4) Это принцип, который в рф признан в качестве фундаментального, он в Конституции. Это не единственно возможный подход.

Когда был спор между РФ и Великобританией по поводу выдачи Литвиненко, в отношении которого было преследование в Великобритании, РФ утверждала, что нет возможности выдать, т.к. это запрещено Конституцией. Великобритания сказала, ну так меняйте Конституцию. Со стороны английской дипломатии это было требование, которое лежало в системе координат, характерных для английского права. У них Конституции в том виде, как у нас, нет. Для них вопрос о высылке гражданина рассматривается иначе, чем в нашей стране. В Великобритании принцип территориальной подведомственности должен обладать приоритетом над прочими принципами, в т.ч. необходимости защиты граждан. В РФ такой подход неприемлем, причем это может быть не только в Великобритании противоположное регулирование существует, но во многих государствах, Франции США, принципы похожи на то, что установлено в Конституции РФ. Т.е. высылка граждан не допускает.

5) Относится для нашего законодательства к числу принципов, выявляемых через толкование и анализ норм закона о гражданстве. Для зарубежных многих стран этот принцип действует нормативно. Считается, что ситуация без гражданства – негативная. Мы говорили про принцип действия прав в отношении всех государств, все сообщества государств мира имеют перед всеми людьми подразумеваемую обязанность защищать их права, в отношении разных людей государства имеют разную степень обязанности по защите прав. В отношении граждан государство имеет больше обязанностей (защита и покровительство, обеспечивать реализацию политических прав) и отсутствие у лица гражданства ограничивает его в возможности реализовать права. Руководствуясь этой логикой, в международном праве считается нежелательно допустить ситуацию без гражданства. Государства должны приложить максимум усилий, чтобы не допустить эту ситуацию.

В РФ, если по общим правилам гражданство не будет предоставлено, но в результате действия этих правил лицо останется без гражданства, то РФ ему это гражданство, так и быть, даст.

6) Если в отношении взрослых людей правила устанавливаются в отношении приема в гражданство, прекращение; иногда содержат жесткие условия и требования. То в отношении несовершеннолетних таких жестких условий не предъявляется. Это недопустимо с т.з. защиты семьи, если предоставили гражданство их родителям и опекунам. Государство не предоставит им гражданство. Предполагается, что недееспособные живут с опекунами. Если меняют место жительства, то и недееспособные тоже. Государство считает недопустимым разделять условия и правила для детей и родителей.

7) Принцип самый неоднозначный и спорный из числа тех, которые закреплены в Конституции. Он фигурирует в 62 ст. Конституции, где указывается, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство), если иное не предусмотрено ФЗ или международным договором. В той же статье устанавливается, что наличие гражданства другого государства не влияет на права и обязанности по отношению к РФ. Так думали в 1993 году. Некоторые зарубежные эксперты критиковали этот подход, считали, что так недопустимо устанавливать этот принцип. Следуя такому принципу, государство ставит себя под угрозу существования большого количества лиц с двойным гражданством, это нежелательно по большому ряду причиню. Тогда же эти причины были несущественны. Сегодня эти обстоятельства весьма весомы.

Если у человека 2 гражданства, самое неприятное, если 2 государства начнут воевать. За кого воевать? Призвать могут и там, и там; и там, и там могут посчитать врагом и депортировать в другое государство. Последствия возникают в случае конфликта принципа персонального действия права. Если в отношении одного и того же человека государство одного гражданства устанавливает преступность деяния, а другое не устанавливает, то возникает вопрос, если попадется в 3 государстве. Есть ли основания привлекать к ответственности? Как быть, если гражданин захочет прибегнуть к покровительству государства с одной принадлежностью против государства с другой гражданской принадлежностью. Эти обстоятельства заставляют относиться к вопросам двойного гражданства осторожно. Разные подходы, в США, где режим гражданства либеральный, там на двойное гражданство смотрят не как на проблему, двойное гражданство допустимо, в других государствах считают, что в силу перечисленных Беловым обстоятельств, допускать второе гражданство у одного человека нежелательно. Степень нежелательности может быть разная. В Турции или в Италии при приобретении другого гражданства можно сохранить прежнее, в РФ так только можно приобрести второе гражданство, в Германии, если гражданин Германии добровольно приобретает гражданство другого государства, или в других странах предполагается, что если гражданин проводит действия по отношению с гражданством других государств, то гражданство автоматически лишается. В Саудовской Аравии за второе гражданство – уголовное наказание, считается, что это недопустимо. В РФ в 1993 году ничего страшного в существовании и двух гражданств не видели, причем сегодня сложно судить о том, что именно закладывалось в 62 ст. Конституции: имелось ли отождествление второго гражданства и двух гражданств.

Два гражданства – это ситуация, когда одно и тоже лицо приобрело гражданство второго государства (натурализовалось в одном государстве, потом в другом). В этом случае государства в такой ситуации не хотят видеть, они игнорируют вопрос существования двух гражданств, это вопрос гражданина. Захотелось второе гражданство – пожалуйста, но государство будет полностью игнорировать второе гражданство. Многие думают, что 62 статья писалась именно с такими мыслями.

Двойное гражданство – особая ситуация, особая правовая ситуация. Суть ее в том, что между двумя государствами заключается международный договор, предусматривающий возможность двойного гражданства. Государства такую возможность признают и допускают. Государства пытаются оговорить в таких договорах, каким образом будет решаться конфликт юрисдикции между государствами. Как будет решаться вопрос о призыве на военную службу. Эти ситуации не столь распространены в РФ. У нас остался один договор – договор с Таджикистаном.

Если гражданин имеет еще гражданство, то это ситуация не двойного, а двух гражданств. Это не беспокоило РФ, но потом получилось так, что российское государство обнаружило, что такие граждане могут вредить РФ и для того, чтобы они не могли осуществлять деятельность, противоречащую интересам РФ, их нужно ограничить в правах, вытекающих из российского гражданства. Более всего обсуждалось ограничение пассивного избирательного права. Сегодня гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, не может избираться на выборную должность РФ. Как быть с Конституцией? Но в Конституции «…если иное не предусмотрено законом…», закон предусматривает иное. Эти ограничения сегодня стали многочисленными, они касаются всех государственных должностей, возможности поступления на госслужбу, пассивного избирательного права и др., например, возможность учреждения СМИ или возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в качестве охранника, имея второе гражданство такое в РФ допустить нельзя, по мнению законодателя. Многочисленность этих ограничений правило в 62 ст. Конституции искажает. Граждане, имеющие второе гражданство, рассматриваются РФ только как граждане РФ, по факту происходит обратная ситуация. Попытки обжаловать в КС эти положения, которые ограничивают в права граждан РФ, были неоднократно. Самое известное дело – Определение КС №797 – О по делу Кара-Мурзы. Кара-Мурза имеет гражданство РФ и Великобритании, в 2006 году он пытался баллотироваться в Мосгордуму. Ему отказали в регистрации на том основании, что он имеет второе гражданство (откуда государство знает, что у гражданина гражданство другого государства, это юридически установить невозможно, нет общемировой базы данных, зарубежные государства не могут рассматривать запросы в отношение всех, кто выдвигает кандидатуру на выборные должности в РФ. Но есть «доброжелатели», которые все рассказывают, плюс ко всему, в документах указание гражданства обязательно), он обратился в КС. Определение КС надо почитать, оно любопытно с т.з. мотивов, чем КС пытается оправдать законодателя. Тем, что любой человек, у которого второе гражданство – это человек подозрительный, человек с двойным дном, представляет угрозу для РФ, иначе зачем ему второе гражданство. Потенциальная возможность причинить вред рассматривается как действительная угроза интересам РФ. И потенциальная возможность причинять неприятность государству – реальная угроза прав. На взгляд Белова, есть сомнение в обоснованности взвешивания ценностей. КС почитал, что законодатель их взвесил правильно. В 2010 году КС увидел неконституционное в еще боле жестком ограничении, в ограничении в отношении членов избирательной комиссии. Возможность стать членом избирательной комиссии не предусмотрена для тех, кто имеет вид на жительство или иной документ на проживание в иностранном государстве. КС посчитал, что эти нормы неконституционны, т.к. вид на жительство – не гражданство, ограничения не оправданны, оно должно быть признано неконституционным. Это Постановление – хорошая иллюстрация, как толкуют у нас нормы, в частности КС.

Ключевой частью правового регулирования института гражданства выступают правила приобретения гражданства, в меньшей степени прекращение. Приобретение гражданства осуществляется несколькими способами, которые имеют классификацию, не совпадающую в доктрине и действующем российском законодательстве. Мы будем говорить об общем доктринальном понятии, соотнося их с законом. Закон постоянно изменяется. Надо понимать различие между принципиально разными способами. Способов три:

- по рождению (филиация). Этот способ рассматривается в качестве главного, основного. Предполагается, что незначительная часть людей вынуждены менять гражданство, большинство людей на планете, там, где родились, там и живут. Филиация – самый распространенный, самый используемый способ гражданства.

-в случае мены гражданства. В нестандартных ситуациях, когда для гражданина необходимо изменить свое гражданство. Считается, что вторая ситуация в общем виде характеризуется как натурализация. Само слово «натурализация» предполагает укоренении в новом государстве. Человек, изменив место жительства, получает гражданство этого государство в соответствии с установленными правилами. Помимо натурализации в строгом смысле этого понятия, существуют еще некоторые способы приобретения гражданства, в которых несколько по-иному расставлены условия, даже акценты в общем порядке приобретения гражданства. Натурализация, с одной стороны, право граждан ходатайствовать о предоставлении гражданину гражданства. С другой стороны, право государства предоставить гражданство или отказать в предоставлении. Натурализация не носит массового характера, право принимать решение предоставлено главе государства, в т.ч. РФ относит эти полномочия к полномочиям Президента. Это ситуация натурализации.

-ситуация декларативного вступления. Государство заранее определяет, при каких условиях, граждане будут приняты в гражданство. При натурализации требуется волеизъявление государства. При декларации воля государства не требуется, т.к. она уже изъявлена, требуется воля граждан, точнее волеизъявление.

Среди декларативного несколько видов:

• выбор гражданства. Ситуация, когда изменяется граница, территория государства, часть территории переходит от одно государства к другому, те, кто проживают на этой территории имеют право выбора: либо к новому государству, которое приобрело территорию, либо сохранение гражданства. Достаточно только согласия граждан, т.к. государство волю изъявило.

• восстановление. Если гражданин по каким либо причинам утратил гражданство, но хочет его восстановить, то Родина всегда рада тому, что снова ее гражданином станет тот, кто прекратил им быть.

- признание гражданства. Это экстраординарный способ, связан с историческими ситуациями. Характерно для ситуаций появления новых государств, прекращение существования одних и возникновение других. Большинство нынешних граждан РФ получили гражданство в порядке признания. Признаны гражданами все, кто постоянно проживал 6 февраля 1992 года на территории СССР и имели гражданство СССР. Это положение отсутствует в действующем законе, т.к. все кто были в СССР уже стали гражданами.

В отношение филиации обычно определяются только принципиальные условия, при которых гражданство предоставляется, эти принципиальные условия определяются в виде 2 конкурирующих принципов: права крови и почвы.

Принцип права крови был исторически первым, в нем видны следы римского наследования гражданства. Принцип права крови сегодня предполагает, что гражданство предоставляется детям, чьи родители состоят в гражданстве соответствующего государства. Если оба родителя одного гражданства, то проблем нет. Если принцип права крови доминирует, то ребенок получает гражданство. Если один из родителей гражданин РФ, а другой не гражданин. В этом случае может учитываться место рождения или иные обстоятельства, например, опасность возникновения ситуации безгражданства. Если только один из родителей гражданин этого государства, ребенок родился на территории другого государства, родители постоянно проживают на территории другого государства, то связь с государством к гражданству которого принадлежит один из родителей минимальная, соответственно принцип права крови не предполагает возможности предоставления гражданства, т.к. у ребенка нет сильных культурных связей (он не будет слышать язык, впитывать культуру, традиции и обычаи, условия социальной жизни). Принцип права крови не предоставляет ему гражданства. Принцип права крови характерен для маленьких, моноэтнических государств, которые стараются тщательнее оберегать свою национальную идентичность. Стремление оберегать свою культуру и язык принцип права крови распространяет на ситуации натурализации в тех случаях, когда речь идет о гражданах, родившихся на территории других государств, но сохранивших культурные связи и по определенной причине этнически принадлежащих основной нации соответствующего государства. Греция предоставляет этническим грекам своё гражданство независимо от того, где они родились, делает акцент на доминировании культурной принадлежности. В РФ доминирует принцип права крови. В законодательстве недавно появились льготы для соотечественников, а соотечественники – лица, которые ранее состояли в гражданстве России и СССР, либо их предки, и которые сохранили с РФ общность языка, традиции и культуры.

Принцип права почвы представляет собой другой подход. Предполагает, что со стороны государства гражданство предоставляется всем, кто родился на территории этого государства. При условии, что его родители постоянно живут в этом государстве. Могут быть разные степени последовательности в отношении этого принципа. Некоторые государства говорят, что предоставляют тем, чьи родители проживают постоянно, некоторые по-другому. Принцип права почвы делает акцент в самом институте гражданства не на культурную составляющую, а на составляющую политическую. Главное, чтобы человек был политически связан с государством. Такие государства стремятся к ассимиляции всех мигрантов. Эта политика действия права почвы делает так, что мигранты становятся полноценными членами общества, они предполагаются как члены политического сообщества в первую очередь, и этнического во вторую. Самым последовательным и закрепившим этот принцип государством будут США. В США даже в 80 гг. было признанно, что независимо от законности проживания родителей на территории государства, гражданство детям предоставляется. В Европе принцип права почвы стал распространяться позднее, чем в США. В Европе стремление защищать свою культуру и язык боле очевидно. Только крупные государства посчитали возможным применять принцип права почвы. Например, во Франции (на слайде). Вернули после Второй мировой войны, т.к. Франция испытывает комплекс вины перед бывшими колониями, т.к. большинство мигрантов – выходцы из колоний. В Германии недавно (2002 год) принцип права почвы начал доминировать, хотя и не абсолютно.

Государства, которые безусловно признают право почвы – государства Америки. Весь Старый Свет, вся Африка и почти вся Азия если и признают принцип права почвы, то с оговоркой, что не считают его абсолютным принципом при предоставлении гражданства. В Америке же предоставление гражданства по принципу права почвы связывают с тем, что в Америку все когда-то приехали.

