно признавать итоги голосования недействительными, поэтому избирательные комиссии почти никогда итоги голосования недействительными не признают, но теоретически они могут это сделать, они могут оценить, что нарушения, которые были допущены при голосовании и подсчете голосов, они исказили итоги голосования. В законе по-разному оцениваются полномочия избирательной комиссии и полномочия суда в части признания итогов голосования недействительными. Избирательная комиссия может признать итоги голосования недействительными, если их результаты не позволяют установить действительное волеизъявление избирателей, а суд, в том случае, если невозможно установить действительную волю избирателей. Это различие в закон продиктовано правовой позицией КС, высказано в 2000г., разница в том, что волеизъявление искажается только на этапе голосования и подсчета голосов, а воля искажается нарушениями, допущенными на всех стадиях избирательной кампании, в т.ч. в процессе ведения предвыборной агитации. Если какое-то нарушения, связанное с равенством кандидатов за несколько дней до голосования, то на волеизъявлении не скажется. А на воле да. Избирательная комиссия может до определения результатов выборов, признать недействительными итоги голосования либо на всей территории, либо в какой-то части. Если это достаточно существенная часть¸ например, в избирательном округе, должны быть избирательные участки в совокупности на которых зарегистрировано более ¼ от всех избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. Если такие итоги были признаны недействительными, то результаты выборов тоже недействительны, назначаются повторные выборы. Если этого не происходит, то выборы признаются состоявшимися и говорят, кто избран.

Повторные выборы нужно отличать от повторного голосования, которое сейчас теоретически предусмотрено в законе, и от дополнительных выборов.

Повторные выборы – новая избирательная кампания, от начала и до конца, начиная с момента выдвижения кандидатов, заканчивая голосованием.

Повторное голосование - второй тур, новые кандидаты не выдвигаются, но по итогам первого тура назначается повторное голосование. Отдельно можно говорить о дополнительных выборах, если для замещения вакансии требуется проведения новых выборов. При использовании пропорциональной системы это не актуально.

Вопрос в терминологии и точности использования тех терминов, которые применяются в законе.

Что касается обжалования, то действующее законодательство предусматривает два пути обжалования: обжалование в административном (условно говоря) порядке и в судебном порядке. Первый порядок (административный) предполагает, что жалоба подается в вышестоящую избирательную комиссию. Этот порядок эффективен, если речь идет об административных нарушениях, если избирательное законодательство нарушено решение избирательной комиссии, это решение можно обжаловать в вышестоящую избирательную комиссию. Если же речь идет о нарушениях, допущенных кандидатами, политическими партиями, представителями избирательных объединений, то эти нарушения обжалуются почти исключительно в суд, потому что в вышестоящую избирательную комиссию подавать особо нет смысла, она сделать ничего не сможет, только если тоже обратится в суд. В связи с этим, закон не устанавливает ограничений, но с точки зрения реальной пользы, эффективности, такие ограничения существуют. Предполагается, что в некоторых случаях в отношении некоторых нарушений решение может принимать только суд. В частности, хорошим примером может быть аннулирование и отмена регистрации кандидата. Аннулирование регустрации происходит в том случае, если выяснятся, например, отсутствие пассивного избирательного права у того человека, который зарегистрирован в качестве кандидата. В этой ситуации аннулировать регистрацию может в том числе избирательная комиссия, которая его зарегистрировала. Если речь идет о тех ситуациях, когда возникает основание для отмены регистрации, т.е. возникают правонарушения настолько серьезные, что они могут быть основанием для отмены регистрации кандидата, то в этом случае решение может принять только суд. Отмена регистрации, в отличие от аннулирования, возможна только решением суда.

При обжаловании в суд предполагается, что будут действовать специальные процессуальные правила, в ГПК есть отдельная глава о защите избирательных прав, в Кодексе административного судопроизводства (Президент РФ представил его ГД), там тоже отдельная глава посвящена особенностям рассмотрения дел, возникающих из избирательных правоотношений, связанных с защитой избирательных прав.

Предполагается, что отмена решения о результатах выборов и признание результатов выборов недействительными возможно только судом. До тех пор, пока избирательная комиссия не определила результаты выборов, т.е. до тех пор, пока речь идет об установлении итогов голосования, сама избирательная комиссия может итоги голосования признать недействительной, но как только организующая выборы избирательная комиссия принимает решение о результатах выборов, избирательная комиссия с этого момента пересмотреть эти результаты не может, они могут быть пересмотрены в судебном порядке, сделано это может быть в течение определенного срока (сейчас в ГПК – 1 год, потом в КАС - 6 мес.). Основания, которые предусмотрены, они носят ограниченный характер. В законе говорится о том, что только если существенные нарушения были допущены кандидатом, который был избран. Нарушения, которые допускаются другими кандидатами, они недостаточны, чтобы итоги выборов признать недействительными. Считается, что они не повлияли на результат. Эти нарушения, которые допустил избранный кандидат, они должны быть достаточно серьезны. Эти достаточно серьезные нарушения на слайде: а), б), в), г).

Далеко не все нарушения, которые допускаются, могут быть основанием для отмены результатов выборов, в этом отношении есть свои плюсы и минусы. Плюсы главным образом сводятся к тому, что права избранного кандидата защищаются и нельзя придать преувеличенного значения небольшому нарушению, использовать его как повод для отмены результатов выборов, с обратной стороны, те нарушения, которые могут быть весьма серьезными, они оказываются недостаточными, чтобы пересмотреть результаты выборов.

Постановление КС 2000 г. по жалобе Траспова ставило проблему, связанную с оспариванием результатов выборов, в том случае, когда при проведении избирательной кампании были допущены нарушения, например, не позволившие кому-то из выдвинутых кандидатов принять участие в выборах. Траспов подал документы на выдвижение, потом на регистрацию, ему отказали в регистрации, он обжаловал отказ в суд, суд признал отказ незаконным, избирательная комиссия подала жалобу на решение суда, вышестоящий суд его отменил, Траспов обжаловал отмену, и ВС РФ, в итоге, сказал, что отказ регистрации был незаконным. Пока шли вся эти процедуры, выборы прошли. Траспов обратился в суд с требованием признать недействительными результаты выборов, т.к. он не смог принять участие, на что ему вполне разумно ответили, что такого основания закон не предусматривает. Траспов очень расстроился и пошел в КС, КС почитал, что если в результате незаконных действий кандидат не был допущен к участию к выборам, то это должно быть основанием для признания результатов недействительными. Сегодня эти основания упоминаются, но они фигурируют наряду с теми, которые предполагают нарушения, допущенные избранным канддатом. Можно сказать, что суд лишается права оценивать важность, серьезность, значимость нарушений. Например, разница между подкупом избирателей и незаконной благотворительной деятельностью во время проведения избирательной кампании – это разница труднопроводима, во многих случаях вообще дать квалификацию действиям невозможно. А подкуп – основание и для отмены регистрации, и для отмены результатов выборов, а благотворительная деятельность, осуществляемая с нарушением избирательного законодательства таким основанием не является.

В 2003 году появилось Постановление Пленума ВС РФ о практике применения судами избирательного законодательства. Там многие вещи не особо заслуживающие внимания, они носят технический характер, но одна проблема серьезна, и она носит системный характер. В проекта Кодекса административного судопроизводства, в нем отражается та же самая позиция, которая выражена в Постановлении Пленума ВС РФ. Проблема в том, кто может обжаловать результаты выборов. ВС, Президент, внося проект Кодекса в ГД РФ считают, что результаты выборов на правах избирателей не отражаются. Белову кажется что это глубоко неправильно (!). ВС считает, что обжаловать результаты выборы могут только кандидаты или избирательные объединения, потому что они в результаты подведения результатов оказались не избранными ,т.е. их политические интересы были ущемлены. Самих избирателей вроде как результат выборов заботить не должен. Результаты выборов затрагивают только права кандидата, а права избирателя непосредственно, по мнению ВС, затрагиваются тогда, когда речь идет о возможности принять участие в голосовании. Вот если избирателя не пустили на избирательный участок, не дали бюллетень, это нарушение, которое избиратель может оспаривать, если речь идет о результатах выборов, то тут он никаких прав не имеет. Это неправильно. Активное избирательное право предполагает право на правильный подсчет голосов, для избирателей не может быть безразлично то, как был учтен его голос, и как именно его голос отразился на общей картине, как именно были определены результаты выборов, кто именно из кандидатов был избран. Каждый конкретный избиратель не может требовать, чтобы был избран именно тот кандидат, за которого он голосовал, но каждый избиратель может требовать, чтобы его голос был учет в рамках тех процедур определении итогов голосования и результатов выборов, которые установлены законом. ВС РФ, к сожалению, считает иначе.

Что касается ответственности, то сегодня принято говорить о трех видах ответственности:

1) конституционно-правовая ответственность, ответственность, которая признана не всеми. Некоторые теоретики продолжают отвергать ее существование, у них есть в этом основания. Конституционно-правовая ответственность – это та ответственность, о которой много пишут специалисты в области КП, которую они считают частью изучаемого ими предмета, речь идет о тех ситуациях, когда нормы КП предусматривают санкции за нарушение других норм КП, все остается внутри конституционно-правового регулирования, не требуется применения норм других отраслей в качестве охранительных норм, чтобы защитить отношения конституционно-правового характера. В качестве таких мер ответственности указывается на отмену регистрации кандидата, на применении некоторых последствий, связанных с удалением избирателя с территории избирательного участка, расформирование избирательной комиссии, даже (Белов не согласен(!)) отмену результатов выборов. Не важно, каков состав мер ответственности, например, ответственность в виде отмены регистрации кандидата – очевидный и бесспорный случай, когда речь идет об ответственности конституционно-правовой. Гораздо важнее, что в отношении этих мер ответственности не предусматривается тех условий, которые обычно характерны для любых мер ответственности. Например, возникает вопрос, требуется ли наличие и доказывания вины кандидата при привлечении его к ответственности в виде отмены регистрации. С одной стороны, все суды говорят, что вина нужна, без вины ответственность наступать не может, так пишет КС, при этом, в законе сохраняются меры ответственности в виде отмены регистрации кандидата за нарушения, допущенные его доверенными лицами. Формально – другой субъект права, другой субъект правоотношений, ответственность несет кандидат. Ввиду этой неопределенности, ввиду этих сложностей с установлением условий применения мер ответственности возникает сомнение в том, что существует особая ответственность. Ничего другого наука предложить не может, законодатель тем более. Не в КоАП, не в УК не фигурирует в качестве санкций ограничение каких-либо избирательных прав, и отмена регистрации кандидата не рассматривается как административная, ни как уголовная ответственность. Следовательно, больше нет механизмов, которые могли бы быть обозначены, как что-то специфическое, кроме специальной конституционно-правовой ответственности.

С административной и уголовной проще – есть составы правонарушений: и административных проступков, и уголовных преступлений, связанные с нарушениями избирательного законодательства, связанные с нарушениями, допускаемыми на выборах. КоАП содержит много составов, несколько десятков, они подробно регламентированы, каждый состав отражает запрет содержания избирательного законодательства в части регулирования условий избирательно кампании. Санкции предусмотрены в КоАПе.

УК устанавливает составы преступлений, в тех ситуациях, когда нарушения носят серьезный характер, когда имеет место существенная опасность общественная, когда последствия неблагоприятны и могут поставить под угрозу важные общественные, социальные, конституционные ценности, такие как действительность результатов выборов и сами выборы как институт. К числу таковых законодатель относит то, что на слайде. По сути дела, все 4 состава, они отражают то, что, по мнению законодателя, относится к числу самых системных, самых сложных и важных нарушений, кот не должны допускаться.

То, что касается 1 состава – Белов уже упоминал, что по сути дела, в каком то смысле УК имеет не только охранительный, но регулятивный эффект, потому что, например, избирательное законодательство не устанавливает запрета на обман избирателей в рамках ведения агитации, УК вводит ответственность за препятствие осуществления избирательных прав путем обмана, он вносит дополнительный запрет, не предусмотренный избирательном законодательством. В этом отношении можно объяснить отсутствие в избирательном законе таких запретов тем, что все невозможно предусмотреть. Скажем, если говорить о других элементах ст. 141 УК, то там воспрепятствование путем насилия, понятно, что особо оговаривать насилие в качестве недопустимого средства воздействия на избирателей нет необходимости, но в случае с обманом, Белову кажется, это иная ситуация. То, что избирательное законодательство не упоминает, а в УК установлена ответственность, это существенно для характеристики соотношения норм избирательного законодательства и уголовного закона. По поводу фальсификации – подделка подписных листов, фальсификация результатов сбора подписей, то что де-юре попадает под ст.142 УК. Даже в практике РФ, в других регионах, в СПб ни разу не возбуждали уголовных дел, были такие случаи, дела возбуждали. По крайней мере, основания для возбуждения уголовных дел по этой статье присутствуют достаточно часто.

Мы завершили разговор о вопросах избирательного права и следующая наша тема – территориальное устройство.

Мы будем говорить о территориальном устройстве, исходя из того, что вопросы распределения полномочий в любом государстве относятся к предмету публично-правового регулирования, имеют правовую форму, предполагают конституционные принципы распределения компетенции.

Право в данном случае – это только некая форма реальных политических отношений, реального политического устройства. И право устанавливает границы, в которых, например, централизация и децентрализация может осуществляться, но в реальности и то, и другое – это процессы политические, которые правом контролируются лишь в определенной степени. Мы поговорим об общих условиях территориальной организации власти, об общих принципах, о типах государств с точки зрения территориального устройства, потом остановимся на самых проблемных вопросах, которые касаются территориального устройства России, затем, чтобы мы углублялись в детали.

Во-первых, нужно отметить, что территориальная организация власти затрагивает несколько уровней. Как минимум, три уровня касаются публично-правовых норм, публично-правовые нормы регламентируют, как минимум, три уровня распределение государственной и иной публичной власти в любом государстве.

Эти три уровня можно обнаружить едва ли не во всех странах мира, в небольших государствах дело может ограничиться двумя уровнями. В крупных обычно присутствует три уровня территориальной организации власти:

-территориальные, единицы, которые непосредственно входят в состав государства, они могут делиться на какие-то территориальные единицы административного характера. Белов подчеркивает, что здесь речь идет именно об административном делении и о государственной власти. На уровне субъектов федерации могут образовываться, скажем, административные районы. Это территориальные единицы, входящие в состав тех единиц, которые непосредственно образуют государство. Есть третий уровень – муниципальное образование. Местное самоуправление В РФ отделено от государства, в нескольких решениях КС затрагивал проблему, до какой степени может быть деление на административные единицы, т.е. единицы осуществления государственной власти. Он сделал вывод, что в субъектах РФ может существовать только один уровень территориального деления, все, что ниже должно быть местного самоуправления. В реальности местного самоуправления, как считается, много не бывает. Соответственно, на уровне районов тоже может быть местное самоуправление. Получается, что есть единицы, которые более крупные, есть более мелкое административное деление, и еще более мелкое – муниципальное. Это общая схема и распределение полномочий между этими тремя уровнями относится как раз к предмету регулирования конституционного права. При этом, то, что касается непосредственно компетенции местного самоуправления, вопросов организации власти на уровне местного самоуправления – это вопросы, которые выделены в отдельную область, в отдельную учебную дисциплину, называется она «Муниципальное право», мы ее будем изучать.

В отношении тех единиц, которые входят непосредственно в состав государства, есть два основных типа государств: унитарные и федеративные. На самом деле ситуация несколько сложнее. Де-юре может быть только два варианта: либо государство провозглашается унитарным, либо оно провозглашается федеративным. На практике это унитарное и федеративное государство – некие крайние позиции на определенной шкале. Эта шкала децентрализации власти. Считается, что классическое унитарное государство – государство где всё максимально централизовано. Классическое федеративное устройство – максимальная децентрализация власти. На этой шкале есть множество промежуточных вариантов, стадий, и, накапливаемые по мере продвижения по этой шкале изменения, они на каком-то этапе дают качественный сдвиг, на каком-то этапе государство из унитарного становится сильно децентрализованным, настолько стильно децентрализованным, что его унитарным называть не получается. С точки зрения правовой формы государство может не называться федеративным, но при этом непосредственно в Конституции могут быть признаки федеративного государства, скажем, закрепление компетенции территориальных единиц, входящих в состав государства. Мы будем чаще всего приводить примеры децентрализованных государств: Италия и Испания, государства де-юре унитарные, де-факто оно более децентрализованное, чем многие федерации.

Мы будем говорить о существовании трех точек на шкале: -государство унитарное,

-государство унитарное децентрализованное, -государство федеративное.

По сути дела, речь идет о степени децентрализации и тех юридических гарантиях, которые эту децентрализацию обеспечивает. Потому что, может быть унитарное государство, которое децентрализовано, но децентрализовано на уровне, например, фактической передачи полномочий, или на уровне законодательного закрепления передачи полномочий. В этом случае достаточных гарантий, которые позволяют считать государство почти федеративным, нет. В этом случае, сегодня дали, завтра забрали обратно, и правовые формы закрепления этой компетенции предполагают определенные юридические гарантии того, что децентрализация будет защищена.

По поводу империи, унии, протектората, ни одно государство в мире сейчас таковым себя не считает, это, можно сказать, ушедшие в прошлое исторические формы. В отношении современного КП мы о них говорить не будем.

Унитарное государство. Главный признак – это то, что те единицы, которые входят в состав государства образованы по решению центральных органов власти, и центральные органы власти наделяют компетенцией, и центральные органы власти чаще всего обеспечивают формирование органов в этих территориальных единицах. Фактически в унитарных государствах речь идет об определенных правилах, которые закрепляют статус в некоторых случаях административно-территориальных единиц. И этим административные единицы унитарного государства отличаются от субъектов федерации, которые обладают статусом государственно-территориальных единиц. В одном случае административно-территориальные, в другом случае государственно-территориальные единицы. Унитарные государства – те, в которых деление носит административный характер, оно чаще всего не закрепляется конституционно, нет гарантии защита статуса, защиты территорий, защиты полномочий этих административно-территориальных единиц. Соответственно, предполагается, что в унитарных государствах распределение не носит конституционного характера, и унитарное государство с т.з. Конституции – государство абсолютно единое. Никаких проблем суверенитета отдельных частей, признаков государства у территориальных единиц, входящих в состав унитарного государства, просто не существует.

Унитарные государства, как можно увидеть, чаще всего это небольшие моноэтнические государства, в которых не требуется закрепления самостоятельности отдельных территории, не требуется политически, не требуется культурно, не требуется, потому что не существует компактно территориально выделенных национальных, религиозных или прочих меньшинств, или отдельных частей государства, которые бы явно могли претендовать на какой-то политический статус. Максимум, что бывает в унитарных государствах – закрепление автономии. Потому что даже в унитарном государстве может существовать некое национальное, религиозное или какое-то иное меньшинство, для этого меньшинства могут потребоваться определенные гарантии защиты статуса, в этом случае, иногда даже на конституционном уровне, в унитарных государствах появляется автономия, но автономия не изменяет общего принципа, государство остается унитарным. Про автономию мы еще поговорим отдельно, потому что это сложный вопрос, но самые крупные государства мира, за исключением Китая, они к унитарным не относятся, они официально имеют статус федераций и, соответственно, это закономерность, которая легко объяснима. В большом государстве это потребность политическая, социальная, управленческая, которая и приводит к созданию федераций.

При характеристике унитарных государств предполагается, что в тех единицах территориальных, которые в унитарном государстве создаются, вопросы организации территориальных единиц решаются центральными органами власти. При этом, компетенция, которая передается на уровень регионов в унитарном государстве, особенно, если это классическое унитарное государство, не децентрализованное, компетенция передается только исполнительной власти, суды и законотворчество остается на общегосударственном уровне, оно не децентрализуется, так происходит чаще всего, бывают исключения, но они очень редки. Соответственно, предполагается, что именно характеристика административно-территориальных единиц имеет несколько смыслов. Администрация – это исполнительная власть.

Если в унитарном государстве начинается процесс децентрализации, то он может с т.з. права протекать в разных формах. Здесь в терминологии нет устоявшихся закономерностей, те или иные термины в разных ситуациях могут использоваться по-разному. То, что Белов нам предлагает – это определенная система понятий, касающихся распределения власти, касающихся децентрализации власти. Более или менее она описывает те варианты распределения, которые могут иметь место.

1. Деконцентрация с т.з. права практически не существует, потому что деконцентрация может заключаться в передаче осуществления полномочий на уровень территориальных структур, общегосударственных органов с сохранением вертикали власти, с сохранением реального доминирования центральной власти, и полного, абсолютного контроля за осуществлением тех полномочий, которые деконцентрированы. Деконцентрация рассматривается в качестве управленческого, нежели правового понятия, потому что она характеризует именно тип управленческих отношений, тип управленческих связей.

2. Делегирование уже имеет определенную правовую форму. Делегирование предполагает, что те полномочия, которые передаются на уровень территориальных единиц, они уже юридически формулируются, они уже закрепляются в НПА. При этом, делегирование, в отличие от деволюции, чаще всего ограничивается только передачей исполнительных полномочий, не затрагивается ни законодательная, ни судебная сфера. Делегирование предполагает передачу полномочий с общим сохранением того статуса, который не свидетельствует. Делегирование – тоже, скорее, управленческая практика, но она находит определенное правовое отражение, отражение в нормативном регулировании.

3. Деволюция. Само понятие деволюции сегодня используется ограничено, в Великобритании это деволюция. Соответственно, тем процессам, которые происходят в Соединенном Королевстве, тем процессам, которые связаны с созданием и получением самостоятельности законодательными органами Шотландии, Уэльса, это то, что без сомнения может быть обозначено как деволюция. В других государствах не всегда принято говорить о деволюции. Если мы будем анализировать и будем считать это неким общим, собирательным понятием, а не считать это конкретным процессом, происходящим в Соединенном Королевстве, то мы можем увидеть, что деволюция отличается от делегирования тем, что, во-первых, появляется самостоятельность тех единиц, которые входят в состав государства, эта самостоятельность закрепляется законодательно, законодательно предполагается предоставление в т.ч. нормотворческих полномочий, и даже во многих случаях делегирование судебной власти. Если делегирование предполагает, что речь идет об отдельных вопросах, то деволюция предполагает закрепление особого статуса, особого положения. От федерализации деволюция отличается только уровнем гарантий. Если федерализация, то это конституционный уровень, если деволюция, то это уровень законодательный. Многие именно так и объясняют появление понятия деволюции в Великобритании, отсутствие единой писаной Конституции предполагает, что негде закрепить гарантии независимости статуса, Шотландии, например, соответственно, приходится ограничиваться законодательными гарантиями. Законодательные гарантии менее надежны, потому что законодатель может пересмотреть по своему усмотрению, в отличие от конституционного уровня.

Получается, что когда происходит деволюция, то ее отличие от федерализации носит очень условный характер, кроме критерия уровня правового регулирования, больше особых различий нет.

Предполагается, что при установлении в Конституции гарантий самостоятельности, во многих случаях государство остается формально унитарным, становясь де-факто федеративным.

В Италии, в 2004 году, даже провели референдум по поводу того, не пора ли стать федерацией. Народ проголосовал против, и Италия формально осталась унитарным. При том, что именно в Конституции закреплены гарантии независимости статуса регионов, входящих в состав Италии. Поэтому, в частности этот пример, хорошо демонстрирует, что все в этом отношении условно. Можно называться де-юре унитарным государством, оставаясь де-факто государством федеративным. Может быть и наоборот.

Что касается автономии, то автономии тоже могут быть разными. Автономии могут носить исключительный характер, они могут быть связаны со статусом какой-то отдельной территории, со статусом какой-то отдельной народности, и автономии могут оказываться достаточно независимы, в т.ч. юридически, от основного государства. Автономия так же, как и понятие деконцентрации, отчасти децентрализации, понятия больше управленческие, нежели строго правовые автономией при желании можно назвать субъект федерации, потому что субъект имеет автономную компетенцию в решении каких-то вопросов. То, что мы видели в РСФСР, где государство было федеративным, но в качестве субъекта федерации фигурировали автономные республики, автономные области, автономные округа – это иллюстрирует, что автономия не обязательно может быть представлена государством.

Автономии бывают разные. В определенных случаях мы можем говорить о разном наборе полномочий, в других случаях мы можем говорить о принципиально разных ситуациях, принципиально разных системах. Предполагается, что автономии в зависимости от определенных исторических причин могут быть почти самостоятельными государствами, только формально оставаться в составе того или иного государства, могут быть выделены с сохранением полит контроля за этой автономией со стороны центральных органов власти.

Эта выделенность характерна еще для одного типа автономий - зависимых территорий. особенность зависимых территорий заключается в том, что это наследие колониальной системы. И если остальные типы автономий появлялись по разным причинам и представляли собой разные варианты регулирования этих отношений, то зависимые территории стали неким юридическим шлейфом от того положения вещей, которое было во времена существования колониальной системы. Бывшие государства стараются компенсировать тот экономический ущерб, который был причинен в колониальную эпоху их бывшим колониям, эта компенсация часто сводится к определенному предоставлению статуса зависимым территориям и гражданам зависимых территорий в основном центральном государстве.

Предполагается, что в этом случае зависимая территория – это уже политически почти самостоятельное государство, но оно еще и экономическим, и политически слишком слабо для того чтобы быть абсолютно самостоятельным, реального суверенитета нет, и, соответственно, получается, что некие сильные связи с государством (основным) остаются, как бы не хотелось зависимой территории стать реально независимой.

На слайде несколько примеров, это примеры зависимых территорий Франции и Великобритании. В основном, речь идет о небольших островных «государствах».

Те государства, которые может быть обладают даже меньшей самостоятельностью, исходя из конституционного статуса, но, напротив, имеют реальную независимость – это непризнанные государства. С непризнанными государствами много и юридических, и политических, прочих вопросов. Непризнанные государства можно рассматривать в разных контекстах, можно говорить о том, что они пытаются реализовать народный суверенитет, но до конца не могут этого сделать, можно говорить о том, что, по сути дела, это некая выделенная из территории основного государства, часть территории, над которым государство не имеет контроля. До тех пор, пока непризнанное государство остается непризнанным с международной точки зрения, по сути дела, именно так склонны характеризовать эту ситуацию в политических и юридических документах. Государство непризнанное – часть территории другого государства, на которую никакого официально господствующее государство контроля не имеет. Где есть своя территория, свои органы власти, своя система и своя армия, свои суды и часто своя валюта, в общем, весь набор признаков государства в непризнанных государствах может иметь место. Соответственно, вопрос непризнанных государств имеет две плоскости. Одну плоскость международно-правовую, другую плоскость – конституционную. В международном праве, по глубокому убеждению Белова, все критерии исключительно политические. Когда государство признает новое государство, тогда оно государством становится.

С т.з. конституционной предполагается, что должна соблюдаться какая-то юридически закрепленная процедура выделения части территории, отдельного региона в самостоятельное государство, в самостоятельный субъект права. С конституционной точки зрения именно конституционными правилами, конституционным строем определяется допустимость этого выделения. Если конституционные нормы нарушены, то с т.з. внутригосударственного права это не может считаться правомерным образованием нового государства с одной оговоркой: если мы признаем в качестве доминирующего и господствующего конституционного принципа принцип народовластия, принцип народного суверенитета, то мы открываем дорогу для таких государств, которые могут, выразив народную волю (референдум, голосование), выразить желание выделиться в самостоятельное государство.

Непризнанных государств не так мало, как мы думаем, даже Китай остается непризнанным полностью государством, потому что некоторые считают, что юридически наследниками той системы, которая существовала до революции, продолжателями того государства является другой Китай. Вопрос политический, это взаимное непризнание часто может быть результатом политических отношений. Словакия с Лихтенштейном считают себя взаимно непризнанными, потому что они не решили в свое время конфликт, соответственно, на карте они числятся как частично непризнанные государства.

Собственно, вопросы, характеристика государства как непризнанного, она отражает в определенном смысле способность государства контролировать свою территорию. Одним из американских институтов была составлена карта государств по коэффициенту способности контролировать свою территорию. Карта государств, с точки зрения того, насколько в этих государствах существуют те или иные сепаратистские образования, которые ставят под сомнение способность государства держать всю его территорию. Белову кажется, что далеко не все здесь объективно. Испания отнесена к числу достаточно благополучных государств, но в Испании много сепаратизма, контролировать свою территорию Испания может условно. Напротив, Казахстан свою территорию не может контролировать – условно.

Федерация предполагает, что в ее составе существуют некие самостоятельные самоуправляемые субъекты федерации. Их статус в полном противоречии, он предполагает, что охарактеризовать положение субъекта федерации сложно. С одной стороны, это часть другого государства, это единица фактически территориальная, единица, которая включена в состав другого государства. В тоже время, юридически для этого субъекта гарантируются определенные признаки, которые позволяют его считать почти государством. Этих признаков недостаточно для того, чтобы субъект считался самостоятельным, независимым, суверенным государством, но этих признаков достаточно для того чтобы считать, что субъект имеет определенные признаки государства, даже в определенно смысле может называться государством. По поводу последнего есть сомнения, полноценное государство может быть только если у него есть все существенные признаки, включая государственный суверенитет, у субъекта федерации такого нет. Но, с другой стороны вопрос статуса субъекта федерации и вопрос суверенитета субъекта федерации – это вопрос, который вызывает много противоречивых суждений, подходов. Кто-то говорит, что само по себе наличие государственной власти в субъектах федерации уже дает основания считать, что это государство, что определенными признаками государства субъект, как минимум, обладает, что мы должны, как минимум, говорить о разделенном, расщепленном суверенитете, часть которого остается на федеральном уровне, а часть децентрализуется, спускается, делегируется на уровень субъекта федерации.

Конечно, все это по сути дела стремление совместить несовместимое. Совместить то, что в отношении статуса субъекта федерации видится явным и очевидным противоречием. С одной стороны, государственная власть, некая самостоятельность, в другой стороны, вхождение в состав другого государства.

Собственно, мы можем обозначить те государства, которые не были обозначены унитарными.

Предполагается, что на общегосударственном уровне федеративный характер может отражаться в разных вопросах ,но два самых ярких проявления:

-структура федеральных органов власти;

-порядок принятия некоторых решений.

