12.12.12 / 11.12.12 ММ -файлы / 33
.rtf33. Современная история местного самоуправления в Спб
В сознании российских граждан почти укоренился стереотип, что Санкт-Петербург — город, являющийся чуть ли не главным столпом демократии в России. Формировалось это мнение особенно рьяно в период 1991-1995 гг., когда городом руководили лица, усиленно поддерживаемые средствами массовой информации. Что это далеко не так, было ясно большинству более-менее объективно оценивающих ситуацию людей, наблюдающих или участвующих в процессах, происходящих в России. История становления системы местного самоуправления (одного из краеугольных камней демократии) в Санкт-Петербурге подтверждает сказанное выше.
Санкт-Петербург является вторым по величине (после Москвы) городом России с населением около 5 млн. человек. Он является одновременно и городом, и самостоятельным субъектом Российской Федерации — одним из 89 российских регионов.
Государственная власть Санкт-Петербурга (региональная государственная власть) осуществляется губернатором, избираемым населением Санкт-Петербурга на 4 года и представительным органом — Законодательным собранием (региональным парламентом), также избираемым гражданами Санкт-Петербурга на 4 года. Это — государственные органы государственной власти на уровне города. Помимо этого, Санкт-Петербург поделен на 21 территориальное управление городской администрации — бывшие административные районы города, которые возглавляются главами территориальных управлений, назначаемыми губернатором. Все это относится к органам государственной власти.
До 1997 г. в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. Летом 1997 г. Законодательным собранием были приняты законы о территориальном устройстве Санкт-Петербурга и о местном самоуправлении в Санкт-Петербурге. В соответствии с этими законами весь Санкт-Петербург был разделен на 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся собственно в черте города, а остальные включают в себя города-спутники и поселки.
Особенности формирования концепции местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Концептуальные основы местного самоуправления формировались в Санкт-Петербурге в 1993-1996 гг. под воздействием нескольких факторов.
Во-первых, были достаточно свежи в памяти политиков, управленцев и части населения впечатления от кратковременного опыта существования органов местного самоуправления в 1990-1993 гг. Деятельность тогдашних районных советов не в достаточной степени, но все-таки содержала в себе элементы финансово-экономической и управленческой самостоятельности, хотя говорить о сложившейся системе местного самоуправления в городе в целом и тогда было нельзя, особенно учитывая фактор постоянно усиливающейся вертикали исполнительной власти. Тем не менее этот опыт, а также кадры управленцев, часть депутатского корпуса 1900-1993 гг. оказали и продолжают оказывать весьма заметное влияние на процесс становления современной системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Изучение этого кратковременного, но достаточно насыщенного событиями и проблемами периода функционирования органов местного самоуправления было бы весьма полезным для практического применения в настоящее время. Следует отметить, что опыт работы районных советов 1990-1993 гг. ценен еще и тем, что система управления городом исходила из многолетней исторической традиции. Речь идет о районном делении Санкт-Петербурга, установившемся еще в 1917 г. накануне Октябрьской революции. За десятилетия осуществления административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целая система обеспечения жизнедеятельности городом: была создана соответствующая материально-организационная база, сформировались необходимые службы, отделы и управления, кадры. Но самое главное — укоренилась устойчивая привычка, традиция среди самих жителей Санкт-Петербурга решать абсолютное большинство своих житейских проблем на уровне района. Поэтому разрыв исторической преемственности и традиции в управлении, произошедший в Санкт-Петербурге в настоящее время, никак не прибавил существующей городской власти авторитета в глазах петербуржцев.
Во-вторых, фактическое доминирование в управлении городом структур исполнительной власти, особенно в период с конца 1993 г. по 1995 г., породило и продолжает поддерживать в системе властных отношений тенденцию к главенству исполнительной власти в ущерб представительным органам власти. Такие серьезные, с далеко идущими последствиями, решения по вопросам жизни города, как приватизация, изменение административно-территориального деления Санкт-Петербурга, проведение Игр доброй воли и т.п., принимались главным образом органами и должностными лицами исполнительной власти. Широкие массы населения были лишены своего представительства и не имели возможности оказывать воздействие на принимаемые решения.
В-третьих, атмосфера реформаторства и преобразований в сфере управления формировалась в Санкт-Петербурге, как и в целом в России, под сильнейшим воздействием либеральных общественных ценностей и норм. Отсюда повальное увлечение российской околовластной общественности опытом функционирования западных моделей местного самоуправления. В 1994-1996 гг. в Санкт-Петербурге проводились бесчисленные семинары, научно-практические конференции, круглые столы и т.д. с участием зарубежных экспертов и консультантов, при поддержке различного рода фондов по линии ЕС, Сороса и т.п., суть которых сводилась практически к одному: к изучению и пропаганде зарубежных моделей местного самоуправления. Попытки использовать отечественный опыт местного самоуправления были единичными и малоубедительными.