12 ст. закона о гражданстве предоставляет возможность получения гражданства РФ только при условии, если хотя бы один из родителей гражданин РФ, если у ребенка оба родителя не принадлежат гражданству РФ, а ребенок рождается не на территории РФ, то закон не предусматривает предоставления гражданства. Если у ребенка два родителя с разным гражданством и он рождается за пределами РФ, то в законе есть право родителей заявить желание предоставить ребенку право гражданства РФ.

Доминирование принципа права крови имеет ограничения, связанные с предотвращением ситуации безгражданства.

Касаемо других способов предоставления гражданства РФ, то РФ предусматривает общий и упрощенный порядок предоставления гражданства. Эти 2 способа не совпадают с натурализацией и декларативным вступлением в гражданство. Натурализация охватывает общий порядок и упрощенный. Т.к. в упрощенном порядке речь идет о праве обратиться с заявлением, в этом случае результат не гарантирован , а если применяется упрощенный порядок и сказано, что лица принимаются в гражданство, здесь альтернатив нет, результат гарантирован.

Прекращение регламентируется менее подробно. Предусматривается в качестве конституционного принципа условия необходимости воли гражданина для прекращения гражданства. В стране не должно быть препятствий для прекращения гражданства по воле гражданина. Предполагается, что эта воля может быть выражена по-разному.

Вопрос территориального распределения гражданства в сложных государствах. Существует принципиальных 2 модели: американская и швейцарская. Модели конструирования гражданства в сложных государствах. Американская модель предполагает доминирование юрисдикции федеральных органов, швейцарская – доминирование органов местного уровня. В Швейцарии тройное гражданство – гражданство муниципалитета, следовательно, кантона, и всей конфедерации в целом. Вопрос о предоставлении гражданства решается на муниципальном уровне. В этом есть логика. Муниципалитет должен лучше видеть, что гражданин окончательно сделал выбор в пользу проживания в Швейцарии, именно муниципалитет может сделать вывод относительно его культурной ассимиляции, муниципалитет имеет очевидные преимущества перед общегосударственными органами сласти. В Швейцарии одна из самых сложных процедур приобретения гражданства. В Швейцарии 12 лет нужно прожить в муниципалитете, чтобы ходатайствовать о приобретении гражданства.

В отношении территории, которые не могут считаться субъектами Федерации, но имеют явную связь и могут считаться как автономии, в них вопрос гражданства оказываются не на последнем месте. Возможность предоставить гражданство рассматривается как признак государства, с другой стороны- это возможность самостоятельно строить свою миграционную политику и т.д. Во многих случаях вопросы гражданства оказываются принципиальными. Гражданство часто отображает особый статус той или иной территории. Например, Аландские острова в Финляндии.

Также как гражданство существует на уровне ниже национального, так оно и появляется на уровне выше государства. На наднациональном уровне. Например, Британское содружество. В отношение более близкого и глобального объединения – ЕС. Уже вполне определенно говорится о существовании гражданства ЕС, он по своим чертам отличается от гражданства национального. Предполагается, что ЕС не предоставляет гражданство сам и не устанавливает условия его приобретения, все эти вопросы регулируются на национальном уровне, ЕС предполагает установление общими актами ЕС определенных прав и обязанностей, которые связаны с принадлежностью к гражданству. Предполагается, что некоторые права носят классический характер: возможность голосовать в органах ЕС, обращение в органы ЕС, защита со стороны ЕС. Есть и специфические права – право свободного передвижения и право осуществлять профессиональную деятельность на всей территории ЕС. Это отражение общего принципа свободного передвижения товаров и средств на ЕС, оно предоставляется в преломленном виде.

Иностранцы, лица без гражданства. В законе, который был принят в СССР, содержалась очень удобная терминология. Он указывал на иностранцев, понятие иностранцы – общее: иностранные граждане и лица без гражданства. Сегодня закон использует неуклюжую терминологию. Под иностранным гражданином понимается иностранный гражданин или лицо без гражданства. С т.з. формальной логики не все в порядке. Мы можем говорить, что понятие иностранца охватывает разные категории лиц, которые находятся на территории государства, не будучи гражданами государства. Одна из особенностей в том, что закон указывает, что иностранцы – те лица, которые не имеют возможности доказать свою принадлежность к РФ. Также иностранцы – те лица, которые могут доказать принадлежность к иностранному гражданству. Даже те граждане РФ, которые оформляя свое гражданство, или сами допустили оплошность, или вследствие ненадлежащего оформления не могут считаться принятыми в гражданство, они доказать свою принадлежность к РФ не могут, значит рассматриваются иностранцами.

Если говорить об институте иностранцев, то иностранцы могут иметь разный статус. Мы будем говорить или об обобщенном понятии, или указывать специфику.

1) Различаются: те, кто постоянно проживают и те, кто временно проживают, их круг прав существенно различается.

2) Те, кто незаконно находятся – не имеют права находиться вообще на территории РФ и подлежат высылке.

3) Классификация в зависимости от взаимоотношений государства, где находится иностранец, с государством гражданской принадлежности иностранца. Граждане становятся заложниками отношений между государствами. Если отношения между государства хорошие, то и гражданам хорошо. Если отношения не очень, то возникают ограничения. В отношении этой классификации можно говорить о том, что существуют апатриды, т.е. лица не имеющие правовой связи со всеми прочими государства; граждане зарубежных государств, в т.ч. с государствами с особыми отношениями, также неграждане.

Неграждане само по себе явление любопытное. До того, как в Латвии и Эстонии изобрели эту категорию, такого понятия не существовало. Такому понятию несколько лет. До этого были граждане иностранных государств и апатриды. Неграждане отличаются от апатридов, апатриды не имеют связи ни с каким государством, неграждане имеют связь с государством, но эта связь игнорируется.

Появление категории неграждан связано с обстоятельствами, которые, по мнению ЕС, Совета Европы, могут быть уважительными. Речь идет о защите национальной идентичности моноэтнических государств Прибалтики. Для их языка и культуры существовали угрозы, т.к. там проживало много русских, т.е. людей, для которых русский язык родной. Максимальными средствами эти государства стремились во все сферы культурной, общественной жизни, в политическую сферу, экономику продвинуть свой язык. Все, кто хотели получить гражданство (автоматически получили только прямые потомки, т.е. те, кто проживал до 1939 года) должны были сдать экзамен по государственному языку. Те, кто не сдал экзамен, они были негражданами, им выдали паспорта неграждан (явление непонятное). Их ограничили в правах. Есть связь с РФ. Но РФ стала готова их принять после появления программы переселения соотечественников, правда они в льготном порядке до 2002 года могли переехать и получить гражданство, но также сдавать экзамен и учить язык тоже не хотели.

КС Латвии, проанализировав эту ситуацию, пришел к выводу, что неграждане – что-то новое, чего раньше не было. Ограничившись констатацией признал, что все конституционно.

В РФ закон о правовом положении иностранных граждан появился в 2002 году, он обозначил новое направление в национальной политике, ужесточив условия въезда на территорию РФ иностранцев и осуществления ими трудовой деятельности, и прочие права, которые пытаются реализовать в РФ иностранцы. Закон СССР о правовом положении иностранных граждан был максимально либеральным. Реализация социальных прав гарантировалась всем иностранцам. Закон 2002 года был более жестким. В отношении социальных прав новая система правового регулирования, в отношении прочих прав были ограничения.

В отношении статуса иностранцев существует несколько принципов, которые могут или непосредственно отражаться в законодательстве, или фигурировать в международных договорах, или воспроизводиться по сути своей. Каждый из этих принципов отражает подход к иностранцам конкретного государства. Эти принципы часто используются в рамках МЧП, хотя они относятся к сфере публичной и по характеру относятся к институту правового положения иностранцев.

1 определение. Национальный режим максимально отождествляет, приравнивает иностранных к гражданам соответствующего государства, конечно, национальный режим чаще всего не распространяется на политические права, но в отношении прочих прав предполагает уравнивание. В Конституции России именно национальный режим сформулирован в качестве общего правила. В Конституции говорится о том, что иностранные граждане имеют на территории РФ те же права и несут те же обязанности, что и граждане России, если иное не установлено законом. По общему правилу, законодатель, забывая сделать оговорку, предоставляет одинаковые права. Оговорки в РФ многочисленны, но когда оговорок нет, действует национальный режим. Мы говорили о политических правах (Конституция: 31 ст. – право на участие в публичных массовых мероприятиях, 33 ст. – право на обращение в государственные органы). В законе о порядке рассмотрения обращения граждан, гражданство не упоминается. Обращение иностранцев = обращение граждан РФ. Если национальный режим применяется по отношению к иностранцам, то иностранные граждане оказываются уравнены в своих правах между собой. Если же возникают какие либо ограничения, если из национального режима делаются исключения, либо вообще не признается национальный режим, то возникает необходимость в договорах или прочих актах, регулирующих взаимодействие государств между собой. Надо оговаривать, какими правами государства будут наделять граждан друг друга. В этом отношении рассматривается в качестве возможного результата установление преференциального режима.

2 определение. Преференциальный режим обычно вводится на взаимной основе, предполагается, что государства взаимно договариваются предоставить гражданам друг друга больше прав.

3 определение. Если какие-то преференции предоставлены третьему государству, то и на граждан они будут распространяться.

4 определение. Если ситуация между государствами напряженная.

Особым положением пользуются члены дипломатических представительств. Мы не говорим о них, когда обсуждаем правовой режим иностранцев. Дипломатические представители получают те или иные права, или имеют те или иные обязанности в соответствии со специальными международными соглашениями (консульскими конвенциями), там определяется статус этих лиц, они выводятся из-под юрисдикции государства пребывания. Или вообще выводятся, или их юрисдикция признается ограниченной. Речь идет о публично-правовой юрисдикции. Члены представительств не могут быть подвергнуты мерам публично-правовой ответственности. Однако могут быть ситуации, когда даже от частного преследования члены дипломатических представительств защищены, чтобы полностью гарантировать возможность осуществления дипломатической деятельности, и не предоставить государству пребывания никакой возможности воздействовать на дипломатов и членов их семей.

В отношении остальных иностранцев несколько режимов.

1) Временное пребывание. Это виза. У нас предполагается правилами, утвержденными Правительством, что визы выдаются на срок не более1 года и продолжительность пребывания не более 90 дней. Эта ситуация, которая была типична для многих зарубежных государств много лет назад. Сегодня нередкость, когда государства выдают визы на 2 года, на 5 лет. Кроме временного пребывания может быть разрешение на постоянное проживание. В РФ есть промежуточный правовой режим – режим временного проживания, но как правило, этого промежуточного этапа не устанавливается. Обычно, после визы появляется разрешение на постоянное проживание.

2) Предполагается, что разрешение на постоянное проживание констатирует появление определенной устойчивой связи. Вид на жительство предполагает, что новое государство, выдавшее право на жительство – это государство постоянное место жительства. Это шаг в сторону получения гражданства. Гражданство предоставляется, как правило, после постоянного проживания определенного срока на территории государства (на основе разрешения на постоянное проживание).

3) Государства могут установить передвижение граждан без ограничений. В отношении некоторых недостаточно просто паспорта, требуется прохождение миграционного учета в РФ. Сам по себе паспорт дает основание въезда, пребывания на территории государств, но в течение непродолжительного периода. (До 90 суток в РФ).

В отношении правового положения иностранцев нужно сказать, что защита иностранных граждан на территории государства пребывания рассматривается как одно из направлений защиты прав человека вообще. И особенности, которые должны обеспечивать такую защиту, они мало где в концентрированном виде сформулированы. Единственное, Декларация 1985 года. Эта Декларация не носит обязательного характера, она устанавливает стандарт в отношении обращения с иностранными гражданами на территории государства, где они пребывают. От таких граждан можно требовать соблюдения законодательства того государства, где они находятся, они могут нести ответственность, также как и граждане, незнание закона не освободит их от ответственности. Когда речь идет о взаимоотношениях между государствами, тогда может применяться общий принцип персонального действия права. Ссылаться на то, что гражданин не знал правил государства, законодательства, как правило, не предполагается. Скорее, в этом отношении, если бы такие правила предполагались, они означали бы улучшение положения иностранцев. На практике наоборот иностранцам устанавливаются дополнительные обременения. В РФ иностранцы могут нести суровую ответственность, например, за нарушения режима о пребывании в РФ. Предполагается, что иностранцы должны быть обеспечены возможностью прибегнуть к защите своего государства, они должны быть обеспечены полным набором прав: защита здоровья, имущества, свободы, религии. Личные права оказываются той исключительной группой, где для иностранцев могут быть оправданы исключения. Хотя исключения определенные бывают, в РФ ограничение для иностранцев – свобода передвижения.

В отношение политических прав, обычно иностранцы этими правами не наделяются, их статус органичен полным предоставлением личных и социальных прав. Социальные права связаны с возможностью иностранцев уплачивать страховые взносы.

Как правило, предполагается, что политические права, если и предоставляются, то на местном уровне. В Австрии в 2004 году решение КС. КС посчитал, что предоставление возможности участвовать в выборах для иностранцев, проживающих в Вене, это нарушение Конституции, ущемление прав граждан Австрии, такие положения неконституционны. Прав человека много не бывает, в данном случае, все оказалось наоборот. Получилось так, что государство, предоставив дополнительные права, вошло в противоречие с конституционными принципами. Обычно, кроме политических прав, связанных с участием в выборах, иностранцы ограничены в правах поступать на госслужбу, ограничены в праве приобретения недвижимости, особенно земельных участков, особенно приграничных зон.

Особо надо сказать, что налоговый статус от гражданства, как правило, не зависит. Вопреки расхожему представлению, что налоги платят только граждане, налоги платят в основном резиденты, т.е. те, кто постоянно проживают на территории государства. Резидентство устанавливается на основе проживания. В РФ лицо, которое в течение 1 года более 180 дней проживало в РФ – резиденты. В РФ для нерезидентов налог – 30%, а для резидентов 13%.

В некоторых странах, например, США, с гражданством обязанность по уплате налогов связывается. США граждане обязаны платить налог, где бы они не жили, при этом они обеспечиваются определенными пенсионными гарантиями, но при этом, вопрос об обоснованности такой уплаты периодически поднимается. США, установив общий принцип, резиденство вводится только для иностранцев. Это исключение, во всех остальных случаях гражданство к налогообложению отношения не имеет.

В РФ Иностранцы ограничены во всех полит права, исключение: могут принимать участие в митингах, шествиях и демонстрациях, также могут обращаться в государственные органы. В отношении прочих прав, иностранцы не могут поступать на госслужбу. Из всех видов госслужбы могут поступать иностранцы лишь на военную службу (по контракту, в определенных подразделениях).