Это в дополнение к тем общим свойствам, которые предполагают, что в федеративном государстве на конституционном уровне должна быть обозначена самостоятельность субъектов, и защищена самостоятельность субъектов федерации. Эта самостоятельность относится к числу тех принципов, которые образуют само существо, саму природу федеративных государств.

Про федеративные государства мы будем еще говорить. Объективно мы должны о них побольше поговорить, исходя из того, что РФ относится к федеративным государствам. Не только поэтому, но и потому что в федерации, поскольку гарантируется самостоятельность, объективно регулирования становится больше, регулирование территориального устройства. То, что в унитарном государстве остается на уровень законодательства, то все эти же вопросы в федеративном государстве отражаются в правовых нормах и закрепляются на конституционном уровне.

Мы можем оценить особенности федеративного устройства, поговорить о типах федерации.

Во-первых, федерации принято делить на симметричные и ассиметричные, особого правового значения это не имеет. Предполагается, что в симметричных государствах статус субъекта определять проще, потому что все субъекты одинаковы, для всех субъектов существуют равные условия, равные правила игры. Мы можем увидеть, что в симметричной федерации, как правило, и субъекты называются одинаково. Пример США показателен: штаты, они все, за исключением федеральных территорий, обладают одинаковым положением. Федеральный округ Колумбия на протяжении многих десятилетий имел особый статус, например, его жители не могли голосовать на федеральных выборах, но это уже в прошлом, сегодня отличить его положение от статуса субъекта федерации сложно, хотя де-юре это отдельная федеральная территория.

Что касается ассиметричных федерации, то такая ассимметричность может быть результатом разных причин, чаще всего такие причины кроются в особенностях истории, в особенностях традиции конкретного государства. Почему в РФ 6 типов субъектов федерации? Потому что так исторически сложилось. У нас, начиная с 1918 года были последовательно сформированы разные типы территорий, входящие в состав государства, в результате, мы имеем разные наименования, в определенных вопросах республики имеют особый статус, этот особый статус закреплен в Конституции, например, право иметь собственный государственный язык. Это фактически указывает на ассимметричность РФ. В других федерациях ассиммертичность может проявляться по-разному, но общая идея в том, что разные субъекты федерации могут иметь разный статус. Возникает вопрос, насколько это справедливо, допустимо, но по сути дела, сегодня можно говорить о том, что в отличие от стремления к равенству граждан, стремления к равенству территориальных единиц пока не в приоритете.

Другой, более сложный вопрос – это вопрос классификации федерация на кооперативные и конкурентные. Сегодня даже ФРГ не может считаться кооперативной федерацией, потому что она внедряет некие регулирования, характерные для конкурентной федерации, а США не может быть в полном виде примером классической конкурентной федерации. Но исторически, один тип образовался в Германии, другой в США.

То, что касается кооперативной федерации, то смысл заключается в том, что и разные субъекты, и уровень региона, и уровень федерации имеют одни и те же цели и задачи, строго говоря, они объединяют свои усилия, ресурсы (экономические в т.ч.) в достижении этих общих целей и задач. И в этом случае предполагается, что здесь не возникает какого-то дележа, не возникает переговоров типа: а это не наше, это ваше, заберите. В кооперативной федерации предполагается, что нет таких отношений, которые позволяли бы говорить о вообще, в принципе, возникающих конфликтов между уровнями власти. В этом отношении федерация не испытывает особой конкуренции со стороны субъектов за доходы, за иные ресурсы, за полномочия, потому что если на уровне субъекта возникнет желание какую-то программу реализовывать, то со стороны федерации будет предоставлена вся необходимая помощь. Кроме того, между собой субъекты не стремятся к такой активной конкуренции, потому что предполагается в кооперативной федерации некая общинность. Предполагается, что федерация должна обеспечить единый уровень благосостояния, социальной защиты в разных субъектах.

В США и других конкурентных федерациях предполагается, что все по-другому. Каждый субъект федерации, каждый штат борется за свое собственное процветание. Насколько эффективны эти усилия, настолько лучше жить в этом штате. Это конкуренция осуществляется и федеральными органами власти и штатами между собой. Штаты конкурируют за налогоплательщиков, штаты конкурируют за иные доходы. Штаты стараются создать максимальные условия для развития экономики, переманить с других штатов крупных налогоплательщиков и т.д. Кроме того, штаты пытаются много для себя взять полномочия. Если в РФ все основные полномочия принадлежат федеральному уровню, то в США наоборот. Там основные полномочия распределены на уровень штатов и на уровне штатов осуществляются. И та, и другая модели имеют свои достоинства и недостатки. С одной стороны, если граждане живут в одном государстве, то почему они должны зависеть от уровня конкретного развития штата, если речь идет о едином государстве. С другой стороны, отсутствие конкуренции снижает эффективность деятельности органов власти, у которых меньше стимулов бороться за экономическое и прочее развитие. Глобальная тенденция: кооперативные федерации становятся конкурентными, а конкурентные федеративными.

В РФ мы остановимся на нескольких особенностях, характеризующих специфические принципы и условия нашего федеративного устройства. При этом, потом мы будем возвращаться применительно к другим вопросам, например, к распределению полномочий или статусу отдельных субъектов. Здесь общая характеристика федеративных отношений.

Белов не будет много говорить об особенностях федеративного устройства до революции, потому что от него почти ничего не осталось. Важно отметить, что были заложены в территориальное устройство два основных принципа.

Первый принцип заключался в том, что государство в целом оставалось унитарным, соответственно, нарезка на губернии, области и другие территориальные единицы проводилась решениями центральных органов власти. Даже деволюция, которая могла быть теоретически случиться, понятно, что федерализация не могла быть в принципе в отсутствии Конституции, но даже деволюции не было.

Второй принцип заключался в том, что нарезка на территориальные единицы была без учета культурных, национальных, этнических, религиозных и прочих границ. По сути дела, нарезка осуществлялась исключительно по территориальному принципу. Эта система просуществовала не до революции, она продолжала существовать еще несколько лет после революции. Сменив основную конструкцию политической системы, большевики не сразу смогли приступить к реализации реформы территориального устройства.

Фактически до конца 20-х гг. сохранялись те единицы, которые были. Только в начале 30-х было окончательно оформлено новое территориальное устройство, которое предполагало, что к качестве общего принципа появилось деление: область, район, сельсовет. Соответственно, на уровне районов могли быть крупные города, самые крупные на уровне области, но общий принцип по всей территории государства сохранялся этой схемой. В какой-то момент ее пытались сделать более дробной, потом отказались. Эта система была закреплена в качестве окончательной. Такая система охватывала основную территорию государства. Кроме этих единиц, уже в 1918 году стали появляться автономные образования. Среди автономных образований появились автономные республики, автономные области и автономные округа. Автономные области, они были по статусу крупнее, значимее, чем автономные округа. Автономные округа как само понятие, оно появилось только в Конституции 1978 года, до этого были национальные округа, до этого трудовые коммуны. В общем, самые небольшие, самые маленькие этнические территориальные единицы.

В 90-е гг. началась реформа, и эта реформа началась с попыток максимальной децентрализации власти. Эти попытки были легко объяснимы политически. То, что крупные республики, входившие в состав СССР, пожелали как можно скорее избавится от давления СССР, было очевидно. Но внутри РСФСР республики считали себя в чем-то равными союзным республикам. Для этого были у них определенные предпосылки, в состав Совета Национальностей всходили представители не только союзных, но и автономных республик, что делало их как бы субъектами общей советской федерации. Соответственно, когда стали провозглашать суверенитет союзные республики, этим же стали заниматься автономные республики. И политическая обстановка в части ослабления центральной власти в конце 80-х – начале 90-х гг. этому способствовала. Потом была сказана знаменитая фраза: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Соответственно, автономные республике этот призыв решили воспринять буквально, они записали в своих Конституциях, например, господство над природными ресурсами, находящимися на территории этой республики, и другие признаки государственного суверенитета.

Соответственно, когда стало понятно, что это становится опасным, и угрожает целостности государства, появилась идея заключения рамочного документа, который бы создал новое территориальное устройство. Этот документ был подписан 31 марта 1992 года – это федеративный договор. Он состоял из 3 договоров. В некоторых договорах речь шла об уточнении распределния полномочий, но для тех единиц, которые в состав РСФСР входили как административно-территориальные единицы, заключение федеративного договора означало признание их как статуса субъекта федерации. Это было 3 вида субъектов: края, области и города федерального значения. До заключения федеративного договора (31 марта 1992 года) – это административные единицы, после 31 марта 1992 года – это субъекты федерации. Дальше уже разработчики Конституции исходили из этой системы. Получилось так, что исторически это разнообразие было зафиксировано, при том общем принципе, что все типы субъектов ,кроме республик обладают одинаковым статусом. Этот принцип, он еще был не столь последовательно проведен в Федеративном договоре, там были определенные нюансы в различиях между текстами. А в Конституции этот принцип был более буквально и непосредственно зафиксирован. Равенство субъектов стало одним из главных принципов.

Что касается дальнейшего развития, то до 1999 года было очевидно, что государство идет по пути децентрализации, и было много проявлений этой общей тенденции, этого глобального процесса. В том числе, она проявлялась в заключении специальных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектов. Таких договоров было заключено очень много.

На втором этапе после 1999 года все их денонсировали. Кроме одного.

После 1999 года, ФЗ № 184- ФЗ – это определенный рубеж, начало нового этапа развития российского федерализма. Нужно сказать, что в этот закон 1999 года было внесено множестов изменения, особенно в 2003 году. Но все изменения были в том же самом направлении, что и первоначальный вариант этого закона – это стремление к максимальной централизацией власти. 184 закон (прочитать) сегодня регулирует практически все федеративные отношения, все вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, уточнение того общего распределения, которое закреплено в Конституции, определяет требования к организации власти на уровне субъектов Федерации. Этот закон и Постановление КС по Алтайскому делу. Первое Постановление на слайде тоже по Алтайскому делу. Речь идет о двух разных Алтаях. Алтайский край и Республика Алтай. В первом случае речь шла о централизации, но не до такой степени. Во втором случае речь шла о раскрытии характеристик и природы российского федерализма. Это Постановление примечательно многими вещами. Помимо главной и основной сути: в нем было провозглашено, что никакие республики и субъекты не обладают своим суверенитетом, суверенитет РФ един и неделим. Там речь также идет о таких вещах, как, например, может ли РФ считаться федерацией договорной. Выбор мог быть из двух вариантов: либо РФ стала результатом договорного объединения государств, либо РФ была создана властным решением, принявшим Конституцию. Для того и для другого были достаточные основания. Потому что был федеративный договор, его добровольно заключали все, кто вошел в состав РФ, но потом была еще Конституция. КС сделал акцент на Конституции. Сделал вывод, что волеизъявлением многонационального народа РФ как единого субъекта была установлена вся система власти, в т.ч. ее территориальное устройство. Поэтому РФ – федерация не договорная, а конституционная. Об этом и обо всем другом читайте в Постановлении КС.

В 184 законе, как и в Постановлении, было много указаний на то, что субъекты федерации должны содействовать Федерации в решении определенных вопросов, задач.

Сегодня мы можем говорить о следующем наборе тех принципов, которые сегодня можно рассматривать как характерные черты российского федерализма.

Обратите внимание: здесь очень много единства. Это не случайно. В этом смысле Россия хоть и является федерацией, но она относится к числу очень сильно централизованных Федераций. Если мы де-юре федерация, то де-факто мы почти как унитарное государство. Если государство де-юре унитарное, но там сильная децентрализация власти, все равно оно только формально унитарное. Также и РФ, только наоборот. РФ только формально государство федеративное, в реальности же даже в самой Конституции видно много требований, обеспечивающих единство государства, которые мало оставляют простора для самостоятельности субъекта. На всей территории должно быть фактически полное единство. Естественно, этим исключается какая-либо самостоятельность в налоговой сфере, экономической, социальной политике, хотя различия есть, но они минимальные, по крайней мере, для федеративного государства.

То, что касается особенностей, принципов, которые провозглашены в Конституции, то Белов отметит три.

Во-первых, это запрет на сецессию. Это та особенность, которая характерна для любых федераций. В отличие от конфедеративных государств, федерация предполагает, что невозможно разрешить субъектам федерации в одностороннем порядке самостоятельно выходить из ее состава, иначе это приведет к развалу государства.

Второй принцип – равноправие субъектов. Из Конституции видно, что ее разработчики никак не могли определиться: субъекты равноправны или нет. Решением стало объяснение того, что субъекты равноправны, но только во взаимоотношениях с федеральными органами власти. На самом деле это неправда, на самом деле даже в отношении с федеральными органами есть различие. Но, по крайней мере, в качестве общего принципа, субъекты равноправны в отношениях с федеральными органами власти.

Третье - разграничение предметов ведения и полномочий. Дело в том, что федерация предполагает закрепление такого принципа. Федеративное государство по природе своей требует, чтобы было четко определено, какие полномочия относятся к уровню федеральному, какие к уровню субъекта федерации. В этом сама суть федерации. В каком то смысле, любят в образном отношении говорить, что федерация – это система разделения власти по вертикали. В каком-то смысле это действительно полезно упоминать, потому что когда речь идет о разграничении власти, предполагается, что четко определяется ее разграничение для каждого уровня.

Кроме этого, еще надо отметить, что в Конституции речь идет о разграничении и предметов ведения, и полномочий. Обратить внимание, что при этом предполагается, что между федерацией и субъектами делятся предметы ведения. Полномочия делятся между органами. Разделение полномочий между органами государственной власти предполагает, что конкретные полномочия конкретного органа все равно на конституционном уровне, на законодательном уровне не регламентируются. Это вопросы, которые связаны с последующей реализации тог общего распределения, которое закреплено. Распределяются в целом полномочия одного уровня власти и полномочия другого уровня власти. Это довольно существенно для некоторых вопросов, например, в тех случаях, когда федерация вмешивается в распределение полномочий между органами власти субъектов.

Последнее, в законе 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определены правила изменения субъектного состава РФ. В законе говорится только об объединении и присоединении. Невозможно ни разделение субъектов, ни выделение субъекта из состава РФ. Объединение предполагается для укрупнения субъектов Федерации, присоединение в тех случаях, когда РФ приращивается к новым иностранным территориям. В законе описан механизм.

Для полноты картины Белов должен сказать пару слов о конфедерации. Вопрос о том, можно ли конфедерацию считать территориальной формой государства относится к числу дискуссионных. Конфедерация больше похожа на союз государств, нежели союзное государство. В связи с этим, существует ,как инимум, два подхода. Согласно одному предполагается, что конфедерация не может считаться самостоятельным государством, согласно другому, это все-таки государство, хотя и с повышенной степенью независимости, самостоятельности его участников.

Сегодня формально существует очень мало конфедераций. Формально Швейцария – конфедерация, хотя де-факто она давно стала федеративным государством. С точки зрения тех юридических свойств, которые характерны для конфедерации, мы можем говорить, что, во-первых, членство в конфедерации остается добровольным, а стало быть, сохраняется возможность одностороннего выхода, односторонней сецессии, в отличие от федеративного государства, где это не допускается. Предполагается, что для конфедерации характерно действие актов общих органов не непосредственно, а через специальную процедуру имплементации, т.е. их воплощения, применения в законодательстве государств-членов конфедерации. Предполагается, что для наиболее значимых вопросов можно считать, что в конфедерации обязательно принятие решений общим консенсусом, т.е. несогласие хотя бы одного члена может заблокировать принятие решения. Еще иногда говорят, что для конфедерации не всегда характерно наличие общих вооруженных сил, хотя, скорее, создание конфедерации предполагает целью совместную оборону, и такой признак, он более чем спорен. Кроме того, предполагается, что в конфедерации согласовывается внутренняя политика по важным вопросам экономическим, политическим. При этом, сама политика осуществляется теми государствами, которые входят в состав конфедерации.

Сегодня в отношении России говорить о конфедерации сложно, хотя некоторые членства в межгосударственном союзе могут быть сегодня отнесены к некому членству в надгосударственных образованиях, похожих на конфедерацию. Слово «конфедерация» сегодня не модное, его используют редко. Даже в тех случаях, когда имеет место экономическое единство, принято говорить о наднациональных союзах. Мы будем позже говорить о Европейском Союзе, мы можем сегодня говорить о Европейско-Азиатском экономическом сообществе, едином экономическом пространстве Европейско-Азиатского экономического сообщества, таможенном союзе Европейско-Азиатского экономического сообщества как явлении, приближающим нашу страну к членству в конфедерации, но здесь, как раз, чаще всего понятие конфедерации не используется. При этом наднациональные объединения, которые формально остаются надгосударственными, т.е. они не претендуют на то, чтобы считаться государственным уровнем власти, оказываются зачастую более сильно ограничивающими государственный суверенитет тех, кто входит в состав этих объединений, чем это считалось обычным для конфедеративного образования. В частности, в Европейском Союзе, еще в 70-е гг. была отдельными прецедентными решениями Европейского суда справедливости принята концепция непосредственного прямого действия актов во всех государствах-членах ЕС. Тем самым провозглашалось создание наднационального права. Наднациональное право сегодня очень интересный предмет для изучения, потому что, во-первых, оно относится одновременно и к сфере международного общения, и к сфере внутригосударственного. Потому что оно серьезнее ограничивает государственный суверенитет. Акты таких образований, объединений действуют напрямую, они могут быть реализованы какими-то решениями судебных органов, т.е. делегируется определенная правоприменительная компетенция, все это заставляет пересматривать отдельные положения конституционной теории в части взаимодействия между надгосударственными и государственными органами.

Второй вопрос, на котором мы остановимся, это распределение компетенции. Собственно, самый важный вопрос: распределение предметов ведения и полномочий, то ради чего вообще зачастую устанавливается федеративное устройство в том или ином государстве, то, что требует регулирования на конституционном уровне и то, что рассматривается как основное юридическое содержание института территориального устройства.

Мы можем говорить, что есть некие определенные юридические модели, которые используются для закрепления распределения компетенций. Нельзя сказать, что в этих механизмах мы можем увидеть сложные юридические проблемы. По сути дела, проблемы скорее сводятся к реализации этих предусмотренных Конституцией, иногда в законе, правил распределения. Но в тоже время, в определенных случаях могут возникать некоторые юридические особенности, важные для характеристики территориального устройства в целом.

В частности, общий принцип, как именно распределяется компетенция между, например, субъектами федерации и федеральными органами власти в федеративном государстве. Общая схема, которая используется независимо от особенностей происхождения федерации, независимо от того, считается ли она федерацией договорной, или конституционно установленной, независимо от того, какая степень самостоятельности сохраняется у регионов, у субъектов федерации. В целом, можно сказать, что в качестве общей схемы, используемой чаще всего в международной практике, выступает механизм, при котором закон, или Конституция (в федеративных государствах) определяет исчерпывающую компетенцию федеральных органов государства. Исчерпывающие предметы ведения федерации – это тот юридический прием, который предполагает первичность государственной власти субъектов федерации, предполагает, что любое полномочие, передаваемое на федеральный уровень, требует правового обоснования, тогда как сохранение полномочия на уровне субъекта федерации никаких обоснований не требует. Оно предполагается в силу самой природы федеративного устройства. В тех случаях, когда мы говорим о децентрализованных, сильно децентрализованных федерациях, это оправдано политически, потому что основная политическая сила, основная тяжесть к осуществлению государственной власти сосредотачивается именно в регионах, именно в субъектах федерации. Однако если мы говорим о централизованной федерации, эта исключительность компетенции федеральных органов власти выглядит в некоторых случаях несоответствующей действительности, наша страна в этом отношении наилучший пример. В других ситуациях она выглядит просто как юридический прием, но не как принцип, заложенный в идею федеративного устройства. Когда мы говорим о передаче исключительных полномочий федерации, то предполагается, что мы как можно четче закрепляем и ограничиваем ту компетенцию, те полномочия, которые переданы на общегосударственный уровень, все остальное должно оставаться на уровне субъектов федерации. В нашей стране происходит так, что федерация по сути дела, сама делит, решает, что именно она заберет себе, а что именно отдаст субъектам федерации. В этом случае, конечно, принцип об исключительной компетенции федеральных органов выглядит не более чем малореализованным на практике.

То, что касается исключений из этого общего юридического механизма, то единственная федерация, которая использует такое исключение – Канада. В Канаде обратный принцип применяется: по общему правилу вся власть принадлежит федерации, только частично жестко закрепленные полномочия передаются субъектам федерации. Вопрос выбора – вопрос политический, хотя можно и с т.з. природы отношений между федерацией и субъектами, можно исходя из природы федерации рассуждать, какой именно принцип, какая именно схема наиболее удачна, какая именно схема наилучшим образом соответствует федеративному государству как таковому.

Мы говорим и буем говорить в отношении РФ, например, о распределении предметов ведения. Предметы ведения – это не конкретные полномочия, это сферы осуществления государственной власти, некие области, в которых осуществляется государственная власть. В этих областях, в этих сферах может осуществляться и законодательная, и исполнительная, и судебная власть. Федеративное государство предполагает, что распределяется и законодательная, и административная компетенция. Насчет судебной, в некоторых случаях, с т.з. теории можно рассуждать о том, что нельзя оторвать судебную компетенцию от компетенции нормотворческой. Если какие-то нормы устанавливаются на уровне региона, на уровне субъекта федерации, то и применять эти нормы должны суды соответствующего субъекта. Когда акты принимаются на одном уровне, а обеспечиваются принудительной реализацией на другом – это выглядит странно. Но, тем не менее, для многих федераций, и для РФ не характерно такое чрезмерное делегирование судебных полномочий. А вот законодательные и административное предполагается. Это отличает федерацию с т.з. распределения компетенции от унитарного государства, где редко распределяется законодательная компетенция, а по общему правилу распределение касается только компетенции административной.

В унитарном государстве предполагается, что все основные вопросы государственной политики и экономического регулирования отнесены к ведению центральных органов власти, только исключительные полномочия могут передаваться на региональный уровень. Такими вопросами чаще всего могут быть: отдельные вопросы налогообложения, отдельные вопросы социальной сферы. Социальная сфера практически всегда децентрализована, потому что политика в этой сфере требует учета местных особенностей, местных потребностей, какой-то специфики конкретного региона и даже муниципалитетов. Что же касается налогообложения, то в унитарном государстве речь идет скорее об администрировании. Администрирование, т.е. сбор, учет уплаты тех или иных налогов, но не регулирование, не установление этих налогов, в отличие от федеративного государства, где налогообложение на уровне субъекта осуществляется более полноценно, сам субъект решает, ввести или не ввести налог, определить его статус и пределы, и т.д. Предполагается, что некоторые вопросы инфраструктурного обеспечения региона, региональной экономики могут также передаваться на уровень регионов: транспорт, связь, какие-то отдельные вопросы, например, энергетических систем, ЖКХ, это может распределяться, делегироваться на региональный уровень для того чтобы эти вопросы решались более эффективно в тех случаях, когда они вообще могут решаться на этой территории.

Белов не будет подробно описывать, что происходит в тех государствах, которые мы берем в качестве примера. Мы берем децентрализованные унитарные государства. В них степень передаваемых полномочий, объем передаваемых полномочий, их состав, он шире, чем в государствах унитарных централизованных. Как, например, Франция (на предыдущем слайде). Но, по крайней мере, в этих случаях мы можем судить о том, что в принципе рассматривается в качестве приемлемого, как элемент компетенции региональных органов: здравоохранение, образование, культура, в некоторых случаях даже некоторая охрана порядка – это все, что может передаваться на региональный уровень. Конкретно в Испании, во-первых, существует довольно сильное различие в статусе между разными регионами, Наварра и Страна Басков имеют большую степень самостоятельности, чем другие регионы, в т.ч. и в первую очередь в налоговой сфере, а в части, например, культурной независимости считается, что некоторые провинции, некоторые регионы Испании в силу исторических причин должны считаться культурно независимые от остальной части Испании, им должны предоставляться соответствующие законодательные и административные полномочии, дабы эту независимость, эту культурную самобытность сохранять и защищать.

При характеристике этого испанского распределения предметов ведения, очень интересна та юридическая схема, которая использована в Конституции. Конституция разрешает на федеральном уровне применять по предметам совместного ведения, устанавливать только общие принципы. Причем, КС Испании много дел рассматривал о том, насколько конкретный закон может считаться общими принципами, или же он вдается в какие-то детали правового регулирования, которые явно слишком незначительны для того чтобы считаться общими принципами и предполагают более тщательное регулирование.

Если КС установит, что национальный парламент вышел за пределы этих самых принципов, он признает такой закон неконституционным. Хотелось бы в РФ видеть хотя бы одно решение КС с т.з. оценки того, насколько законодатель остается в рамках общих принципов.

Другой пример – Италия. Италия тоже очень сильно децентрализованное государство. Многие вопросы распределения компетенции, также как и в Испании, закреплены в Конституции непосредственно, в этом отношении Италия и Испания могут рассматриваться в качестве государств, где децентрализация гораздо сильнее, чем ее можно было в принципе представить в унитарном государстве. Это государства, которые настолько мало похожи на унитарное, что кроме формы, больше от унитарного характера ничего не остается.

Что касается федераций, то мы можем взять в пример США. Кстати, США, как и ряд других федераций, пережили на определенном этапе исторического развития этап конфедеративного устройства. Американская конфедерация, конфедерация штатов Северной Америки была определенным этапом развития и это накладывает определенный отпечаток на само конструирование федеративных отношений в США. Если у нас в большей степени федерация строилась путем делегирования, спуска, децентрализации полномочий центрального уровня на уровень регионов, то там, наоборот, это явственно видно в Конституции, конструирование общего государства было результатом договора, объединения самостоятельных политических единиц, которые сохранили серьезную степень самостоятельности. Конституция защищает штаты от вмешательства со стороны федеральных органов власти, со стороны Конгресса в частности, который может издавать законы только по определенному, достаточно ограниченному кругу вопросов. «Конгресс наделяется полномочием регулировать коммерцию с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами». По сути дела эта норма, это положение Конституции подвергалось очень сложным истолкованиям, из нее выводилось как достаточно широкое полномочие Конгресса регулировать все, что может повлиять на взаимодействие между штатами, так и достаточно узкое, где, как раз, федеральная власть ограничивалась в части возможности принимать какие-то решения, вторгающиеся в компетенцию штатов. Считается, что период Великой депрессии, в первой половине 20 века, даже есть специальное понятие - «Локнеровский» период в практике Верховного Суда США - ВС признавал неконституционными много законов, которые, предполагалось, вторгались в полномочия штатов и выходили за пределы того, что разрешает 1 статья. В частности, например, разного рода меры социальной защиты, разного рода те требования, те ограничения, которые устанавливались на федеральном уровне. Например, ограничение в продолжительности рабочего дня, или условия труда отдельных категория работников. Как только федерация пыталась принять какой-то акт по этому вопросу, то этот акт признавался неконституционным ВС. До «локнеровского» периода, и, отчасти, после «локнеровского» периода был период когда ВС, напротив, достаточно лояльно оценивал возможности Конгресса, и считал, что многие акты более или менее связанные с защитой прав граждан и направленные на некоторые общие вопросы, они могут считаться конституционными. Со второй половины 90-х гг. 20 века считается, что снова маятник качнулся в сторону защиты независимости штатов, и целый ряд законов, которые принимались Конгрессами, были впоследствии признаны неконституционными, в т.ч. закон о запрете ношения оружия в школах. Эта тема для США очень болезненная, соответственно, там несколько раз предпринимались попытки эту проблемы решить на общегосударственном уровне, в 1997 году одна из таких попыток была признана неконституционной.

Если говорить о непосредственном распределении предметов ведения. То это (на слайде) примерный перечень тех основных предметов ведения, которые относятся к общефедеральному уровню.

А это перечень тех предметов ведения, который относится к уровню штатов.

То, что для нашей страны выглядит совершенно дико, странно, неприемлемо, в США вполне нормально, когда в разных регионах не только принципиальные вопросы, например, вопрос о применении смертной казни по-разному решается в разных штатах. Там степень самостоятельности настолько велика, что даже особенности правовой системы как таковой могут отличаться от штатов к штатам. Скажем, в некоторых штатах правовая система тяготеет к англо-саксонской, в других – к романо-германской системе, это достаточно известный факт, он признан как особенность федеративного устройства США. Мы затрагивали вопрос организации выборов в США, это тоже достаточно показательно. Казалось бы избрание федеральных органов государственной власти – это самый что ни на есть государственный вопрос, который можно было бы считать компетенцией федеральных органов. Ничего подобного, та система, которую критикуют много десятилетий – системы выборщиков, как способ избирания главы государства в США существует не случайно, он защищает компетенцию штатов. Он защищает право штатов самостоятельно выбирать выборщиков в коллегию выборщиков, обеспечивая возможность регулировать основную часть избирательных процедур и организовывать выборы отдельно на уровне каждого штата.

То, что касается РФ, то у нас 71-73 ст. Конституции разграничивают предметы ведения между РФ и субъектами.

73 содержит общий принцип, о том, что все, что не попало в 71 и 72 может считаться исключительной компетенцией субъектов.

71 устанавливает исключительную компетенцию федерации.

72 предметы совместного ведения.

Здесь Белов попытался, чтобы было проще, сгруппировать те предметы ведения, которые перечислены в 71 статье.

71 статья лучше поддается структурированию, чем 72, в ней больше концептуального единства, общей идеи, нежели в 72 статье. Предполагается, что те вопросы, которые относят к исключительному ведению РФ – это вопросы, которые не могут и не должны решаться на региональном уровне. Они, конечно, касаются той общей политики, которая не может, по мнению большинства политиков, решаться в нашей стране по-разному, в зависимости от регионов. Скажем, вопросы экономической политики должны решаться везде одинаково. Принципы организации власти должны быть везде одинаковыми. И хотя некоторая самостоятельность регионов сохраняется, но достаточно велика степень централизации при прочтении тех исключительных предметов ведения, которые закреплены в 71 статье.