В-четвертых, реформа совпала по времени с реформой всей системы государственной власти 1991-1993 гг. С принятием Конституции 1993 г. российские регионы получили еще более широкие полномочия, в том числе и в области местного самоуправления. Санкт-Петербург и Москва, являясь субъектами Российской Федерации, получили особый статус среди городов — города федерального значения. Можно высказать предположение, что совпадение по форме реформ системы органов государственной власти и местного самоуправления явилось отягощающим обстоятельством, затруднившим процесс становления самоуправления на местах.
Совершенно неожиданным для многих, и особенно исполнительной власти Санкт-Петербурга, явилось принятие в августе 1995 г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, послужившего мощным стимулом к преобразованию системы управления на местах. Несмотря на явно прозападный уклон, недоучет специфики российских условий, ясно, что этот, по существу базовый для местного самоуправления, закон, о котором давно мечтали, долгие годы будет служить мощным стимулом преобразования системы управления. Именно после его принятия Законодательное Собрание сумело приступить к рассмотрению и принять в целом, несмотря на мощное сопротивление противников идеи местного самоуправления, первый вариант закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”. После некоторых раздумий бывший в то время мэром А. Собчак закон не подписал.
Сегодня вся исполнительная власть города жалеет об этом, так как тех компромиссов, которых удалось достичь при разработке этого варианта проекта закона, повторить уже вряд ли удастся.
Тем не менее Законодательное Собрание продолжало свою работу по созданию нормативной базы по местному самоуправлению. И к осени 1996 г. для включения в повестку дня был предложен ряд законопроектов: “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, “О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге”, “Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга”, закон о назначении даты выборов в представительные органы местного самоуправления, и чуть позже закон “О выборах глав муниципальных образований”, и даже проект Устава Санкт-Петербурга. К сожалению, проект рассмотрения проектов в Законодательном Собрании затягивался, во многом, искусственно, и в этот момент второй мощный импульс по ускорению создания законодательной базы в Санкт-Петербурге дал вступивший в силу 4 декабря 1996 г. Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации и быть избранным в органы местного самоуправления”, который определил, что в тех субъектах, где не создана соответствующая нормативная база по местному самоуправлению, не определена дата выборов органов местного самоуправления, начинает действовать судебная процедура назначения даты выборов в органы местного самоуправления, и выборы проводятся в соответствии с федеральным законом (по временному положению). Именно таким образом была организована попытка выборов депутатов муниципальных советов Санкт-Петербурга 28 сентября 1997 г.
После того как Санкт-Петербургский городской суд на заседании 13.03.97г. установил дату выборов в представительные органы местного самоуправления 28 сентября 1997 г. (Хочется заметить, что вместо 10 дней по Федеральному закону городской суд рассматривал этот вопрос более 2-х месяцев), встала острая необходимость в Законе о местном самоуправлении в Санкт-Петербурге, и он был, наконец, принят Законодательным Собранием в июне 1997 г. Одновременно с этим городская администрация инициировала и обеспечивала через зависимую от нее часть депутатов Законодательного Собрания изменения в административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга. В результате весь Санкт-Петербург был разделен на 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся в черте города, а остальные включают в себя города-спутники и поселки.
Следует отметить, что подобная модель управления городом была принята вопреки мнению граждан: летний социологический опрос жителей в 1997 г. показал, около 80% из них не разделяют подобной схемы территориального устройства. Тем не менее городской суд признал в августе 1997 г. правомерность действий администрации, и на сентябрь 1997 г. были назначены выборы органов местного самоуправления — муниципальных советов. Жители города фактически проигнорировали эти выборы, и только 32 из 111 муниципальных образований выбрали муниципальные советы, причем в основном в пригородных районах и поселках. После этого городские власти приняли новый закон о выборах муниципальных советов, согласно которому выборы были назначены на февраль 1998 г., и они будут действительны при любой явке избирателей, так как требование прежнего закона об обязательной явке не менее чем 25% избирателей снято. В муниципальных выборах 8 февраля 1998 г. участвовало около 17% электората и они признаны состоявшимися.