Трудовые права ограничены защитой рынка труда, но это мало оправдывает эти все ограничения, такие ограничения не кажутся очевидными, исходя из принципов конституционализма. Эти условия предполагают ограничения количественные, квоты определяются Правительством, исходя из ситуации на рынке труда. Исключения только для высококвалифицированных специалистов – иностранцев.

Одни говорят, что иностранцам надо запретить работать, другие считают, что нужно допустить иностранцев на рынок труда без ограничения. В РФ иностранцы, в основном, работают неквалифицированные. Они за невысокую плату выполняют тяжелый физический труд. С одной стороны, они составляют конкуренцию гражданам РФ, с другой стороны, они приносят прибыть в экономику РФ, российские граждане за такие бы деньги работать не стали. Для этих мигрантов создаются невыносимые условия существования. Не принято говорить о правах этих лиц. Такая логика не очень соответствует глобальным принципам и общим подходам. Закон достаточно предоставляет возможностей ограничения прав и мало обеспечивает защиту прав.

Свобода передвижения в отношении определенных категорий мигрантов ограничена. Те, кто имеют разрешение на временное проживание, они не могут выбирать иной субъект, кроме того, где им предоставили возможность временно проживать. Из тех категорий лиц: временно пребывающие, временно проживающие и постоянно имеющие вид на жительство, средняя категория в максимально ограниченных правовых условиях.

Где то эти особенности более явно видны, где то менее явно.

Что касается социальных прав, нигде нет четкого указания на то, в каких пределах иностранцы ограничены в праве на образование. Среднее образование иностранцам на общем основании, высшее образование на основе квот, определяемых Правительством. С т.з. конституционной, обоснование придумать нельзя.

Отдельно остановиться надо на статусе неграждан в Латвии и Эстонии.

Это явление: 1) недалеко, почти нас касается; 2) эта ситуация уникальна в мировой практике; 3) до какой степени можно увязать права с гражданством. В основном гражданство влияет на политические права, в РФ + еще и личные права. То при желании можно едва ли не весь правовой статус личности связать с гражданством.

Те позиции, которые могут рассматриваться как элемент государственной системы (руководители вузов, члены академий и т.д.) тоже не должны быть иностранцами, наука должна быть своя, иностранцы не должны вести научную деятельность. В одном из решений ЕСПЧ в 2009 году эти дискриминационные условия были признаны нарушающими принципы Европейской конвенции в той части, в которой речь шла о назначении пенсий негражданам. Было признано нарушение Европейской конвенции. Латвия объявила, что она не будет исполнять решения ЕСПЧ. То, что эта ситуация получила отрицательную оценку со стороны ЕСПЧ – это показатель, что ситуация ненормальная.

Избирательное право (ИП) можно рассматривать как раздел конституционного, многие считают, что нормативного материала в сфере регулирования выборов много, что можно говорить о существовании самостоятельной отрасли, но как минимум подотрасли. Но уж более чем институт КП. Это явное преувеличение, но Белов должен сказать, что ИП – это системная комплексная область правового регулирования, где преобладающую роль играют нормы административно-правовые, на 80 % нормы ИП – это нормы, регулирующие административные правоотношения. На небольшую часть регулируются избирательным законодательством отношения гражданско-правовые, в той части вопросов, которые связаны с выборами. И только на небольшую часть отношения не могут быть отнесены ни к административным, ни к гражданским. Они носят публичный характер, они имеют четкого избирателя и эти отношения конституционные. Так сложилось, что ИП рассматривалось в контексте того, что это механизм формирования государственных органов, механизм демократии, поскольку политические права и формирование государственных органов, и осуществление власти, - все связанно с сферой конституционного правового регулирования, то всё ИП – институт КП. Отсюда и представление, что ИП – часть КП. Если вникать в особенность отдельных институтов ИП, мы могли бы говорить о нем бесконечно, т.к. закон, который регулирует проведение административных процедур, весьма объемен. Если добавить к правилам варианты толкования, практику применения, они образуют большой массив правового регулирования, который мы не охватим.

Мы обратим внимание на принципиальные вопросы избирательного права, но обширное нормативное регулирование заставляет, при изучении ИП, задуматься о том, насколько вообще для ИП допустим стиль детализации всех процедур, механизмов. Порядка реализации ИП, механизма голосования. В целом, регулирование выборов вполне банальна мысль, это то, что регулирование выборов – правила игры в политической системе, это правила политической конкуренции. Реально за теми правилами, которые написаны в законе стоит еще много чего и далеко не всегда те правила, которые в законе, являются реальными правилами политической жизни. Это пусть изучают политологи.

Реальное правовое содержание предполагает, что при проведении выборов должны соблюдаться некие базовые принципы. Мы будем говорить о принципах, будем говорить о том, какие выборы должны быть, а не какими они оказываются.

Очень часто в обоснование того, что выборы нормальные приводится тот аргумент, что все нюансы, которые написаны в законе, соблюдены. Не случайно выборы негативно оцениваются международными наблюдателями. Дело не в том, что весь мир против РФ, кругом враги; просто оценка выборов разная. Кто-то оценивает правила, а кто-то принципы. Международные наблюдатели оценивают принципы, а наша система оценивает правила. Когда в 2007 году ЕСПЧ рассматривал дело против РФ, он увидел вопиющий формализм. Гражданин не был зарегистрирован в качестве депутата в ГД, потому что он написал, что заведующий кафедрой, но не написал, что профессор (забыл). То, что он написал, не совпало с тем, что написано в Трудовой книжке. Ему на этом основании отказали в регистрации. ЕСПЧ сказал, что это недопустимый формализм. На что получил ответ одного из членов Избирательной комиссии, что для России характерно буквальное понимание закона, поэтому, если написано, что не совпадает, то нас не интересует, каков характер, какова степень несовпадения. Главное, что закон не соблюдается. Отношение к регулированию выборов у нас оказывается не таким, каким должно быть. Выборы становятся технологичными с точки зрения процедуры их регулирования, а с точки зрения реального обеспечения демократических принципов, кое-что оставляет сомнения.

Избирательное право характеризуется разнообразными отношениями. Эти отношения объединены связью с организацией и проведением выборов, но не характеристикой их природы, характеристики их особенностей.

Мы говорим об обособленной области (сфере) правового регулирования. Как традиционно сложилось.

В качестве источников регулирования правоотношений, связанных с подготовкой и проведением выборов, главным образом фигурирует общий ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Этот закон нужно изучить, он объемный. Но другие еще больше. Есть еще закон «О выборах Президента», «О выборах депутатов ГД», они объемнее. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» излагает общие требования организации выборов как на федеральном, так на региональном и местном уровне. Устанавливая те институты, которые получают дальнейшее развитие и конкретизацию в прочих ФЗ и законов субъектов федерации.

Кроме закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», считается, что источником правового регулирования выборов служат международно-правовые акты. Для этого есть определенные основания, действительно, в некоторых международно-правовых актах затрагиваются вопросы организации выборов. Эти вопросы затрагиваются на общем принципиальном уровне, предполагается, что в международных актах устанавливаются только некоторые принципы, которым должны следовать национальные законодатели при регулировании избирательного процесса. Кроме того, вопросы организации выборов в международных актах затрагиваются мало. В основном, речь идет об условиях реализации избирательных прав. Избирательные права подлежат защита не только на уровне отдельных государств, но и на уровне международных правовых актов, что касается технологии организации выборов, то она может быть разной. Каждые национальные государства могут устанавливать свои избирательные правовые институты, которые могут обеспечивать общую цель, которая определяется в принципах, связанных с защитой избирательных прав. Избирательные правоотношения международными актами хотя и регулируются, но очень ограничено. В целом, хотя принято говорить о международных стандартах избирательного права, это касается самых принципиальных вопросов, касающихся регулирования отношений, связанных с выборами.

Мы будем опираться на положения ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Мы будем достаточно в общем виде обсуждать основные институты избирательного права.

Достаточно хрестоматийное обстоятельство: в избирательном праве есть определенная терминология, специфическая, особенная, с которой принято начинать изучение избирательного права для того чтобы некоторые понятия и институты обозначать общепринятым термином, чтобы не вдаваться в подробности объяснения каждый раз, когда мы будем говорить о том или ином понятии. Мы несколько слов скажем о специфической терминологии в избирательном праве.

Во-первых, речь идет о выборах. Выборы - явление распространенное. Даже в рамках процедур, имеющих отношение к государству и к муниципалитетам, выборы могут происходить, например в случае, когда один орган формируется другим, когда при назначении на должность законодательным органом власти субъекта происходит выбор из предложенных кандидатур. Такие выборы выборами в смысле избирательного законодательства не считаются. Это может быть отнесено к иным процедурам, но не к выборам. Выборы рассматриваются как процедуры, связанные с участием граждан, или как об этом упоминается в 81 ст. Конституции РФ: выборы – это процедура наделения полномочиями должностного лица, связанная с реализацией всеобщего равного и прямого избирательного права. В тех случаях, когда граждане непосредственно принимают участие в выборах – это выборы. Выборы - многомерный институт, он отражается в разных аспектах жизни, изучается разными науками (политологами, социологами, психологами), но в качестве самой явной и очевидной характеристики можно сказать, что выборы имеют место как форма непосредственной реализации власти, принадлежащей гражданам, форма непосредственного народовластия (одна из двух форм, кроме выборов еще референдум). Выборы предполагают массовую процедуру голосования и подготовку, избирательную кампанию. Выборы – самый масштабный упорядоченный и организованный процесс, с которым только приходится сталкиваться с правом. Организационно выборы представляют собой самое сложное и с технической, и с точки зрения массовости, социальное явление. Избирательное законодательство устанавливает правовые рамки, процедуры, технологии этого явления, которое связано с участием граждан в формировании государственных органов.

Выборы имеют целью формирование государственных органов, не выражение какой-то воли. Национальная избирательная система предполагает, что граждане формулируют свое отношение к тем или иным вопросам государственной политики. Но главной целью юридической выступает формирование государственных органов. Те институты, которые направлены на обеспечение свободного и равного волеизъявления граждан, они могут входить в конфликт с этой общей целью форм государственных органов, и в одном из особых мнений Постановления КС 2005 года, один из судей, Н.С.Бондарь указывал на то, что допустимость агитации прости всех противоречит глобальной цели. Выборы имеют целью сформировать органы, это позитивный результат, на который выборы ориентированы (направлены).

Кроме понятия выборов, для избирательного законодательства важно понятие избирательной кампании. Здесь имеет место несовпадения общеупотребительного, обывательского понятия избирательная кампания и понятия юридического. В общеупотребительном, массовом употреблении понятие избирательная кампания относится с организации агитации конкретным кандидатом, для этого в избирательно законодательстве есть понятие предвыборная кампания или избирательная кампания кандидата. Есть боле общее понятие избирательной кампании, которая относится ко всем отношениям, связанным с подготовкой и проведением выборов. Избирательная кампания определяет временные пределы действия избирательного законодательства. В отличие от других правовых институтов, избирательное законодательство ограничено по времени, по пространству действия. Лишь некоторые институты избирательного права выходят за пределы избирательной кампании. Это касается, в частности формирования избирательных комиссий и других отношений, они составляют явное меньшинство среди общей массы тех отношений, которые регулируются избирательным законодательством. В основном же избирательное законодательство действует только там, где проходит избирательная кампания, только там и только тогда.

Избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов и заканчивается отчетом избирательной комиссии о расходовании средств. Таким образом, обозначаются врем рамки. Касаемо территориальных рамок, избирательная кампания проходит на той территории, где формируется избираемый орган. Федеральные выборы – территория РФ, региональные выборы – территория субъекта федерации, муниципальные выборы – территория муниципального образования.

Если на территории одного субъекта походит избирательная кампания, на территории соседнего выборы не проводятся, то только в том субъекте, где идет кампания, действует ограничение по информированию избирателей, ограничения, связанные с политической рекламой политических партий и другие ограничения. Это актуально в некоторых тесно связанных субъектах, например СПб и Ленинградская область. В рамках избирательной кампании в Петербурге, некоторые размещали плакаты в Ленинградской области.

Понятие избирательной системы, традиционно сложившееся в нашей доктрине конституционного избирательного права, предполагает его существование в двух вариантах. Избирательная система в широком и узком смыслах. На взгляд Белова, понятие избирательной системы в широком смысле - понятие бестолковое, оно используется неопределенно. Каждый вкладывает в него свое понимание, часто эти смыслы расходятся. Употребляя один и тот же термин, разные авторы понимают под ним разные явления.

Избирательная система в широком смысле служит не в качестве строго правового термина, а в качестве описательного понятия, которое охватывает все, что относится к выборам: правовое регулирование, отношения, все институты технологические и информационные, которые связаны с выборами и т.д.

Избирательная система в узком смысле. Здесь все более определенно. Здесь речь идет об отдельном институте избирательного права. Это характеристика института, предполагающая некую целевую направленность. Выборы могут быть организованы по общей схеме, но результаты будут зависеть от того, какая избирательная система используется. Например, различие между пропорциональной и мажоритарной избирательной систем. Мажоритарная избирательная система предполагает голосование за конкретных кандидатов, пропорциональная – голосование за списки политических партий. Результат будет разный. Мы можем говорить о том, что речь идет об отдельно взятом институте избирательного права.

Понятие избирательного права тоже традиционно упоминается в качестве специфического для избирательного права, для этой области правового регулирования. Избирательное право может существовать в объективном и субъективном смысле. Это имеет отношение к праву вообще, не только к избирательному праву. По отношению к избирательному праву подчеркивается наличие двух значений. Потому что когда мы говорим о правовом регулировании выборов, когда мы говорим о механизме избирательного права, то в некоторых случаях у нас возникает необходимость определить, идет ли речь об общеорганизационных механизмах подготовки и проведения выборов, или речь идет о субъективном избирательном праве, т.е. связанным с правами граждан. Международное право затрагивает субъективное избирательное право, условия регулирования содержания и механизмов реализации субъективного избирательного права отличаются от механизмов регулирования избирательного права в объективном смысле.

Традиционно предполагается, что субъективное избирательное право бывает двух видов: активное и пассивное. Активное – право избирать, пассивное - право быть избранным.