Что касается 72 статьи, то, во-первых, нужно сказать, что мы в прошлый раз говорили о кооперативном и конкурентном федерализме, к предметам совместного ведения это применимо непосредственно, это можно считать определенной юридической чертой того механизма, который закреплен в Конституции. Если вдуматься о том, что значит совместное ведение. Это значит, что сообща, органы, объединяя свои усилия и ресурсы, органы федеральные и органы власти субъектов должны осуществлять государственную власть в обозначенных предметах ведения.

Ничего подобного, совместная компетенция – это по факту конкурирующая компетенция, это та компетенция, которую постоянно перетаскивают с одного уровня на другой, оспаривают в некоторых случаях. В некоторых случаях, наоборот, пытаются ее от себя отодвинуть. В этом отношении, конечно в 72 ст. Конституции заложена определенная идея. Предполагалось, что субъекты федерации будут стремиться забрать себе как можно больше полномочий. В Конституцию, скорее, заложены механизмы, предотвращающие компетентностную экспансию субъектов, нежели стремление отказаться от того или иного предмета ведения. В жизни оказалась ровно наоборот, в реальности субъекты федерации не только не пытались захватить побольше компетенции, они наоборот говорили, раз это совместная компетенция, то финансируйте эти расходы за счет средств федерального бюджета. В результаты, та схема, которая была заложена в Конституции, она подверглась изменению на уровне 184 закона.

Если читать буквально Конституцию, то можно увидеть, что разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться только двумя способами: это непосредственно Конституцией и с помощью федеративного и иных договоров. Про это прямо и недвусмысленно написано в 11 статье Конституции. Такой подход разработчиков Конституции был весьма логичен. Уровень регулирования должен быть такой, чтобы возможность распределения полномочий между одним уровнем власти и другим не зависело от самих заинтересованных в этом лиц, т.е. одного из этих уровней власти. Если федерация будет принимать решение о распределении предметов ведения и полномочий, то она себе все заберет, а субъектам ничего не даст, и наоборот. Так думали разработчики Конституции, в реальности все оказалось иначе, и причин этому было несколько.

Одна из причин: субъекты федерации во многих случаях, когда речь шла об образовании, о социальных вопросах, о тех предметах ведения, которые относятся к совместному ведению РФ и субъектов, они стали говорить, что это совместное ведение, почему мы должны нести бремя оказания помощи гражданам, обеспечения государственными услугами граждан, почему мы должны нести бремя осуществления этих полномочий, в первую очередь финансовое бремя. Соответственно, федерация с т.з. конституции имела только один выход – принять это все на себя. Все эти социальные расходы начать финансировать из федерального бюджета. Естественно, федерация такой перспективе не обрадовалась и решила, что Конституцию можно прочитать не только так, но и по-другому. И можно как-нибудь обосновать, что может быть еще один способ распределения предметов ведения и полномочий – законодательный. Помимо договорного и конституционного, непосредственно указанных в Конституции. Сделано это было в 184 законе. В 184 законе появилась, поправками 2003 года, «Глава 26.Прим», из которой сама важная статья – статья «26 прим.3». В этой статье перечисляются все полномочия в рамках предметов совместного ведения РФ и субъектов, которые субъекты РФ должны осуществлять за свой счет, т.е. за счет собственных доходов. Экономически это очень условно – собственные доходы, в РФ около 9 субъектов РФ относятся к числу субъектов-доноров, все остальные субъекты получают финансовую помощь из федерального бюджета, но, тем не менее, юридически закреплены собственные источники доходов, обеспечивается минимальная бюджетная обеспеченность тех расходов, которые возложены на субъекты федерации, предполагается, что тот перечень .который в этой статье закреплен, он проводит определенную границу в рамках общего предмета совместного ведения. Вот это обязанность взять на себя субъектам федерации, федерация их заставляет, навязывает с помощью законодательного регулирования взять эти предметы ведения. Все остальное, то, что туда не попало, то, что относится к предметам совместного ведения – все остальное федерации.

Статья 26 прим. 3 предполагает, что в ней осуществляется разграничение полномочий, сформулированных, относящихся к предметам совместного ведения РФ и субъектов. То есть, в образном виде 72 статья разрезана на 2 части, и одна часть – это одна половинка перечислена в ст. 26 прим. 3.

Это разграничение оказалось недостаточным для федерации, потому что возникла необходимость на субъекты переложить еще. То, что федерация в рамках общего разграничения полномочий оставила за собой, но на определенных условиях хочет возложить на субъекта федерации. В некоторых случаях, это возложение предполагает, что федерация предоставит для этого необходимые ресурсы, всегда предполагает, что федерация будет осуществлять контроль и нести ответственность за реализацию этих полномочий, но тяжесть, бремя осуществления государственной власти в этих сферах будет переложено на субъектов федерации.

Появилось в законе еще два случая, когда, во-первых, кроме разграничения, может быть передача с помощью ФЗ тех полномочий, которые принадлежат РФ. Это или полномочия по предметам исключительного ведения федерации, или полномочия федерации по предметам совместного ведения, они могут передаваться федеральным законом для осуществления органом государственной власти субъекта. Но кроме этого может еще возникать ситуация, когда органы государственной власти субъекта привлекаются для осуществления полномочий РФ, это тоже случай, который требует принятия ФЗ.

Найти разницу между этими тремя ситуациями практически невозможно. Правда, нужно признать, что терминологически часто в ФЗ определяется, о чем именно идет речь. Если мы смотрим на 26 прим. 3, то это первый случай, если мы читаем в законе, например, закон о записи актов гражданского состояния. Это полномочие отнесено к полномочиям федеральных органов власти, но передано для осуществления на уровень субъектов федерации. Передано для осуществления органами государственной власти субъектов федерации. И в закон прямо так и написано, что оно передается для осуществления органами власти субъектов. Предполагается, что ответственность и контроль остаются на федерации. Третий случай, третий пример, пример третьего механизма – это закон о защите населения и территории в ситуации чрезвычайного характера. В этих случаях органы власти субъектов федерации могут временно привлекаться для осуществления полномочий федеральных органов власти. Здесь речь идет не о системном, а скорее, ситуативном привлечении в тех случаях, когда это необходимо исходя из конкретной потребности.

В этом, наверное, можно увидеть определенную разницу. Не пытаться найти разницу с т.з. источника финансирование. Потому что, и в первом, и во втором, и даже в третьем случае финансирование может быть возложено на региональные бюджеты.

С точки зрения природы самих отношений, самого взаимодействия получается, что федерация с помощью законодательного регулирования сама делит, что мое, что не мое. И это очень странно с т.з. тех принципов, которые заложены в Конституцию.

Еще боле странно, что договоры, прямо предусмотренные в Конституции как способ разграничения предметов полномочия по предметам совместного ведения, этот способ сегодня законом ограничен настолько сильно, что от него почти ничего не остается.

Речь идет о тех договорах, которые уточняют перечень предметов совместного ведения, делают то же самое, что делает 184 закон, они разграничивают, разделяют, распределяют общие полномочия, попадающие в предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В 90-е гг. почти с каждым субъектом федерации был заключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Такие договоры предполагали, что они, учитывая особенность каждого конкретного субъекта федерации, создадут более гибкое регулирование в части распределения полномочий. Оказалось все не совсем так. Оказалось, что особенности культуры и политики в РФ привели к тому, что эти договоры отражали степень влияния региональных лидеров в федеральных кругах, грубо говоря, показывали, кто, сколько смог себе отстоять, выпросить. В этом отношении, равенство субъектов федерации не защищалась. После этого, при принятии 184 закона, ситуация поменялась с точностью наоборот, сегодня договоров нет вообще. Вернее, есть один договор, и тот перезаключался на новый срок в 2007 году – это договор с Республикой Татарстан. Он претерпевал очень большие трудности при его повторном заключении, потому что возражения СФ, которой должен был ратифицировать специальный закон о договоре с Татарстаном, возражения сводились к тому, почему Татарстану можно, а всем нельзя. Ну в итоге, оказалось, что Татарстану можно, а всем нельзя. В итоге, один договор есть.

В отношении всех остальных субъектов федерации считается, что нет таких особенностей (экономических, географических, культурных, политических и проч.), которые позволяли бы субъекту федерации заключить договор о специальном разграничении полномочий, отличном от общей схемы, закрепленной в 184 законе. Особенности Татарстана оказываются более особенными, чем особенности Камчатского края, Чукотской области и т.д.

С точки зрения права статья 26 прим. 3 закрепляет такие условия, такие ограничения, которые делают невозможным заключение договора.

Получается довольно интересная ситуация: в Конституции говорится о том, что разграничение может осуществляться Конституцией и договорами, а в реальности, оно осуществляется Конституцией и законами.

Кроме вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий, есть еще один любопытный вопрос. Вопрос о разграничении нормотворческой компетенции. Многие субъекты именно за нормотворческие полномочия активно борются, потому что власть продемонстрировать в таком случае легко, а финансовых расходов ненужно. Проблема здесь, скорее, не в том, как распределяются полномочия между субъектами и федерацией, а в том, до какой степени федерация может вмешиваться, до какой степени федерация может распространять свое регулирование на вопросы, которые относятся к предметам совместного ведения. Начать нужно с 76 статьи Конституции, там сказано, что по предметам исключительного ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, они имеют прямое действие на территории РФ. Про подзаконные акты ничего не сказано, но поскольку субъектам федерации не предоставлено полномочий регулировать какие бы то ни было вопросы в рамках предметов исключительного ведения РФ, то вопрос о подзаконных актах вроде как не возникает.

По предметам совместного ведения принимаются ФЗ, принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Здесь достаточно четко, на взгляд Белова, разумно определены те типы нормативных актов, которые могут издаваться по предметам совместного ведения. Здесь не предполагается (!) принятие на федеральном уровне подзаконных нормативных актах по предметам совместного ведения. Будь то Указы Президента, Постановления Правительства, Акты федеральных органов исполнительной власти, или акты палат Федерального Собрания, никакие подзаконные акты по предметам совместного ведения федеральные органы власти принимать не должны.

Обоснование этого подхода: представьте себе, что на уровне федерации издан, например, Приказ Министерства. Сначала ФЗ предоставил право издать какое-то Постановление Правительству, Правительство передало возможность урегулировать вопрос Министерству. Приказ министерства входит в конфликт с законом субъекта РФ. Как быть в этом случае? Что сильнее, чему должен отдаваться приоритет? С точки зрения конституционных принципов народовластия, принятие закона отражает непосредственно волеизъявление граждан, волю народа, волеизъявление того носителя власти, который может принимать решение в первую очередь. Что касается подзаконного регулирования, оно всегда должно быть на втором месте. Но получается, что конфликт подзаконного акта федерального уровня и закона субъекта оказывается все время оспариваемым с двух разных позиций. Это подзаконный акт, но федерального уровня, то нормативный акт субъекта федерации, но закон. Как именно между ними установить иерархию – вопрос неразрешимый. Это юридический тупик, такая коллизия, которую решить практически невозможно.

Чтобы предотвратить эти ситуации, Конституция предотвращает такие ситуации. Что происходит на самом деле? Региональные органы принимают законы, а федеральные органы принимают подзаконные акты по предметам совместного ведения.

Дело дошло до КС РФ, в 1998 году, когда рассматривалась конституционность Лесного кодекса РФ. Распоряжение природных ресурсов – предмет совместного ведения. КС был вынужден каким-то образом сформулировать решение, оценить ту практику, которая складывается.

В Лесном кодексе было прямо написано, что по вопросам регулирования отношений, связанных с использованием и охраной лесов могут приниматься подзаконные акты федерального уровня. КС начал читать 76 статью Конституции, прочитал ее так, с точностью до наоборот, как прочитали ее сейчас мы. КС написал в своей решении, что в 76 статье нет речи о том, какие нормативные акты должны приниматься. 76 статья посвящена другому. Нет никаких оснований считать ,что 76 статья запрещает в том или ином виде издание подзаконных актов федерального уровня по предметам совместного ведения. Белову кажется, что Постановление неубедительно, КС в этом отношении не совсем прав. Он руководствовался принципом того, что федеральное всегда должно быть выше. Некий абсолютный приоритет федерального права вообще. Но никаких оснований в Конституции для такого приоритета нет, Конституция предполагает необходимость разграничения предметов ведения, предполагает возможность доминирования федерального права в ограниченных пределов. Эта позиция КС широко используется, и суды общей юрисдикции во многих случая принимают решение при противоречии законов субъекта федерации в пользу Постановлений Правительства, Актов министерств.

Есть еще один вопрос – вопрос о праве субъектов федерации принимать законы по предметам исключительного ведения РФ. Из Конституции следует, что субъекты вообще ничего не должны регулировать. Но в реальности субъекты регулируют, в одних случаях это касается воспроизведения содержания ФЗ. Довольно странно с т.з. юридической логики, зачем переписывать то, что написан в ФЗ. Оказывается, что для многих субъектов федерации это логично и понятно, зачем правоприменителю утруждать себя тем, чтобы смотреть два нормативных акта, все что нужно из ФЗ перепишем в закон субъекта, правоприменителю будет удобно. Закон оказывается не законом, а справочников. В этом случае, конечно, насколько оправданно считать это регулированием субъекта федерации – это вопрос риторический. Субъект воспроизводит нормы, но не регулирует их по существу.

Что же касается судебной практики, в этих случаях подобные законы рассматриваются как противоречащие Конституции и не подлежащие применению

Перед нами пример, который можно найти в практике ВС РФ. Но, при этом, есть еще один аспект этого вопроса. Как быть, если федеральный законодатель прямо предполагает право субъектов устанавливать какие-то нормы? В этом случае, ВС сослался на Определение КС, вроде как никаких проблем нет. Если федеральный законодатель считает возможным передать субъекту федерации регулирование какого-то отдельного вопроса в рамках предметов исключительного ведения РФ никаких проблем. Но, как кажется Белову, с Конституцией это тоже очень плохо согласуется.

Третий вопрос – это статус отдельных регионов, в т.ч. субъектов федерации в составе других государств.

Статус региона – вопрос ,который связан с той общей проблемой, о которой мы говорили в прошлый раз: что такое вообще регион, или, например, субъект федерации. Если это государство, обладающее признаками государства, соответственно, у региона должны быть определенные элементы, характерные для государства. Такие элементы иногда признаются за регионами, в частности, предполагается, что у субъектов федерации, например, должна быть своя территория, защищенная от произвольного изменения центральных органов власти, свое население, свои органы власти. Соответственно, у административных единиц в унитарном государстве этого не предполагается.

Для того чтобы создать более общую, более универсальную схему, описывающую статус региона в составе государства, мы можем говорить о том, что есть, во-первых, нормативная основа закрепления этого статуса. Во многих случаях предполагается, что Конституция государства создает какие-то общие основы, общие принципы, дальше могут быть разные варианты. Например, в Испании могут приниматься специальные статусы, определяющие положение конкретного региона, заменяющие его статус. Позиция КС РФ относительно Конституции (Уставы) субъектов федерации, предполагает, что Конституция (Устав) субъекта федерации –учредительный акт, т.е. он определяется в т.ч. статус субъекта федерации. Странно немного, т.к. статус в РФ определяется Конституции и ФЗ. Но с точки зрения природы самого акта – это тот акт, в котором фиксируется то положение, которое занимает регион в составе сложного государства. В этом нормативном акте должно быть закреплено, до какой степени самостоятелен этот регион, это проистекает из особенностей территориального устройства, каким статусом обладают органы власти, каким образом формируется территория и население этого региона.

Когда мы говорим об унитарном государстве, на конституционном уровне вопросы статуса регионов затрагиваются незначительно. В качестве примера мы можем использовать Италию, где разграничение предметов ведения закрепляется, а другие элементы статуса в Конституции национальной не фигурируют. Предполагается, что вопрос о статусе, он относится к законодательному уровню регулирования и не требует каких-то специальных форм правового закрепления, которое бы гарантировало независимость и самостоятельность. Что касается статуса, то для регионов децентрализованного государства, может быть характерно и формирование законодательных органов. Мы говорили, что в унитарных государствах, как правило ,не предоставляется законодательной компетенции на уровень регионов, но в некоторых случаях в децентрализованном государстве может так быть.

Что касается Испании, то по поводу статута – некий специальный акт, документ, закрепляющий статус региона, становится маленькой Конституцией для региона, определяет положение региона как субъекта, так и его органов власти.

Что касается федерации, в качестве примера мы можем взять ФРГ, где в разных статьях разные гарантии защиты самостоятельности, разные гарантии статуса земель федеральных как субъектов немецкой федерации закреплены. Предполагается, защита границ, защита суверенитета в той части, в которой речь идет о защите полномочий. Во многих зарубежных федерациях существует федеральное принуждение. Его можно было бы рассматривать отдельно, как формы конституционной ответственности. Федеральное принуждение подчеркивает самостоятельность регионов. По общему правилу вторгаться в вопросы, которые относятся к предметам исключительного ведения субъектов федерации, федерация не вправе. И только в исключительных случаях, в тех случаях, когда предполагается защита граждан от злоупотреблений органов власти субъектов федерации, в тех случаях, когда возникает необходимость срочного спасения экономики региона, принятие эффективных мер, в этих случаях может федерация вмешаться сверх тех полномочий которые ей предоставлены, в исключительных случаях, в экстраординарном порядке в компетенцию органов власти субъектов. Этот институт принято называть федеральным принуждением. В ФРГ он существует, и предполагает, что защита полномочий требует определенных условий применения федерального принуждения. Федеральное принуждение в унитарных государствах не существует как правовой институт в принципе. В РФ, с одной стороны, ФЗ в некоторых случаях дает основания считать, что мы имеем дело с чем то похожим на федеральное принуждение, но на самом деле, пределы полномочий РФ федерального уровня власти настолько широко распространяются на все вопросы, которые могут возникнуть в деятельности региональных органов власти, что о федеральном принуждении и говорить не приходится. Федерация так или иначе может вмешаться в любой вопрос, не очевидно посягая на полномочия субъектов федерации. Довольно странная и парадоксальная ситуация у нас сложилась. «В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов РФ». Их нет. В Конституции они есть, а в реальности их нет.

Белов акцентирует внимание на том, что многие вопросы статуса субъектов РФ непосредственно закреплены в актах федерального уровня, а именно в 184 ФЗ. Это безобразие! Почему? Потому что субъекты федерации во многих случаях лишаются той самостоятельности, которая предполагается для них Конституцией. Уже никто буквально не читает 11 статью Конституции, где сказано, что государственную власть в субъектах осуществляют образованные ими органы государственной власти. Но даже в том, что касается создания органов власти, в Конституции, в 77 статье, написано, что система органов власти субъектов РФ определяется им самостоятельно с учетом общих принципов, установленных ФЗ. Открывает 184 закон, там написано: система органов власти субъектов федерации состоит из… и перечисляется. Достаточно очевидно, что даже терминологически здесь явно федерация вторгается в вопросы организации власти. То, чего Конституция не предполагает. Если почитать внимательно 184 закон, то там видно, что даже вопрос распределения полномочий между законодательной и исполнительной властью подробно и обстоятельно прописан в нормах 184 закона. Естественно, в этом случае у субъектов федерации никакой самостоятельности не остается.

В завершения разговора про территориальное устройство РФ, Белов несколько слов хотел бы сказать об особенностях организации власти в субъектах. Не особо углубляясь в это.

Во-первых, то, что касается организации власти, то 184 закон затрагивает организацию только законодательной и исполнительной власти. Он так и называется. Вопросы судебной власти регулируются законом «О судебной системе». Закон «О судебной системе» - это отдельная история. То, что касается законодательной и исполнительной власти, то распределение полномочий между ними осуществляется по определенной схеме, предполагающей, что, в целом, ту форму правления, которая применяется в субъектах федерации можно считать если не президентской, то, по крайней мере, форму правления, которая на парламентскую не очень сильно похожа. Правда, это касается, собственно, самих полномочии и руководства деятельностью высшего органа исполнительной власти. Что касается порядка формирования, то в этом отношении законодательный орган деятельное участие принимает. Но самый большой вопрос, при принятии 184 закона, предполагалось, что несмотря на Постановление КС, мы его уже упоминали, о конституционности Устава Алтайского края в 1996 году. Несмотря на это Постановление, в котором говорилось, что субъекты федерации должны, в целом, исходить из федеральной модели взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. На самом деле, 184 закон строит этот механизм взаимодействия несколько иначе. Однако, если при его принятии, в первые годы его существования считалось, что этот закон запрещает президентскую форму правления. То есть он запрещает создавать на уровне субъекта федерации полный аналог той конструкции, которая создана на федеральном уровне. Т.е. наличие Президента и Председателя Правительства. 184 закон совмещает, по крайней мере, как его читали первое время, совмещал функции руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта и главы субъекта федерации. Впоследствии, отчасти, поддавшись тем настроениям и тому давлению, которое оказывали на федерального законодателя органы власти субъекта федерации, в закон были внесены изменения в части прямого и однозначного указания на обязательность совмещения. В результате в некоторых субъектах федерации появились руководители высшего органа исполнительной власти. Грубо говоря, также как на федеральном уровне возникает проблема распределения полномочий по руководству исполнительной властью между главой субъекта федерации и руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта.

В тех регионах, где этого раздвоения не возникает, там остается только несложная проблема, связанная со статусом руководителя высшего органа исполнительной власти. С одно стороны это просто руководитель, также как в федеральном Правительстве, Председатель Правительства решений никаких от имени Правительства не принимает, он организует работу Правительства и относится к должностным лицам Правительства, т.е. должностное лицо коллегиального органа, в отличие от Президента, он не может представлять собой самостоятельный орган исполнительной власти. В отношении главы субъекта федерации этот вопрос оставлял почву для дискуссий, потому что, с одной стороны, руководитель высшего органа исполнительной власти – это только должностное лицо коллегиального органа, с другой стороны, закон закрепляет за ним определенную собственную компетенцию, а это свойства самостоятельного органа власти.

По сути дела, здесь не разъединить действия того должностного лица, который образует орган. Это не действует в отношении тех случаев, когда орган коллегиальный. Там возникает иная система реализация полномочий, закрепленная аз этим органом.

В итоге, в некоторых субъектах ,например, Калмыкии существует раздвоение: Президент Республики и Председатель правительства, в других регионах, например, в Санкт-Петербурге Губернатор, он и Председатель правительства, никакого раздвоения не возникает.

Сейчас 184 закон вроде как к этому явных препятствий не создает.

Что касается назначения высшего должностного лица субъекта, назначение – сейчас выборы. Последними изменениями в 184 закон было предусмотрено возвращение выборов глав субъектов федерации. Правда с определенным дополнительным требованием. По сути, это требование можно называть муниципальным фильтром. Для того чтобы выдвинуть кандидатуру на должность главы субъекта федерации, нужно не только получить либо поддержку партии, либо собрать необходимое количество подписей избирателей, нужно еще собрать подписи определенного количества должностных лиц местного самоуправления, муниципальных депутатов из соответствующих субъектов федерации. Закон устанавливает определенные требования к тому, какого уровня должны быть эти должностные лица, как они могут распределяться между разными видами муниципальных образований и т.д. По сути дела, за исключением муниципального фильтра, это всеобщее прямое равное избирательное право по выборам главы субъекта федерации, то, чего с 2004 до 2012 года – 8 лет - не существовало, то, что было заменено процедурой назначения главы субъекта федерации. Сейчас в ГД внесен проект закона о возврате этой системы, но частично оставив выбор между двумя вариантами на усмотрение субъекта федерации.

Эта система вызывала множество критики. Постановление КС № 13-П, оно особенно оценивается как максимально критично, едва ли не из всех Постановлений КС это в литературе склонны считать самым политическим и самым необъективным Постановлением. На взгляд Белова, это не обоснованно, КС привел веские аргументы, отказавшись от прежней своей позиции 1996 года, выработав новый подход в части оценки конституционности того механизма, который был предусмотрен в редакции 184 закона, предусматривающего наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации по решению законодательного органа власти без проведения выборов.

Еще одна довольно важная особенность организации власти, которая четко в законодательстве так и не отразилась, это требование к уровню организации исполнительной власти в субъекте федерации, в соотношении с уровнем местного самоуправления.

У КС было несколько решений, в т.ч. решение по удмуртскому делу, где оспаривалось создание органов исполнительной власти субъектов федерации на уровне районов, входящих в состав субъектов федерации. КС сформулировали позицию, которая достаточно интересна: те территориальные единицы, которые входят в состав субъекта федерации непосредственно, т.е. верхний уровень того территориального деления, которое создается в субъекте федерации, этот уровень может быть уровнем государственной власти. Может быть, не значит, что должен быть. Нынешний закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предполагает, что и районы, входящие в состав субъекта федерации, тоже могут быть, в большинстве субъектов являются муниципальными образованиями. На этом уровне может быть муниципальное образование, может быть государственная власть. Соответственно, на уровне территориальных единиц, входящих в состав районов, на этом уровне может быть только местное самоуправление, никакой государственной власти быть не может. Эта позиция была связана, с одной стороны, с стремлением субъектов федерации максимально ограничить сферу действия органов местного самоуправления и, наоборот, максимально расширить сферу действия органов государственной власти, сферу, в которую проникает государственная власть. Кроме того, это было связано с недостаточной активностью населения, о чем мы тоже говорили, в части желания реализовывать местное самоуправление. Многие граждане к местному самоуправлению относятся скептически, они не особенно активно участвовали в создании органов местного самоуправления. Это все порождало определенные проблемы, связанные с вакуумом принятия решений, выполнения функций. Субъекты федерации вместо того чтобы стимулировать граждан к созданию местного самоуправления, просто отказывались от создания местного самоуправления на определенном уровне территориальных единиц и заменяли его государственной властью. КС посчитал это недопустимым.

Про суды субъектов федерации мы еще будем упоминать проблему статуса Конституционных (Уставных) судов, когда будем говорить о судебной охране Конституции, но Белов должен отметить, что закон «О судебной системе» фактически самую большую свободу предоставляет субъектам федерации. Из всех органов государственной власти, субъекты могут создавать только Конституционные (Уставные) суды. Соответственно, большинство субъектов этим пользуются и Конституционных (Уставных) судов не создают.

При этом, вопрос компетенции Конституционных (Уставных) судов (далее – К(У)СС) определяется на уровне общего принципа законом «О судебной системе», но не конкретизируется в законе. КС в Определении 2003 года 103-О сформулировал позицию (не понятно, на чем она основана) о том, что та компетенция, которая закреплена в 27 статья закона «О судебной системе» как компетенция К(У)СС, она не может рассматриваться как исчерпывающий перечень, и субъекты могут предусмотреть иные полномочия для таких судов, если эти полномочия соответствуют природе К(У)СС, а вот, что значит соответствуют – это вопрос, на который КС не ответил.

В отношении отдельных видов субъектов федерации, Белов не будет подробно говорить про отдельные виды, только в отношении автономных округов, Белов должен сказать несколько слов, учитывая, что по этому поводу было принято специальное Постановление КС, определившее особенности статуса автономного округа.

Автономные округа – вымирающий вид субъектов федерации. Большинство автономных округов были объединены с составом тех краев и областей, в состав которых они входили. В результате чего, говорить об автономных округах можно, но это не особенно актуально, не особенно практически применима. Эта тенденция сейчас приостановлена, но, возможно, через некоторое время процесс продолжится, потому что автономные округа имеют специфический статус, очень своеобразный статус.

Они, с одной стороны, выступают частью другого субъекта федерации: по территории и по населению, КС отмечал, что территория и население автономного округа представляет собой территорию и население сразу двух субъектов Федерации. Как такое может быть? С точки зрения построения абстрактных правил, конструкций, придумать можно все, что угодно, а с точки зрения признаков не только государства, но и субъекта федерации как государственно подобного образования, очень сложно объяснить модель вхождения одного субъекта в состав другого, при том, что он не утрачивает статус самостоятельного субъекта. С одной стороны, это упрощает управление, потому что включается некая дополнительная ступень во взаимодействии между автономными округами и федеральными органами исполнительной власти, и эта ступень сомнительна с т.з. Конституции, где сказано, что овсе субъекты федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Тем не менее, в законодательных актах, в т.ч. в самых главных (Бюджетный кодекс), установлено, что они общаются с федеральными органами через органы власти того края или области, в состав которых они входят. Это вызывает сомнение, что они реально сохраняются как самостоятельные субъекты федерации, но, при этом, есть определенные положительные стороны существования автономных округов, потому что та культурная идентичность, самостоятельность, автономность за ними сохраняется и гарантируется.

Поскольку больше думают сейчас об упрощении и оптимизации системы осуществления государственной власти, системы управления, автономные округа оказываются непопулярной формой территориального устройства, плюс еще добавляются все те проблемы, которые связаны с «матрёшечным» характером этих субъектов федерации, например, единые предметы ведения субъектов федерации в этих регионах должны делиться на два. Они должны распределяться, по крайней мере по отношению к территорию и населению этого автономного округа, между органами власти края или области и органами власти автономного округа, это порождает сложности, почву для дополнительных споров, поэтому автономные округа постепенно из нашей федеративной системы удаляются.

В завершение разговора о территориальной организации власти, Белов должен сказать о том явлении, которое сегодня вряд ли однозначно модно отнести к КП, к конституционному регулированию. Но, с одной стороны, это уже не конституционное, но еще и не международное право.

Это те наднанациональные интеграционные объединения, которых существует сегодня довольно много, они представляют собой промежуточный этап между созданием межгосударственного объединения, интернационального союза и той формы территориального устройства, которая уже может рассматриваться как государственная форма. Таких достаточно много. РФ является частью объединения ЕвраЗЭС, до недавнего времени особых проблем с функционированием, с вхождением в состав не было. После того, как появился, стал активно функционировать с 2010 Таможенный союз, создал с 1 января 2012 года единое экономическое пространство, все проблемы, с которыми сталкивались другие страны, оказались и нашими проблемами. То, что было в ЕС как проблема соотношения национального и международного регулирования, оказалось частью нашей правовой системой.

Перечислены самые основные и самые крупные объединения, которые создаются на планете, которые претендуют на промежуточный статус между уровнем конституционного регулирования и уровнем международного регулирования.

Их часто называют «наднациональные объединения», соответственно органы, акты, которые создаются в рамках этих объединений принято называть наднациональными, «supranational». Специалисты по международному праву пока не особенно охотно признают существование какого-то промежуточного уровня интеграционных объединений и права как такового, но конституционалисты и сторонники развития именно этих форм, они настаивают на специфике этих форм территориального объединения.