Таким образом, согласно официальной концепции управления Санкт-Петербургом, в городе существуют общегородские органы государственной власти, а самоуправление на уровне города отсутствует. Более того, самоуправление в Санкт-Петербурге отсутствует и на уровне районов (территориальных управлений). Оно формируется лишь на уровне небольших микрорайонов и является абсолютно зависимым не только от городских властей, но и от более мелких территориальных управлений городской администрации. В этих условиях решать все вопросы местного значения в полном объеме органы местного самоуправления не располагают ни соответствующей финансово-экономической базой, ни полномочиями. Политическая и экономическая подоплека драматического процесса навязывания жителям Санкт-Петербурга совершенно алогичной, ломающей традиции и привычки горожан схемы местного самоуправления совершенно очевидна: сложившаяся в период “революционного” либерал-демократического натиска на социалистическую государственность правящая сегодня олигархическая элита не желает уступать ни властных полномочий, ни возможностей бесконтрольного распоряжения ресурсами. Серьезных перспектив нынешняя модель местного самоуправления не имеет и исторически она обречена. Срок ее существования определяется только степенью понимания гражданами самой сути местного самоуправления: как только нарождающиеся органы местного самоуправления и люди в них работающие поймут, что вместо реальных возможностей решать вопросы местного значения им подсунута определенная игрушка в демократию, вся сегодняшняя схема местного самоуправления по 111 “номерам” уйдет в прошлое.2
К числу наиболее острых проблем местного самоуправления в Санкт-Петербурге, требующих в настоящее время решения, относятся: разработка оптимальной модели местного самоуправления в городе, разработка уставов и регламентных норм органов местного самоуправления, создание механизма формирования местных бюджетов; разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления; всесторонняя работа по убеждению населения в необходимости и полезности местного самоуправления, привлечение жителей к решению вопросов местного значения. В этом плане изучение опыта не только стран развитой демократии по функционированию местного самоуправления, но и наших отечественных традиций самоуправления было бы крайне желательным и полезным. Но самым существенным обстоятельством, повлиявшим на процесс становления системы местного самоуправления, явилось то, что абсолютное большинство граждан не готово к полноценной жизни в условиях местного самоуправления психологически — ни по жизненному опыту, ни по уровню значений в этой области и т.д. Нормативная база функционирования местного самоуправления и на федеральном, и тем более на местном уровне — находится в зачаточном состоянии. В этих условиях концептуальное осмысление проблемы местного самоуправления приобретает решающее значение.
На сегодняшний день вряд ли возможно вести речь о какой-то законченной концепции местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Определены лишь отдельные положения, на основе которых ведется деятельность депутатского корпуса и немногочисленного слоя адептов местного самоуправления из числа околожековских активистов и групп функционеров политических партий, ищущих своего поля деятельности.
Своеобразие формирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключалось в явном нежелании структур исполнительной власти форсировать процесс создания системы органов местного самоуправления. И этот подход, что очень существенно, отражает настроение основной массы населения, остающейся по меньшей мере равнодушной к данной проблеме.
Отсюда наметился и явный уклон в деятельности сторонников местного самоуправления из числа депутатов Законодательного Собрания и местных политических элит в сторону скорейшего проведения выборов органов местного самоуправления. При этом фактически все сторонники немедленного создания органов местного самоуправления не учитывали реальных условий жизни города, степени готовности служб управления к деятельности в новых условиях, а главное — не бралась в расчет низкая степень готовности населения взять на себя основные заботы по жизнеобеспечению.
Показательна в этом плане судьба закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” и формирование (в результате муниципальных выборов) самой системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Особенности системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Судьба закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” в полной мере отражает особенности и условия, о которых шла речь выше. Разработанный в Законодательном собрании проект закона надолго стал предметом противоречий и разногласий с Администрацией города в 1995-1997 гг. В настоящее время он принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга в июне 1997 г. Тем не менее концептуальная основа и структура данного закона дает основание представить систему органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Основополагающие идеи закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” отражают следующие принципы:
1. Самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Это сразу же породило серьезнейшую проблему сопряжения органов государственной власти и местного самоуправления, что для Санкт-Петербурга как единого хозяйственного и социального организма выступает в первый план.
2. Санкт-Петербург как город федерального значения — субъект Российской Федерации — не является муниципальным образованием и, следовательно, наличие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на уровне города Санкт-Петербурга в целом не предусмотрено законом.
Муниципальные образования в Санкт-Петербурге устанавливаются фактически в границах территорий существующих административных районов города. Соответствующий закон Санкт-Петербурга “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 25 декабря 1996 г. определяет перечень территориальных единиц города, в границах которых и будут существовать сто одиннадцать муниципальных образований.
3. Закон предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти. Подобная процедура должна определяться соответствующим законом Санкт-Петербурга.
4. Статья 6 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” содержит описание форм участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся референдумы, выборы, правотворческие инициативы, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, общественное объединение, обжалование нормативных актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, не противоречащих действующему законодательству.
Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга описывается в главе VIII “Организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления”. Закон предусматривает структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, состоящую из представительных и исполнительных органов. К числу первых относятся муниципальные советы, втрое образует местная администрация, глава муниципального образования и подчиненные структуры.
Численный состав муниципальных советов устанавливается законом в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования.