Что кается понятия избирательного объединения, то это понятие более специфическое. Оно очень интересно, потому что один и тот же субъект может в других отношениях именоваться по-другому, но в рамках избирательных правоотношений, он будет называться избирательным объединением. Это технический прием законодательной техники для того чтобы обобщить всех субъектов, которые имеют определенный статус рамках избирательных правоотношения. Понятие избирательного объединения, в основном, идентично понятию политических партий. В отношении федеральных выборов одно и то же. Избирательное объединение - это обозначение в избирательных правоотношениях того субъекта, который в других правоотношениях фигурирует как политическая партия. Если речь идет о выборах региональных или муниципальных, то появляется разнообразие. Политическая партия может в целом фигурировать как избирательное объединение на региональных и муниципальных выборах. Но могут фигурировать в качестве избирательного объединения региональные и местные отделения политических партий. Теоретически может сложиться ситуация, когда на одних и тех же выборах будет 2 списка: 1) региональное отделение; 2) партия в целом. Де-юре такие ситуации могут быть, но на практике таких случаев не было.

Кроме того, если в законе «О политических партиях» строго написано, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое имеет право выдвигать кандидатов на выборы – это имеет отношение только к выборам в органы государственной власти. По отношению к муниципальным выборам могут быть избирательные объединения, которые не являются не являются структурными подразделениями политической партии. Это может быть общественное объединение иной организационно-правовой формы, не имеющей отношения к политическим партиям.

Основной и самый принципиальный вопрос – вопрос принципов.

Принципы избирательного права характеризуют правое регулирование, как и во всех остальных областях, принципы избирательного права определяют содержание более частного правового регулирования. Принципы задают основные рамки и содержание всех прочих норм, институтов избирательного права.

Мы будем говорить о принципах, которые сегодня считаются принципами общепринятыми, общепризнанны. О тех принципах, которые сегодня рассматриваются в качестве признаков демократического государства. Принципов, о которых принято говорить как выражающих основную суть демократических выборов.

Это принципы всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти 4 принципа самые основные и фундаментальные принципы. Помимо этих четырех принципах есть и другие принципы. В литературе, С.Д. Князев (специалист по избирательному праву) сформулировал идею о том, что все принципы в избирательном праве могут быть разделены на 2 группы: принципы, связанные с реализации избирательных прав – это 4 основных принципов + принцип свободного участия в выборах. И вторая группа - это принципы подготовки и проведения выборов.

В отношении 1 группы – это принципы, которые фигурируют во многих международных актах, они фигурируют в качестве обязательного условия, обязательного содержания механизма реализации избирательных прав в демократического государстве, они используются во Всеобщей Декларации прав человека, фигурируют в некоторых региональных актах о правах человека, правда не упоминаются в Европейской Конвенции. Там любопытное и необычное регулирование было выбрано. Это 3 ст. 1 протокола Европейской конвенции. Там сказано, что участники конвенции обязуются проводить свободные нефальсифицированные выборы. Этим дело ограничивается. Не понятно, почему общепризнанные принципы там не нашли отражение. Есть определенные объяснения.

Глобально мы можем считать, что эти принципы – общемировые стандарты, стандарты избирательного права, но в региональных акта, в частности, есть самый общий с точки зрения регулирования выборов итоговый документ Копенгагенского совещания ОБСЕ в 90-е гг. в котором даются принципы, более менее отражающие это перечень принципов, принципов подготовки и проведения выборов. Это европейский, но достаточно общепризнанный стандарт требований к тому, чтобы выборы считались демократическими. Мы вернемся к этим принципам, когда поговорим об основных принципах, касаемых условий реализации субъективных избирательных прав.

Первый принцип: принцип всеобщего избирательного права.

Среди принципов избирательного права, все они сходятся на почти одном и том же конституционном основании, на принципе равенства – 19 ст. Конституции РФ в равной мере определяет обоснованности и принципа всеобщего избирательного права и принципа равного избирательного права, только в разных аспектах. Принцип всеобщего избирательного права самый главный и основной принцип. Сложно давать его характеристику, потому что в нем есть сердцевина, но до нее сложно докопаться. В реальности, этот принцип не существует в чистом виде. Он всегда ограничен дополнительными условиями, рамками, обременениями. В чистом виде принцип всеобщего избирательного права предполагает, что любое лицо, которое постоянно проживает на территории, где организованы выборы, имеет право принять в них участие, т.к. сформированный в результате выборов орган будет издавать властные решения, которые для этого лица будут обязательны. Идея самоуправления, идея возможности влиять на собственную судьбу лежит в основе концепции демократического государства и отражается на принципе всеобщего избирательного права. Если этот принцип воспринимать в самом общем виде, то он именно так может быть сформулирован. Но в таком виде он никогда нигде не применялся. Это только его некая теоретическая сущность.

Некоторые ограничения этого принципа, они настолько приросли к принципу, что даже сложно их отделить от этого принципа.

Мы можем говорить что все ограничения, сужающие действие принципа, можно разделить на 4 группы (это собственная классификация Белова). Речь идет о разных степенях допустимости ограничений, исходя из общей характеристики.

1 группа ограничений. В качестве самых естественных, допустимых, не нуждающихся в обосновании фигурируют те ограничения, которые связаны со способностью человека самостоятельно принимать решения, самостоятельно оценивать, анализировать. Выборы – сложное решение, т.к. предполагается выбор общих и сложных вопросов государственной политики. Лицо, которое принимает решение, должно быть способно это решение сделать осознанно, чтобы оно не оказалось под влиянием, чтобы не решал кто-то за избирателя. Среди таких естественных ограничений: дееспособность и возраст. Ни то, ни другое не носят абсолютного характер. Применительно к возрасту, можно сказать, что сегодня неким усредненным стандартом в мировой практике выступает предоставление активного избирательного права с 18 лет.

В большинстве государств мира (зеленое) избирательное право предоставляется с 18 лет. Но много государств, где избирательные права предоставляются с более раннего возраста. Сказать, что есть какое-либо юридическое обоснование этого выбора, отчетливый критерий, наверное, нет оснований. Оценка осуществляется исходя из тех представлений, которые в обществе складываются о степени зрелости личности и возможности самостоятельного принятия решения в том или ином возрасте, такая оценка носит относительный характер и тесно связана с местными культурными особенностями, обычаями и т.д.. В некоторых государствах избирательный возраст повышен, это тоже особенность, которая проистекает из неких национальных особенностей. Про возраст - пример Австрии (на 9 слайде).

Касаемо дееспособности, то, как это ни может показаться странным, но далеко не везде лица, считающиеся душевно больными, лишены избирательных прав. В РФ зависимость избирательного права поставлена от формального наличия дееспособности. Это не характерно для публичного права. Публичное право, в отличие от гражданского права, реже оперирует понятием формальной дееспособности и чаще исходит из содержательной оценки способности лица отдавать отчет своим действиям и руководить ими (категория вменяемости). Применительно к публично-правовой ответственности, категория дееспособности не играет вообще никакой роли. Касаемо избирательных прав, то во многих странах, законодательство предусматривает возможность принять участие в выборах для тех душевнобольных, которые по заключению врачей имеют интеллектуальную и психическую возможность принять самостоятельное решение, для кого выбор будет осознанным.

Белов не будет говорить про ограничение избирательных прав на основании пола. Сегодня, кроме некоторых арабских государств, по сути дела предоставление женщинам избирательных прав – это общемировой стандарт. Так сложилось недавно, еще вначале 70х гг., в Европе были государства, где избирательные права женщинам не предоставлялись, например, Швейцария.

2 группа ограничений: обычные ограничения. Ограничения, которые в большей степени связываются с политическими особенностями, с особенностями политической системы конкретного государства. Считается, что именно само государство может, исходя из своих национальных интересов, исходя из особенности политической системы, ввести, например, ценз гражданства. Причем требование гражданства для предоставления избирательных прав часто воспринимается настолько разумеющимся, что многие даже не рассматривают его как ограничение, считают естественным. Но сегодня уже меньше оснований говорит о естественности такого ограничения как гражданская принадлежность, нежели в отношении прочих условий ограничения избирательного права. И гражданство, которое представляет собой формализованную связь лица с государством и не отражает реальной значимости для человека политических интересов, гражданство с каждым годом играет мене существенную роль и становится все более определенно в качестве обычного, но не естественного ограничения избирательных прав.

В РФ речь идет только о муниципальных выборах (в большинстве государств мира тоже). На муниципальных выборах лица, не имеющие гражданства, но постоянно проживающие на территории, могут участвовать в выборах. Это только теоретическая возможность. Закон «Об основных гарантиях…» предусматривает, что так может быть, если это предусмотрено международным договором или ФЗ, но у нас этого нет. Потенциально такая возможность есть. Предполагается, что само государство в зависимости от того, насколько оно относится к числу защищающих свой суверенитет, в зависимости от этого государство вводит ценз гражданства.

Кроме того, сюда же относится такое ограничение как лишение избирательных прав лиц, осужденных за определенные правонарушения. Это сложный вопрос, потому что могут существовать такие ограничения, которые связаны с видом наказания. В качестве вида наказания – лишение избирательных прав. В СССР такое наказание существовало, оно было отменено в 60-е гг. специальным законом, но до этого оно использовалось. Другое дело, это ограничение избирательных прав тех, кто приговорен к определенным за правонарушение, приговорен к определенному виду наказания. В Конституции РФ, в 32 статье упомянуто это ограничение. Сам по себе вопрос предоставления избирательных прав заключенным, который для многих почти также естественно решаем как ценз гражданства, на самом деле оказывается далеко не однозначным.

Практика стала складываться в начале XXI века, в 2002 году ВС Канады вынес решение, которое имело значение не только для конституционного права Канады, но и для некоторых зарубежных государств. И ЕСПЧ, когда в 2005 году рассматривал дело, он ссылался на решение ВС Канады. Решение ЕСПЧ примечательно некоторым определенным набором тех обстоятельств, которые в нем обсуждаются. ЕСПЧ проанализировал практику разных государств на предмет отношения к ограничению избирательных прав заключенных. Есть 3 группы государств. В одних избирательные права предоставляются без ограничений. Осуждение к лишению свободы не должно влечь дополнительные ограничения в правах. Это уже новое наказание, помимо того наказания, которое предусмотрено уголовным законодательством. Другие государства предусматривают ситуации, когда в определенных условиях заключенные могут голосовать. Это зависит от характера преступления и т.д. Третьи государства лишают всех заключенных права участвовать в выборах. Во всех случаях речь идет об ограничении активного избирательного права.

РФ и Великобритания относятся к числу третьих государств. И ЕСПЧ обсудил в своем решении те доводы, которые в свое время излагала Палата Лордов Великобритании при оценке допустимости этого ограничения. Палата Лордов посчитала, что лицо, которое осуждено к лишению свободы, совершала тяжкое преступление, которое позволяет считать, что это лицо выразило свое неприятие, отношение к правовой системе вообще, лицо явно продемонстрировало пренебрежение правопорядком и установленными правилами, норами, следовательно, есть все основания считать, что такому лицу предоставлять возможность участвовать в осуществлении государственной власти нельзя. Заключенные, избрав в свой Парламент, сами себя выпустят на свободу. ЕСПЧ посчитал эту логику неубедительной, ЕСПЧ признал, Что Великобритания нарушила Конвенцию. ЕС указал, что избирательное право должно рассматриваться в качестве права, а не качестве привилегии.

Есть статья, которая демонстрирует, что может быть два восприятия избирательного права. В одном случае избирательное право предоставляется тем, кто может его реализовать с пользой для общества, по крайней мере, не во вред общества, в этом случае избирательное право можно трактовать как привилегию. Другой подход, который отстаивал ЕСПЧ, заключается в том, что право существует как априорная ценность, которая не нуждается в социальном обосновании. Следовательно его нельзя лишать просто потому, что общество считает не полезным, вредным в предоставлении избирательных прав той или иной категории граждан. ЕСПЧ указал, что лишение избирательных прав не может быть автоматическим дополнительным наказанием, каким оно получается, если оно добавляется во всех случаях, когда преступника осуждают к лишению свободы. В этом случае государство должно в каждой конкретной ситуации, уголовном деле, оценивая условия совершения преступления, характер преступления, принимать решение о необходимости лишения избирательного права. Великобритания до сих пор отказывается исполнить это решение, оно было вынесено в 2005 году, но Парламент Великобритании сформулировал формально позицию, что изменять свое законодательство не будут, т.к. это не совместимо с принципами английской правовой системы.

3 группа ограничений всеобщего избирательного права – это те ограничения, которые достаточно распространены в политической практике разных государств, они могут оказаться даже менее дискуссионными, нежели ограничения 2 группы. Ограничения, которые не принято считать недемократическим, ограничения которые рассматриваются как совместимые с идеей демократических выборов. Например, запрет занимать одну должность более двух раз подряд, который ограничивает пассивное избирательное право, или ценз оседлости. РФ ценз оседлости запрещает (кроме ценза для Президента), в законодательстве многих государств Европы он существует и для того чтобы принять участие выборах, нужно прожить определенное время на территории соответствующего избирательного оруга.

4 группа – группа тех цензов, которые принято считать недопустимой, т.е. те цензы, которые извращают само демократическое существо самого избирательного права. Ограничивают избирательные права настолько значительно, что выхолащивают их саму суть. Нельзя сказать, что эти цензы носят общепризнанный характер (недопустимость). В некоторых государствах, даже европейских, применительно к некоторым выборным должностям (Бельгия, Италия) пассивное избирательное право обуславливается наличием образовательного ценза.

В то же время в российском обще продолжаются дискуссии, и некоторые юристы-конституционалисты предлагают внести те или иные ограничения, что это улучшит качество работы представительных органов, по сути руководствуясь той идеей, то избирательные права – это не права, а определенные привилегии. Белов бы сказал, что сегодня доктрина конституционализма, предполагает, что перечисленные на слайдах и любые другие цензы, ограничивающие избирательное право, рассматриваются как нарушение конституционного принципа равенства, считается, что введение этих ограничений несовместимо с демократическим характером выборов, введение этих цензов сегодня совершенно недопустимо.

Второй принцип из числа основных, принцип равного избирательного права, предполагающий, что те, кто избирательными правами обладают, должны иметь возможность реализовать права на равных условиях с другими избирателями или другими лицами которые пытаются, хотят реализовать свое пассивное избирательное. Равное избирательное имеет также, как принцип равенства в праве вообще, два смысла, аспекта: 1 – формальное равенство, равенство условий. Все должны быть поставлены в равные условия, а как эти условия будут реализованы и какие будут результаты, это зависит от разных обстоятельств. Формальное равенство не предполагает фактического уравнивания. Такое равенство в избирательном праве присутствует.