Появились они, в основном, также как наш союз ЕвроЗЭС, Таможенный союз, появились как форма экономического объединения. Экономическая интеграция всегда вызывает меньше споров, меньше сопротивления, чем интеграция политическая. Например, ЕС, который начал с экономической интеграции, долгое время существовал как союз экономический, но на определенном этапе он стал перерождаться в союз политический. Эти этапы прослеживаются во многих интеграционных объединений. Видимо, в нашем случае будет что-то похожее. Пока речь идет об экономическом объединении, потом специальных вопросов об общих усилиях по борьбе с преступностью, потом возникнет необходимость координации внешней политики, вот и получается, что союз становится не только экономическим, но и политическим.

Предполагается, что когда речь идет о создании наднациональных объединений, они преследуют целью определенное сотрудничество между государствами, которое выгодно всем государствам, входящим в этот союз. Создание таких межгосударственных объединений, упрощение экономических отношений, усиление экономических связей между странами, упрощение таможенных процедур, упрощение перемещения товаров, работ и услуг через государственные границы. В праве ЕС – это один из базовых принципов: свободное перемещение работ, товаров, услуг и финансовых средств. Одно из самых главных оснований правовой системы ЕС.

То, что касается правовой формы, то, во-первых, речь идет о создании общих органов. Когда впервые стали появляться общие органы, то, в первую очередь, им были предоставлены полномочия по выработке согласованных актов, решений. На первое время вряд ли кто-то думать о том, что дело пойдет дальше. Дело пошло дальше, на каком-то этапе стали создаваться и исполнительные органы, которые обеспечивали реализацию тех совместных решений, актов, принимавшихся в рамках этих объединений, потом появились и суды. С появление и административных, особенно судебных органов, стало понятно, что это не может создаваться международным объединением в том виде, в котором это было характерно для традиционного международного права. Потому что международное право всегда предполагало существенную защиту суверенитета государства. Каждое государство, защищая свой суверенитетмогло блокировать применение в отношении себя применение тех или иных актов, сопровождать принятие решений с определенными оговорками, в частности, не распространяя на себя те или иные положения общих Конвенций или договоров, тем самым, ограничивать действия общих международных актов. На уровне наднациональных интеграционных институтов такое стало невозможно. Государства лишились возможности достаточно эффективно защищать свой суверенитет, если суд принимает решение в отношении государства, то предполагается возможность определенного исполнения этого решения. Никто не предполагает введения войск на территорию государства, которое не исполняет решение наднационального суда, однако политические меры оказываются весьма эффективными ля того чтобы заставить государство выполнить решение международного суда. В итоге получается, что не только издание этих актов, но и применение этих актов, а за применением стоит согласование этих актов, становятся инструментом для определенного вмешательства в правовые системы государств, членов этих объединений.

В отношении ЕС эти вопросы были разработаны наиболее подробно, относительно давно были сформированы ряд правовых позиций, которые могут считаться характеристиками правовой позиции ЕС. Эти характеристики предполагают, в первую очередь, прямое действие норм ЕС, права ЕС на территории государства ЕС и предполагают верховенство права ЕС над национальным правом. Не может не возникнуть вопрос, как быть с Конституцией. ФКС Германии посвятил этому вопросу несколько решений, в которых пытался совместить одно с другим. Пытался, с одной стороны, обеспечить защиту национального суверенитета, с другой стороны, каким то образом поддержать существование общеевропейских институтов и общеевропейского права. Считается, что он не признал напрямую недопустимым верховенство права ЕС над конституционном правопорядком, но и не указал иного. По сути дела предполагается, что правопорядок, который создается, он может быть, имея иной источник юридического обоснования, иной источник легитимации, тем не менее, может рассматриваться как правовая система. Соответственно, также как в отношении в сложных федеративных государствах предполагается определенное доминирование права федерации над правом субъектов, несмотря на конституционную защиту статуса. Примерно тоже самое происходит и в рамках ЕС, почему мы и говорим в рамках этой темы о существовании таких институтов как наднациональное право. Фактически речь идет о создании такого правопорядка, который де-факто доминирует над конституционным правопорядком, имея в качестве источника обоснования конституционный правопорядок. Фактически государства сами себя считают связанными этими актами права ЕС.

В результате получается, что это право оказывается действительно наднациональным и надконституционным правом. В каких-то государствах проще и без особого сопротивления признается доминирование права ЕС над национальной Конституцией и над национальным правом, другие государства более активно сопротивляются, особенно, если это государство с сильной экономикой.

То, что касается институтов ЕС, не будем подробно останавливаться, это изучается отдельно.

Есть определенная структура органов, которая предполагает в каком-то смысле нечто аналогичное государственному уровню организации власти, в смысле определенного разделения функций, без провозглашения принципов разделения властей между органами правотворческими, правоприменительными и исполнительными.

Наша следующая тема – институт главы государства. Мы не будем рассматривать отдельно в рамках курса КП особенности организации исполнительной власти. Считается, что эти вопросы мы будем изучать в рамках курса административного права. Поэтому, говоря о главе государства, о каких-то общих вопросах взаимодействия с исполнительной властью и другими ветвями власти, мы это затронем.

При этом, мы должны понимать, что между главой государства в РФ и исполнительной властью ставить знак равенства сложно. Поэтому мы будем говорить об институте главы государства, отчасти, организации деятельности исполнительной власти с т.з. конституционного регулирования и конституционных основ этой деятельности.

При этом, нужно сказать, что помимо принципа разделения властей, есть некие требования к организации власти, которые вытекают не столько из правовых норм, сколько из самой практики функционаирования государства.

Дело в том, что любое государство (какая бы форма правления в нем не существовала) должно предполагать, устройство государства должно предполагать выполнение определенного набора функций, эти функции в определенном случае должны быть сосредоточены в руках определенных государственных органов.

Предполагается, что специальные органы должны осуществлять правосудие, в этом смысле нет никаких сомнений, что в любом государстве должны существовать суды.

Сегодня мало где уже сохранилась практика нормотворчества единоличного главы государства, предполагается, что подготовка нормативных актов – это функция, которую выполняет представительный орган, но часть этих функций, она предполагается как функции либо исполнительной власти, либо главы государства. В этом отношении, когда мы говорим о функциях главы государства, положение его в системе государственных органов, мы предполагаем, что есть специфические, особенные функции, которые чаще всего относятся к полномочиям главы государства, но иногда могут в том или ином виде передаваться для осуществления органам исполнительной власти. Это функции, которые выделяют такой институт как глава государства среди прочих государственных институтов. Они предполагают обеспечение определенного единства государства в разных смыслах. И единства территориального, и олицетворения некого единства в государственной идентичности, в каком-то смысле олицетворение единства органов власти.

В некоторых случаях глава государства должен представлять как единственно возможное лицо государство в целом, когда государство не может быть представлено (во многих случаях это так) теми органами, которые осуществляют правосудие, или занимаются нормотворческой деятельностью. Эта деятельность, конечно, ближе к деятельности органов исполнительной власти, она носит исполнительно-распорядительный характер. При этом, она связана с представлением государства как целого, поэтому функции главы государство обычно обособляются от функций исполнительной власти в любой государственной системе. По сути дела, речь идет о лице, олицетворяющем государство как целое. Предполагается, что глава государства, в зависимости от формы правления, может быть наследуемым (монархия), либо выборным (республика – некий более демократический способ замещения должности).

Именно порядок назначения – самое главное отличие монарха от Президента, хотя есть исключения как в ту, так и в другую сторону. Например, если в Сирии или Северной Корее происходит смена главы государства, то там, в результате свободных демократических выборов, избирается на должность наследник прежнего главы государства, избирается иногда пожизненно. Это мало похоже на реальные выборы, хотя форма выборов.

В другом случае, когда речь идет об английской, голландской монархии, глава государства передает свою власть, свое положение по наследству. Но в реальности, влияния на политику не оказывает.

Кроме этого вполне очевидного разделения, можно еще говорить о том, что где-то функции главы государства возлагаются на орган единоличный, где-то предполагается создание коллегий.

В РФ положение главы государства всегда было не вполне однозначным.

По Основным государственным законам 1906 года Российская Империя была монархией. Но предполагалось, что полномочии главы государства некоторым образом ограничены в части законодательной, немножко ограничены в части судебной, почти не ограничены в части функционирования исполнительной власти. Никакого Кабинета не предполагалось. Предполагалось, что Император сам назначал министров, освобождал их от должности, они несли ответственность только перед Императором. И в таком виде Император был одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти, никакого разделения провести было невозможно. Такую ситуацию можно охарактеризовать как дуалистическую монархию. По сути дела, речь шла о замещении той позиции, которая в некоторых государствах республиканского типа обозначается как президентская форма правления.

Когда наступила советская власть, глава государства оказался в еще более странном положении, потому что функции главы государства де-юре и де-факто осуществляли разные лица. Де-юре – Президиум ВС СССР, в реальности же – руководитель Партии, для всех международных отношений Генеральный секретарь коммунистической партии. При этом положение Генерального секретаря в системе государственных органов несколько раз принципиально менялось. Если Ленин был руководителем Совета Министров, Сталин достаточно долго был именно главой Правительства, пример этих двух лидеров, которые без сомнений олицетворяли политическое руководство показывали, что важнее для главы государства занимать именно позицию исполнительной власти. В последствии появлялось раздвоение этой позиции. Разные люди были Генеральными секретарями Коммунистической партии и Председателями Совета Министров СССР, соответственно, этой тесной взаимосвязи между главой государства и руководством исполнительной власти, вроде как не обнаруживалось. Предполагалось, что в этом отношении, Председатель Президиума ВС СССР – это номинально высшая должность государства. При этом, политический вес того, кто занимал должность всегда был не особенно велик.

Эта, отчасти двойственная ситуация, в начале 90-х гг. обернулась стремлением назвать вещи своими именами. То, что всегда существовало в общественной психологии, закрепить юридически.

Создать сильную персонификацию власти, создать должность главы государства, который бы олицетворял всю страну, весь народ, все государство в одном лице. Такой шаг был сначала предпринят на общесоюзном уровне, появилась должность Президента СССР, правда он не избирался прямыми выборами. В 1991 году появилась должность Президента РСФСР, которая с самого начала замещалась посредством прямых выборов. Первые выборы прошли 12 июня 1991 года, соответственно, первый Президент был избран в 1991 году. В 1991 году, до этих выборов, когда в Конституцию вносили изменения, статус Президента, едва ли не полностью был скопирован по модели США, Где предполагалось, что всенародно избираемый глава государства руководит исполнительной властью.

Отчасти это было продолжение той политической традиции, которая сложилась и в нашей стране тоже, это было определенное прочтение принципа разделения властей, определенная система взаимоотношений высших государственных органов, которая свидетельствовала о том, что принцип разделения властей нужно соблюдать максимально последовательно, и едва ли не буквально. Добиваться того, чтобы никакие органы не стояли вне этой системы трех ветвей власти. Положения Конституции, которые действовали до 25 декабря 1993 года, они предполагали, что Президент руководит исполнительной властью, никаких проблем статуса Президента не возникало.

Конституция 1993 года систему эту изменила. Положения президента в системе органов государственной власти стало вызывать многочисленные дискуссии, главным образом теоретического характера. Потому что вновь созданная система закладывает внутреннее, почти неразрешимое противоречие в институт главы государства в том виде, в котором он был сформулирован в Конституции 1993 года.

В чем двойственность? Двойственность в том, что, с одной стороны, Президент РФ стоит вне системы разделения властей и формально не имеет отношения к исполнительной власти, не включен в структуру исполнительной власти, с другой стороны, с исполнительной властью у Президента больше всего связей: связей политических, связей с т.з. механизмов реализации полномочий. Президент формирует Правительство, Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, Президент на практике дает поручения Правительству, Президент может отправить Правительство в отставку. Президент РФ фактически руководит целым рядом федеральных органов исполнительной власти (32 статья закона «О Правительстве»). В Указе Президента 2012 года «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Президент входит в структуру центральных органов исполнительной власти, ввиду того, что ему целый ряд органов подчинен напрямую. Это при желании можно объяснить. Можно объяснить спецификой тех полномочий, которые выполняют эти органы государственной власти, особым взаимоотношением этих полномочий и полномочий президента по Конституции, это будет попыткой как-то объяснить и оправдать существующее положение вещей. Что касается общей оценки, предполагается, что Президент, не входя в систему исполнительной власти, настолько тесно с ней связан, что он фактически становится частью системы исполнительной власти.

При этом, Президент сохраняет те функции и полномочия, которые характерны для главы государства, и которые сомнительны с точки зрения системы разделения властей, потому что они могут предполагать некое вмешательство в деятельность органов других ветвей власти, т.е. они могут предполагать, что Президент в каком-то смысле нарушает баланс полномочий и будучи агентом исполнительной власти начинает довлеть над законодательной и судебной властью, ставя их в подчиненное положение по отношению к органам власти исполнительной.

Именно в этом отношении предполагается, что Конституция не случайно вывела Президента за рамки системы разделения властей и не называет его частью исполнительной власти. Потому что Президенту, как главе государства, принадлежат функции, связанные с обеспечением взаимодействия органов. Президент стоит над всей системой разделения властей, тем самым, может осуществлять полномочия, которые от имени исполнительной власти были бы злоупотреблением и нарушали бы баланс в системе разделения властей.

Эти положения Конституции и действующих правовых актов заставили тех конституционалистов, которые анализировали положение Президента в системе государственных органов прийти к выводу, что Президент либо должен считаться частью исполнительной власти, а все попытки Конституции вынести его за пределы исполнительной власти – это лукавые попытки, связанные с попыткой скрыть, спрятать реальное доминирование исполнительной власти над другими ветвями. Спрятать то нарушение разделения властей, которое Конституция предусматривает. Другой подход, который оказался доминирующим и преобладающим в нашей науке предполагает, что у Президента все-таки слишком специфический статус, и несмотря на его тесную связь с системой исполнительной власти, Президент должен рассматриваться как стоящий за пределами системы разделения властей и как орган, который осуществляет особую власть, власть главы государства, власть президентскую, не сводимую ни к власти исполнительной, ни к другим ветвям власти в системе разделения властей.

Для этого есть определенные предпосылки, связанные с характером функция и полномочий Президента. Глава государства всегда должен наделяться определенными полномочиями, которые нельзя представить никакому другому органу, тем более нельзя предоставить органу исполнительной власти. Скажем, осуществление помилования, решение вопросов гражданства, представление государства в международных отношениях – это то, что никогда не может быть низведено до уровней функции министерства, это функция, которая может осуществляться только лицом, предоставляющим всё государство в целом. Помилование осуществляется не от имени государственного аппарата, а от имени общества. Президент выполняет ту функцию, те полномочия, которые не сводимы к полномочиям исполнительной власти. В этом отношении предполагается, что со стороны главы государства появляется особое положение, которое его место в системе государственных органов определяет.

Тем самым, мы в ходе дискуссии, еще раз осмыслил тот опыт, который дают нам зарубежные государства в части организации власти, в части организации формы правления, в части положения главы государства в системе разделения властей.

Если мы посмотрим на характеристику статуса главы государства в разных странах, то мы увидим, то от формы правления положение главы государства принципиально зависит.

В тех случаях, когда речь идет о президентской (республика) и дуалистической (монархия) форме правления, глава государства сильно достаточно сливается с исполнительной властью, в этом нет ничего удивительного, потому что на главе государства лежит политическая ответственность за деятельность исполнительной власти. Помимо руководства исполнительной властью, у главы государства масса других функций. Эти функции предполагают, что он представляет государство во многих отношениях, а те функции, которые он выполняет как руководитель исполнительной власти лишь обеспечивают выполнение его статуса как главы государства, ответственного за всю систему власти перед гражданами, перед населением.

Предполагается, что в тех государствах, когда речь идет о сильном положении главы государства, он самостоятельно формирует исполнительную власть, руководит ею, самостоятельно несет ответственность за деятельность исполнительной власти. Что мешает в данном случае нашу систему охарактеризовать как похожую на положение дел, как в США и других государствах? Не только формальные положения Конституции, которые позиционируют Президента за пределами системы разделения властей, но и существование коллегиального Правительства, а так же фигура Председателя Правительства. Эти конституционные институты, заложенные в Конституцию РФ, они носят уникальный характер, потому что РФ не может считаться в полном смысле президентской республикой, но и не относится к парламентской.

В парламентских государствах предполагается, что президент выполняет представительские функции. Это самое дипломатическое представительство или награждение государственными наградами, или решение вопросов гражданства, или некоторое представление подписание международных договоров от имени государства – это те функции, которые не отбираются у главы государства и в парламентских республиках. Но в парламентских республиках глава государства лишен руководства исполнительной властью. Исполнительная власть и формируется, и несет ответственность пред Парламентом, глава государства вмешиваться не имеет почти никакой возможности. Он зависит в политическом отношении от главы Правительства, и от отдельных министров, потому что за ними остается право принимать государственные политические решения. Глава государства в некоторых случаях управомочен на то, что бы эти решения юридически оформлять. Это институт контрасигнатуры, когда министр принимает решение, а глава государства формально его издает

В РФ существование Правительства, которое ответственно именно перед Президентом, все институты, которые заложены формально в Конституцию у нас, о которых мы говорили, как институты с т.з. формы предполагающие контроль Парламента за деятельностью исполнительной власти, они у нас явно не достаточно эффективны, особенно с учетом той политической практики, и практики КС, которая дополняет конституционные положения.

Самый характерный пример – назначение Председателя Правительства. Если по Конституции согласие на назначение Председателя Правительства дает ГД . ГД тем самым должна влиять на то решение, которое она согласовывает. В 1998 году, когда Президент дважды внес одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства, в КС был подан запрос о правомерности такого решения. КС, на взгляд Белова, вынес совершенно неправильное решение, в котором было сказано, что формально Конституция никак не ограничивает Президента в том, кого именно он будет представлять на должность Председателя Правительства на согласование ГД. Сам смысл института согласования в этом случае уничтожается. Парламенту (ГД) можно легко выкрутить руки, под угрозой роспуска предложить 3 раза одну и ту же кандидатуру, если она не даст согласия, она становится под угрозу роспуска. В этом случае этот институт согласования превращается в издевательство, и говорить о каком-либо реальном влиянии ГД на формирование Правительства будет преувеличением. Соответственно, внесенные в 2008 году поправки к Конституции, которые заставляют Правительство отчитываться перед ГД ежегодно о своей деятельности, тоже мало влияют на распределение баланса политической ответственности Правительства между Президентом и ГД. Естественно, все равно, именно Президент может отправить правительство в отставку, именно Президент оценивает работу Правительства, соответственно, ГД в данном случае влиять особо на это не может.

Вся эта система, она немножко похожа на систему Пятой Французской республики, полупрезидентскую модель, о которой часто говорят. Ничего подобного. Во Франции Парламент обладает гораздо большими полномочиями по контролю за деятельностью Правительства, в отличие от РФ. Там речь идет о полупрезидентской системе. У нас же говорить о полупрезидентской системе отказывается не совсем правильно, потому что в реальности никакой полупрезидентской системы нет, система президентская, несмотря на ее формальное регулирование в Конституции.

Мы говорили о том, что у нас смешанная форма правления и это справедливо с т.з. формальной характеристики, но с т.з. реального положения, реальное положение предполагает, что это президентская форма правления и глава государства с исполнительной властью связан тесно, а должность Председателя Правительства оказывается не особо важной в общей системе осуществления государственной власти.

Получается, что если смотреть на эту ситуацию именно под таким углом зрения, то никаких противоречий в Конституции не обнаружится. Мы можем говорить, что это некое особое регулирование, особый вариант президентской модели осуществления государственной власти, которое, конечно, не говорит о доминировании исполнительной власти. США предполагают, что функции представительства, функции участия в формировании судов, функции верховного главнокомандования зарезервированы за главой государства.

В РФ эти функции главы государства несколько гипертрофированы, они сильнее отличают Президента от простого главы исполнительной власти, наделяя его теми функциями, которые, конечно, не носят не только исполнительно-распорядительного характера, т.е. не относятся по своему содержанию, по своей сути к функциям исполнительной власти, но и иные функции, которые считают его вне системы разделения властей.

Во-первых, функция защиты Конституции. Президент – гарант Конституции, в рамках тех полномочий, которые ему предоставлены, должен обеспечить защиту Конституции.

Президент обеспечивает согласованное функционирования всех ветвей государственной власти.

Но самое главное, что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Это не полномочие, это особая функция главы государства, это несколько спасает ситуацию. Потому что если бы мы считали, что полномочие у Президента такое есть, то существование всех остальных органов государственной власти уже можно было бы считать излишним. Фактически речь идет о функции, в этом отношении предполагается, что Президент в рамках тех полномочий, которые ему предоставлены Конституцией, может определять те направления политики, которые требуют некой централизации, некой координации. Президент в этом отношении обладает полномочием обращаться с посланием к Федеральному Собранию, Президент реализует право законодательной инициативы. С помощью других принадлежащих ему полномочий, он определяет содержание внешней и внутренней политики. Это не предполагает ограничений полномочий других государственных органов, и не предполагает, что если Президент сказал, что нужно принять закон, то Парламент с ним соглашается молча и голосует за этот закон. Если бы мы считали, что Президент имеет полномочие определять основные направления внешней и внутренней политики, то это было бы так. Если мы говорим, что Президент может определять направления внешней и внутренней политики, но ограничен своими полномочиями, то у Президента довольно много ограничений, которые далеко не всегда позволяют ему определять единолично, какую именно политику будет осуществлять государство.

Что касается Полномочий, то Белов их пытался классифицировать и думает, что перечислять их было бы странным, мы сами посмотрим, какие именно полномочия приналежат Президенту, не говоря уже о том, что мы все это должны знать из текста Конституции.

Про эти вопросы мы отчасти говорили, когда давали характеристику разным видам, разным способам разделения властей.

Белов напомнит нам, что взаимодействие главы государства с исполнительной властью может строиться по-разному, в зависимости от того, как формируется Правительство, как Правительство отправляется в отставку, от кого оно зависит политически. Получается, что не менее важную роль играет наличие самого Правительства как высшего органа исполнительной власти.

Здесь три варианта, три модели.

1 модель – американская модель, где отсутствует Кабинет, где отсутствует коллегиальное Правительство, поскольку оно не существует, то соответственно, полномочия на этот уровень не распространяются. Все руководители органов исполнительной власти назначаются Президентом, некоторые с согласия Парламента. В частности, согласия Сената (Верхней палаты).

2 модель – модель парламентской республики, она предполагает, что Кабинет выступает основной для деятельности исполнительной власти. Эта система Кабинета традиционно характеризуется как особенность английской системы разделения властей. Про Великобританию сложно говорить, что там в полной мере последовательно воплощается идея разделения властей, однако предполагается, что некоторое распределение функций там есть, и независимость исполнительной и законодательной власти тоже имеет место, хотя и в очень ограниченных пределах. Когда мы говорим о системе Кабинета, то предполагается, что коллегиальное Правительство позволяется участвовать в деятельности исполнительной власти, в осуществлении государственной политики разным политическим партиям. Это очень важно, потому что политически, после того как прошли выборы в Парламент, если какая-то партия получила абсолютное большинство мест в Парламенте, она может политически игнорировать своих соперников и считать, что ей выдан мандат на осуществление власти до следующих выборов.

Чаще всего предполагается, особенно в тех случаях, когда большинство не носит такого большого характера, когда партия, победившая на выборах, занимает не абсолютное большинство, а только относительное большинство мест в Парламенте, в этом случае, для того чтобы нормально функционировало Правительство, оно должно иметь поддержку не только главной партии, не только партии, победившей на выборах, но и партий, которые возглавляют хотя и меньшинство, но путем блокирования между собой, могут создать препятствия для прохождения через парламент каких-то инициатив Правительства. А Правительство без Парламента многие свои обещания, данные на выборах, реализовать не сможет. Партия дает обещания, но в реальности, если партийное Правительство, то, соответственно, оно должно выполнить те обещания, которые были даны при проведении избирательной кампании. В этих случаях предполагается, что нужно формировать коалиционное Правительство. Коалиция предполагает, что в состав Правительства входят отдельные министры из числа представителей других политических партий. Так работает система в Великобритании в меньшей степени, но она более ярко проявляется в Германии и других парламентских республиках, где формирование Правительства осуществляется исключительно Парламентом и исключительно по результатам очередных парламентских выборов. В Великобритании несколько эта система корректируется за счет традиционно сложившейся в политической системе двухпартийной структуры, потому что, в общем то, третья, четвертая, пятая партии, хотя и участвуют в выборах, они сколько-нибудь значимого количества голос не получают, поэтому при общем раскладе политических сил их или совсем не учитывают, либо учитывают в меньшей степени.

Правда, бывает и так, что две конкурирующие, две спорящие партии, которые в Парламенте располагаются друг напротив друга. Мы будем подробнее про устройство Парламента говорить. В Английском Парламенте предполагается, что по одну сторону от спикера сидит Правительство, по другую сторону сидит оппозиция. Оппозиция – те партии, которые к Правительству не относятся, но представители оппозиции тоже могут включаться в состав Кабинета, чтобы обеспечить поддержку более широкого круга депутатов, фракций, и тем самым обеспечить возможность воплощения тех политических мер, которое Правительство пытается организовать.

В континентальной Европе, в частности, в Германии, речь идет о формировании Правительства, которое может представлять широкую коалицию, коалицию не только двух основных партий, но и целого ряда партий, каждая из которых может участвовать в формировании Правительства, именно для этого нужен Кабинет.

Если нет необходимости, как в США, при мажоритарном стиле командования исполнительной власти, при мажоритарном стиле реализации государственной политики, партия, которая получила мандат, которая выиграла выборы, она совершенно свободно, практически не оглядываясь на другие партии, пытается реализовать те меры, которые были намечены в ее политической программе. В этом случае о коалициях речи нет. В тех случаях, когда формируется Кабинет, чаще всего его появление есть следствие попыток выстраивания политического компромисса, политического сотрудничества, выстраивания коалиционного Правительства.

Третья модель – она, отчасти, промежуточная и переходная, ее отличают и от 1, и от 2 принципиальные характеристики. В частности, от президентской модели она отличается тем, что Кабинет, коллегиальное Правительство существует, что коллегиальное Правительство ведет независимую от Президента политику, в этом отношении, Правительство во многом ориентируется на ту поддержку, которую может оказать Правительству Парламент. При этом глава государства, Президент избирается прямыми выборами. Получив непосредственно мандат от народа, у Президента достаточно много политического веса для того чтобы ограничивать Правительство в тех или иных мерах, эта ситуация, она наиболее конфликтна с т.з. взаимодействия главы государства и Правительства. Потому что и Правительства, и глава государства имеют серьезную политическую опору. В тех случаях, когда они оказываются противоборствующими, когда они входят в конфликт между собой по поводу реализации государственной политики, это в некоторых ситуациях совершенно парализует саму систему государственной власти вообще.

Во Франции несколько раз складывалась такая политическая ситуация, когда Президент принадлежал к одной партии, а Правительство к другой. В политической литературе это получило название «сожительство». Сосуществование двух противоборствующих партий, одна из которых контролирует Правительство, другая представлена Президентом. В этом случае политическая конкуренция может быть серьезным препятствием для эффективной реализации деятельности исполнительной власти.

В тех случаях, когда такого явного противоборства не возникает, различие в статусе и самостоятельность Правительства не имеет столь большого значения, потому что Президент и Правительство действуют в рамках одной политической программы.

Наша ситуация в РФ отличается, она больше похожа на 3 модель, тем, что Президент избирается напрямую, но существует коллегиальное Правительство. При этом, даже в период прошедших 20 лет с момента появления Конституции, эта система показа достаточную гибкость, и в зависимости от политических условий, эта система может сползать либо в сторону парламентско-партийного Правительства, либо в сторону президентского правления.

Это зависит от персоналий, кто именно замещает посты Президента и Председателя Правительства.

В тех случаях, когда речь идет о сильном Президенте, глава Правительства становится технической фигурой, в этом случае предполагается, что самостоятельного политического веса Правительство иметь не будет. Оно будет реализовывать, обеспечивать ту политику, которую определяет Президент. Ни о каком уж конфликте точно не может быть и речи. Этот конфликт в российском модели, он предотвращен гораздо эффективнее, чем в модели французской, потому что для Правительства гораздо сильнее зависит от Президента, чем от Парламента. Но тем не менее, в определенных случаях, когда возникает политически сильная фигура Премьер-министра, такое мы имели с 2008 по 2012 год, предполагалось, что и форма правления в определенной степени меняется, и характер конституционных отношений между Правительством и Президентом тоже меняется. Меняется в сторону повышения самостоятельности Правительства, Правительство начинает находить опору для своей политики в поддержке Парламента, в поддержке ГД, и может осуществлять политику, которая относительно независима от тех конкретных мер, которые определяет Президент. Степень вариативности не слишком велика, но она присутствует и очевидно заложена в саму систему.

Нет смысла подробно говорить о вопросах личного статуса Президента, если кому интересно, то можно почитать.

То, что касается вопросов личного статуса, личного положения Президента – это не слишком значимо в конституционном отношении, мы подробно останавливаться не будем.

В ФЗ 2001 года появился целый ряд гарантий Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий. Предполагается, что это особый конституционный статус лица, которое было Президентом и прекратило исполнение полномочий Президента. Подобные примеры, примеры специального конституционного статуса, они существуют в о многих государствах, кое-где такой специальный статус предполагает возможность быть включенным в состав каких-нибудь государственных органов.

Пример: Конституционный Совет Франции – это орган конституционного контроля, конституционной охраны, в который, помимо тех членов, которые назначаются в особом порядке, по должности в его состав в силу своего положения входят бывшие Президенты Республики

У нас не предполагается возложения каких-либо публичных функций, и включения в состав каких либо органов бывших Президентов, и закон, в основном, связан с предоставлением определенных гарантий личного статуса, охраны, денежного содержания и т.д., того, что обеспечивает высокое социальное и личное положение лица, прекратившего полномочия Президента.