Санкт-Петербургский закон предусматривает наличие в муниципальных образованиях местной администрации, избираемой муниципальным советом. Должность же главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом муниципального образования, но ее может и не быть. Относительно местной администрации и других органов местного самоуправления федеральный закон определено утверждать: структура органов местного самоуправления, включая и наличие главы муниципального образования, его наименования и т.п. определяются населением самостоятельно (пп.1,4,6 ст.14 и пп.1,4 ст.16 Федерального закона).
На наш взгляд, в данном случае обнаруживается подспудное, но вполне осознанное желание депутатов представительного органа государственной власти вмешаться в пределы компетенции местных сообществ. Однако в подобном случае сразу же возникает потенциальная опасность обжалования такого рода норм закона в судебном порядке.
Вместе с тем следует заметить, что вступившие в силу дополнения в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации” (так называется поправка А.Шишлова, Ю.Лужкова) относительно особенного порядка формирования системы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге многие кажущиеся противоречия с федеральным законодательством снимает.
Глава II “Предметы ведения муниципальных образований” посвящена описанию компетенции органов местного самоуправления. 2 статьи данной главы перечисляют перечень предметов ведения муниципальных образований и вопросы местного значения такие, как местные финансы и местный бюджет; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных и медицинских учреждений; охрана общественного порядка; вопросы планировки и строительства на территории муниципальных образований и по другим вопросам (подпункты 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 28 и 30, п.2 ст.6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
При этом законодатель определил, что разграничение предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Санкт-Петербурга по указанным вопросам производится законами Санкт-Петербурга.
Понятно, что депутаты Законодательного Собрания введением данных норм постарались максимально обеспечить управляемость Санкт-Петербургом как единым социально-экономическим и хозяйственным образом.
Важнейшей составной частью закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” является глава V “Финансово-экономическая основа местного самоуправления”.
В соответствии с федеральным законодательством экономическую основу местного самоуправления в Санкт-Петербурге составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, на основе законодательства Санкт-Петербурга служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Состав муниципальной собственности, передаваемой муниципальным образованиям, определяется законами Санкт-Петербурга. За муниципальными образованиями закрепляются на безвозмездной основе природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, ныне находящееся в государственной собственности Санкт-Петербурга.
В состав муниципальной собственности входят: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое имущество.
Вместе с тем вопросы земельных отношений на уровне муниципальных образований в законах практики не прописаны. Хотя для ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга это один из самых главных вопросов, и несмотря на то, что Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” дает полномочия органам местного самоуправления, которые “...в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования” (п.3, ст.29), но до принятия Земельного кодекса РФ, по всей видимости, придется остановиться на том, что есть в законе.
Столь серьезный вопрос как экономические и финансовые основы местного самоуправления сложно регулировать в рамках закона Санкт-Петербурга в условиях отсутствия давно ожидаемого аналогичного федерального закона. К тому же самим муниципальным образованиям принадлежат очень широкие полномочия в финансово-экономической сфере. Так, например, органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать порядок использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п.3, ст.29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
В этом отношении законодатель оказался скованным жесткими условиями нормотворчества: неразработанностью соответствующего федерального законодательства, отсутствием закрепленного законом порядка разграничения собственности в Санкт-Петербурге на государственную и муниципальную, а так же порядка разграничения соответствующих полномочий.
Особая роль в практическом становлении системы местного самоуправления отводится в законе местным бюджетом. Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении” включает в состав бюджета местного самоуправления местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством; финансовые средства, переданные органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступление от приватизации имущества, сдача муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей, внешнеэкономической деятельности; дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций; дотации, субвенции и иные поступления в соответствии с законами Санкт-Петербурга и решениями органов местного самоуправления и другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Структура местного бюджета, предложенная законом, совпадает с нормой федерального закона. Статья 35, п.2 “Местные бюджеты” закона гласит: “Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно”.
Что касается статей закона, посвященных для всех муниципальных образований нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, созданию муниципальных внебюджетных фондов, компенсации органами государственной власти дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти (ст.37, 38 закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”), то они выдержаны в соответствии с требованиями федерального законодательства.
С практической точки зрения вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга являются первостепенными, особенно в начальный период становления системы местного самоуправления. Именно этим вопросам посвящена статья 23 закона “Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления”. Часть I этой статьи содержит нормы, отражающие обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Закон определяет принятие законодательных актов по вопросам местного самоуправления; принятие решений и иных нормативных актов по вопросам деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, в том числе и по разграничению полномочий; заключение соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Закон предусматривает также определение органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления условий и порядка взаимодействия между структурными подразделениями органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих территорий. Возможные споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга могут разрешаться, согласно закону, посредством создания ими согласительных комиссий или в судебном порядке.