2 - этот элемент чаще всего в рамках общего конституционного принципа равноправия подвергается критике – это тот аспект, который предполагает равенство фактическое. То есть предполагает, что право теми или иными средствами компенсирует фактическое неравенство. Право пытается привести к равенству не возможностей, а реальному уравниванию, например, разных кандидатов. В избирательном праве в некоторых случаях можно увидеть проявления и этого тоже, то, что в целом отвергается и подвергается критике, в некоторых случаях проявляется в праве.

В избирательном праве тоже можно обнаружить следы стремления к фактическому уравниванию.

Пример: избирательные фонды, которые предполагают, что каждый кандидат не должен потратить на свою избирательную кампанию больше определенного количества финансовых ресурсов, денег, предполагают что материальное благополучие кандидата не должно быть настолько сильным преимуществом, что оно будет предопределять возможность выиграть выборы. Это не то обстоятельство, которое должно быть доминирующим фактором, обеспечивающим победу, поэтому право ограничивает возможность использования финансовых ресурсов. В этом появляется стремление обеспечить фактическое равенство.

Равенство формальное в избирательном праве имеет целый ряд проявлений, можно эти проявления по-разному классифицировать, характеризовать. В частности, можно говорить об особенности обеспечения равенства при реализации активного избирательного права и особенности принц равенства при реализации пассивного избирательного права. В первом случае главное, предоставить каждому избирателю одинаковую возможность влиять на итоги голосования. В этом суть, основное существо принципа равного избирательного права. С одной стороны, это проявляется в формальных условиях предоставления каждому избирательных возможности подать столько же голосов, сколько подает другой избиратель. Во многих избирательных системах предусматривается право избирателя подать несколько голосов, у нас на выборах каждый избиратель получает 1 голос. Даже когда у нас применялась совместно пропорциональная и мажоритарная избирательные системы на выборах в депутаты Государственной думы, у избирателя было 2 голоса. Некоторым избирателям могли предоставляться больше 1 голоса, если округ одномандатный. Может возникать ситуация как в случае с системой, использовавшейся ранее на выборах депутатов Государственной думы, могут быть ситуации, связанные с особенностями конструирования избирательных систем.

Но в целом эта ситуация в одном из решений КС была оценена с точки зрения проблем множества голосов в многомандатных избирательных округах. Может быть так, что при 1 выборах одни избиратели будут голосовать, например, в 2-х мандатном округе, другие в 3-х, третьи в 4-х. Количество голосов у каждого должно быть одинаково. Т.е. количество голосов, которые будут иметь избиратели в наименьшем избирательном округе, т.е. 2 голоса должно быть у всех. Это проявление формального действия принципа равного права.

Предполагается, что избирательные округа должны быть одинаковы. Два избирательных округа: в одном – 10 тыс. избирателей, а в другом 100 тыс. избирателей. Те, которые будут голосовать в маленьком избирательном округе, их голос будет гораздо весомее, чем голос 1 избирателя в крупном избирательном округе. Такое не допускается, это противоречит принципу равного избирательного права. Максимальное отклонение от среднего размера избирательного округа по общему правилу не должно превышать 10%.

Касаемо реализации пассивного избирательного права, то предполагается, что для всех кандидатов должны быть предоставлены равные условия выдвижения кандидатур, равные условия для агитации, равные условия для возможности разместить ту или иную информацию в избирательном бюллетене. В этом отношении интересно, если речь идет о выборах мажоритарных, там, где избиратели голосуют за конкретных кандидатов, то кандидаты располагаются в алфавитном порядке. Если голосование идет за политическую партию, то очередность их определяется по жребию.

Еще два принципа. Это принцип прямых выборов – прямого избирательного права и принцип тайного голосования.

Прямое избирательное право предполагает, что избиратели голосуют непосредственно за кандидатов в тот орган, который избирается. Альтернативой прямым выборам могут быть выборы многоступенчатые и косвенные. При желании можно между ними обнаружить разницу.

Многоступенчатые предполагают, что граждане непосредственно формируют только органы нижнего уровня, так было в СССР до 1936 года, так до сих пор в Китае. Граждане избирают народных представителей только в самые нижние собрания, а дальше каждый орган местный делегирует своих представителей в орган следующего уровня и т.д.

Что касается косвенных выборов, то там формируется для выборов специальная коллегия выборщиков. Эта коллегия выполняет функцию – избрание того органа, ради которого ее создают. После этого коллегия выборов распускаются. Косвенным путем избирают Президента США, Президента ФРГ.

По сути дела эти специальные многоступенчатые выборов обычно политологами оцениваются негативно, как практика недемократическая, потому что они не предполагают результатов того волеизъявления, которое выразили непосредственно избиратели. Это происходит по разным причинам, если брать социалистические страны (Китай, СССР до 1936 года), то эта система использовалась чтобы обеспечить фильтр, чтобы контролировать лиц, которые будут избираться на высокие позиции. Контроль господствующей политической партии, контроль бюрократии отсеивает «неугодных».

В США результаты косвенных выборов тоже искажают волеизъявление избирателей, но по другой причине. Каждый штат США, при формировании коллегии выборщиков, представляет собой одномандатный округ, там равное количество выборщиков избирается от каждого штата, притом, что численность населения каждого штата неодинакова. Кроме того, та партия, которая получила большинство голосов в штате, она получает всего голоса всех выборщиков от этого штата. Может сложиться ситуация и исторически такое складывалось несколько раз, когда за проигравшего кандидата подано большинство голосов. Косвенные и многоступенчатые выборы принято характеризовать негативно.

Международные стандарты категорического требования об организации всех выборов как прямых не устанавливается. Но международным стандартам можно считать требование, сформулированное в Итоговом документе совещание ОБСЕ, где сказано, что одна палата представительного общегосударственного органа должна формироваться путем прямых выборов.

То, что касается принципа тайного голосования, то сегодня существование этого принципа настолько кажется очевидным, что никто даже не вторгается в обсуждение, зачем он нужен. Такие обсуждения можно найти в литературе конца 19 начала 20 в. Одни говорили, что гражданин должен иметь мужество открыто отстаивать свой выбор и должен голосовать открыто, другие (их точка зрения возобладала) считали, что тайное голосование обеспечит свободные выборы. Таким образом, сама идея тайного голосования, она сегодня не ставится под сомнение. Другое дело механизм, который обеспечивает тайное голосование.

В нашей стране считалось, что достаточно ввести голосование бюллетенями без отметок, кто его заполнял. Этого будет достаточно, чтобы обеспечить тайное голосование. В реальности все оказалось не так. Как были организованы советские выборы? Избиратель приходил на избирательный участок и получал бюллетень, в бюллетени была одна фамилия. Если избиратель голосовал за, то не должен был вносить вообще никаких отметок в бюллетень, если он голосовал против, то нужно было вычеркнуть кандидата. Советский гражданин брал бюллетень, открыто кидал его в корзину. Тот, кто брал бюллетень и шел в кабинку для тайного голосования, всем было очевидно, что это человек, который собирается вычеркнуть кандидата. Де-юре голосование тайное, де-факто - оно тайным не является.

Вопрос о том, как обеспечить тайное голосование иногда заключается в деталях, связанных с процедурой подачи голосов.

В РФ появилась существующая традиция, когда обязательно напротив кандидата должен стоять квадратик для отметки, избиратель что-то должен в этой графе отметить. Если один кандидат, то должна быть возможность за кандидата проголосовать или против.

Тайна голосования обеспечивается самой процедурой голосования. По поводу процедуры возникает много нюансов. Например, в целях борьбы фальсификации у нас стали создавать прозрачные урны для голосования. Многие утверждали, что прозрачные урны нарушают тайну, т.к. видно.

Может ли сам избиратель открыть тайну своего изъявления? В некоторых странах избиратель будет привлечен к ответственности, если раскроет тайну голосования. Логика проста: для того чтобы избирателя не принуждали раскрывать тайну своего волеизъявления, чтобы ограничить намерения для фальсификации результатов и для раскрытия тайны голосования.

Что касается других элементов процедуры голосования, то много споров там, где голосование происходит с помощью электронных средств. Самая большая проблема и главная задача при организации голосования с помощью технических средств – обеспечение тайны волеизъявления.

Еще один принцип, о котором мы должны сказать – это принцип свободного участия в выборах.

На самом деле здесь 2 принципа: один принцип – свободного участия в выборах, другой – добровольного. Их можно, и в некоторых случаях принцип свободы сводится к принципу добровольности. По поводу добровольности участия в выборах ведутся политические дискуссии. В отношении принципа свобод выборов возникает больше юридических проблем.

Добровольность участия в выборах предполагает, что юридически не является обязанностью для избирателя приять участие в голосование, как правило, это обосновывается тем, что участие в выборах предполагает определенную социальную функцию. Гражданский долг для каждого избирателя. Обеспечить формирование избирательного органа представителями такого органа, который реально отражал политические интересы разных социальных групп, можно, если граждане будут принимать участие массово в выборах. Такими аргументами обосновывается установление ответственности за уклонение от голосования (абсентеизм).

Такие государства есть в Европе, больше всего этих государств в Латинской Америке, где большинство государств фактически устанавливают обязанность принять участие в голосовании. Есть некоторые исключения, например, в Аргентине избирательное право предоставляется с 16 лет, но до 18 – это право, после 18 до 70 – это обязанность, после 70 – это снова право.

В некоторых странах, хотя формально устанавливается обязанность, санкции к этой обязанности никто не применял. Иногда применяются меры общественного порицания.

Что касается свободного участия – это дополнительный принцип, он отчасти относится к условиям реализации избирательного права, с другой стороны к принципам подготовки и проведению выборов. Свободное участие в выборах предполагает, что каждый избиратель должен иметь возможность принять решение самостоятельно, не подвергаясь воздействию. Воздействие может носить различный характер, может быть связано с прямым принуждением, а может представлять собой такое воздействие, которое право считает недопустимым, например, подкуп избирателя, Если подкупают – тон не свободное принятие решения. С принципом свободного участия в выборах никак не применимо принуждение. Это касается как возможности принять участия в голосовании (добровольность), так и голос за конкретного кандидата.

Касаемо свободного участия кандидатов – кандидатам должна быть предоставлена возможность свободно выдвинуть свою кандидатуру и, не опасаясь преследования, принять участие в выборах.

Эти принципы проистекают из международных стандартов избирательного права, некоторые носят общий характер и связаны с организацией выборов вообще.

Обязательная разумная периодичность проведения выборов предполагает совсем общие, самые принципиальные требования к организации демократической системы. Разумная периодичность не предполагает установления четких требований, никто не может говорить, что, например, переизбрание президента раз в 7 лет – это не разумная периодичность. Важно, чтобы выборы проводились, чтобы они не подменялись другими формами волеизъявления граждан. Чтобы, например, выборы не подменялись референдумом о доверии к нынешнему главе государства, чтобы выборы не откладывались и не переносились в связи с якобы чрезвычайными обстоятельствами.

Свободный доступ политических партий и граждан к участию в выборах. Предполагается, что этот принцип должен предполагать запрет установления административных барьеров. Окончательное решение о том, кто займет выборный пост, должны принимать избиратели, кроме тех ситуаций, когда избирательные процедуры обеспечивают возможность избирателям принять решение, все остальные административные барьеры не могут считаться совместимыми с принципами избирательного права. Дело Краснов и Скуратов против РФ, там речь шла об установлении административных барьеров. Административный барьер – ситуация, когда административные органы, осуществляющие организацию выборов, по своему усмотрению могут решать кого допустить, кого нет к участию в выборах.

Все процедуры должны осуществляться гласно и открыто, чтобы обеспечить общественный контроль. Но общественный контроль – вещь неоднозначная, т.к. по итогам общественного контроля граждане могут решить, что выборы были фальсифицированы, что произойдет в этом случае, закон четко не определяет, но предполагается, что тем, кто нечестно победил на выборах станет стыдно.

ВС РФ в 2011 г., издав Постановление Пленума о порядке рассмотрения споров, связанных с защитой избирательных прав, пришел к выводу, что избиратели обжаловать результаты выборов не могут. Только кандидаты могут считать свои права нарушенными, если результаты выборов определены неправильно. Это выглядит диковато. Общественный контроль во многом теряет юридический смысл.

Предполагается, что выборы должны обеспечивать плюрализм, который, с одной стороны, обеспечивается возможностью равного доступа всех партий и граждан, с другой стороны, он должен обеспечиваться альтернативностью выборов и независимостью тех органов, которые осуществляют подготовку к выборам. Все вместе должно обеспечивать защиту от политической монополии.

Эффективная защита избирательных прав предполагает, что судебный контроль должен осуществляться, но результаты выборов – вещь очень сложная с точки зрения ее юридической оценки. Во-первых, иногда сложно установить, реально имели ли место те или иные нарушения, иногда сложно определить масштабы этих нарушений.

Во многих зарубежных странах в традициях парламентаризма сохранилась идея о том, что парламент на своем первом заседании оценивает законность выборов. Это тоже самое, что давать полномочие парламенту на лишение депутата неприкосновенности. Этот вопрос о привлечении к ответственности правовой, и он чувствительно политический. Этот вопрос сложно оценивать только с точки зрения права, он требует оценки политической. Суды в этом отношении могут оказаться неэффективными.

Надо остановиться на отдельных институтах. Первым может быть институт регистрации избирателей. С одной стороны, регистрация избирателей – это технология, это механизм, который носит организационно-технический характер. При поверхностном изучении он не выглядит в качестве серьезного юридического института, однако если мы попробует оценить, каково значение регистрации избирателей в избирательном процессе, мы увидим, что речь идет не только о технологии, не только об организационно-технической стороне. Регистрация избирателей определяет круг тех лиц, которые имеют права принять участие в голосование. Регистрация – в широком смысле: это и регистрация, и составление списков и т.д. Кроме того, регистрация – это один из самых эффективных инструментов, предотвращающих фальсификацию результатов. Регистрация избирателей предполагает разные принципы, заложенные в этот институт. Эти принципы отражают саму философию регулирования выборов.

Например, принципиально различаются государства, где регистрация избирателей зависит от инициативы самого избирателя. Предполагается, если гражданин хочет участвовать в выборах, он должен совершить определенные действия, направленные на обеспечение способа реализации этого права. Есть государства, которые составляют самостоятельно списки, регистрируют избирателей. В первом случае, во-первых, мы можем наблюдать некий психологический эффект. Если избиратель должен сам предпринять действия, он начинает ценить возможность принять участие в выборах гораздо больше. В тех странах, где регистрация избирателей добровольна, там количество участвующих в выборах гораздо выше. Количество участвующих в выборах считается от количества зарегистрированных.