Интересный вопрос, который потребовал издания специального Указа Президента, вопрос, который возник в первые в 2008 году – вопрос статуса Президента, который избран, но еще не приступил к исполнению своих полномочий. До 2008 года таких вопросов не возникало. Либо Президентом избиралось лицо, которое и до того было Президентом, либо лицо отсутствовало, которое было Президентом, и был избран Президентом, исполнявший обязанности Президента Председатель Правительства.

В 2008 году впервые возникла необходимость передачи власти, на протяжении нескольких недель Президент, который был избран, еще не принес присягу, не приступил к исполнению полномочий, а прежний Президент своего статуса не утратил.

Это породило множество шуток, по поводу того, что есть Президент, который бывший, есть Президент, который будущий. И у страны два Президента. Оба наделены полномочиями в необходимом порядке, но при этом, статус того, который избран, но не принес присягу, не определен ни Конституцией, ни законодательством. Нельзя сказать, что это сильно большая проблема, в силу специального Указа Президента были предоставлены, например, государственная охрана, и на этом вопрос был исчерпан.

Самый важный вопрос, помимо общего положения Президента в системе государственных органов и его взаимодействия с другими государственными органами – это вопрос об актах Президента.

Во-первых, нужно сказать, что акты Президента имеют особый характер по своей природе, по своему характеру, по своим юридическим свойствам. Надо сказать, что в нашей доктрине в 90-е гг., этот вопрос, вопрос особенностей правового статуса актов главы государства, очень активно обсуждался. Много звучало критики в адрес тех положений Конституции, которые определили специальный статус актов Президента. Но на самом деле, все эти дискуссии вернулись к проблемам, которые обсуждались до революции в отношении Указов Императора, они по своим юридическим свойствам были очень похожи на те Указы, которые сегодня издает Президент.

Собственно, в чем здесь юридическая особенность, специфика этих актов. Мы о видах актов поговорим позже. В основном, специфика обнаруживается у Указов Президента, именно Указы имеют отличительные то отличительные свойства, которые выделяют их среди прочих актов. Белов нам предлагает сравнить в Конституции те положения, которые позволяют Правительству издавать нормативные акты, и те положения, которые позволяют Президенту издавать нормативные акты. Даже с т.з. того текста, той текстуальной формы, как изложены эти нормы, они указывают на серьезное различие между условиями издания таких актов. Если в отношении актов Правительства в Конституции сказано, что они издаются на основание и во исполнение Конституции, ФКЗ, ФЗ, международных договоров РФ. То есть предполагается, что Постановления Правительства как нормативные акты издаются лишь в тех случаях, когда нормотворческая компетенция делегирована Правительству специальным решением законодателя. Эта особенность, вытекающая из принципа разделения властей. Принцип разделения властей предполагает, что нормотворчество, по общему правилу, к компетенции исполнительной власти не относится, правотворчество – это функция законодательной власти. И все случаи, когда исполнительная власть издает нормативные акты должны рассматриваться как ситуация делегирования со стороны законодателя нормотворческих полномочий органам исполнительной власти. Предполагается, что Правительство остается в достаточно жестких рамках, достаточно жестких пределах и в отношении тех случаев, когда оно может издавать какие-то нормативные Постановления, и в отношении тех вопросов, которые оно может регулировать этими Постановлениями.

В целом, получается, что со стороны Правительства никакого самостоятельного нормотворчества быть не может. В отношении актов Президента ничего подобного нет. В Конституции сказано, что акты Президента обязательны для исполнения. Нет никаких указаний на то, что они издаются на основании и во исполнение законов, Конституции или международных договоров РФ. Предполагается, что Президент не связан столь же сильно, как органы исполнительной власти теми делегированными ему полномочия, которые изначально принадлежат исключительно законодательной власти. Предполагается, что Президент может издавать Указы, независимо от того, предусмотрено ли издание таких Указов в законе или нет.

А дальше - больше. Президент может, и это подтверждено было сначала практикой, затем специальным решением КС (30 апреля 1996 года), Президент может издавать Указы, которые фактически восполняют пробелы в законодательном регулировании. Исходя из того, что никаких актов выше Указов Президента кроме закона и Конституции нет, то предполагается (образная характеристика), что Указы президента имеют силу закона. Это значит, что над ними нет ничего, кроме Конституции и международного договора. Соответственно, в случае противоречия Конституции будет действовать Конституция. Сила закона предполагает, что по этому вопросу закон не издан, а соответственно, Указ президента в иерархии нормативных актов занимает место закона. Указ Президента все равно законом не становится. Тем не менее, его функции, его цели издания могут быть приближены к функция и целям, которые оставлены за законом. Именно поэтому предполагается, что Указы Президента могут быть особо выделены среди прочих нормативных актах, они могут быть особо отмечены как особого рода правовые акты. КС посчитал, что фактически без каких либо ограничений эти акты могут заменять собой законы. Массу критики тогда, в 90-е гг., когда появилось это Постановление КС, вызвала идея о том, что КС никак не ограничил ни сроки, в течение которого будет действовать Указ Президента, опережающее правовое регулирование фактически может действовать бесконечно. С т.з. принципов Конституции, с т.з. принципов нормотворческой деятельности законодательной власти это не очень правильно. Разумеется, когда издается закон, то Указ Президента фактически утрачивает силу, потому что тот пробел, который восполнял Указ, он заполнен тем нормативным актом, который должен этот пробел восполнять. Но до тех пор, пока законе не принят, Указ Президента продолжает действовать. Это принципиальное отличие Указа Президента от (мы обсуждали) Указов президиума ВС СССР. Указы Президиума действовали до начала очередной сессии Верховного Совета, после они утрачивали силу, если ВС не подтверждал эти Указы Президиума и не делал их законодательными актами. С Указами Президента ничего подобного не происходит, они будут действовать до тех пор, пока не появится закон. Он может не появляться год, два, десять, двадцать лет.

Эта ситуация была актуальна в 90-е гг. когда требовалось радикальное обновление законодательства, когда нужно было в некоторых случаях достаточно оперативно реагировать на нормативное регулирование и ждать, пока вся парламентская процедура будет совершена над проектом Кодекса, Кодексы, правда Указами Президента не утверждались, но какого-то законодательного акта, который требовался, исходя из вновь появившихся отношений, новых принципов, установленных Конституцией и т.д.. И, соответственно когда речь шла о критике этой ситуации, то на эту критику легко отвечать тем, что нынешние исторические условия требуют восполнения пробелов. Сегодня пробелов осталось мало, ГД издает законы с такой скоростью, что пробелов почти не осталось. Соответственно, и Указы Президента восполнять эти пробелы почти полностью перестали. Проблемы почти не осталось, за исключением некоторых ситуаций, когда, исходя из оперативного регулирования, Президент издает Указ, который по сути своей решает вопросы законодательного уровня. Но, в остальном эти проблемы остались в прошлом. Хотя в литературе они периодически обсуждаются, практической актуальности они не имеют.

Конституция предусматривает издания 2 видов актов Президента: Указы и Распоряжения. С разграничением Указов и Распоряжений Президента сложнее ситуация, нежели с разграничением Постановлений и Распоряжений Правительства. С Правительством все проще. Постановление – нормативный акт, Распоряжение – ненормативный акт. В случае с актами президента не совсем так. Указ - это не обязательно нормативный акт. Если президент награждает государственной наградой кого-то, или предоставляет гражданство – это делается Указом Президента. Критерий здесь совершенно другой. Указы Президента направлены во вне той президентской власти, которую Президент осуществляет Указы адресованы тем, кто непосредственно не находится в прямом подчинении Президенту. Указы обязательны для исполнения всеми государственными органами, всеми юридическими лицами и гражданами. А Распоряжения Президента адресованы могут быть и обязательны только для тех органов и должностных лиц, которые непосредственно подчинены Президенту. Президенту починены непосредственно должностные лица Администрации Президента и некоторые федеральные органы исполнительной власти. В отношении них могут издаваться Распоряжения.

Но на практике появилось еще 2 вида актов Президента, это один из тех случаев, когда можно говорить о конституционном обыкновении, конституционном обычае. По крайней мере, возможность Президента издавать поручения и директивы – это возможность Конституцией не предусмотрена, соответственно, поручения и директивы не имеют того конституционного основания, которое имеют Указы и Распоряжения. Если мы посмотрим на Указ Президента от 28 марта 2011 года, мы увидим, что в нем регламентирован механизм издания и исполнения поручений президента. При том, что в самом Указе говорится о поручении как результате реализации конституционных полномочий Президента, и говорится о том, что поручения могут вытекать из Указов, Распоряжений и директив.

Возникает ощущение попытки сделать фокус.

С одной стороны, ссылка на Конституцию, речь идет о реализации конституционных полномочий, вроде как Указ ссылается на те виды актов, которые Президенту позволяет издавать Конституция, и как бы случайно, между прочим, добавляется еще один вид. Довольно странно. Директивы не могут стоять в одном ряду с Указами и Распоряжениями. Указы и Распоряжения предусмотрены Конституцией. Директивы нет. Поручения могут появляться и вне Указов, Распоряжений и директив в виде неких списков поручений – это самая загадочная вещь. Соответственно, в Указе Президента говорится о том ,что поручения президента могут издаваться органом исполнительной власти (не только федеральным, но и субъекта федерации). С т.з. Конституции – это все выглядит более чем странно. В Указе не ограничен перечень тех органов исполнительной власти, которые могут издавать поручения, соответственно, не предполагается, что речь идет только об органах, которые непосредственно подчинены Президенту в соответствии с 32 статьей закона «О Правительстве». Значит, речь идет о любых федеральных органах исполнительной власти, и о любых органов исполнительной власти субъектов федерации.

Соответственно, наверное, кроме некого слоившегося конституционного обычая в данном случае ни о чем другом говорить не приходится. При этом, Указ Президента предусматривает строжайшие санкции за неисполнение поручения Президента, предполагается, что появляется некая норма об обязанности тех лиц, кому адресовано поручение Президента, следовать этим поручениям под страхом наказания. Получается, что в этом отношении регулирование способов и форм реализации полномочий Президента расширяется по сравнению с тем, что сделано Конституцией.

Последний вопрос, о котором мы должны несколько слов сказать. Это органы, которые обеспечивают деятельность Президента. Главным органом, который обеспечивает реализацию полномочий Президента, выступает Администрация Президента. Статус Администрации Президента –интересный конституционны казус. С одной стороны, де-юре, Администрация Президента не является органом государственной власти, она не относится ни к органам законодательной, ни к органам исполнительной, ни к органам судебной власти. В отличие от Управления делами Президента. Не путать эти два органа, Управление делами – орган исполнительной власти, он включен в структуру федеральных органов исполнительной власти. Он занимается исключительно вопросами хозяйственными, материально-технического обеспечения деятельности высшего органа государственной власти РФ. А Администрация Президента – орган, который занимается содержательным обеспечением полномочий Президента, начиная от подготовки тех проектов ФЗ, которые президент вносит в ГД в порядке реализации права на законодательную инициативу, заканчивая контролем за исполнением поручений Президента тем, кому эти поручения адресованы. Статус Администрации Президента интересен несовпадением его юридического и фактического наполнения.

Юридически Администрация Президента - штаб помощников Президента, которые обеспечивают реализацию полномочий Президента. В реальности Администрация Президента действует именем Президента. И именем Президента они могут требовать исполнение поручений, дать отчет о свое деятельности от многих органов государственной власти и местного самоуправления, и в реальности оказывается, что Администрация президента в политической системе очень сильная, и должна считаться главным органом государственной власти после Президента. Потому что, в реальности, та обширность полномочий Президента, которая закреплена в Конституции, дает возможность Администрации осуществлять широкий контроль и широкое управление разными государственными органами, которые не то, что не подчинены Администрации Президента, по отношению к которым де-юре вообще Администрация Президента в принципе не имеет полномочий.

В отношении Администрации Президента можно говорить, что ее положение в системе государственных органов довольно неопределенно. Учитывая, что это государственный орган, а не орган государственной власти, также как и другие органы, находящиеся за пределами разделения властей, Администрация Президента имеет достаточно своеобразный статус. Администрация Президента упоминается в Конституции, именно упоминается. Не предполагается определения функций и полномочий, и полномочий как таковых у Администрации нет. У нее нет властных полномочий. У нее нет полномочий по принятию самостоятельных властных решений. Все, что делает Администрация Президента, она делает в пределах реализации полномочий Президента. Здесь часто выдается полномочие Президент за полномочие Администрации Президент.

Что касается других органов, которые обеспечивают деятельность Президента, которые созданы при Президенте, которые носят характер совещательных, консультативный и координационных при Президенте, то их перечень обширен.

Есть некоторые органы, которые упоминаются в Конституции, в частности Совет Безопасности РФ.

Есть Государственный Совет, который был создан как определенная компенсация главам субъектов федерации, которых в связи с реформой порядка формирования Совета Федерации лишили права заседать в верхней палате Парламента РФ, для них был оставлен Государственный Совет как орган, где можно выражать свое мнение по основным вопросам федеральной политики.

Но все эти органы, что Совет по содействию развития прав человека, сто Совет Безопасности с т.з. конституционных возможностей, с т.з. полномочий каких-либо, они примерно равны. Вся их задача сводится к тому, чтобы подготавливать какие-либо предложения, обеспечивать Президента информацией и создавать условия для того чтобы Президент мог реализовывать свои конституционные полномочия достаточно эффективно, и для того чтобы у Президента в этом отношении были все необходимые и материальные ресурсы, в смысле именно обеспечения тех проектов, которые Президент готовит и с т.з. того, как именно эти проекты будут реализовываться на практике.

Этим мы ограничимся о статусе Президента.

Мы переходим к следующей теме – законодательная власть. Про законодательную власть нигде, кроме как в курсе КП особо подробно говорить не будут. Поэтому мы многие институты парламентского права будем здесь подробно изучать, разбирать. Парламентское право, условия деятельности парламента интересны тем, что в них сильны традиции, может быть из всех институтов КП, в парламентском праве больше всего традиционных институтов, которые в полноценном виде не сохранились, от них остались только какие-то обломки, обрывки. Иногда отдельные нормы, закрепленные в законодательстве, свидетельствуют о каких-то ранее существовавших обдирных правилах и обширных принципах деятельности парламента. На данный момент это закончилось отдельными странными остатками. При этом, мы постараемся поговорить о том, откуда эти нормы могли проистекать, и как именно строились принципы правового регулирования деятельности парламентских заведений с самого момента их появления и до сегодняшнего дня.

Начать нужно с того, что законодательная власть может быть самая сложная с т.з. ее конституционной характеристики, потому что законодательный орган одновременно по своему конституционно-правовому статусу может быть охарактеризован как законодательный, это его характеристика в рамках системы разделения властей, это некая характеристика общего характера компетенции, полномочий этого органа, с другой стороны, это представительный характер парламента. Представительность – статус конституционный, тоже следствие определенного конституционного положения, но уже не столько в рамках системы разделения властей, сколько в рамках взаимодействия с гражданами, которые формируют законодательную власть. Ни исполнительная, ни судебная власть не получают свои полномочия непосредственно от народа. Только законодательная власть имеет такую привилегию. Еще глава государства в тех случаях, где он избирается непосредственно гражданами. Но когда речь идет о главе государства, о представительном характере говорить не принято. Если мы встретим утверждение, что глава государства – представительный орган государственной власти, то такое утверждение некорректно, неграмотно.

Когда речь идет о единоличном главе государства, то предполагается, что он отражает часть избирателей, и в силу этого получил мандат на реализацию конкретной политической программы. Парламент, его уникальность и особенность в том, что он представляет разные интересы. Его представительный характер связан с тем, что в парламенте представлены разные политические группы, разные социальные слои, группы и это представительство обеспечивает возможность участия в осуществлении государственной власти для тех граждан, которые представлены в Парламенте, своими представителями – депутатами.

Соответственно, в рамках характеристики правового положения парламента, предполагается указание на то, что эти отношения представительства требуют особого юридического описания, особой юридической характеристики, чего, к сожалению, в отечественной науке не сделано. Зарубежом есть работы по теории политического представительства, в которых анализируются те особенности, которые могут быть обнаружены в деятельности парламентов как представительных учреждений.

Речь идет об особом политическом представительстве. Также как представительство частноправовое, как представительство в гражданских правоотношениях – это действие одного лица от имени и по поручению другого лица, но характер и того, кто представляет и того, кого представляют особенной. Поручение дается в рамках особых возможностей, в рамках тех особенных полномочий, которые передаются. В целом, эти отношения, кроме той общей идеи о представлении одним лицом другого лица, больше практически ничего общего с представительством частноправовым не имеют, при этом, обозначаются одним и тем же термином, общим понятием – представительство.

Представительство довольно важный принцип, важная характеристика, можно говорить об определенном фундаментальном демократическом принципе, принципе представительства, который может использоваться для обоснования появления тех или иных институтов правовых, для обоснования появления тех или иных условий, касающихся деятельности представительного учреждения.

Политическое представительство предполагает, что граждане, которые имеют право на осуществление власти имеют право на осуществление государственной власти, имеют право на выдвижение представителей и на представлении их интересов в деятельности того органа, который будет выражать их интересы всего народа в целом.

Можно в некоторых случаях говорить, что определенной конституционной ценностью выступает эффективность политического представительства, эффективность представления разных политических интересов, разных социальных групп. Порядок формирования парламента и порядок деятельности парламента должен обеспечивать эффективное представительство. В противном случае поставлена будет под сомнение сама идея народовластия, идея демократии и народного суверенитета.

Помимо этого общего свойства, общей характеристике, мы можем говорить о том, что представительство политическое носит публичный характер. Если частное представительство возникает по воле его участников, то политическое представительство предписано императивными нормами Конституции. Граждане не могут осуществлять свою власть непосредственно по очень многим вопросам. Постановление КС 2007 года, в котором КС пришел к выводу, что на референдум не должны выноситься вопросы, которые относятся к компетенции определенных государственных органов. Получается, что непосредственное осуществление власти народной ограничено. Для того чтобы власть осуществлялась, она должна быть обеспечена механизмом представительства. Этот механизм заложен в Конституции как обязательный институт осуществления демократической государственной власти. Предполагается, что специфика субъекта накладывает серьезный отпечаток на общие свойства политического представительства. Если частное представительство предполагает, что и доверителем, и поверенным выступает конкретное лицо, физическое лицо, лицо, у которого явно присутствует единство воли, то в отношении политического представительства таких выводов сделать нельзя. И доверитель, и поверенный - коллективные субъекты. Говорить о какой-то единой воле сложно. Отсюда возникает проблема, которую мы затрагивали когда-то, характеризуя принцип народного суверенитета, что именно должны представлять представительные органы: интересы граждан, или волю народа? Учитывая, что воля не может быть столь легко выявлена для коллективного субъекта как интересы более объективные.

Предполагается что в частном представительстве те полномочия, которые передаются они определяются доверителем. В политическом представительстве ничего подобного нет. Полномочия, которые передаются депутатам избиратели, они определены законом. От воли избирателей не зависят и существуют в рамках самостоятельного императивного регулирования. Самое главное – это властный характер тех полномочий, которые передаются. Довольно интересны с т.з. анализа самой логики тех отношений, которые возникают. Граждане передают представителям право осуществления власти в отношении них самих. Сам факт создания представительного учреждения содержит некий элемент самообязывания, обязывания следовать тем указаниям, которые издадут представители граждан. Возникает вопрос, если представительство будет неэффективным, если не будут представлены чьи либо интересы, то может в этом случае возникать этот эффект самообязывания и можно ли выдвигать возражения против тех решений, которые принимает представительный орган тем, что эффективное участие в его формировании не было обеспечено для определенных граждан.

Соответственно, все эти отношения, вся эта характеристика предполагает, что представительное учреждение во всей системе государственных органов наиболее непосредственно реализует, представляет и реализует волю граждан. Поскольку спросить граждан чаще всего по каким-то вопросам государственной политики невозможно, то спрашивают представители граждан, эти представители оказываются выражающими ту волю, те интересы, которые имеет сам носитель власти - народ. Парламент - некий народ в миниатюре. Тот субъект, который представляет народ при осуществлении, реализации власти. Такая модель предполагает, что речь идет о некой передаче власти, права на осуществления власти, некого делегирования властных полномочий от носителя власти тому органу, который будет от имени народа эту власть осуществлять. В этом отношении представительство, которое сегодня существует в демократическом обществе, оно отличается от тех типов представительства, которые существовали раньше, которые исторически были примерами представления интересов и воли граждан.

В частности, самым первым исторически можно считать сословное представительство, которое предполагало искусственную структуризацию политических интересов в обществе. Эта структуризация проходила через определенное разделение, искусственное разделение граждан на сословия и самостоятельное представление каждого сословия. Существовали в Европе представительные учреждения, где каждое сословие было представлено в отдельной палате, а решение, так в одно время формировались Генеральные Штаты во Франции: одно сословие было представлено одной палатой, а окончательное решение принималось путем большинства голосов палат. Всего было 3 палаты, то решение, которое поддерживало 2, считалось принятым.

В начале 20 века в русской литературе по государственному праву активно обсуждались вопросы народного представительства. В 90-е гг. с возрождением тех идей конституционализма, которые появились в начале 20 века, в т.ч. идеи народного представительства были снова вынуты из кладовых и пущены в оборот.

Сегодня говорить о народном представительстве некорректно. Потому что понятие народного представительства предполагает существование некого иного носителя, кроме народа. Есть носитель власти, и при нем создается народное представительство. Эта конструкция была характерная для монархии. Потому что монарх получал власть как помазанник божий, его легитимация властных полномочий носила религиозный характер, при нем создавалось народное представительство как дополнительный элемент общей системы осуществления государственной власти. Сегодня говорить о народном представительстве не совсем корректно. Есть прсто представительство как политическое представительство единого источника, носителя власти в демократическом государстве, соответственно, вся власть осуществляется с участием через этот представительный орган. При этом, мы будем иметь возможность увидеть, что характеристика статуса парламента, с одной стороны, это характеристика парламента как законодательного органа, с другой стороны, характеристика парламента как представительного органа. Во многих институтах парламентского права проявляется этот представительный характер парламента. Хотя бы взять понятие мандата. Мандат – французское слово, означающее полномочие. Полномочие, переданное для его осуществления. Когда говорят о депутатском мандате, то речь идет о переданном в результате выборов праве депутату действовать от имени тех избирателей, которые участвовали в его избрании. Мандат, его юридические свойства, условия, они никак не связаны с тем, чем дальше будет заниматься представительный орган, будет ли он законодательствовать, или он будет заниматься судебной деятельностью или осуществлять еще какие-то полномочия. Это уже не существенно для представительного характера, поэтому во многих случаях характеристика институтов парламентского права она привязана либо к законодательному характеру, либо к представительному характеру парламента.

То, что касается характеристики парламента как ветви законодательной, можно сказать, что в системе разделения властей парламент наделяется определенным ограниченным набором функций и полномочий.

В первую очередь и наиболее очевидно, предоставление парламенту нормотворческих полномочий. Нормотворческие полномочия предполагают право устанавливать нормативные акты, обязательные для исполнения. Но, когда мы говорим о нормотворчестве, то оно охватывает более общее понятие, несколько более частных проявлений (форм) нормотворчества. В частности, это может быть учредительное нормотворчество. Когда парламент выполняет функцию учредительного органа, фактически он тоже представляет интересы граждан, также представляет народ, он также действует, устанавливая те или иные нормы права, но парламент, при этом, не занимается законодательствованием.

Когда речь идет об учредительных полномочиях, мы когда то говорили об учредительной власти, которая создает Конституцию, которая устанавливает государство, которая создает систему государственных органов и наделяет их полномочиями. Учредительная власть, предполагается, что она существует до государства, до того, как появляются государственные органы, она юридически предшествует существованию государства. И в этом отношении учредительное нормотворчество, оно принципиально отличается от нормотворчества законодательного.

Кроме того, может быть нормотворчество, которое носит специфический характер. Иногда, бывает, относят к нормотворчеству бюджетные функции, это не совсем справедливо, потому что бюджет, по большому счету нормативным актом не является. Бюджет, хоть и принимается в форме ФЗ, но близко к таковым не относится. Бюджет – специфический правовой акт, из него непосредственно не возникает обязанность государства профинансировать те или иные расходы, это некая сводная опись тех предполагаемых доходов государства, и тех расходов, которые государство должно понести. Об этом несколько раз писал КС, когда он выявлял особенности бюджета как законодательного акта. Функции законодателя здесь не только сводятся к изданию нормативных актов, сколько к определенной форме контроля.

Контроль предполагается в качестве определенной функции парламента в системе разделения властей. Потому что если речь идет о взаимодействии трех ветвей власти, то со стороны каждой ветви за остальными ветвями должен осуществляться определенный контроль. Это связано с системой сдержек и противовесов. Предполагается, что каждая ветвь должна иметь какие-то полномочия по сдерживанию. Отсюда появляется контрольное полномочие у парламента.

Наконец, представительская функция. Здесь речь не о том представительстве, о которым мы говорили до того, здесь речь идет о представительстве при принятии некоторых государственных решений, например, при осуществлении международных связей государства, предполагается, что государство может быть представлено не только органами исполнительной власти, не только главой государства, но и законодательной властью тоже.

Предполагается, что со стороны законодателя мы видим, со стороны парламента мы видим, что основная его функция – нормотворчество. И наоборот, среди всех функций парламента главной должно быть нормотворчество. Предполагается, что именно парламент играет ведущую роль в нормативном регулировании. Исполнительная власть нормотворчеством может заниматься только в тех пределах, в которых это дозволено законодателем.

В системе разделения властей парламент может занимать разное место. Это продиктовано особенностями конкретной модели разделения властей, особенностями конкретной модели организации власти в конкретном государстве по конкретной Конституции. В этом отношении можно говорить о том, что положение парламента, как минимум, имеет три варианта, три разных подхода.

Первый подход, отчасти он отражался в советской доктрине. Из демократических конституционных концепций он наиболее ярко проявляется в законодательстве и доктрине Великобритании, где провозглашается принцип суверенитет парламента. Представительный характера парламента предполагает, что народный суверенитет, переданный для осуществления парламенту, влечет автоматически появление парламентского суверенитета, вслед за ним государственного суверенитета, Парламент – есть некое сосредоточение 3 видов суверенитета, квинтэссенция 3 видов. При этом, в отношении парламента, суверенитет предполагает определенное доминирование, верховенство над другими государственными органами. Именно парламент играет ведущую роль в системе государственной власти, и принимает самые важные решения.

Суверенитет парламент предполагает, что его решения не могут быть предметом какой-либо оценки. Понятно, что не может быть оценка дана органами исполнительной власти. Но даже судебные органы не могут давать оценку парламента в рамках 1 модели. Предполагается, что доктрина суверенитета, верховенства имеет в качестве необходимого элемента запрет на конституционный контроль и запрет на существование Конституции как чего-то связывающего парламент, как стоящего за пределами парламента и ограничивающего его полномочия.

Другой подход, прямо противоположный, предполагался, несколько был смягчен в ходе реформы 2008 года, но он предполагается до сих пор Конституцией 5 французской республики, где парламент ограничен в реализации своих полномочий, где парламенту передается четко ограниченные полномочия, четко закрепляются за ним функции. В частности, парламент не может издавать актов по любым вопросам, как это может делать парламент в первой модели. В первой модели парламент вообще почти ничем не ограничен, но во второй модели исполнительная власть имеет право на самостоятельность, и парламент сильно ограничен в части вмешательства в эту самостоятельность.

Французская Конституция дает право Правительству издавать нормативные акты, и уже этим вызывает определенные нарушения принципа разделения властей. То, что касается функций самого парламента, то закон может быть издан только по регулированию самых общих, самых принципиальных вопросов, все остальные вопросы остаются на усмотрение Правительству и не могут быть предметом регулирования парламента.

Мы отдельно будем говорить о том, что полномочия парламента и закон как форма реализации этих полномочий могут различаться между собой.

Третья модель. Большинство государств мира пытается стремиться к установлению баланса полномочий и предполагается, что со стороны конституционного законодательства, со стороны Конституции, устанавливаются некоторые правила, которые, с одной стороны, не предоставляют парламенту абсолютной власти, никакого суверенитета парламента нет, но и таких сильных, таких жестких ограничений, как во французской системе, тоже не допускается. Парламент может издавать любые законодательные акты, если они не противоречат Конституции. Парламент ограничен Конституцией, его решения могут быть предметом оценки со стороны КС, или ВС. Парламент серьезно ограничен в своих полномочиях.

Мы остановились на определении места представительного учреждения в системе разделения властей, дальше мы должны остановиться в самом общем виде на проблемах порядка формирования законодательного органа.

Естественно, мы здесь не будем говорить ни о правах граждан, мы о них говорили в теме о правах и свободах человека и обозначали их как возможность участвовать в управлении делами государства, ни о самой процедуре избрания, потому что эти вопросы нами изучались в рамках избирательного права. Наша задача обозначить те принципиальные вопросы, которые связаны с механизмом формирования представительных органов. Главный принцип, который в данном случае должен обеспечиваться - это эффективное представительство, т.е. представительство граждан, которые представляют разные политические интересы, разные социальные группы и, при этом, дает возможность гражданам влиять на состав избираемого органа, через состав на проводимую этим органом государственную политику.

Естественно, эффективное представительство может организовываться по-разному, и теоретически могут быть разные формы представительства, разные способы формирования. Вплоть до того, что, например, в последние годы советской власти Съезд народных депутатов формировался путем представительства всех общественных объединений в СССР. Это тоже способ представительства, но тот, который сегодня оценивается как недостаточно эффективный, тогда как эффективное представительство может обеспечиваться лишь в том случае, когда будут прямые выборы. При этом, конечно, прямые выборы имеют ряд своих положительных и ряд отрицательных черт. Отрицательные черты могут быть связаны, например, с недостаточностью представительства каких-то территорий, каких-то социальных меньшинство, этнических или религиозных, и, соответственно, для того чтобы обеспечить эффективную защиту их интересов, прямые выборы не всегда подходят. Но, при этом, представительство с помощью прямых выборов остается самым демократическим и самым главным способом формирования представительных органов.