В РФ организаторы любят оценивать свою работу по явке избирателей. Возникает соблазн сравнить, как там «у них». В некоторых случаях это совершенно бессмысленно. Сравнивать явку избирателей на выборы в РФ и США – это глупость, потому что, например, в США почти во всех штатах регистрация добровольна, там можно посчитать количество явившихся от количества зарегистрировавшихся, но не от общего количества лиц, обладающих избирательным правом.

Выбор между этими двумя системами - вопрос исторических традиций, в одних государствах принято регистрацию избирателей оставлять на их собственное усмотрение, в некоторых рассматривать в качестве государственной задачи. Из европейских государств, к первой системе относится Франция. Французское избирательное законодательство демонстрирует отчетливую оригинальность в старом свете. Что касается других государств Европы, то чаще они избирают вторую систему. В рамках этой традиции российское законодательство стало конструировать модель регистрации избирателей, но в рамках инициативы государства тоже могут быть разные виды, разные технологии. В некоторых странах государство считает себе поднадзорным обходить избирателей по домам, в некоторых опираются на общие сведения, которые имеются в каких-то государственных органах. В РФ никто по домам ходить не будет. Берутся данные о регистрации по месту жительства.

Регистрацию избирателей могут проводить с определенной периодичностью. Может быть система, которая, на наш взгляд, разумна – это составление списков перед выборами. В РФ составлялись списки избирателей к каждой конкретной избирательной кампании. Позже в законе появилась система регистрации (учета) избирателей, которая стала существовать параллельно с составлением списков. Предполагается, что нужно создать регистрацию избирателей, на его основании составлять списки избирателей. Эти системы существуют параллельно. Одна для общего учета. Этот общий учет иногда необходим, нарезку избирательных участков нужно делать, зная количество избирателей. Составление списков предназначено для организации конкретной избирательной кампании.

Очень сложный вопрос, который существенен для предотвращения фальсификаций, – это тот момент, когда заканчивается возможность внесения изменений в список избирателей для предоставления возможности проголосовать на конкретных выборах. Во многих странах за несколько дней до дня голосования список «закрывается». Если буду внесены сведения за день до голосования или в день голосования, то проверить точность этих сведений, обеспечить исключение избирателя из другого списка будет практически невозможно.

Возможность вносить изменения в список в РФ предусмотрена до окончания голосования. Это порождает потенциальную возможность злоупотреблений.

Второй институт, на котором мы остановимся, это органы, которые осуществляют подготовку и проведение выборов. Для нашей страны стало традиционным создание специальных органов – избирательных комиссий. Статус их, принципы формирования со временем менялись. Те избирательные комиссии, которые существуют сегодня в РФ, они построены на определенных целях и принципах их существования в качестве базовых основных постулатов, заложенных в сам механизм организации выборов. Прежде чем мы про эти соображения поговорим, общий обзор тех органов, которые обычно занимаются подготовкой и проведением выборов.

Во многих странах специальных органов, которые занимаются организацией голосований, не существует. В лучшем случае, могут создаваться какие-то подразделения, или какие-то должностные лица наделяться полномочиями, помимо основных полномочий. Во многих государствах предполагается, что функцию по организации голосования выполняют обычные органы, чаще всего это органы внутренних дел, те органы, которые обладают наиболее разветвленной территориальной структурой и чья деятельность непосредственно связана с обеспечением решения внутригосударственных задач. В РФ сложно такое представить и в силу тех целей, которые стоят перед полицией России. У нас основная задача по обеспечению безопасности, а не решению любых государственных дел. В целом, при реформе избирательного законодательства, при переходе советской к современной системе, вопрос предоставления функций по организации выборов органам внутренних дел даже не обсуждался.

В других государствах, формируются специальные органы. Степень их специализированности на подготовке выборов может быть разной. В некоторых государствах создаются не постоянно работающие органы, которые собираются только на несколько дней. Они представляют собой верхушку айсберга, а все остальные низовые структуры – это обычные государственные органы. Но именно в государствах, которые относятся к бывшему социалистическому лагерю, государства, которые отказались от социалистической системы, в конце 20 века стали переходить к демократическому строю, именно в этих государствах наиболее характерно создание специальных избирательных комиссий, которые были сформированы, преследуя цель представить в этих комиссиях разные политические партии. То есть те цели, которые будут взаимно уравновешивать друг друга, взаимно контролировать друг друга и обеспечивать беспристрастное определение результатов выборов. Именно из этого исходили, когда формировали избирательные комиссии достаточно многочисленные. Количество членов комиссий может различаться.

Наверное, самая интересная система – это система формирования специальных судов. Это суды, которые выполняют функцию не только по разрешению споров, связанных с выборами, но и которые организуют выборы. Такое характерно для некоторых стран Латинской Америки, где подобные органы обеспечивают независимость. Представляется, что из трех ветвей власти, судебная самая неполитизированная, поэтому на нее надо возложить самые политические задачи организации выборов.

Характерной чертой статуса избирательной комиссии в РФ можно считать большую странность в отношении их статуса. Это не орган государственной власти, а государственный орган. Это сформулировано не только на доктринальном уровне, и не столько в доктринальном уровне, сколько записано в законе. Избирательная комиссия – это государственные органы. Что за этим стоит?

Идея выделения избирательных комиссий из числа органов государственной власти предполагает, что избирательные комиссии не встроены в административную иерархию, они не встроены в общую систему, они не встроены в систему соподчинения другим государственным органам, если они не встроены, этим обеспечив эта независимость. Второй аргумент предполагает, что формирование избирательных комиссий, для чтобы обеспечить их независимость, решили эту независимость обеспечить путем полуобщественного статуса избирательных комиссий. Избирательные комиссии назначают представителей политических партий. Даже не очень понятно, партия туда назначила или государственный орган по предложению партии. Первое – де-факто, второе – де-юре. Соответственно, формирование избирательных комиссий по предложению политических партий дает повод говорить, что эти органы не встроены в систему государственной власти.

Третий аргумент – наиболее любим представителями избирательных комиссии – избирательные комиссии никакой властью якобы не обладают, они считают голоса и больше ничего. Те функции, которыми они пытаются представить как свои полномочия, сводится к техническим действиям. Они отказываются признавать, что в их руки законом переданы властные полномочия. Они пытаются представить свою деятельность организационной. Конечно, избирательные комиссии властью наделены, эта власть похожа на власть государственных органов.

Тоже самое безобразие сделано и с муниципальными органами. Потому что с точки зрения Конституции и с точки зрения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…», есть органы местного самоуправления. Для того чтобы это были не органы местного самоуправления, их назвали муниципальные органы. Механизмы формирования избирательных комиссий изложены в законе.

То, что касается системы. Есть две системы избирательных комиссий. Они существуют параллельно, они не перекрываются, вернее, они перекрываются в определенных случаях, но чаще всего они существуют как самостоятельные организационные структуры. Первая система – система тех избирательных комиссий, которые организуют выборы. В этой системе принято оперировать понятием вышестоящая и нижестоящая избирательная комиссия. Самая вышестоящая комиссия – избирательная комиссия, организующая выборы. Таких комиссий может быть только три: или Центральная избирательная комиссия для федеральных выборов, или избирательная комиссия субъекта для региональных выборов, или избирательная комиссия муниципального образования для муниципальных выборов. Внутри этой системы может быть соподчинение между избирательными комиссиями в зависимости от того, как организована система голосование, в зависимости от типа избирательной системы. Во всех выборах принимает участие организующая выборы, территориальная и участковая избирательная комиссия. Участковая непосредственно организует голосование и считает бюллетени, территориальная выступает промежуточным административным уровнем в этой системе, она передает сведения в организующую выборы избирательную комиссию. Если только эти три избирательные комиссии создаются, а по сути дела в качестве таковых, самый очевидный пример – это выборы субъекта федерации, то применяется пропорциональная избирательная система. Когда выбирают Законодательное Собрание СПб, действует СПб избирательная комиссия, организующая выборы, территориальная и участковая, их около 1500. Между этими комиссиями существует соподчинение, которое показано красными стрелочками. Они между собой находятся в положении вышестоящая-нижестоящая. Нормальная административная иерархия.

В некоторых избирательных кампаниях ввиду особенностей избирательной системы появляются окружные избирательные комиссии (далее - ОИК). Это происходит в тех случаях, когда появляются избирательные округа меньше, чем вся территория, на которой проводятся выборы. Если выборы пропорциональные, то округ – это вся территория, на которой проводятся выборы, если выборы мажоритарные, то округ охватывает только часть территории. При этом, например, в субъекте федерации предполагается, что округа редко бывают такими большими, чтобы они охватывали территорию больше, чем находится в юрисдикции территориальной территориальная избирательная комиссия. Получается, что ОИК оказывается ниже уровнем, чем территориальная. В СПб, когда проводились выборы в Законодательное собрание СПб по мажоритарной системе, было 50 округов – 30 территорий и территориальных избирательных комиссия (ТИК) и 50 округов и ОИК. Получалось так, что они оказывались подчиненными, как показано синей линией (мелкий пунктир).

Может быть ситуация, когда округа оказываются большими. Если вернут мажоритарную систему на выборы депутатов Государственной думы, то будет так, как было до 2007 года. На территории СПб было 5 избирательных округов по выборам в Государственную думу. 5, предполагает, что каждый округ больше, чем территория, подчиненная ТИК. Здесь появится последняя из нарисованных иерархий (черная линия). ОИК окажется вышестоящей по отношению к ТИК.

По сути дела вопрос только в размерах той территории, на которой организует выборы территориальная комиссия, но речь идет о нижестоящей и вышестоящей избирательной комиссии. Только вышестоящая комиссия может в отношении нижестоящей применить определенные действия, например, отменить решение.

Есть иерархия, которая не привязана к избирательной кампании, иерархия общая. Она предполагает систему, которая направлена на обеспечение соблюдения избирательных прав граждан. Здесь нет понятия вышестоящей избирательной комиссии и нижестоящей избирательной комиссии. Здесь избирательная комиссия субъекта выступает в качестве надзорного органа, обеспечивая контроль за соблюдение избирательных прав на всей территории субъекта федерации. А ЦИК такой же надзор осуществляет на всей территории РФ. Это не административная иерархия, здесь нет вышестоящей и нижестоящей комиссии. Здесь не может ЦИК при проведении выборов в субъектах давать какие-то поручения и предъявлять какие-то требования в процедуре голосования избирательной комиссии субъекта. Но она может отменить решение, если оно нарушает избирательные права граждан.

Эти системы существуют параллельно.

Что касается полномочий избирательной комиссии, то анализ закона показывает, что можно обнаружить 4 группы полномочий. Причем, некоторые из этих полномочий выглядят не то, что без сомнения властными, а даже как то плохо сочетающимися с обычной компетенцией органов исполнительных. Что касается нормотворческих полномочий, это особенно видно. Нормотворчество для любого органа исполнительной власти, как минимум, не является основной функцией, для избирательных комиссий, тоже это не основная функция, но весьма существенная. Избирательные комиссии нормотворческими полномочиями злоупотребляют редко. Некоторыми другими, иногда используют их как исключительно властные.

По сути дела, к каждой группе можно отнести те полномочия, которые вытекают из закона, мы можем увидеть в тексте закона. По сути дела эти 4 группы – это разные по характеру группы полномочий.

Если первые носят характер исключительно организационно-механистических, тут даже отчетливо не предполагается какой-то отчетливой власти, однако, даже сама организация в некоторых случаев связывается с принятием решений. Например, составление списков избирателей предполагает определение избирательных комиссий, кого следует включить в список, кому следует предоставить право принять участие в выборах. Если речь идет о регистрации кандидатов, тоже самое. Избирательная комиссия, по сути дела, допускает до участия в выборах, это не может быть технической функцией, это функция, связанная с принятием решений. Во многих случаях это решение основывается на оценке определенных данных, определенных сведений, поданных в избирательную комиссию. В некоторых случаях эти сведения действительно требуют оценки, причем дискреция у этой оценки довольно серьезная. Например, очень много традиционно споров в отношении оценки действительности и достоверности подписей, представленных при выдвижении кандидатами, естественно, такая оценка не может не считаться основанием для характеристики этих полномочий как властных.

Что касается контрольно-надзорных полномочий, то здесь даже сомнений в том, что они имеют исключительно властный характер возникать не должно. Здесь речь идет о возможных формах реагирования на те нарушения, которые избирательная комиссия обнаруживает в процессе своей деятельности и в процессе контроля за соблюдением избирательного законодательства. Контроль за соблюдением избирательного законодательства осуществляется как в отношении нижестоящих избирательных комиссий, так и в отношении всех прочий участников избирательной кампании, в отношении кандидатов, в отношении избирательных объединений, в отношении избирателей. Все они контролируются избирательными комиссиями. Соответственно, только форма реакции может быть разной.

Внутри системы избирательных комиссий существуют полномочия, связанные с контролем за нижестоящими комиссиями. И соответственно в сфере принятия решений нижестоящих комиссий.

То, что касается нормотворческих полномочий. Если 1,2, 3 – технические нормативы и стандарты, да, в них тоже могут быть скрыты определенные проблемы и норматив технологического оборудования в некоторых случаях имеет правовое значение. Скажем, избирательные комиссии долгое время игнорировали проблему голосования инвалидов, теперь нормативы технологического оборудования требуют, чтобы лица с ограниченными возможностями имели возможность проголосовать. То, что касается последнего, 4 полномочия, то оно вызывает критику, потому что оно неопределенно. Сказать, что из него вытекают какие-то четко сформулированные пределы осуществления нормотворческой деятельности очень сложно. С одной стороны, речь идет о толковании закона (толкование – не есть установление новой нормы, это раскрытие уже существующей нормы). В реальности толкование потенциально может быть использовано как инструмент для создания новых норм путем выведения их из существующего регулирования. Избирательные комиссии редко этим полномочием злоупотребляют, но если хотели бы, то могли бы очень много чего сами регулировать.

Организация деятельности избирательных комиссий предполагает открытость (максимальная) всего, что происходит в избирательных комиссиях, иногда это вызывает определенные сомнения в оправданности такого подхода законодателя. Например, если какое-то властное юрисдикционное решение, например, решение о привлечении к ответственности, суд, принимая решение, делает это за закрытыми дверями и строжайше запрещено разглашать тайну, все позиции каждого конкретного судьи неизвестны никому, то в избирательных комиссиях, даже в тех случаях, когда речь идет о принятии юрисдикционных решений, даже когда избирательная комиссия решает, обратиться в суд с требованием привлечь кого-то к ответственности, все равно эти решения должны приниматься открыто, позиция каждого члена избирательной комиссии абсолютно открыта для любых участников избирательного процесса. Может быть, внешне это выглядит оправданно, но иногда неуютно чувствуешь себя членом избирательной комиссии, потому что не исключается реальная возможность давления. Если вопрос носит юридический характер, вопрос связан в применением закона, то политические соображения не должны оказывать достаточного влияния на голоса членов комиссии. Тем не менее, влияние оказывается.

Кроме того, для избирательных комиссии характерен принцип коллегиальности. Это значит, что любые решения, которые относятся к реализации компетенции, к реализации полномочий избирательной комиссии, должны решаться путем коллегиального голосования, путем принятия решения с помощью голосования.

Сам по себе интересен теоретический вопрос о пределах полномочий председателя коллегиального органа. Он характерен не только для избирательных комиссий, но и для многих других органов, в том числе и парламента. Когда речь идет о полномочиях председателя, то часто по этому поводу возникают споры: может ли председатель ответить на какое-нибудь обращение гражданина или политической партии своим письмом, не принимая коллегиального решения на заседании комиссии? Ответ лежит в действии общего принципа: все, что связано с реализацией закрепленных в законе полномочий, должно решаться на заседании комиссии. Все остальное, связанное с организацией, с обеспечением деятельности комиссии, с ее внешним взаимодействием с другими органами и гражданами, в этом случае не так категорически требуется принятие коллегиального решения.

Что касается ответственности, то закон предусматривает определенную ответственность за принятие незаконных решений или за непринятие решений в установленные сроки. Но предполагается, что последствия, которые должны наступить, они достаточно существенны. Здесь речь идет не формальном, а о материальном составе правонарушении. Оно должно повлечь негативные последствия. В законе указано, что такие последствия: либо нарушения прав граждан, либо признание результатов выборов недействительными. И если это повлекло неисполнению решения вышестоящей избирательной комиссии. В этих случаев допущенные незаконные решения избирательной комиссии могут повлечь ее роспуск. Примеров в практике не много, но бывают случаи, когда избирательные комиссии настолько явно проявляют свою политическую ангажированность (выражение, используемое для того, чтобы подчеркнуть политическую окраску позиции или симпатий кого-либо), что отказываются принимать явно законное решение. Это может повлечь и влекло, в некоторых случаях, к роспуску. Например, история с выборами губернатора Красноярского края. Тогда избирательная комиссия даже не исполнила решение ЦИК. Это редкий пример.

Следующий институт избирательного права, о котором мы поговорим - территориальные структуры (единицы), используемые для организации выборов. Во-первых, нужно сказать, что выборы организуются по территориальному принципу. Причем, наверное по-другому быть не может. Территориальность определенная. Это территориальность, привязанная к месту жительства граждан. В законе общий принцип: граждане вносятся в списки избирателей по месту их жительства. Это означает, что именно место жительства должно доминировать при организации территориальных структур, единиц, связанных с подготовкой и проведением выборов. Это может показаться не важным, но это очень существенно. В СССР выборы часто проводились по месту работы, службы, учебы. В этом отношении нельзя не сказать, что такие выборы носили существенно меньше свободы, менее демократический характер. В месте жительства гражданин меньше зависим, нежели по месту работы, службы и учебы. Территориальная организация, привязанная к месту жительства, она именно из этого исходит. Если выборы организует работодатель, то работник находится от него в определенной зависимости, в экономической зависимости и т.д. Пусть есть законодательные гарантии защиты от работодателя. Гарантии есть, но все равно работник экономически зависит. Если выборы будут организованы по производственному принципу, то сложно избежать попытки работодателя использовать свою власть над работником. В последние году мы видим в том или ином виде искажение этого принципа через появление открепительных удостоверений, которые дают возможность голосовать на любом избирательном участке в пределах избирательного округа. Чтобы «правильно» проголосовать, происходит следующее. Работодатель обязывает избирателей взять открепительное удостоверение по месту жительства, явиться на избирательный участок по месту работы и там проголосовать. Даже если речь не идет о давлении в отношении того, как именно нужно голосовать, то за явкой на выборы работодатели таким образом контроль обеспечивают. Общий принцип, который заложен в законе – это гарантия независимости избирателя при принятии решения.

Территориальный принцип предполагает организацию 2 типов территорий (территориальных единиц):

Первый вид территории: территории, деления на которые связано существенным образом с определением итогов голосования и результатов выборы, это те территории, в рамках которых голосование юридически значимо, в том смысле, что именно в рамках этих территорий принимаются какие-то решения о результатах выборов. Грубо говоря, в рамках таких территорий кто-то объявляется избранным. Эти территории – избирательные округа. От всех прочих территорий они отличаются именно тем, что результаты выборов определяются в пределах избирательных округов. Округа могут быть большие и маленькие, может быть единый избирательный округ, который включает всю территорию, на которой проводятся выборы, может быть округ меньше той территории, на которой проводятся выборы (в этом случае говорят о существовании одномандатных или многомандатных округов, в зависимости от того, сколько мест распределяется в этом избирательном округе), но результаты выборов определяются именно в округе. Результаты выборов – решение вопроса о том, кто избран, либо решение о признании выборов несостоявшимися.

Все остальные территориальные единицы образуются исключительно для организации голосования и подсчета голосов. Они носят технический характер, в том смысле, что результаты, определенные в рамках этих территориальных единиц, они просто суммируют то, что поступило из территориальной единицы более низкого уровня и передают для определения результатов выборов на следующий уровень до уровня избирательного округа. При этом, терминологически закон утверждает, что на избирательных округов определяются результаты выборов, а на уровне всех остальных – итоги голосования. Итоги голосования – сколько всего голосов было подано за конкретную позицию, указанную в бюллетене. Результаты выборов определяются только на уровне избирательных округов.

Территориальные единицы, которые образуются сегодня при проведении выборов, могут быть разделены на 3 вида: избирательные: регионы, районы, участки. В законе понятие избирательного района и избирательного региона нет, это терминология Белова, чтобы было чем обозначать соответствующие территориальные единицы.

С избирательными районами все просто – это территория деятельности отдельной территориальной избирательной комиссии. Техническая единица, которая вообще почти нигде никогда ни на какие результаты влияние не оказывает. В рамках избирательного района определяются итоги голосования по тем избирательным участкам, которые попадают в этот избирательный район. Результаты (итоги голосования) на уровне избирательного района – сумма голосов избирательных участков.

С избирательными регионами все сложнее. Немножко придется забежать вперед. На выборах депутата Государственной Думы и на выборах некоторых региональных законодательных органах, например, в Санкт-Петербурге так происходит, образуется единый избирательный округ и все мандаты распределяются по единому избирательному округу пропорционально полученному количеству голосов между списками кандидатов, выдвинутых в этом едином избирательном округе. Однако, закон требует, чтобы эти списки кандидатов, они разбивались на части. Эти части должны соответствовать отдельным субъектам Федерации, или частям субъекта Федерации, или группам субъектов Федерации. Общефедеральная часть списка, по сравнению с общим списком, она очень небольшая. Весь остальной список, каждый список, выдвинутый каждой политической партией, делится на региональные части. Это делается для того чтобы обеспечить некую внутрипартийную конкуренцию, предполагается, что избирательная кампания в отдельных регионах ведется относительно независимо. Сейчас даже предусмотрена возможность выделения самостоятельного бюджета в рамках единого избирательного фонда политической партии для конкретного избирательного региона, для проведения кампании в конкретном избирательном регионе. Те, кандидаты, которые выдвинуты по этой части списка, они ведут избирательную кампанию и стремятся провести ее лучше, чем кандидаты из других частей списка. Когда будут определяться результаты выборов, в зависимости от того, насколько успешно партия выступила в этом избирательном регионе, они получат более приоритетное право участвовать в распределении мандата. Если партия, например, в одном регионе получила 30;% голосов, в другом – 15%, то из первого регионального списка должно быть избрано в 2 раза больше, чем из второго. Тем самым создается стимул для внутрипартийной конкуренции. Кроме того, законодатель преследует цель приблизить кандидатов к избирателям. Предполагается, что поскольку у нас выборы общефедеральные, списки общефедеральные, то не надо допускать ситуаций, когда все списки целиком формируются в столице и в регионах никто никогда не знал, не знает и знать не будет всех кандидатов, за которых голосуют в этом регионе. Для того чтобы распределить кандидатов, для того чтобы заставить их общаться с избирателями в конкретных регионах, придумана эта система. Как именно будет дробится список на региональные части решает партия. Кого по какой региональной части выдвигать – решает партия. Но нарезка регионов осуществляется ЦИК. Именно ЦИК решает, в каких регионах может быть общий список. Например, где можно объединить два субъекта Федерации в единый общий список, либо где субъект Федерации очень большой и можно даже позволить выделить на территории субъекта отдельные части и списки региональные. Эти избирательные регионы определяются решением ЦИК в соответствии с теми требованиями, которые закон предъявляет.

По поводу избирательных округов, для нашей странны – это сейчас не так актуально. Но в теории избирательного права этому уделяется много внимания.

Дело в том, что поскольку в рамках избирательного округа определяются итоги, результаты выборов, то нарезка округов, она существенна для определения этих результатов.

Можно, в зависимости от нарезки округов изменять результаты выборов.

Некоторое объяснение, как это происходит. Представим себе, по результатам прошлой избирательной кампании и по итогам социологических исследований известно, что 1 кружок – 1 дом. Те, кто обозначены зелеными точками, они потенциально голосуют за одну партию, за зеленую партию. А те, кто обозначен фиолетовыми (это сини), они голосуют за синюю партию.

Зная это те, кто осуществляет нарезку избирательных округов, они могут подыгрывать либо одной партии, либо другой. В этом случае, когда есть желание каким-то образом поспособствовать определенному успеху той или иной партии, совсем поменять плюс на минус сложно, но вариативность очень велика.

Возможно, в одном случае (левый нижний), зеленые получают 4 места, синие получают ни одного места. Потому что, округа, казалось бы, нарезаны правильно геометрически. Но в каждой территории зеленых оказывается больше и синие проигрывают.

Можно разбить так, чтобы синие получили хотя бы 1 место (левый верхний). Для этого можно выделить центральную часть, например, можно предположить, что это населенный пункт. В США про это много было рассуждений, что в центре люди поддерживают одни партии, по окраинам люди имеют другое имущественное положение, иной социальный статус, они поддерживают иную партию. Выделив центральную часть в отдельный округ, мы оставляем хотя бы 1 мандат синей партии. Зеленая доминирующая.

Если разрезать иначе, выделить центр, но при этом, и центр, и окраины разделить по 2 округа – и там, и там. Получится поровну: 2 на 2 (правый верхний).

Наконец, если очень хочется обеспечить максимальные преимущества синей партии, то в этом случае побольше зеленых нужно выделить в один избирательный округ, как видите в этом избирательном округе подавляющее большинство будет у зеленых, они победят с огромным перевесом, а во всех остальных немножечко, но проиграют (правый нижний).

В зависимости от того, как нарезаны избирательные округа, результаты могут колебаться от 4:0 до 1:3.

Все это манипулирование избирательными округами получило название «Джерримандеринг». Был такой губернатор в штате Массачусетс, который сделал избирательный округ длинной змеей, охватывающей пограничные территории отдельного штата. Тем самым он стремился обеспечить победу определенной партии.

Это манипулирование, оно потенциально опасно. Но от нарезки избирательных округов нельзя придумать рецепт, который можно записать в законе. Если, например, неравенств избирательных округов – это формальная характеристика, ее можно записать в законе (отклонение не больше 10%), то нарезка – вопрос, который в законе не урегулирован. Для того чтобы обеспечить более менее объективное, непредвзятое, справедливое распределение территорий по избирательным округам, можно использовать уже существующие административно-территориальные деления. И это будет весьма просто и достаточно справедливо.

В тех случаях, когда предполагается нарезка округов отдельная, то там обычно в законах предусматривается требование к процедуре такой нарезки, чаще всего решение о распределении территорий по избирательным округам принимается Парламентом. Но можно поступить еще проще: все округа объединить в один избирательный округ и проблема нарезки просто не возникает.

Избирательные участки не столь значимые территориальные единицы как избирательный округ, но в определенных случаях весьма важный в том, насколько контроль за голосованием граждан, за голосованием избирателей будет находиться в сфере, доступной для общественности, для политических партий.

Все избирательные участки, которые организуются, они должны, во-первых, предполагать максимально широкий диапазон избирателей, в том смысле, что специальные избирательные участки должны в крайних случаях. Только в тех ситуациях, когда без этого вообще никак.

В законе в отношении некоторых категорий избирателей делается прямая оговорка, что для них не может создаваться специальных избирательных участков, это военнослужащие. Они должны голосовать на общих избирательных участках. В противном случае, пользуясь тем, что на территорию военной части обычно проникнуть гражданским лицам не так легко, пользуясь тем, что специальный режим по допуску, и это все неизбежно может повлечь определенные препятствия доступа наблюдателей на избирательные участки, контролю за ходом голосования и подсчету голосов, в результате, таким образом, можно говорить о существовании специальных гарантий. В последние годы также, как началось безобразие с открепительными удостоверениями, началось безобразие с избирательными участками. Закон разрешил создавать специальные избирательные участки на предприятиях определенного цикла. В тех случаях, где выйти за территорию, например, завода или иной организации, избиратели не могут. Поэтому для них непосредственно на территории организации должен быть организован избирательный участок. Мало того, что здесь и формирование избирательных участков происходит по территориальному принципу, и то, что всё это более чем находится под контролем работодателей, здесь еще важно, что многие предприятия предполагают закрытый режим пропуска, в прошлых избирательных кампаниях было несколько примеров, когда наблюдателям было просто не попасть на территорию завода для того чтобы осуществлять контроль за голосованием и подсчетом голосов, что там происходит – определить сложно. А если еще и участковая избирательная комиссия будет формироваться из работников этого самого предприятия, то возникают большие подозрения.

Об институте выдвижения и регистрации избирателей мы будем больше говорить в рамках избирательного процесса, там, где будет процедурный механизм рассматриваться, но там будет не очень логично рассуждать об основаниях, которые должны быть для регистрации кандидатов. Основания предполагают, что для выдвижения в качестве кандидата, должна быть серьезная намеренность кандидата. Кроме того, должна предполагаться определенная поддержка (минимальная) от избирателей, дабы расходы, связанные с участием конкретного кандидата в выборах, которые в значительной степени несет бюджет, они были бы хоть чем-то оправданы. Чтобы это обеспечить, в мировой практике было изобретено два основания для регистрации кандидатов: избирательный залог и сбор подписей. В первом случае предполагается, что избиратели могут поддержать кандидата рублем (долларом), а в другом случае, они могут поддержать, поставив подпись в подписном листе.