В федеративных государствах, в таких как в том числе РФ, предполагается существование двух палат, о различиях между палатами речь впереди. Но при этом существование двух палат предполагает, что эти палаты будут формироваться по разным принципам. И одновременно общемировым демократическим стандартом сегодня считается требование о том, чтобы хотя бы одна палата общенационального парламента формировалась в результате прямых непосредственных выборов. Такое требование содержится и в Европейской Конвенции. Европейская Конвенция не об одной палате говорит, она говорит о том, что законодательный орган должен формироваться путем непосредственного участия граждан, а вот Документ Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ, он предусматривает тот самый общий стандарт, о том, что хотя бы одна палата должна избираться прямыми выборами.

В нашей стране этот стандарт можно считать соблюдаемым по минимуму, потому что у нас именно одна палата законодательного органа избирается прямыми выборами. Вторая палата (Совет Федерации – далее СФ) прямыми выборами не избирается, хотя в истории СФ был такой период, когда он избирался непосредственно, это было в 1994 году, периодически звучат идеи о том, что нужно вернуться к непосредственному избранию членов СФ, тем самым увеличив возможность влияния граждан на состав не только нижней, но и верхней палаты Парламента. Пока порядок формирования СФ предполагает, что ведущая роль принадлежит органам государственной власти субъектов федерации.

Кроме прямых выборов, могут также быть задействованы механизмы ротации и кооптации.

Может быть, не очень корректно их объединять в одну категорию, на одном слайде.

Ротация – требование, связанное с периодичностью изменения состава, а кооптация – именно способ формирования.

Ротация предполагает, что орган переизбирается не сразу целиком, а частями, и, соответственно, это обеспечивает необходимую преемственность, стабильность состава избираемого органа, соответственно, если, например, орган раз в 3 года избирается на 1/3, то в течение 9 лет он полностью переизбирается и таким образом происходит постепенная смена состава, что особенно важно для верхней палаты. Если Белов не ошибается, то во Франции верхняя палата сейчас формируется с помощью подобных правил. Для того чтобы именно в верхней палате состав был более стабилен, исходя из представлений о распределениях функций между нижней и верхней палатой.

Что касается кооптации, то кооптация – способ формирования представительных учреждений, который редко используется для формирования государственных органов, поскольку он отличается субъективностью. Предполагается, что кооптация – некое первоначальное назначение определенной части состава избираемого органа с тем, чтобы эти, уже назначенные члены, всех остальных выбирали сами. С Общественной палатой механизм как раз именно такой. Предполагается, что члены Общественной палаты формируются одним способом, путем назначения, могут влиять на состав Общественной палаты. Для представительства это иногда очень эффективно, но далеко не всегда обеспечивает равенство, и не всегда достаточно открытый и объективный подход.

Белов упоминает здесь Общественную палату, хотя, строго говоря, к государственным органам, тем более к органам государственной власти, Общественная палата не относится, она может считаться представительным учреждением, но не государственным органом, потому что никаких полномочий Общественной палате не предоставляется, соответственно, ее формирование, оно носит характер скорее консультативного органа, который выражает мнение граждан по вопросам государственной политики, но на государственные решения никакого влияния не оказывает.

Про порядок формирования СФ, мы не будем говорить, почитайте закон, там все написано.

Следующий вопрос, на котором мы остановимся, это структура представительного органа, структура парламента. Мы будем говорить о разных элементах структуры, потому что парламент, в принципе, достаточно большое учреждение, требующее внутреннего структурирования, эта структура может выделяться по разным параметрам, по разным критериям формироваться. Можно говорить, например, о различиях между организационной и политической структурах.

Организационная связана с формированием рабочих органов и рабочих структур.

Политическая структура связана с формированием политических объединений депутатов, которые организуются для подготовки и принятия определенных решений, но эти объединения нельзя считать в полном смысле рабочими органами, и структурой, которая претендует на рабочую структуру органа как такового.

Это объединение, которое облегчают работу депутата в части формирования и выражения, кроме того, служат инструментом контроля за теми депутатами, которые соответствующую политическую партию представляют.

В отношении организационной структуры мы начнем разговор о составах палат, затем перейдем к внутренней структуре, которая предполагает характеристику тех рабочих органов, которые создаются в составе каждой палаты.

Прежде чем совсем перейти к вопросам бикамерализма (2-х палатный) и вообще камерализма как явления в парламентском праве, Белов очень кратко остановится на проблеме, постановку которой Белов не встречал в отечественном КП, хотя в нашей Конституции есть достаточные основания. В Германии она широко обсуждается. Это проблема статуса двух палат. В том смысле, что можно ли две палаты, например, Федерального Собрания РФ считать частями одного органа, или это два органа самостоятельных. С одной стороны, если брать, например, Конституцию РФ, то у нас сказано, что ГД и СФ – две палаты федерального парламента, но ни полномочий за федеральным парламентом как таковым никаких не закрепляется, ни каких-то организационных форм функционирования парламента как единого целого не существует. Палаты действуют самостоятельно, и Конституция за каждой из палат закрепляет самостоятельную компетенцию, а компетенция – главный признак публично-правового статуса любого государственного орган. Получается, что, как минимум, должны возникнуть сомнение: а имеем ли мы дело с общим органом, или двумя отдельными органами. В Германии эта проблема акцентируется в т.ч. потому, что Бундесрат (Условно верхняя палата парламента) формируется почти также, как и СФ – представители не только законодательных ,но и исполнительных органов власти федеральных земель, и тем самым ставится вопрос о том, насколько соблюдается при этом принцип разделения властей, про эти проблемы, как раз, в отношении СФ много писали. Но, при этом, в немецком КП и ставится вопрос о том, насколько, в принципе, справедливо их объединение в одно целое.

Как Белову кажется, нет никаких оснований, доводов, нет достаточных аргументов для того чтобы утверждать о цельности двух палат как составных частях одного органа. Все-таки, и ГД, и СФ функционируют как самостоятельные государственные органы, самостоятельно реализуют свою компетенцию и в полном смысле слова могут считаться самостоятельными органами государственной власти. С т.з. политической, с т.з. системы разделения властей, они объединяются в нечто единое, в общий парламент, представительное учреждение, но с т.з. реальных юридических свойств, они считаться общим органом вряд ли могут.

Как мы видим из этой карты, в мире существует примерно одинаковое количество государств, где существуют однопалатные парламенты, и государств, где существуют двухпалатные парламенты. Синим цветом обозначены те, где 2 палаты. И здесь проследить какой-либо закономерности очень сложно. К государствам, в которых создаются двухпалатные парламенты относятся и маленькие, и большие государства, государства с разными формами правления, государства с разными историческими корнями, и, наверное, здесь какого-либо общего закона о распределении установить невозможно.

При этом, существование двухпалатного парламента сопровождается существованием двухэтажных парламентов. Это не то же самое, что двухпалатный. Двухэтажность – это создание внутренней иерархии парламента. Нечто подобное, в каком-то смысле мы можем считать двухэтажным те представительные учреждения, которые существовали в СССР. Потому что там предполагалось формирование палат и Президиума ВС. Президиум был этим вторым этажом. Там, правда первый этаж состоял из двух палат, но принципиально важно, что появлялась надстройка. Позднее, когда появился Съезд народных депутатов, эта идея сохранилась. Съезд остался первым этажом, а второй этаж стал формировать Съездом, ВС стал избираться Съездом народных депутатов. Подобным образом организовано функционирование представительных органов в некоторых государствах, в основном, это государства социалистические, где концепция устройства представительных учреждений не ограничивает возможность создания неких фильтров. И фильтров на механизмы избрания, и фильтров уже, связанных с функционированием самого представительного учреждения, его внутренней организации.

Белов говорил, что в Китае, например, прямых выборов как таковых нет, потому что там только низший уровень представительных учреждений формируется непосредственно гражданами, дальше каждый нижний уровень в более верхний уровень направляет своих представителей, дело доходит до Всекитайского собрания народных представителей, который является самым высоким по уровню представительным органом, но это собрание еще и формирует Президиум. Получается, что уже внутри самого органа образуется некая надстройка. Предполагается, что тот орган, который формируется изначально, он слишком большой, слишком неповоротливый, слишком неработоспособный для того, чтобы он мог эффективно реализовывать государственную власть, поэтому создается некая надстройка, более узкая по составу, более организационно легко управляемая, соответственно, предполагающаяся как постоянно действующий орган этого парламента.

Здесь речь не идет о бикомерализме. Здесь речь не идет о двух палатах. Потому что бикамерализм возникает в тех случаях, когда появляются разные правила формирования палат, когда каждая палат формируется своим путем, а не одна формирует другую.

В этом отношении, концепция бикамерализма, она с идеей двухэтажного парламента очень слабо связана.

Двухпалатная структура предполагает, что механизм формирования верхней палаты отличается от механизма формирования нижней. Если нижняя избирается прямыми выборами, то верхняя может формироваться путем либо непрямых выборов, либо путем назначения, либо путем формирования с помощью прямых выборов, но с иной избирательной системой. Скажем, если нижняя палата избирается с помощью пропорциональной избирательной системы, верхняя может избираться с помощью мажоритарной, редко когда наоборот. Почему? Дело в том, что само разделение парламента на две палаты появилось достаточно давно, причем, первые двухпалатные парламенты предполагали деление по двусословному принципу. Когда-то, при формировании Генеральных штатов, даже формировалось больше палат – три палаты.

Считается, что английский парламент оказался столь живучим именно потому, что в нем сословность не имела сильного влияния. Конечно, разделение по механизму формирования было разным, и естественно сословный состав, влияющий на формирование одной и другой палаты, был разным, но тем не менее всесословность предполагалась и для одной, и для другой палаты.

Само по себе деление на две палаты не было механическим, оно не предполагало представительства разных сословий, как это было в Генеральных штатах, а предполагало, что между палатами возникает некое разделение функций, некое разделение труда даже в каком-то смысле, самое главное, между палатами устанавливается некий политический баланс, одна палата в политическом смысле становится противовесом другой палаты, и в этом и была найдена ценность бикамерализма.

Палата, которая избирается прямыми выборами, больше зависит от настроений избирателей, ее состав может сильно колебаться в зависимости от настроений, которые возникли у народа. Состав Парламента, особенно при применении пропорциональной системы, может существенно менять государственную политику, в зависимости от того, какая политическая партия получила большинство голосов и получила возможность реализовывать свою политическую программу. Для того чтобы эти, иногда в погоне за голосами избирателей и за поддержкой избирателей, чтобы этот недостаток нижней палат не слишком влиял на принимаемое государственное решение, появилась идея формирования второй палаты, более консервативной и по механизму формирования, и по, может быть, стабильности своего состава, и эта верхняя палата, она либо будет выполнять роль защитника исполнительной власти, либо просто будет олицетворять некое консервативное начало в структуре представительного учреждения, будет ограничивать какие то решения, выносимые явно для набора политических очков, характерные для нижней палаты. Именно таким образом объясняется изначальное появление этой структуры, двухпалатной структуры парламента.

С появлением бикамералимзма, возникла некая внутренняя, внутрипарламентская система сдержек и противовесов. Предполагается, что в некоторых случаях для реализации полномочий одной палаты необходимо, чтобы ее поддержала другая. И только сообща они могут достичь какого-то эффективного результата. Это касается законодательной деятельности. Иногда предполагается, что одна плата в структуре законодательного процесса обязательно должна рассматривать первый законопроект, а другая обязательно второй. Но это не единственно возможное правило, может быть и правило о том, что законопроекты могут вноситься в любую палату, может первоначально законопроект рассматриваться любой палатой, лишь потом передаваться в другую палату, ту, которая еще его не рассматривала. Такой порядок предусмотрен в английском парламенте.

Соответственно, бикамерализм оказался проявлением разного политического настроения, разного политического состава, разного политического наполнения двух разных палат. Потом, исторически это произошло существенно позже, когда верхние палаты стали формироваться в федеративных государствах, в их формировании стали участвовать не граждане, которые образуют общее население, народ всего государства, а лишь отдельные регионы, отдельные субъекты федерации, территории. В этом смысле, верхняя палата стала выполнять роль представительства интересов отдельных регионов в противовес неким общегосударственным, общенациональным интересам, выражаемым в нижней палате. Это свойство верхней палаты позволили ей укрепить свои позиции и сохранить бикамерализм во многих государствах, в т.ч., например, в нашей стране изначально, уже при формировании двухпалатного ВЦИКа в 1925, уже тогда был заложен общий принцип представительства разного по характеру, в одной и другой палате. Если Совет Союза представлял собой граждан, где представлялись по территориальным округам без каких-либо различий, то Совет Национальностей представлял разные регионы. Тоже самое сохранилось и в формировании ныне существующего парламента. ГД избирается по единому общегосударственному, общефедеральному округу, а СФ представляет собой, выражает представительство отдельных регионов, отдельных субъектов федерации.

Получается, что разными способами, разными путями, но, в целом, следуя общей идеи, общему принципу, структура, состав и политические интересы, представляемые разными палатами, оказались разными.

В нашей Конституции это очень заметно, если анализировать те полномочий, которые предоставлены ГД и СФ.

ГД – палата политическая. Она избирается при непосредственном участии политических партий, она избирается о пропорциональной системе и представляется разные политические партии, в ней обеспечивается представительство политических партий, СФ – не носит политического характера, представляет интересы разных регионов, разных субъектов федерации и таким образом носит характер более политически нейтрального, а те решения, которые Конституция доверяет принимать СФ – это те решения, которые не должны приниматься под влиянием политических интересов, политических соображений, мнений и позиций. Собственно, понятно, что вопросы чрезвычайного и военного положения, ни в коем случае не должны решаться политически. Вопросы назначения судей, прокурора, вопросы назначения выбора Президента – это те вопросы, которые не должны политизироваться, которые должны быть ограждены от политики.

ГД, помимо прочего, реализует такие полномочии, которые, наоборот, связаны с осуществлением определенной государственной политики. Участие в назначении Председателя Правительства - это вопрос более, чем политический, самый политический, который можно себе представить. Формирование Правительства, кроме председателя, ГД не контролирует, но зато, она может решать вопрос о доверии Правительству, тем самым тоже определенным образом контролировать ту деятельность, которая связана с осуществлением или не осуществлением политики, которая одобряется, или не одобряется гражданами, населением, представленным в соответствующей палате.

ЦБ, хоть он и независим от Правительства, но он тоже реализует определенную политику, и Председателя ЦБ назначает именно ГД, а не СФ.

Тем самым получается, что распределение полномочий отчетливо указывает на то, какой характер носит одна палата, и на то, какой характер носит другая палата.

Внутренняя организация палат, также как и прочие вопросы, связанные с реализацией полномочий соответствующей палаты регламентируются в специальном документе, этот акт издается как Постановление соответствующей палаты, называется регламентом работы.

Здесь приведены Регламент СФ, Регламент ГД, каждый из них претерпел бесчисленное количество изменений, примерно по 2-3 в месяц. Сегодня они существуют не в таком виде, в каком они изначально принимались, отчасти это связано с изменением политических условий функционирования ГД. Например, в 1998 году актуальны были не только партийные фракции, но и депутатские группы – это объединения, которые создавались путем объединения тех депутатов, которые не относились ни к одной партийной фракции. Сегодня актуально создание внутрипартийных групп, что и собственно было на определенном этапе предусмотрено Регламентом ГД.

Мы не будем концентрироваться на тех специфических особенностях организации работы ГД и СФ, мы будем говорить об институтах.

То, что касается структуры, то предполагается, что организационная структура палаты состоит из ее рабочих органов. В отношении каждого рабочего органа есть определенные особенности, связанные с деятельностью этого органа.

В первую очередь, нужно отметить статус (значение статуса) председателя палаты (спикер). Председатель палаты, с одной стороны, это первый среди равных, это лицо, которое не обладает функциями руководителя, но предполагается в качестве должностного лица организующего работу коллегиального органа. Такой довольно явственный пример, когда издается какое-то решение ГД председательствующий на этом заседании, как правило, Председатель палаты. Подписывает это решение. Каково значение этой подписи? В отношении Председателя Правительства принято говорить, что он утвердил что-то. На самом деле, точно также как председатель ГД поставил подпись, удостоверяющую, что этот вопрос был рассмотрен на заседании соответствующего коллегиального органа ГД, и что с соблюдением всех требований регламенты было по этому вопросу принято соответствующее решение. Именно это удостоверяется подписью председателя под постановлением ГД.

Бывает, возникают вопросы, связанные с полномочиями председателя, может ли он выполнять функции руководителя, по большому счету, некоторые такие полномочия, носящие характер полномочий руководителя организации, председателю палаты предоставляются. Но, в основном, его функции связаны именно с организации работы. В этом отношении, заслуживает упоминание та модель, которая была создана в Великобритании. Некая классическая модель положения спикера в палате парламента. Спикер, во-первых, не предполагается быть представителем какой-либо партии. Естественно, он избирается от какой-то партии, но он не представляет эту партию на этом посту. Не то, что представитель победившей партии должен стать спикером, такого в Палате Общин не бывало. Соответственно, предполагается, что это самое авторитетное, самое уважаемое лицо которое может обеспечить нейтральность в разрешении внутренних политических разногласий между разными фракциями и партиями в соответствующей палате. И вот эта его независимость, беспристрастность, способность выступать внутренним арбитром – это самая основная, значимая важная черта спикер. Не важно, к какой партии будет принадлежать спикер, главное, чтобы он был с одной стороны достаточно уважаем, с помощью своего авторитета мог разрешать споры и конфликты, и с другой стороны, чтобы он был достаточно независим, чтобы эти самые конфликты рассматривать объективно.

Такая ситуация, характерная для английского парламента, для нашей парламентской традиции не характерна. У нас такого не предполагается, у нас предполагается, что позицию спикера получает партия, которая набрала большинство. И соответственно, это влияет не просто на политическую обстановку, это влияет на круг тех полномочий, которые предоставляются спикеру. В английском парламенте спикер определяет повестку дня на заседании, он может те или иные вопросы перенести из повестки дня, он может снять вопрос с обсуждения, считая его не подлежащим к дискуссии, он может в некоторых случаях останавливать дискуссию, если считает это необходимым. В отношении полномочий по организации обсуждения тех или иных вопросов в российском парламенте полномочия существенно ниже. Повестка дня определяется советом палаты. Регламент предполагает установление жестких ограничений по времени выступления, и требования обязательного обсуждения в определенных условиях, мы будем говорить подробнее, кто именно и как обсуждает, но спикер влиять не может.

И, в общем-то, в рамках наших традиций это вполне объяснимо

Второй рабочий орган - коллегиальный орган, руководящий работой всей палаты. В ГД, СФ – Совет палаты. Аналоги такого органа существуют в некоторых зарубежных парламентах, хотя далеко не во всех. Если без спикера обойтись не удается, то без коллегиального органа руководства вполне можно обойтись.

Этот коллегиальный орган должен служить неким представительством разных партийной фракции для того чтобы в рамках законодательного процесса, в рамках деятельности соответствующей палаты согласовать интересы разных фракций. Чтобы разные депутатские объединения имели возможность повлиять на повестку дня, на очередность рассмотрения вопросов в повестке дня и т.д.

Там, где функции спикера предполагают достаточно независимое положение, там в таком органе нет необходимости, у нас же в некоторых палатах региональных парламентов, и в самой ГД, достаточно долго совет палаты выступал именно органом, обеспечивающим согласование разных интересов. Со временем ситуация поменялась, поменялась она в чем-то объективно, а в чем-то субъективно. Если раньше численность фракций была как-то сопоставима друг с другом, то сегодня численность фракций сильно отличается. И тот принцип, который раньше был заложен как принцип формирования Совета ГД, он сегодня перестал эффективно выполнять свою роль. Если раньше представительство в Совете палаты было поставлено в зависимость от численности соответствующей фракции, то раньше это имело смысл. Теперь же получается, некоторое время назад у Председателя ГД было 11 заместителей, они образовывали Совет палаты. Это одновременно были заместители Председателя, и члены Совета ГД. Из 11 заместителей, 3 принадлежали к разным политическим партиям, а остальные – к партии «Единая Россия». Соответственно, обеспечить какое-то эффективное представительство фракций при принятии решений в этом случае не представляется возможным, смысла создания такого органа нет.

Основными рабочими органами во всех парламентах мира выступают комитеты и комиссии. Они могут по-разному называться, но принципиально важно различие, которые мы с т.з. русского языка обозначаем именно так. Комитеты – постоянно действующие органы, которые формируются чаще всего по отраслевому принципу. Это значит, что отдельный комитет отвечает за законодательную политику в какой-то области, в области здравоохранения и социальной защиты, в области уголовной юстиции, в области международных отношений и т.д. Комитет предполагает, что в качестве ответственного комитета по всем законопроектам, затрагивающим основы его деятельности. Комитеты действуют на постоянной основе как постоянные структурные единицы, рабочие органы палаты.

В отличие от комитетов, комиссии формируются, как правило, на непостоянной основе, есть исключения. Но они именно исключения. Есть две комиссии: комиссия по депутатской этике и мандатная комиссия, которые действуют на постоянной основе, но они сформированы не по тому же принципу, что и комитет. Чаще всего комиссии формируются для того чтобы подготовить рассмотрение какого-то конкретного вопроса на заседании палаты. Комиссии представляют собой временные структурные единицы, временные рабочие органы соответствующей палаты.

Самый яркий пример – это формирование комиссий в соответствии с законом «О парламентском расследовании» для проведения парламентского расследования. Комиссия формируется, проводит расследование, докладывает палате результат расследования и прекращает свою деятельность. Ее существование ограничено жесткими временными рамками и предполагается, что перед ней стоит конкретная задача.

Что касается комитетов, то в рамках разных парламентов значение комитетов может быть разное. Немножко забегая вперед, Белов должен сказать, что роль комитетов в законодательном процессе огромна. По сути дела, многие законодательные решения (если не все) принимаются в комитетах, пленарное заседание подтверждает то общее мнение, которое было сформировано комитетом. Комитет предопределяет во многих случаях, если не буквально, то по существу политически предопределяет решение, которое будет вынесено палатой. Если комитет рекомендует какой-то законопроект к принятию, то 99% вероятности того, что этот именно в таком виде закон будет одобрен на пленарном заседании, на общем заседании палаты.

Такая зависимость решений парламента от решений комитетов во многих случаях рассматривается как негативная. В той классической модели английского парламента роль комитетов стремятся уменьшить. Делается это нехитрым способом, комитету не дают принимать решения до того, как принципиально это решение не предопределит палата. Комитет не решает принципиальных вопросов до заседания палат, т.о. функции комитета сводятся к техническим.

А в других парламентах, есть примеры из зарубежной практике, напротив, ситуацию де факто, превращают в ситуацию де-юре. Комитетам предоставляется право без всяких условностей вроде общего голосования на пленарном заседании, принимать решение от имени всей палаты. По сути дела вещи называются своими именами.

Где в комитетах видят помощь работе палаты, потому что комитет обычно состоит из боле профессионально подготовленных депутатов. Депутаты выбирают, в какой комитет записаться в зависимости от своей предшествующей профессиональной деятельности, комитеты обычно становятся некими экспертными рабочими органами, которые стоят из людей, лучше других депутатов понимающих в предмете соответствующего законопроекта. Соответственно, полагаясь на этот экспертный опыт и экспертное знание, другие депутаты даже не считают нужным себя обременять слишком глубоким изучением вопроса. Если комитет рекомендовал, значит, нет никаких сомнений в том, что так и должно быть.

Единственное сомнение, которое возникает, возникает в том случае, если в комитет непропорционально представлены разные фракции. В российском парламенте это была большая проблема, проблема того, чтобы создать в каждом комитете некий миниатюрный состав фракционной палаты в целом. Для того чтобы решения комитетами принимались политически те же самые, что принимались целой палатой, предполагается, что партия, имеющая 2\3 в палате, должна иметь 2\3 и во всех комитете.

Единственное, что также как и в формировании Правительства бывает, также как и в Правительстве могут создать пост министра здравоохранения представителю другой партии, коалиционное правительство, выглядит странным. Но, в принципе, это, скорее, свидетельствует о том, что политика все равно будет осуществлять в общих рамках, а фигура отдельного министра особенного влияния не оказывает.

Также и с комитетами, некоторые комитеты могут «отдаваться» тем или иным фракциям, имеющим меньшинство голосов. В частности, таким фракциям может быть предоставлено право назначить своего председателя, или заместителя председателя в какой-то комитет, тем самым иметь определенное влияние на те решения, которые будут приниматься, притом, что все равно, решения будут приниматься членами комитетов, а среди них большинство имеет другая партия.

То, что касается политической структуры, то политическая структура в ГД существует, а политическая структура в СФ отсутствует. На что, кстати, иногда с сожалением обращают внимание наши политики.

ГД, формируясь в результате пропорциональных партийных выборов, пол логике, должна быть структурирована политически. Действующий закон предполагает, что те депутаты, которые были избраны в ГД по списку какой-то партии, они образуют фракцию этой партии в соответствующем составе ГД. Предполагается, что избравшись по списку какой-то партии, депутат не может дальше решать, в какую фракцию он попадет. Он связан политической пуповиной с той партией, которая его выдвинула, которая помогла ему стать депутатом, соответственно, он должен оставаться с этой партией в течение всего созыва. Если он добровольно примет решение о смене партии, то это основание для прекращения его депутатского статуса. Сегодня, основание, предусмотрены законом «О статусе депутата ГД». Соответственно, то, что касается фракций, то их формирование сегодня предполагает, во-первых, некое автоматическое формирование, т.е. без какого-либо волеизъявления со стороны депутатов, во-вторых, предполагается, что все 100% депутатов должны быть приписаны к той или иной фракции.

Так было не всегда, раньше, когда порядок формирования ГД был другой, предполагалось, что попасть в ГД могут депутаты, которые не поддерживаются партией, они могли образовывать депутатские группы. Но это уже в прошлом. Зато, новая реальность предполагает, что такая фракция, как фракция «Единая Россия» слишком велика для того чтобы она могла самостоятельно, императивно организовывать свою работу и принимать решения, заседание фракции сильно начинает напоминать заседание ГД.

Соответственно, для того чтобы сегодня это каким-то образом ограничить, предполагается сегодня регламентом ГД создание внутрифракционных депутатских групп. Для того чтобы обсуждение строилось не сразу во всей фракции, а сначала по частям. Соответсвенно, внутрифракционное деление остается делом самостоятельного выбора каждого депутата, депутат может сам решать, в какую именно группу он попадет.

Один из самых важных и самых существенных вопросов парламентского права – вопрос организации работы парламента. Довольно важно отметить, что в парламенте, даже не столь важно принятие итогового решения, сколько важен ход его обсуждения, сколько важны те дискуссии, которые случаются в парламенте по поводу того или иного законопроекта. Собственно, парламент создан для того чтобы обсуждать, для того чтобы обсуждать разные политические государственно значимые вопросы. Сам факт обсуждения, выявляющий разные позиции, так или иначе заставляет, в условиях грубого (вульгарного) понимания демократии предполагается, что большинство принимает решение, стукнув кулаком по столу и на этом ставится точка, но сама процедура обсуждения в парламенте требует, чтобы хотя бы мнения были высказаны, если большинство достаточно политически эффективное, оно самые острые проблемы будет пытаться смягчить, самые разумные и самые значимые предложения других политических сил учесть. И, соответственно, сам процесс обсуждения требует, чтобы все депутаты, представляющие разные политические интересы имели возможность высказать свою позицию и в итоге повлиять на принимаемое решение.

Соответственно, с самого начала существования первых парламентов довольно много внимания уделялось организации дискуссии, организации заседания и, соответственно, те правила, которые установлены сегодня парламентами стран мира, можно рассматривать итогом исторического опыта, функционирования парламента как государственного института.

Соответственно, в рамках этого исторического опыта есть несколько традиций, которые сложились в отношении условий организации работы парламента.

Первая традиция - работа по сессиям.

Первые парламенты, появившиеся на планете, они не предполагали постоянного функционирования. В отличие от исполнительной, судебной власти, законодательная власть не должна действовать постоянно. По крайней мере, раньше такого не предполагалось. Предполагалось, что изменение в законодательстве, принятие нового закона или изменение действующего – это вопрос, который не слишком часто возникает. И если такие вопросы накапливаются, парламент собирается, обсуждает такие вопросы и принимает необходимое решение. Именно так функционировали парламенты много столетий. Это было связано с определенным стилем организации работы парламента, в т.ч., например, не предполагалось, что депутатская деятельность будет профессиональным занятием. Чаще всего, как раз, наоборот, предполагалось, что для любого депутата – это нечто вроде общественной политической деятельности, которая не носит профессионального характера. Депутаты отрывались от своего профессионального занятия для того чтобы позаконодательствовать, а затем вернуться к своим профессиональным обязанностям.

Считается, что одно из причин, почему появились профессиональные парламенты, стало появление представителей разных социальных слоев. И если представители высших слоев могли себе позволить оторваться от своих занятий и потратить время, не заботясь о своем пропитании на заседание в парламенте, то представители низших слоев позволить себе этого не могли. Они должны были постоянно заниматься профессиональной деятельностью, чтобы обеспечить себя и свою семью. Соответственно, началось все с того, что стал компенсироваться утраченный заработок на время участия в работе парламента, и закончилось тем, что парламентариям стал предоставляться статус профессиональных политиков.

Кроме того, это было связано с постоянным расширением потребностей государственной политики, постоянной деятельности законодательных органов. Государство усложнялось, усложнялись те вопросы, которые требовали решения со стороны представительных органов, и это потребовало сначала расширения времени сессий, в потом и постоянной работы парламента.

В сессиях, по большому счету, нет сегодня особого смысла, принципиального значения разделения работы парламента на сессии. Парламент работает сегодня практически постоянно. Нет необходимости, например, созывать чрезвычайные сессии в том случае, когда потребовалось решить какой-то срочный вопрос, нет необходимости регламентировать условия сбора этих чрезвычайных сессий, и другие требования, связанные с идеей непостоянной работы парламента.

Например, ГД сегодня заседает практически круглый год, у них есть парламентские каникулы с 1 по 15 января, и примерно с 1 июля по 31 августа, все остальное время она заседает 2 раза в неделю – по средам и по пятницам. Естественно, это не предполагает, что имеет какой-либо смысл деление работы ГД на весеннюю и осеннюю сессию, хотя формально такое деление есть.

В законодательстве некоторых зарубежных государств имеет еще значение, связанное с ограничением срока рассмотрения тех законодательных инициатив, которые вносятся в парламент. В частности, предполагается, что если законопроект внесен в рамках конкретной законодательной сессии, то он должен быть рассмотрен в рамках этой же сессии. Если он не рассмотрен, то он не считается внесенным и в следующую сессию не рассматривается.

Мы, когда дойдет до карманного вето президента США, мы к этой идее вернемся. Карманное вето появилось как следствие этого общего правила.

В ГД не предполагается таких последствий, законопроект может быть принят в одном чтении, в 1 чтении, дальше лежать в ГД 2, 3, 5, 10 лет, и никаких ограничений нет. Бывает, новый спикер ГД говорит, что надо навести порядок, почистить эти завалы законопроектов, которые лежат в аппарате ГД. Но разгребут, а потом тоже самое начинается.

Соответственно, сессии как институт парламентского права сегодня практически никакого значения не имеет.

Второе традиционное, важное понятие и институт, связанный с организацией работы парламента – это первое заседание. Оно не просто первое заседание, оно имеет несколько важных юридических функций.

Во-первых, считается, что срок созыва, срок полномочий конкретного созыва парламента, начинает течь именно с момента первого заседания. И с момента первого заседания прекращается срок полномочий предыдущего созыва. Если парламент не избрался в правомочном составе. То первое заседание провести невозможно, соответственно, прежний созыв продолжает свою работу до тех пор, пока новый не будет сформирован в правомочном составе. И первое заседание формирует определенный юридический рубеж, когда одни депутаты утрачивают свои полномочия, новые их приобретают. Этот момент связан не с избиранием, не с опубликованием решения о результатах выборов, этот момент связан именно с моментом первого заседания.

Во-вторых, на первом заседании принято оглашать перечень избранных депутатов, сегодня это выглядит пустой формальностью, председатель ЦИК выходит на трибуну и зачитывает список избранных депутатов. Странно выглядит, но если посмотреть на парламентскую традицию, в этом есть глубокий смысл. Предполагается, что парламент создан утвердить результаты выборов. Остался «огрызочек» этой традиции. На самом деле, когда речь идет о результатах выборов, этот вопрос столь же политически значимый, столь же политически болезненный, как, например, лишение депутата неприкосновенности для привлечения его к ответственности. Этот вопрос решает соответствующая палата, потому что он не может быть оставлен на усмотрение законодательной, исполнительной и даже судебной власти. Его должен решить парламент. Почему? Потому что парламент должен определить, носит ли соответствующее преследование политический характер? Может быть оно связно с политической деятельностью, следовательно, оценить характер этого преследования может только парламент. Тоже самое с выборами. Результаты выборов не всегда может оценить суд, как это ни странно звучит. Суд оценивает по формальным критериям, а реальные нарушения, реальная несправедливость тех или иных выборов может не достаточно полно быть оценена судом. Соответственно, парламент должен иметь возможность оценить результаты выборов, для этого на первом заседании парламент утверждает список депутатов, и теоретически может пересмотреть результаты выборов. В нашей стране от этого отказываются, только зачитывание председателем ЦИК списка депутатов.

Наконец, первое заседание еще значимо тем, что на первом заседании избираются рабочие органы, избирается спикер, избираются иногда все рабочие органы, все комитеты ГД, которые будут обеспечивать ее деятельность. Соответственно, поскольку первое заседание не может вести председатель, председателя еще нет. Первое заседание обычно ведет старейший по возрасту депутат, это парламентская традиция, уходящая своими корнями в далекое прошлое, но сохранившееся по сей день. Сегодня первое заседание ГД ведет старейший по возрасту депутат.

Если на первом заседании не избирали спикера, то могут быть разные варианты.

В Законодательном собрании Санкт-Петербурга, например, полтора года не могли избрать спикера, соответственно, депутаты председательствовали по очереди на заседаниях до тех пор, пока спикера не избрал.

Условие правомочности заседания – кворум. В парламентской практике кворуму, в принципе, уделяется довольно большое значение, но надо сказать, что это значение варьируется от страны к стране, от одной политической, парламентской культуры к другой. Где-то кворуму придается столь серьезное значение, что нехватка депутатов на заседании может рассматриваться как недостаточно эффективное представительство. Собственно, мы знаем Постановление КС 1999 года, которое касалось проверке конституционности закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», где КС оценивал практику голосования одних депутатов за других. КС там достаточно недвусмысленно сформулировал позицию о том, что каждый депутат должен голосовать лично, а, во-вторых, голосование, Которое предполагает или отсутствие депутата, или передачу голоса другому депутату означает нечто иное, как искажение народного представительства, представительства тех интересов, которые выражает депутат. Это характерно для нашего права, при том, что Белов бы сказал, что у него есть ощущение, что это, скорее, традиция больше советской представительной системы, где кворуму придавалось, во-первых, очень большое значение, а, во-вторых, если мы встречали в юридических журналах дискуссии относительно отмены порога явки избирателей на выборах, то там недвусмысленно во многих публикациях звучит мысль о том, что если те избиратели, которые, например, не пришли на выборы, они оказываются не представленными. Количество оказывается существенным для качества народного представительства. Это то, что характерно для отечественной, в чем-то советской системы оценки представительного правления. Что же касается зарубежной практики, то далеко не везде кворум требуется столь высокий как у нас в Парламенте. В общем-то, Палата Общин в этом отношении, наверное, наиболее показательный пример. Хотя может быть еще более показательный пример – Палата Лордов. Кворум там составляет 1 депутат Парламента. Если хотя бы 1 лорд пришел на заседание, значит, заседание состоялось. У нас, естественно, это не может быть принято в принципе.

Надо сказать, что отечественный подход к кворуму, он немного лицемерный, потому что в реальности, чтобы КС не писал о запрете передавать ключ для голосования другому депутату, в реальности не большинство депутатов присутствует обычно на заседании ГД.

Это обычная практика во всех Парламентах мира, другое дело, как к этому относятся. У нас это оценивается крайне негативно, тогда как в других Парламентах это считают само собой разумеющимся и большой беды в этом не видят. Конечно, определенное искажение представительства при этом возникает, но предполагается, что депутат, который не хочет, чтобы какой-то законопроект был принят, или очень хочет, чтобы законопроект был принят, он придет на заседание. Он придет и передаст ключ другому депутату. В общем, он сумеет повлиять на принятие решения. Если же депутат не участвует в голосовании, то, возможно, речь идет о вопросах, которые для представительства его избирателей не существенны.

Вопрос определения повестки дня заседания – это вопрос, наверное, менее принципиальный в нашей стране, по крайней мере, так он обычно оценивается, гораздо более принципиален в теории парламентского права, и с т.з. той реальной политической практики, которая существует во многих парламентах мира. Определять повестку дня – это фактически управлять работой парламента, потому что тот вопрос, который Парламент, например, не должен принимать, исходя из чьих-то политических желаний, он может просто откладываться, не включаться в повестку дня месяцами, годами, и тем самым блокироваться может та или иная политическая инициатива, в том или ином виде можно влиять на решения, принимаемые парламентом.

При этом, у нас отчасти, в нашей парламентской практике это учитывается, потому что повестку дня определяет Совет ГД, но мы уже говорили о том, что на самом деле не так уж эффективно, а в Великобритании традиционно право определять повестку дня передано спикеру, считается, что спикер не допустит никаких злоупотреблений, спикер будет определять повестку дня объективно и непредвзято.

Надо сказать, что подчеркнутое значение повестки дня, может быть, имелось в законодательстве 5 французской республики до реформу 2008 года. Повестку дня заседания Парламента определяло Правительство. Мы можем себе представить, какое значение придавалось повестке дня для того чтобы предоставить это полномочие как особое, отдельное, публичное полномочие другому органу государственной власти. Это показывает, что повестка дня – вопрос серьезный.

Та модель, та концепция, которая в ГД РФ предполагается воплощать, требует, чтобы в формировании повестки дня принимали участие все основные политические силы, тем самым чтобы повестка обеспечивалась с т.з. ее независимости и беспристрастности.

То, что составляет основную часть работы парламента – это процедура обсуждения и процедура голосования. Процедура обсуждения предполагает, что в парламенте много что требует регламентации в части именно порядка проведения парламентских дебатов, дискуссий. Мы говорили о том, что собственно обсуждение во многих случаях составляет сам смысл существования парламента. Не итоговое принятие решений, не столько важно голосование как таковое, сколько именно важно, какие мнения, позиции, какие интересы будут выражены по поводу того или иного законопроекта.

Соответственно, обсуждение, с одной стороны, должно обеспечивать право всем, кто хотел бы высказать свою позицию по тому или иному вопросу, право высказать эту позицию, право заявить о тех или иных интересов, которые должны быть учтены при принятии закона, а с другой стороны, нужно создать препятствия для злоупотреблений этим правом.

Существование представительных парламентских учреждений на протяжении многих столетий дает богатую пищу для разного рода примеров о том, как именно злоупотребляют правом на парламентские выступления в разных парламентах мира. Эта практика началась в Палате представителей Конгресса США, она даже получила название флибустьерство. Это практика, когда с целью блокировать принятие какого-то закона, представитель одной политической партии занимал трибуну, и мог говорить на ней часами, не просто часами, иногда целыми сутками, днями неделями. Собственно, читались какие-то художественные произведения с парламентской трибуны, естественно, обосновывалось, как это связано с принимаемыми законопроектами. Оратор, чтобы не допустить своих оппонентов на место выступления, пил, ел на этом месте. Естественно, это рассматривалось как явное нарушение, злоупотребление возможностью высказывать свое мнение.

В английском парламенте с этим проще, спикер английского парламента может применить т.н. «правило гильотины». Он может просто прекратить дискуссию, прекратить выступление, прекратить обсуждение какого-то вопроса, исходя из того, что считает, что, например, выступающий отклоняется от предмета обсуждения, или вообще дискуссия слишком затянулась, никаких новых аргументов не высказывается, а все вертится вокруг одних и тех же доводов. Редко в каком парламенте спикеру дают такую власть, чтобы предоставить возможность ограничивать выступление, и не боятся того, что спикер злоупотребляет этой возможностью и ограничивает представителей тех или иных политических сил в возможности довести свою позицию до коллег.

В английском парламенте полномочия спикера не ограничиваются не только в части применения «правила гильотины», но и в част и применения «правила кенгуру». «Правило кенгуру» – это выбор вопросов для обсуждения. Например, подано 20 поправок. Спикер объявляет, что мы обсуждаем 2, 4, 8 и 12. Все остальные не осуждаются. Соответственно, это правило тоже предполагает очень широкие полномочия у спикера, исходя из того, что спикер – лицо, во-первых, достаточно независимое, во-вторых, достаточно авторитетное для того чтобы его решение не вызывало возражений и не было ущемления чьих бы то ни было прав.

Процедура обсуждения регламентирована в регламентах (простите за тавтологию) некоторых парламентах достаточно подробно, определяется, сколько минут дается каждому выступающему, определяется, сколько может быть выступлении, например, от одной фракции по одному законопроекту, тем самым, отчасти, формализуется процесс осуждения.

Если сегодня мы почитает стенограмму заседаний ГД, мы увидим, что там сейчас микрофон отключается автоматически. Прошло 3 минут, микрофон отключается, соответственно, дальше выступающего не слышно. Таким образом, можно сказать, технически ограничивается возможность злоупотребления временем. Не спикер следит за количеством минут, а техника.

При этом, вопрос продолжительности далеко не всегда относится к числу ключевых вопросов, иногда возникает проблема, связанная с тем, что нужно вообще, например, отложить обсуждение. И вот, одни депутаты начинают говорить: как же так, мы затем и собрались, чтобы этот вопрос обсудить, другие говорят: мы не можем обсуждать, потому что у нас нет какие-то данных, не решен предварительный вопрос. Предварительный вопрос – направленное, скажем, к Правительству обращение Палаты с просьбой предоставить какие-то дополнительные документы для принятия решений по тому или иному законопроекту. В таких условиях регулирование процедур парламентских дискуссий, оно описано во многих трудах по парламентскому праву с т.з. разных вариантов тех ограничений, тех условий, которые могут устанавливаться для организации дискуссий.

Процедуры обсуждения еще интересны и важны тем, что они могут быть в дальнейшем использованы за пределами Парламента. Собственно, если не понятно, что в законе написано, можно посмотреть, как этот закон обсуждался в парламента, что о нем говорили депутаты, и по высказываниям депутатов примерно представить себе, а что же они имели ввиду, когда голосовали за этот законопроект. Такой способ толкования закона в некоторых странах получил широкое распространение, но в других государствах, в частности, в том государстве, где, как мы полагаем, был классический парламент, Великобритания, до решения 1992 года Палаты Лордов «Pepper v. Hart UKHL 3» считалось, что никакие парламентские дискуссии никогда нигде не могут за стенами парламента для каких бы то ни было целей использоваться. Причина этого правила, она достаточно очевидна, она проистекает из старой конституционной привилегии, традиции парламента, привилегии независимости, обеспеченной неответственностью за принимаемые решения. Мы будем говорить о депутатском индемнитет, но здесь речь идет об индемнитете парламента в целом. Индемнитет – это в т.ч. неответственность парламента за принятое ими решение и за любое мнение, высказанное в процессе обсуждения, в общем, за реализацию любого полномочия, которое закон и Конституция предоставляет парламентарию.

Английское право, точнее сказать, Билль о правах 1689 года предусматривал в т.ч. эту гарантию, устанавливал запрет на использование материалов дискуссий для каких бы то ни было целей за пределами парламента для того чтобы эти материалы не могли быть использованы в качестве материалов для обвинения, выдвигаемых против членов парламента и связанных с парламентской деятельностью. Собственно, этот запрет трактовался обычно настолько широко, что не позволял судам использовать материалы парламентских дискуссий, при том, что эти материалы всегда публиковались, еще с самых первых лет существования парламента, суды не могли использовать.

В 1992 году историческое решение «Pepper v. Hart UKHL 3», Палата Лордов разрешила судам использовать материалы парламентских дискуссий, хотя вопрос о том, насколько этот принцип допустим, насколько эффективно использование материалов – это вопрос, который по-прежнему обсуждается в т.ч. в английской литературе с т.з. больше содержательной, нежели с т.з. формальной.

Что касается процедур голосования, то в справочниках, учебниках, где описываются парламентские практики разных стран мира, можно найти всякие разные примеры того, как голосовали и как голосуют депутаты в разных парламентах.

Самый дикий способ – это выкриками, примерно, как в Новгородском вече. За какое решение больше кричат – то и поддерживается народом. Собственно, в некоторых парламентах эта практика действует примерно также.

В большинстве парламентов сегодня голосуют цивилизованнее, даже давно уже предполагается, что депутат либо каким-то открытым способом, причем открытый способ может быть совершенно разным. Начиная от того, как депутаты проходят и выходят из зала заседания через отдельные коридоры. Те, кто голосуют «за» идут через левый коридор, те, кто голосуют «против» идут через правый коридор, или наоборот. И у выхода стоят работники Аппарата Парламента, которые ставят галочки и считают, сколько депутатов прошло через их коридор. И до самого элементарного, самого банального поднятия рук депутатов, которые присутствуют на заседании.

На самом деле, все эти практики сегодня остаются в прошлом, потому что сегодня, конечно, в основном, все парламенты голосуют с помощью электронных систем голосования. Электронные системы, с одной стороны, очень быстро обеспечивают абсолютную точность, и позволяют работать в двух режимах: режимах, когда учитывается поименное голосование, и режимах, когда поименное голосование не учитывается, когда голос обезличивается и подсчитывается общее количество голосов.

Сегодня именно такие электронные системы используются чаще всего, а Регламентами Палат определяется, в каких случаях голосование должно носить тайный характер, т.е. без фиксации конкретных фамилий ,а в каких случаях оно может носить поименный характер, или как должно приниматься решение о том, чтобы голосование происходило поименно.

По общему правилу в ГД действует поименное голосование, но может быть принято решение об обезличенных данных голосования.

Белов уже достаточно много приводил в пример ГД. Собственно, в ГД нужно обратить внимание на структуру повестки дня, просто чтобы мы понимали, как строится работа ГД, очень советует Белов нам хотя бы один раз зайти на сайт ГД, найти за любую среду или пятницу повестку дня заседания, посмотреть, как именно структурируется повестка дня. Нам тогда многое может быть понятно о том, как именно принимаются решения, как именно функционирует ГД.

При этом, предполагается, что законопроекты отдельно обсуждаются по стадиям. Начало блок законопроектов принимают в первом чтении, потом блок законопроектов принимают во втором чтении, потом блок законопроектов, который принимают, в отношении них, в отличие от первых двух блоков, обычно предполагается, что председатель профильного комитета докладывает о том, что законопроект был подготовлен к третьему чтению, и без обсуждения вопрос выносится на итоговое голосования в отдельный блок – «Час голосовании», когда голосование проходит без каких-либо обсуждений.

По первому, второму чтению обычно сначала вопрос обсуждается, потом непосредственно сразу после этого обсуждения проходит голосование.

Отдельно выделяются в структуре повести «правительственный час», когда приглашаются должностные лица исполнительной власти, они отвечают на вопросы депутатов, выступают перед депутатами.

«Час заявлений» - именно заявления, которые хотят донести до широкой общественности те или иные депутаты, или это могут быть какие-то ситуации, когда палата утверждает на своем заседании парламентский запрос, подготовленный одним из депутатов.

Прежде чем мы перейдем к вопросам законодательной процедуры, Белов остановится на таком вопросе, который не носит хрестоматийного характера для обычного изложения курса КП – это вопросы правового регулирования лоббистской деятельности. Лоббизм существует везде. В некоторых государствах он признается как официальное явление, как правомерное, допустимое и регламентированное, хотя бы в каких-то пределах, явление. А в некоторых он категорически отрицается, исходя из того, что у нас того не может быть, потому что не может быть никогда.

Конечно, во втором случае больше приходится говорить о попытке выдать желаемое за действительное, потому что лоббизм - явление социально объективное. То или иное законодательное решение всегда выгодно или невыгодно каким-то политическим, социальным, экономическим группам. Соответственно, эти группы всегда пытались и всегда будут пытаться влиять на принятие решений, дабы свои интересы попытаться продвинуть на государственном уровне.

Лоббизм в концепции представительного учреждения, наверное, отражается лучше всего, потому что лоббизм, конечно, теоретически можно рассматривать как попытку влиять на любые государственные решения, и на решения, принимаемые органами исполнительной власти, и даже на решения, принимаемые судами. Но и во втором, и в третьем случае – это уже, скорее, полукриминальная или совсем криминальная практика. А то, что касается влияния на законодательную власть, то предполагается. что она по определению должна быть открыта для представительства разных интересов. Она должна разные интересы учитывать, соответственно, это создает объективные предпосылки для того чтобы на законодательную власть пытались повлиять.

Лоббизм в тех странах, где он не считается глубоко противоречащим принципам функционирования представительного органа власти, в тех государствах он признается как определенное право граждан отстаивать свои интересы, или просто доводить свои интересы до сведения депутатов, принимающих решение. Для того чтобы депутаты, при принятия решения, эти мнения учитывали.

Лоббизм мало где признан до такой степени, как в США, где еще в 1946 году появился первый закон «О правовом регулировании лоббистской деятельности», и этот закон, мало того, что он вызвал массу нареканий с т.з. его эффективности, он вызывает возражения в некоторых концепциях представительной власти, в таких как, например, господствующих в нашей конституционной доктрине, тем, что лоббизм позволяет частные интересы продвигать при принятии общественных государственных решений.

Та концепция представительного правления, которая доминирует в нашем КП предполагает, что никакие частные интересы не могут существовать вообще, могут быть только общие, только общественные интересы, и представительный орган должен именно эти общественные интересы всячески защищать, обеспечивать и следовать именно им в своей деятельности.

В США концепция и конституционная основа для лоббистской деятельности находится в самой Конституции, потому что представительное правление, конечно, - это один из принципов Конституции, но помимо него есть и дополнительные конституционные нормы, которые позволяют на это общее решение влиять тем, с чьими интересами это общее решение либо совпадает, либо, наоборот, не совпадает. В Конституции США обнаруживается то право, которое, например, в нашей Конституции гарантированно статьей 33, право на обращение государственные органы и органы местного самоуправления, а, собственно, обращение – политическое право, которое предполагает возможность, донеся свою позицию, свое мнение, свой интерес до государственных органов, попытаться каким-то образом повлиять на принимаемое решение. Лоббизм – это форма организованного воздействия на принятие решения. У нас эти конституционные основы, скорее, отодвигаются на 2 план. Предполагается, что открытость власти для воздействие на нее со стороны разных лоббистских группировок приведет к коррупционным практикам, она неизбежно приведет к тому, что частные интересы начнут доминировать над интересами общественными. Более того, частное лоббирование начнет искажать общественную пользу, общественные интересы, в конечном итоге, окажется противоречащим самой природе представительных органов, самим целям их существования.

Далеко не единственный взгляд. Собственно, у нас в 90-е гг. делались попытки принять закон «О лоббизме», и его активно обсуждали в юридической литературе, многие писали статьи в защиту этого закона, в итоге, он так и не был принят. В результате, то воздействие, которое в реальности все-таки оказывается на государственные структуры, оно гражданам неизвестно, оно не транспорентно, оно не открыто. А главная цель правового регулирования лоббистской деятельности – создать разными путями, разными способами систему того, чтобы избирателям было известно, кто именно повлиял на принятие конкретного решения, в чьих интересах это решение состоялось.

Собственно, моделей правового регулировании лоббизма можно найти 4, но подходов, в целом, только два.

Один подход – это подход, близкий к «политике кнута». Предполагается, установление жестких ограничений под страхом какого-то наказания. Предполагается, что если те правила транспорентности, которые введены законом «О лоббизме» не соблюдаются, то виновное лицо должно нести наказание в виде штрафа, в виде каких-то ограничений профессиональной деятельности и т.д. Это американская модель, отчасти, подобные практики можно обнаружить и в английском парламенте.

В целом, конечно, это предполагает, что в данном случае нет попыток создать стимулы для раскрытии информации о лоббистской деятельности, здесь попытка заставить лоббистов раскрывать информацию о своей деятельности.

Именно по такому пути пытаются пойти наши законодатели, тот проект закона, который в 1995 году вносился в ГД, он был построен по американской модели с обязательной регистрацией лоббистов.

Немецкая модель, она, скорее, исходит из попыток создать стимулы для лоббистской деятельности, она предполагает, что зарегистрированным лоббистам предоставляются дополнительные возможности по отстаиванию своей позиции, по донесению своей информации до депутатов, тем самым, получается, что регистрация и открытое лоббирование определенным образом стимулируется.

Четвертая модель – это модель французская, предполагающая, что непосредственное воздействие на членов парламента не допускается, но специальный орган – Социально-экономический совет – он часто неофициально именуется лоббистским парламентом, т.е. предполагается, что вопросы, которые важны для тех или иных структур, должны выноситься на обсуждение Социально-экономического совета, а уже решение Социально-экономического совета влияет на государственные решения, на решения, выносимые парламентом, на решения, которые носят государственный характер.

Прежде чем мы перейдем к законодательному процессу, мы должны затронуть вопрос об особенностях тех актов, которые принимает парламент.

Собственно, в этом вопросе есть явная теоретическая проблема – проблема, связанная с тем, каков характер тех или иных отельных решений, принимаемых парламентом. Белов приведет один из примеров, который демонстрирует, как кажется Белову, смешение отношения к разным видам правовых актов, издаваемых парламентом, самим законодателем.

В ст. 5 закона №184 говорится о том, что законодательный орган власти (парламент) субъекта имеет определенные полномочия, статья так и называется «полномочия законодательного органа», и одна из частей этой статьи посвящена принятию закона. Это способно ввести неподготовленного читателя в заблуждение относительно того, что представляет собой закон. Закон – это не форма реализации полномочий законодательного органа (!), хотя часто выглядит именно таковым. Закон издается не от имени органа, он издается от имени государства в целом, он представляет собой реализацию правомочия государства, а не полномочий конкретных органов государственной власти. В этом отношении, закон радикально отличается от тех актов, которые издают палаты парламента. Именно акты палат парламента реализуют полномочия соответствующих палат. И если мы можем говорить, например, об ограничении издания актов представительным органом, вытекающих из принципа разделения властей, то мы, в первую очередь, говорим об именно актах палат парламента, потому что они ограничены, они не должны вторгаться в те вопросы, в ту компетенцию, которая относится к вопросам, к компетенции других ветвей власти. Закон же таких явных ограничений не имеет, хотя законодатель и, собственно, понятие законодателя оно шире, чем понятие представительного органа, законодатель и парламент– это не одно и то же. Законодатель в некоторых случаях тоже органичен. Если, например, Конституция закрепляет то или иное полномочие непосредственно за тем органом, который Конституцией установлен, например, за Правительством, то эта норма ограничивает в т.ч. и в принятии закона, но это, скорее, ограничение в части пределах правового регулирования, нежели ограничение полномочий конкретного органа.

Закон можно считать квинтэссенцией теории законодательной деятельности, квинтэссенцией тех правил и тех норм, которые касаются, собственно, регулирования общественных отношений на уровне закона.

В теории права можно говорить о некой определенной теории закона, хотя это можно условно отнести к разработанной области современной теории права, по крайней мере, в РФ.

В законе выявляют некоторое количество характерных черт, свойств. В частности, предполагается, что закон – это акт высшей юридической силы, это акт, который издается от лица государства, акт, который регулирует самые важные общественные отношения, это акт нормативный и т.д. Но все эти характеристики, скорее, определяют те особенности, которые сложились в отношении законодательной деятельности, в отношении законов на практике, вряд ли их можно считать, например, каким-то императивными требованиями Конституции.

Можно ли принять ненормативный закон? Есть примеры. Есть ситуация, когда ГД принимает закон, носящий прямо индивидуальный характер. Один из ярких примеров, в 1995 году ГД приняла закон об обеспечении семьи одного из депутатов ГД, погибшего в связи с выполнением депутатских обязанностей. В данном случае можно было вполне отчетливо говорить об индивидуальном законе. Сказать, что этот закон, хотя не отвечает обычным выявляемым признакам закона настолько не соответствует идеям закона, что противоречит Конституции, будет преувеличением. Мы же должны в рамках той теории, которую мы обсуждаем, наверное в т.ч. сказать о том, какова должна быть природа, каково должно быть содержание закона с т.з. характера и условий его издания.

С одной стороны, и этому учит теория права, закон должен выявлять и предполагается, что закон должен обеспечивать некую оптимальную модель правового регулирования. Предполагается, что эта оптимальная модель существует всего лишь одна, и нет, или их не много, вариантов правового регулирования, которое было бы достаточно эффективно и оптимально. Однако на практике (мы говорим о теории деятельности представительных учреждений) закон очень часто становится результатом политического компромисса, а в некоторых случаях вообще результатом определенной государственной политики. Естественно, в этом отношении уже никакой оптимальной, никакой единственно верной системы правового регулирования быть не может. Единственно верное оценивается с т.з. тех целей, которые преследует законодатель или какая-то политическая сила, влияющая на принятие законодательных решений. А то решение, которое принимается в форме закона, представляет собой результат определенного политического компромисса и результат определенного политического процесса.

Чего в законе больше, первого или второго – сказать сложно. Белову кажется, что второго, потому что практика применения действующей Конституции в этой части и практика издания законов, скорее, свидетельствует о том, что закон воспринимается как инструмент законодательной политики, как инструмент государственной политики. Соответственно, ни о каком идеальном содержании закона, при такой постановке вопроса, и речи быть не может. Закон в любом случае регулирует те или иные отношения тем способом, которые проистекают из идей, заложенных в политику, реализуемую законодателем в конкретное время, в конкретном государстве и т.д.

При этом, вопрос издания законов, вопрос условия их действия, вопрос пределов и соотношения действия юридической силы разных законов меду собой – это вопрос, который в полной мере относится к конституционно-правовой области, потому что все отрасли права воспринимают закон как данность. Для конституционного же права закон – предмет регулирования и с т.з. порядка принятия, и с т.з. содержания, и с т.з. условий, при которых закон будет действовать. Соответственно, всякие вопросы, связанные, например, с коллизией законодательных актов, иерархии, могут решаться именно в рамках тех конституционных принципов, которые вытекают из Конституции, которые предопределяются конституционно-правовым регулированием.

Белов не готов сейчас говорить обо всех проблемах, которые в связи с этим возникают, о некоторых мы еще будем говорить, о некоторых мы уже говорили, об условиях обратной силы закона, но Белов бы хотел обратить наше внимание на проблему иерархии законов, которая относится к числу спорных и в теории права, и вызывает вопросы с т.з. конституционной.

У КС есть две т.з. на эту проблему. Одна предполагает, что законы не могут находиться в некой заранее предопределенной иерархии по отношению друг к другу.

Например, если речь идет о распространенном в теории права – кодифицированный акт имеет приоритет над актом некодифицированным. В Конституции для этого нет абсолютно никаких оснований. Кодифицированный акт – это точно такой же закон, как и некодифицированный. Никаких оснований отдавать ему приоритет просто потому что он - акт кодифицированный нет. Достаточно распространенный теоретический постулат в практическом смысле никакого значения не имеет.

Но, если законодатель считает, что какому-то акту нужно придать большую юридическую силу. Здесь даже речь не идет о большей юридической силе, а о некой коллизионной норме, заранее предопределяющей, как будет решаться конфликт между законодательными актами. Законодатель может решение таких конфликтов предусмотреть, предугадать, и заранее решить, например, путем предоставления приоритета в действии какому-то акту, например, Кодексу.

В частности, в Постановлении 2004 года, оно касалось действия УПК, как раз речь шла о том, что законодатель может установить иерархию, но эта иерархия не может считаться вытекающей из Конституции. Она в руках законодателя. Законодатель может ее установить, может не устанавливать. Если законодатель прямо и недвусмысленно не включает в содержание правового регулирования подобных коллизионных норм, то не из чего не проистекает верховенство кодифицированных актов над актами некодифицированными.