Такие системы считаются настолько универсальными, что они существуют во многих странах параллельно. Они используются в качестве дополняющих друг друга. Почти во всех демократических государствах либо одна, либо другая системы применяются. При этом, то, что касается залога, то он может быть не очень велик, и просто его целью выступает: отсечь самых авантюрных кандидатов. В отношении подписей, практика достаточно обширна, когда нескольких десятков подписей достаточно для выдвижения на выборах общегосударственного уровня.

В РФ и то, и другое было утрировано. Избирательный залог просуществовал в российском законодательстве 8 лет: с 2001 до 2009 года. Потом неожиданно решили, что избирательный залог сильно разминает имущественный ценз. Решили, что выдвижение с помощью денег – это не то, что достаточно демократично. А вот подписи – это очень демократично. Особенно, когда избирателей будет столько, когда кандидат собрать их физически не сможет. Он должен привлекать кого-то, как правило, этот кто-то не готов работать бесплатно. Считается, что если кандидата поддерживает партия или группа единомышленников, то они ему быстро и легко соберут количество подписей. В реальности все происходит совершенно иначе. В реальности механизмы, которые используются для сбора подписей, они очень редко позволяют даже надеяться на то, что подписи на самом деле собирались. У Белова складывается впечатление, что около 90% подписей, которые подаются в избирательные комиссии – поддельные. И дело не в качестве подделки, а в том, насколько тщательно всё это проверяется. Соответственно, все эти обстоятельства не способствуют равном условиям доступа к выборам. Они далеко не всегда могут считаться достаточно определенными, чтобы укладываться в принципы избирательного права, в целом, можно сказать, что система сбора подписей имеет множество пороков, которые едва ли не перевешивают все достоинства, которые она имеет. В результате, сбор подписей, к сожалению, является одним из тех инструментов, с помощью которых можно очень сильно воздействовать на избирательную кампанию как минимум, и на результат выборов, как максимум.

Чаще всего это действительно залог, т.е. если кандидат набирает необходимое количество голосов на выборах, то залог ему возвращают. В других случаях, там предполагается, что речь идет не о залоге, а о некоторой плате за участие в выборах. Сумма не возвращается вне зависимости от того, какое количество голосов на выборах получит кандидат. Суть избирательного залога (обобщенная теоретическая характеристика) предполагает, что избирательный залог возвращается, если результат будет успешным.

Что касается сбора подписей, то в разных странах, в разных юрисдикциях, традициях, существует очень разное количество подписей, которое нужно собрать. Если на выборах в Палату Общин Великобритании нужно собрать примерно 50 подписей, то для того чтобы выдвинуть кандидатуру на выборах в РФ, нужно собрать от 1 до 2% от общего количества избирателей, зарегистрированных в каком-то избирательном округе. Такое количество исчисляется тысячами, иногда десятками тысяч. На выборах Президента, для того чтобы выдвинуть кандидатуру, нужно собрать 2 млн. подписей. Мягко говоря, не очень одинаковое количество. Из-за этого сама характеристика сбора подписей как условие регистрации кандидата очень разная. В одном случае, когда нужно собрать немного подписей – это гарантия минимальной поддержки, в том случае, когда нужно собирать десятки тысяч – это увеличивает риск того, что там окажутся поддельные подписи и фактически меняется сам смысл этой процедуры. Не обладая необходимыми финансовыми ресурсами, собрать такие подписи невозможно. Сколько бы ни было единомышленников, сколько бы не хотело ему бесплатно помочь граждан, все равно их количество заведомо окажется меньше, чем количество, необходимое для сбора такого количества. В итоге получается, что у нас эта система сбора, она оказывается не совсем тоже самое. Вроде внешне похожа, вроде тоже речь о сборах подписей, а по сути всё по-другому. Кроме того, до прошлого года, это для нас было экзотикой, сбор подписей должностных лиц других государственных органов в поддержку выдвижения кандидата, например на выборах Президента Франции, нужно собрать подписи лиц, которые замещают выборные должности в муниципалитетах. Совсем недавно, с поправками к законам «О выборах …» и 184 было установлено, что для выдвижения кандидатов на выборах губернаторов субъектов РФ требуется собрать подписи должностных лиц муниципалитета. При этом, там установлены определенные квоты для граждан других муниципалитетов и т.д. Это не зависимо от того, что нужно собрать подписи избирателей. Соответственно, если раньше это существовала как альтернатива, то сейчас на определенных выборах субъектов РФ эти две системы используются одновременно.

Кроме сбора подписей, может существовать еще система праймериз. У нас была на прошлых выборах в ГД больше политическая инициатива провести праймериз в некоторых партиях, в частности, в Единой России. Однако, это были по форме праймериз, по содержанию, по юридическому значению совсем не тоже самое.

Праймериз - это понятие, которое возникло и используется только в США. Это система голосования за кандидата в кандидаты. Предполагается, что не партийные функционеры на съезде партии выдвигают кандидатов от этой партии, а сама масса членов партии и ее сторонников принимает решение, кто будет выдвинут от этой партии в качестве кандидата на выборах. Праймериз – это система, которая возводит в еще более высокий ранг уровень увлеченности самих избирателей, потому что избиратели сначала принимают участие в выдвижении кандидатов, а уже потом голосуют на выборах. Соответственно, праймериз используется сегодня в США практически на всех выборах. Поскольку в США избирательная система устроена максимально федерализированно, в общем, фактически общегосударственная организация выборов отсутствует, выборы проводятся только в Штатах. Регулирование на общефедеральном уровне незначительно. Основная масса регулирования сосредоточена в Штатах.

В результате та же система праймериз в разных Штатах различается. Праймериз могут носить разный по своему стилю характер. Это может быть голосование в течение нескольких дней любого желающего, кто проходил мимо. Праймериз может представлять собой конференцию, собрание, съезд. Этот съезд принимает решение о выдвижении кандидата. Во втором случае это похоже немножко на партийные конференции, которые организуют в соответствии с нашим законом «О политических партиях». Единственное, что представительство разного уровня и, если, в США эти партийные конференции происходят на массовом уровне, то у нас не так распространенно.

Следующий институт избирательного права, о котором мы поговорим – это информационное обеспечение выборов.

Информационное обеспечение выборов – область, которая рассматривается в числе наиболее значимых, в рамках отношений по организации и подготовке выборов. Наряду с финансовым обеспечением выборов предоставляет собой ту необходимую информационную и финансовую поддержку, без которой организовать избирательную кампанию невозможно. Что касается информационного обеспечения выборов, то закон по одному законодателю ведомым причинам объединяет общим понятием вещи, которые мало между собой связаны, которые регулируются и осуществляются совершенно на разных основаниях, принципах. Это информирование избирателей и предвыборная агитация.

Предвыборная агитация – кампания кандидата, которая направлена на поддержку его победы.

Информирование избирателей – все те действия информационные, которые осуществляются в рамках подготовки выборов, избирательными комиссиями и другими государственными организациями, в первую очередь, и только во вторую очередь всеми возможными участниками: избирателями, политическими партиями, СМИ. Информирование избирателей обо всем, что касается выборов, о том, как будет организовано голосование, где можно принять участие в голосовании и о том, какие кандидаты выдвинуты. В последнем случае происходит некая стыковка первого со вторым. Потому что информация о кандидатах может преподноситься и как информирование избирателей и как предвыборная агитация. Здесь речь не идет о том, какая информация передается. Информирование избирателей может осуществляться и в отношении того, какие именно кандидаты выдвинуты, чем кандидаты хороши – при определенных условиях можно посчитать информированием, но уже ближе это к агитации, а чем они плохи – это точно агитация. Соответственно, когда закон регламентирует эти два вида деятельности, осуществляемые в рамках избирательной кампании, закон стремится установить разный правовой режим для одного и для другого. Если в отношении информирования избирателей нет практически никаких ограничений, может любое лицо осуществлять информирование, может лицо использовать любые финансовые средства, может лицо вести информирование без ограничения срока, то в отношении агитации все наоборот. Возможно осуществление агитации только определенными субъектами, только за счет определенных средств, и только в определенные сроки. Что касается субъектов, та, например, в отношении предвыборной агитации де-юре закон вроде бы устанавливает право каждого избирателя вести агитацию, но на деле все происходит не совсем так. Потому что на деле осуществлять агитацию можно только с использованием средств избирательных фондов, избирательные фонды создаются и расходуются кандидатами, следовательно, агитацию могут вести только кандидаты. Конституционный Суд РФ в 2006 году эту проблему рассматривал и пришел к выводу, что это конституционно. На взгляд Белова, довольно спорное решение Конституционного Суда, но это определенная правовая позиция, которая оправдывает ситуацию, заложенную в законодательстве. Это следствие, а вот различие между информированием и предвыборной агитацией – это вопрос, по поводу которого уже существует довольно обширная судебная практика, вопрос, который часто вызывает споры, часто возникают проблемы квалификации того или иного материала: что это, информирование избирателей, или это агитация. И для того чтобы отличить одно от другого, в законе закреплены формальные требования, которые все равно носят оценочный характер.

Информирование избирателей осуществляется объективно, непредвзято и с соблюдением равенства кандидатов.

Агитация осуществляется тенденциозно, в отношении конкретных кандидатов, которые выбирают соответствующее лицо, осуществляющее агитацию. Кроме того, что, в целом, несколько спорно (мало на эту тему исследований), в законе сказано, что информирование должно осуществляться достоверно. Предполагается, что когда ведется агитация, можно что-нибудь и приврать, с другой стороны, если говорить о содержании уголовного законодательства, то ограничение свободы выбора, который делает избиратель, будет неправомерным, если оно сопряжено с обманом. Обман – не очень правдивая информация, как раз тот самый обман, который теоретически может быть квалифицирован как неправомерное воздействие на избирателя. С одной стороны, закон этот критерий достоверности упоминает, но, с другой стороны, эффективно его применять нельзя.

То, что касается информирования, то это может быть либо информирование обо всём, что происходит на выборах, либо информирование о кандидатах. Для избирательных комиссий информирование избирателей – это обязанность, это полномочие. Избирательные комиссии должны обеспечить, например, каждого избирателя информацией о том, где и когда он сможет проголосовать. Если это осуществляется неэффективно, либо не осуществляется вообще, о это ненадлежащее исполнение, либо вообще неисполнение полномочий избирательной комиссии.

В законе отдельно фигурирует опрос общественного мнения. Для того чтобы это было действительно информирование, опрос должен быть настоящим. Гарантии того, что он настоящий – это указание целого ряда позиций информационных положений проведения этого опроса. По этим категориям можно судить насколько результаты этого опроса верны.

Что касается предвыборной агитации, то здесь предполагаются несколько иные принципы правового регулирования. Предполагается, что может быть два подхода у законодателя. В одном случае законодатель объявляет полную свободу и устраняется от того, что происходит с информационным полем на выборах, следя только за тем, чтобы определенные рамки не нарушались.

Другой способ – это любая агитационная деятельность осуществляется через государство. Государство в этом случае контролирует не содержание, потому что в таком случае оно так или иначе было бы вовлечено в информационную деятельность. А государство только предоставляет площадь в государственных печатных СМИ, причем за счет государства, тем самым обеспечивает равенство и независимость финансовых возможностей. У нас эти два принципа сочетаются. Приоритет отдан первому, первой модели. Но за счет государства определенная агитация обеспечивается, тем самым получается что и государство тоже содействует кандидату при осуществлении агитации.

При этом, за рубежом, во многих странах существуют похожие на российские требования и ограничения, связанные с режимом проведения предвыборной агитации, в том числе, например, ограничение максимальных расходов не только кандидатов, но и тех лиц, которые кандидатами не являются, но могут тем не менее вести избирательную предвыборную агитацию, исходя из конституционно закрепленной свободы слова.

В РФ в этом отношении есть сложности, в 2006 году КС про это писал.

По российскому законодательству предполагается, что агитацией может считаться любая информация в том или ином виде излагаемая с намерением, с целью достичь определенного результата на выборах. Как определить эту цель, вопрос сложный. В законе цель лишь подразумевается, прямо не написано, что цель должна выявляться в той деятельности, которую осуществляют, например, кандидаты. При этом в законе говорится о разных видах информации, часть из которых может, по мнению законодателя, она не может быть нейтральной. Если речь идет об изложении каких-либо сведений о кандидате, связанных, например, с его профессиональной деятельностью, законодатель это считает не агитационным само по себе. Если кандидат о себе рассказывает, что, например, любит кататься на лыжах, у него есть любимая собака, то предполагается, что он пытается вызывать симпатию у избирателей. Непосредственно с выборами это не связано, с точки зрения законодателя – это агитация. Конституционный Суд РФ посчитал, что такой подход – он слишком формальный. Само по себе определение цели в зависимости от того, какая информация излагается – это неэффективно, это может при определенных условиях повлечь к ограничению свободы слова и права вести информационную агитацию.

У КС есть Постановление 15-П. Одно из самых ярких и замечательных Постановлений Конституционного Суда РФ. КС оценивал конституционность положений 48 статьи ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», где дается перечисление того, что можно считать агитацией. Конституционный суд сказал, что в отношении всех видов информации, кроме прямых призывов голосовать за или против кандидата, для того чтобы ее признать агитацией, нужно доказать, что она излагается с целью повлиять на итоги выборов. Как доказывать цель? Кс не написал. С одной стороны, многие встретили аплодисментами это Постановление КС, сказав, что теперь можно свободно заниматься профессиональной деятельностью, например, журналистам, не опасаясь преследования, а другие сказали, что толку теперь от этих норм, они в реальности эффективно обеспечивать те цели, которые перед ними поставлены, т.е. обеспечивать защит от злоупотреблений. А злоупотребления какие могут быть? СМИ, получив деньги от кандидата, могут внешне преподносить информацию как результат некой собственной аналитической деятельности, а при этом, на самом деле преследовать цель агитирования кандидатов за конкретных кандидатов. То, что для преследования таких недобросовестных СМИ КС потребовал доказывать их цель, в реальности не очень обеспечивает эффективное действие закона. С другой стороны, наверное, исходя из того, что свободы много не бывает, в конце концов, лучше так, чем устанавливая дополнительное ограничение прав.