Законодатель наш, кстати, в некоторых случаях приоритет отдает и некодифицированным актам. Мы знакомы с законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в нем установлено правило о том, что все прочие акты о выборах и референдумах применяются в части, не противоречащий этому закону. Такой Мини-Кодекс, предполагается, что он действует в данной сфере, в сфере правового регулирования выборов как акт наиболее общий и обладающий приоритетом над другими актами.

Вопрос коллизий, если он не решен законодателем, то он разрешается с помощью двух классических принципов: принцип более позднего закона и принцип более специального закона, соответственно, более поздний и более специальный имеют приоритет.

Законодательный процесс, Белов, говоря о законе, акцентировал внимание на том, что закон есть определенный результат политического компромисса, исходя из того, что мы изучаем законодательный процесс в рамках КП, т.к. законодательный процесс - форма реализации законодательной власти государственных органов, т.о. законодательный процесс становится предметом правового регулирования норм КП.

Законодательный процесс регламентирован отчасти в Конституции, но очень общё. И детализирован в Регламентах палат ФС, можно сказать, что немножко он затрагивается в законе «О статусе депутата ГД», «О статусе члена СФ», но, в основном, его регулирование относится к области регулирования Регламентов палат ФС.

Законодательный процесс – это довольно сложная процедура, потому что в т.ч. она сложно поддается структурированию, для этого нужно выбрать определенный критерий структурирования. При желании можно, если брать в качестве критерия некий акт, завершающий очередной этап, очередную стадию законодательного процесса, то его можно раздробить гораздо подробнее, чем он в данном случае разбит на слайде. Не только законодательная инициатива, стадия нижней палат, стадия верхней палаты и промульгация, а можно в рамках нижней палаты рассматривать как стадию законодательного процесса 1,2 и3 чтение. В общем-то, и та, и другая классификация может быть еще более дробной, для той или иной классификации есть свои основания. Но все эти классификации, они практического значения не имеют, поэтому мы особенно на них внимания обращать не будем.

Мы только отметим, что, в общем, в строгом смысле законодательный процесс начинается после выражения законодательной инициативы. Сама стадия формулирования законодательной инициативы, если смотреть на вещи строго, относится за пределы самого законодательного процесса. Тоже самое касается и промульгации. Промульгация – это или финальный этап, или то, что уже находится после законодательного процесса.

Собственно, законодательный процесс ограничивается парламентской стадией, но для того, чтобы понимать всю процедуру, мы будем говорить обо всех этапах, не исключая и законодательную инициативу, и промульгацию.

Законодательный процесс регламентируется актами палат парламента, в этом отношении акты палат можно охарактеризовать как в полной мере нормативные акты.

Акты палат парламента, особенно регламенты, часто рассматриваются как некие внутренние документы. Например, регламент ГД многие склонны оценивать как документ, адресованный исключительно тем внутренним структурам, которые строят свои отношения на основании регламента. Но такой подход не достаточно обоснован, он неправильный.

Регламент не имеет своим ограниченным предметом отношения внутри соответствующей палаты. Регламент затрагивает в т.ч. вопросы реализации полномочий соответствующей палаты, а поскольку вопросы реализации полномочий связаны в т.ч. с взаимодействием с другими государственными органами, регламент по факту может рассматриваться как акт, регулирующий, если не полномочия, то механизм реализации полномочий целого ряда органом государственной власти, включая Президента и Правительство.

Соответственно, регламент, по крайней мере, в части законодательного процесса и некоторых других уровней взаимодействия парламента с другими органами власти, явно не может оставаться исключительно техническим внутренним документом. Это акт, который носит нормативный характер, определяя порядок реализации полномочий ГД и других органов в части взаимодействия ГД и в части законодательного процесса, например.

То, что касается законодательного процесса, то, конечно, основную роль в нем играет законодательный орган власти. Но, мы не должны забывать, что закон – результат реализации полномочий не одного только законодательного органа, иначе бы он был просто формой принятии решений, относящихся к компетенции, полномочиям государственных органов.

На самом деле, закон принимается от имени государства, а, следовательно, в законодательный процесс вовлекаются не только органы законодательной власти, но и глава государства как минимум, потому что промульгация является обязательным этапом процедуры издания закона, но и исполнительная власть.

Степень вовлечения исполнительной власти в законодательный процесс может быть разной. В этом отношении, различие в практике разных государств проистекают из соответствующего прочтения принципа разделения властей. Когда в государственном строе принцип разделения властей склонны считать строгим принципом и придерживаться его максимально буквально, то правительству могут вообще не предоставить право законодательной инициативы, потому что нечего делать исполнительной власти в законодательном процессе даже на стадии инициирования этого процесса. Какие законы, когда и как будет издавать законодательная власть – это ее дело, правительство вмешиваться не должно. До такой крайности дошла Конституция США, где исполнительная власть, Президент де-юре полномочий по реализации законодательной инициативны не имеют. Это не означает, что де-факто Президент США не может инициировать закон. Политическая практика давно нашла ход этому формальному запрету, предполагается, что или спикер, или председатель одного из комитета Конгресса вносит законопроект от своего имени, но всем понятно, всем известно, что законопроект предлагает Президент.

В других государствах участие исполнительной власти не столь строго ограничивается. А в некоторых, наоборот, Правительству предоставляются полномочия в рамках законодательного процесса, видя в этом определенное преимущество, плюсы. Какие именно? Правительству лучше депутатов может судить о том, например, насколько будет затратна реализация того или иного законопроекта. Соответственно, правительство отличает за то, чтобы все, предусмотренные законом расходы, были обеспечены, может выдвигать возражения против принятия того или иного закона, ссылаясь на его финансовую, экономическую необоснованность.

И в этом отношении контроль правительства за деятельностью законодательных органов может иметь разные пределы. Например, в Конституции РФ Правительство только дает заключение по законопроектам, которые касаются расходов из бюджета, которые касаются финансовых вопросов. В некоторых странах правительств обладает исключительным правом законодательной инициативы по вопросам, связанным с финансами. Это значит, что только Правительство может вообще инициировать принятие закона.

Предполагается, что в этом отношении вмешательство правительства в законодательный процесс повышает эффективность законодательной деятельности, повышает качество той продукции, которую издает законодатель в результате законодательного процесса.

Судебные органы в законодательный процесс могут в определенных случаях вмешиваться. В Конституции РФ предусмотрено уникальное право – право законодательной инициативы судов. Белов не знает примеров из Конституции зарубежных стран, где подобное право судам было бы предоставлено, и может судить по оценке, которые давали зарубежные эксперты в 1993 году. Это право вызывает много сомнений в части его обоснованности, допустимости. И реализация законодательной инициативы судов – это то, что для судов обычно не характерно. Суды должны исполнять закон, а не стремиться его изменить, в этом смысле, функция судов не предполагает никакого вмешательства в законодательную деятельность.

У нас суды не часто реализуют это полномочие, но реализуют. Белов когда-то видел статистику внесения законопроектов, это было давно, но по той статистике, примерно середина 2000-х гг. около 5% от общего количества законопроектов, которые вносятся в ГД, вносит ВС РФ, ВАС РФ. КС никогда не реализовывал право законодательной инициативы, а другие высшие суды этим пользуются. Соответственно, в этом отношении наша Конституция весьма оригинальна.

В других же Конституциях участие судебной власти в законодательном процессе, скорее, предполагает контроль в ходе законодательного процесса за тем результатом, который у него предполагается. А именно это конституционный контроль за содержанием тех законопроектов, которые рассматриваются в парламенте. Это т.н. предварительный конституционный контроль, тот контроль, который осуществляется до издания закона, соответственно, предполагает, что суд становится частью самого процесса законодателя. Правда, в данном случае речь идет не о суде, а, скорее, о специальном органе конституционного контроля. Самый лучший пример – Конституционный Совет Франции, который может оценивать конституционность закона, законопроекта, рассматриваемого в Парламенте до его принятия. После принятия, в 2008 году КС было предоставлено право оценивать конституционность закона уже после того, как он принят и вступил в силу, а до 2008 года такого права у Конституционного Совета не было. И, соответственно, его конституционный контроль ограничивался только стадиями законодательной процедуры.

Помимо конституционного контроль, есть еще специфический институт как контроль религиозный на соответствие основным догматам религии. В некоторых государствах ислама такой контроль осуществляется (Пакистан, Иран).

Собственно, если начать разговор о стадиях законодательного процесса, то начинать нужно с законодательной инициативы. Законодательная инициатива – интересное явление, потому что законодательная инициатива принадлежит государственным органам, субъектам публичных правоотношений, субъектам, чья компетенция главным образом состоит из полномочий. А полномочие предполагает, что оно не только, что оно может быть реализовано, оно должно быть реализовано. В этом специфика и отличие полномочия от субъективного права.

Однако законодательная инициатива в таком случае к полномочиям отнесена быть не может, потому что ее свойства не предполагают обязательности реализации законодательной инициативы. По крайней мере, по общему правилу. Есть исключения, есть, например, предусмотренное законом «О КС» обязанность Правительства разработать и внести в ГД проект закона об исполнении решения КС, но это исключения, а по общему правилу законодательная инициатива реализуется по усмотрению субъектов права законодательной инициативы. Следовательно, это не полномочие, это именно право субъекта законодательной инициативы.

В литературе вопрос обсуждался, внятного теоретического обоснования того, что это можно считать сверхдискреционным полномочием нет, и быть не может. Это специфическое явление. С одной стороны, оно лежит в области именно публичного права, с другой стороны, не отвечает признакам, характерным для полномочий.

Законодательная инициатива принадлежит определенным субъектам. Чаще всего и без каких либо сомнений законодательная инициатива предоставляется членам парламента или даже целым палатам, целым структурным подразделениям парламента.

Правда, если речь идет, например, об обязательности рассмотрения законопроекта, сначала в одной палате, как это, например, предусмотрено в Конституции РФ, обязательно сначала ГД, то, естественно, ГД правом законодательной инициативы не обладает. Если кто невнимательно читал Конституцию, то надо прочитать, там в числе субъектов права законодательной инициативы ГД нет. Это очень логично. Иначе бы сначала ГД должна была на своем заседании, пленарном заседании, решить, что она выступает с законодательной инициативой, внести себе самой законопроект, затем, рассмотреть его в первом члени на предмет того, устраивает ли ее концепция этого законопроекта. Согласимся, довольно странная ситуация.

Другая же палата, конечно, может реализовывать именно как целая палата свое право законодательной инициативы, в РФ СФ может это делать.

Кроме того, отдельные депутаты могут тоже вносить законопроекты. В некоторых парламентах, РФ к числу таких не относится, к субъектам права законодательной инициативы относятся отдельные структурные подразделения, например, комитеты палаты парламента, но у нас только индивидуально депутаты могут, имеют право на внесение законопроекта.

Другие субъекты, то, что касается Правительства, исполнительной власти, главы государства, Белов уже сказал, что предоставление им права законодательной инициативы зависит от того, как данном государстве читается принцип разделения властей.

Но все остальные учреждения, все остальные организации, это, скорее, отражение какой-то специфики, особенности конституционного устройства конкретного государства.

Там, где, например, довольно важную роль в политической, государственной жизни играют референдумы, например Швейцария и Италия, там право законодательной инициативы принадлежит гражданам, т.н. народная законодательная инициатива. Определенное количество подписей можно собрать и тем самым обязать парламент рассмотреть законопроект.

Кстати, законодательную инициативу нужно отличать от законодательного предположения. Разница заключается в том, что законодательное предложение по форме может быть абсолютно тем же самым, что и законодательная инициатива, но рассматривать законодательное предложение не обязаны, а законодательную инициативу рассмотреть и проголосовать нижняя палата обязана.

У нас, кстати, сейчас создан сайт, где гражданам предоставлена возможность определенным образом формировать мнение относительно того или иного законопроекта, выдвигать тот или иной законопроект. Конечно, это не формирование законодательной инициативы, это, скорее, формирование законодательных предложений, потому что даже если будет каким-то регламентами, нормами предусмотрена необходимость рассмотреть этот вопрос, все равно конституционные нормы не допускают обвязывания законодательного органа рассматривать такое законодательное предложение. Соответственно, в такой форме, которая предполагала бы обязательность рассмотрения, у нас граждане правом законодательной инициативы не обладают.

Про другие органы государства Белов говорить не будет, а то, что касается иных общественных структур, это очень интересный вопрос.

В некоторых государствах считается, что определенные общественные организации могут инициировать принятие каких-то законопроектов, исходя из их значения, значения этих организаций в жизни соответствующего общества.

Например, церковь. У нас очень много дискуссий по поводу роли церкви в государственном устройстве и значение церковных правил для содержания законодательного регулирования, но у нас пока даже не обсуждается вопрос о том, чтобы церкви предоставлено было право законодательной инициативы. В других же государствах Европы, где существует официальная религия, официальная церковь, там этот вопрос, в силу традиции, предполагает, что церковь может инициировать, о крайней мере, обсуждение какого-то законопроекта, исходя из своих идей, соображений, религиозных постулатов.

◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊◊

Лекция Кудряшовой О.А.

Существует два основных вида законодательной инициативы: общая и специальная. Отличаются они по объему осуществляемых правомочий.

Если общая законодательная инициатива предполагает всю полноту правоспособности, т.е. по любому вопросу субъект законодательной инициативы выступает, то специальная правоспособность предполагает, что это какие-то определенные вопросы.

Ст. 104 Конституции РФ: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».

Почти все субъекты в нашей Конституции наделены общим правомочием законодательной инициативы, но специальная принадлежит судам.

Возникает вопрос, что понимается под вопросами ведения судов и какой объем правомочий у судов?

Этот вопрос является дискуссионным, есть разные точки зрения на этот взгляд.

Широкий подход: предметы ведения – все вопросы, так или иначе связанные с деятельностью судов. Если представить себе компетенцию ВС РФ, ВАС РФ, КС РФ, то можно понять, что это практически все вопросы, потому что они рассматривают широкую категорию дел. Сторонники этого подхода считают, что нужно ориентироваться на статьи Конституции, которые закрепляют компетенцию этих судов, соответственно, по всем этим вопросам суды могут вносить законопроекты.

Подход узкий – суды могут реализовывать право законодательной инициативы только по вопросам, непосредственно связанными с судоустройством, судебными процедурами. Это обосновывают тем, что суды не должны заниматься политическими вопросами, они должны заниматься вопросами права.

На практике реализуется узкий подход, т.к. законопроектов, вносимых судами, их немного, по сравнению с другими субъектами, они ограничены вопросами их непосредственной деятельности. Вопросы финансирования, судоустройства, численного состава, кроме того, вопросы исполнительного производства и т.д. КС, например, вносил законопроект о себе самом.

Кроме того, говоря о специальной компетенции, отдельная дискуссия по поводу судов, вопросов ведения касается вопросов КС. Некоторые его выделяют и говорят, что КС, т.к. он осуществляет конституционный контроль, не должен быть наделен правом законодательной инициативы, т.к. у него есть другая возможность прекратить действие неконституционного закона.

Другие (сторонники узкого подхода) считают, что КС должен вносить законопроекты в пределах своих полномочий.

А некоторые, наоборот, считают, что он должен по всем вопросам, связанным с соблюдением прав и свобод человека вносить законопроекту и его компетенцию надо расширить до общей законодательной инициативы.

Таким образом, точки зрения разные, и мы можем выбрать любую.

Говоря о специальной правоспособности, мы можем посмотреть не только в ст. 104 Конституции, но и в другие статьи Конституции и законодательства, и увидеть, что некоторые законопроекты могут вноситься определенными органами. Мы можем говорить о специальной законодательной инициативе. Например, проект федерального бюджета вносится Правительством РФ. Или Президент вносит законопроекты, касающиеся ратификации международно-правовых актов.

Что касается круга субъектов, то круг субъектов закреплен в ст. 104 Конституции РФ. Перечислять их нет необходимости.

Надо только сказать, что, во-первых, мы должны понимать, что ст. 104 касается ФЗ, если мы хотим посмотреть на круг субъектов, которые вносят законопроект в органы субъектов, то надо смотреть ФЗ-№184. Если в него посмотреть, то можно увидеть, что там перечень субъектов законодательной инициативы не исчерпывающий, в отличие от Конституции. Это значит, что субъекты сами могут устанавливать дополнительных субъектов, что они и делаю. По 104 ст., если мы говорим о ФЗ, то перечень закрытый.

Дискуссионные моменты: Кто из состава палат ФС может вносить законопроект? Если посмотреть на текст Конституции, то там написано: право законодательной инициативы принадлежит депутатам ГД, членам СФ. Любой депутат ГД или член СФ могут внести законопроект единолично, либо они должны собраться группой?

Возможны разные интерпретации:

1 – каждый член СФ, каждый депутат ГД может внести законопроект. Такое истолкование опирается на положения всей Конституции, сторонники этой интерпретации говорят о том, что когда Конституция хочет закрепить какое-то число, она его прямо называет, например, 1/5 депутатов ГД может обратиться в КС. Если не указано конкретное число, значит, может внести любой.

2 – раз они поименованы во множественном числе, то можно только в составе группы. Эта интерпретация опирается на идею пропорциональной системы. Говорит о том, что депутат ГД выступает не единолично, а он выступает как представитель партии.

На практике реализован 1 подход, 1 интерпретация. Можно посмотреть закон «О статусе члена СФ и депутата ГД», там названа возможность внесения законопроекта в ГД. Депутаты ГД единолично вносят законопроект.

По поводу круга субъектов есть еще один дискуссионный вопрос: предоставление гражданам возможности реализовывать право законодательной инициативы.

Сторонники этого подхода говорят, что это было бы реализацией принципа народного представительства, народного суверенитета, народной воли.

На федеральном уровне в ст. 104 Конституции РФ исчерпывающий перечень, гражданам не предоставлен право законодательной инициативы. Хотя во многих странах граждане обладают этим правом, например, Швейцария, Италия.

Возможность наделения законодательной инициативой граждан предполагается по смыслу 184 закона для субъектов. Субъекты граждан могут наделить, в некоторых субъектах такая возможность реализована. В СПб, например, наверное, нельзя говорить о предоставлении права законодательной инициативы гражданам, т.к. такое право предоставлено только почетным гражданам СПб.

Кроме того, вносятся другие предложения – предоставить право законодательной инициативы Уполномоченному по правам человека, Генпрокурору, но такие изменения требуют изменения в Конституцию. На данный момент они не реализованы.

Что касается активности и результативности, то можно посмотреть статистику на сайте ГД РФ. Самые активные субъекты законодательной инициативы – депутаты. В связи с их активностью появляется вопрос, что нужно не расширять число субъектов законодательной инициативы, а сужать, чтобы повысить качество законопроектов. Многие говорят о том, что ГД не справляется с объемом работы.

В каком виде необходимо представить законопроект? Как субъект может реализовать право? Какие необходимо представить документы?

Подробно расписано в Регламенте ГД. Кроме того, если речь идет о субъектах, то это НПА, который регулирует их деятельность: законы и регламенты.

Субъект права законодательной инициативы обязан реализовывать возможность в соответствии с установленными правилами. Если он эти правила не соблюдает, то законопроект возвращается ему обратно без рассмотрения.

Чем отличается законопроект от законодательного предложения?

Законодательное предложение – предложение, идея урегулирования определенных отношений законом, это абстрактное предложение, что тот или иной вопрос необходимо урегулировать, законопроект – готовый, написанный текст. В регламенте ГД не предусмотрена возможность внесения законодательного предложения как того, что ГД обязана принять к рассмотрению. Там речь идет только о строго определенных формах – либо это проект ФЗ, ФКЗ, либо это законопроект, предусматривающий отмену предыдущих (действующих) законов, либо законопроект о внесении поправок в закон.

Кроме того, что субъект законодательной инициативы должен представить текст, подписать, он должен приложить ряд необходимых документов, ключевой - пояснительная записка к законопроекту. В ней говорится об актуальность законопроекта, о его необходимости для общественного значения, политического значения, о его возможных социально-экономических и политических потребностях, также предполагается ряд документов, в частности, если законопроект предусматривает расходы, то это финансово-экономическое обоснование. Следует отметить, что если этот закон предусматривает расходование средств федерального бюджета, то должно быть заключение Правительства.

По поводу заключения Правительства – вопрос дискуссионный. Если Правительство дает отрицательное заключение, останавливает ли это рассмотрение законопроекта? Нет, обязательного значения заключение не имеет и отрицательных последствий не несет. Некоторые говорят о том, какой смысл заключения Правительства, если оно законопроект не блокирует? Но данный вопрос становился переметом КС РФ, КС сказал, т.к. Конституция РФ предусматривает такую обязанность, здесь Правительство становится обязательным сосубъектом права законодательной инициативы, поэтому проект, который внесен без заключения Правительства не считается законопроектом. Правительство обязано дать заключение, это подтвердил КС.

Также кроме финансово-экономического обоснования вносится перечень законов, в которые необходимо внести изменения и т.д. И еще ряд документов, он зависит от характера закона, есть специальные требования.

Следует также отметить, что субъект законодательной инициативы до окончания 1 чтения может всегда отозвать законопроект.

Далее закон попадает в ГД, он регистрируется, ему присваивают номер, на него заводится карточка.

Основополагающую роль в рассмотрении законопроектов играют комитеты. Они его изучают, составляют заключения о законопроекту, готовят проект постановления Правительства в каждом чтении, они контролируют поступление всех отзывов и предложений, проведение экспертиз и т.д. Широкомасштабная работа комитетов описан в регламенте ГД.

Есть точка зрения, что Комитетам не должны предоставляться широкие полномочия и их мнение не должно становиться определяющим для ГД, хотя их работа важна.

Выделяем два вида комитетов: ответственный и профильный. В профильный изначально поступает законопроект. Затем уже дорабатывается, разрабатывается в ответственном.

Как правило, в ГД законопроект рассматривается в 3 чтениях.

Чтения отличаются по содержанию и правовым последствиям, в 1 чтении рассматривается общая концепция законопроекта, его соответствие Конституции, его актуальность, оцениваются основные положения. Когда происходит 1 чтение – выступаю субъекты законодательной инициативы, выступают с заключениями профильные комитеты и т.д. Итогом является одно из след решений ГД: либо законопроект принимается или одобряется и продолжается работа над законопроектом, либо решение: принят и одобрить законопроект и на этом остановиться, т.е. стадии 2 и 3 чтения уже не нужны, либо решение об отклонении законопроекта – это означает, что процедура останавливается и законопроект возвращается субъекту законодательной инициативы: не актуален, не соответствует Конституции и т.д. Любое из этих решений оформляется Постановлением ГД, проект которого готовит ответственный комитет.

Во 2 чтении идет работа с текстом законопроекта, прорабатываются те конкретные замечания и предложения, которые вносятся субъектами права законодательной инициативы, различными органами и оформляются все эти предложения и замечания в таблицы поправок. Таблицы поправок составляют ответственные комитеты.

Таблица поправок №1 посвящена поправкам, которые рекомендуемые комитетом к принятию, таблица поправок №2 – она посвящена поправкам, которые рекомендуются комитетом к отклонению, таблица № 3 – поправки, по которым ответственным комитетом решение не принято, и, кроме того, может быть таблица №4.

Что касается поправок, рекомендуемых к отклонению, они могут быть сформированы в блоке, но следует учитывать, что блок не должен иметь альтернативных поправок.

Что касается очередности голосования, то в соответствующей очередности эти таблицы рассматриваются. Сначала голосуют за все поправки, которые рекомендуются комитетом, затем, которые отклоняются, и потом по которым нет решения. Очередность состоит в следующем: сначала голосуют за все поправки, по которым нет возражений, если возражения есть, за эти поправки происходит отдельное голосование. После того как по всем поправкам проголосовали, тогда проходит «час голосования», тогда принимается решение: либо о принятии законопроекта во 2 чтении, либо о непринятии, если законопроект не принимается, то закон может быть отправлен на доработку, но это последний шанс, в следующий раз, если такое решение будет принято, то законопроект будет отклонен.

Что касается 3 чтения – там речь идет о принятии законопроекта как закона в ГД, и могут быть лишь правки редакционного характера, устранение технических противоречий. Обсуждение отдельных поправок, частей положений в стадии 3 чтения не допускается. Итоговое решение: либо принятие закона в ГД, либо отклонение.

Если мы почитаем регламент, то там написано, что в перечисленных случаях ответственный комитет может предложить отправить на доработку обратно во 2 чтение. Это к вопросу об изменении общего порядка. Возможны и иные процедуры, во-первых, такое, что закон сразу принят в 1 чтении, без прохождении стадии 2 и 3 чтения, есть специфика в отношении отдельных видов законопроектов (закон о бюджете и т.д.).

Принятый по результатам 3 чтений закон в ГД, он не является принятым законом в целом, об этом в 1996 году сказал КС РФ (вернемся к этому).

Что касается рассмотрения принятого ГД закона в СФ.

СФ может участвовать в разработке текста ГД, но если мы говорим о стадии одобрения в СФ, то мы можем увидеть, что СФ его может одобрить, а может не одобрить в целом. Он не вносит туда никаких изменений.

Есть две формы одобрения – активная и пассивная. Активная форма предполагает, что СФ одобряет большинством принятый ГД закон, а пассивная форма предполагает, что он не рассматривает законопроект в течение 14 дней.

По поводу большинства голосов - Постановление 1995 года 2-П. ГД исходила из того, что общее число – число фактически избранных депутатов, КС апеллировал к идее народного представительства и сказал, что, как минимум, половина избирательного корпуса, для этого должна проголосовать половина от конституционного числа ГД (450) и СФ (166).

Что касается СФ, то 14-дневный срок стал предметом рассмотрения КС. Вопрос возник в связи со следующим. Если посмотреть ст. 106 Конституции, то там исключение из общего правила. Общее правило в 105 ст. Конституции – если закон в течение 14 дней не рассмотрен СФ, то он одобрен. Есть исключительные случаи – ст. 106 Конституции РФ, когда закон обязан пройти стадию рассмотрения в СФ.

Статья 106 Конституции РФ: «Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира».

Есть точка зрения, что все эти вопросы – вопросы, относящиеся к предмету ведения РФ, субъекты в этом не участвуют. Поскольку эти вопросы важные, в такой форме – форме обязательного рассмотрения с ФС – предусмотрена возможность участия субъектов РФ.

В связи с тем, что ст. 105 устанавливает 14-дневный срок, 106 обязательность рассмотрения некоторых законов, возник вопрос о том, как применять 14-дневный срок.

Спор был направлен в КС, он содержал 2 основных вопроса:

1) Применяется ли 14-дневный срок к ст. 106?

2) Как исчисляется срок? Означает ли это, что в 14 дней СФ обязан начать рассмотрение или завершить, как исчислять?

1) КС сказал, что на ст. 106 Конституции отлагательный характер 14-дневного срока не распространяется, СФ обязательно должен начать рассмотрение в течение 14 дней. Если он не завершил рассмотрение, то должен продолжить рассмотрение на ближайшем заседании.

2) КС сказал, что если СФ принял законопроект, то он обязан принять к нему решение: либо одобрить, либо отклонить. Какая-то позиция обязательно должна быть высказана.

К этому постановлению было высказано много особых мнений, их надо почитать.

Например, есть т.з., что эти статьи имеют разное значение. Ст. 105 – в ней 14-дневный срок существует для того, чтобы неопределенность была устранена. То по ст. 106 он имеет значение для непрерывности законодательного процесса, в течение 14 дней нужно обязательно принять к рассмотрению

Есть другая т.з., некоторые судьи высказались в пользу того, что 14-дневный срок к ст. 106 е имеет значение, относится только к ст.105

Некоторые судьи сказали, что и тот, и другой сроки не установлены, они должны быть максимально сжатыми.

Что касается право вето СФ и блокирования закона.

Кроме пассивного или активного одобрения, СФ может принять решение об отклонении законопроекта, если наложит на него вето. Возможно несколько вариантов развития событий:

1) ГД может с этим согласиться и отправить законопроект обратно субъекту законодательной инициативы, законодательная процедура будет прекращена;

2) ГД может преодолеть вето СФ, преодолевается квалифицированным большинством голосов, которое указано в Конституции, и эта ситуация не распространяется на те законы, которые обязательны к рассмотрению;

3) могут попытаться преодолеть возникшие разногласия.

В мировой практике есть различные формы преодоления разногласий. Но основной принцип – они обе должны быть согласны на то, чтобы встать на этот путь. Если СФ направляет предложение о создании согласительной комиссии, а ГД отказывается или просто преодолевает вето, то никакого соглашения не будет, и наоборот, если ГД инициирует, а СФ отказывается, то у ГД два варианта: либо преодолеть вето СФ, либо снять законопроект.

Согласительные процедуры:

1) челночные процедуры – законопроект с предложениями и замечаниями ходит между палатами, пока не будет достигнуто соглашение;

2) рассмотрение на совместном заседании;

3) образование согласительной комиссии, где на паритетных началах представлены обе палаты, могут быть представлены иные лица. Эта согласительная комиссия преодолевает противоречия, вырабатывает единый текст.

В РФ реализован 3 вариант. Был в СССР вариант, когда Президент мог вмешиваться в этот вопрос.

В РФ образуется согласительная комиссия: там должна быть представители и ГД, и СФ, эти представители голосуют по законопроекту отдельно. Общее решение, выработанное согласительной комиссией, оно выносится на голосование каждой из палат отдельно. Если согласительная комиссия не пришла к выводу, то она прекращает работу.

У ГД 2 варианта: либо снять закон, либо преодолеть вето квалифицированным большинством голосов.

Понятие принятого закона, как оно сформулировано КС в Постановлении 1996 года № 10-П. КС констатировал, что принятый ГД закон и принятый ФЗ – это разные вещи. Хотя, если посмотреть в положение Конституции, то можно найти некую коллизию. Ч. 1 ст. 105 – ФЗ принимаются ГД, а в ч. 1 ст. 107 – принятый ФЗ отправляется Президенту. И возник вопрос, кто должен направлять Президенту закон, что понимать под принятым ФЗ.

КС сказал, что могут быть различные понятия принятия ФЗ: