ст. 75-90 978-966-521-520-2

нювали військову службу на статську не відразу, а через певний час, і серед них до

90% становили найбідніші прошарки дворянства. За підрахунками І.В.Фаізової, вихідці

знепривілейованих станів на 1750-ті роки серед відставних чиновників становили

15,4%. Чиновники, на відміну від військових, виявили значно меншу готовність звіль-

нятися зі служби66.

Відмова від обов’язкової дворянської служби, як й різке збільшення місцевих

установ за часів Катерини ІІ, різко похитнуло ситуацію в кадровій політиці. На службу,

особливо канцелярськими служителями, йшли не лише дворяни, а й різночинці, зо-

крема, діти священнослужителів, семінаристів, вільновідпущених, селян, якщо вони не сплачували подушний оклад67. Одначе цей відхід не був тривалим, бо Павло І за-

боронив призначати на статську службу вихідців із купців, міщан, а також відмовляв військовим, виключеним з армії, відбувати її в державних установах. Це продовжив і Олександр І, який, якщо й брав звільнених з армії, то лише на нижчі канцелярські посади з тим, щоб перший класний чин їм присвоювався на загальних підставах.

Микола І намагався спертися на бюрократичний апарат, сформований зі спадкового великомаєтного дворянства. Для обмеження доступу вихідців з інших прошарків до привілейованого стану підвищено клас чинів, що давали право набувати

дворянство на цивільній службі, заборонено брати на державну службу купців 2-ї і 3-ї гільдії. Щодо етнічного походження, то монарх вдався до позбавлення права на

державну службу інородців, до яких належали й особи єврейського походження.

Вукраїнських губерніях державна служба вміло використовувалася для інтегрування суспільства, й тому тут формування бюрократії мало яскравий імперський характер. У лівобережних і південних губерніях в основних своїх рисах вона збігалася

звнутрішньоросійськими губерніями. Виняток становили правобережні губернії, особливо Подільська і Волинська, в яких традиційне соціоетнічне формування державної служби різко змістилося. Служба тут виводилася з-під впливу етнічної еліти, а отже,

ламалося станове її походження. Хоча відразу після приєднання навіть на посади

губернаторів могли призначатися представники польської еліти (подільським губернатором був губернський маршалок Мікола Грохольский).

До кінця царювання Павла І у західних губерніях, як, до речі, й у внутрішніх, повітова адміністрація стала призначуваною, адже вакансії заміщалися «русскими людьми», що не належали до місцевого дворянства, й польському переважанню у

західних губерніях здійснювалася значна протидія68. Імператор намагався мати у під-

порядкуванні чиновників, гнучкіших виконавців його волі, ніж представники станової корпорації. Після Листопадового польського повстання 1830 р. на виборні державні

посади призначалися чиновники, до яких належали «природные русские», іновірці, чиновники-іноземці. До «природных русских» було віднесено й малоросійське дво-

рянство, яке не без задоволення обіймало посади, що їх віднедавна посідало правобережне дворянство. Політику заміщення чиновниками виборних посад успішно впроваджував Д.Бібіков, який особисто призначив стряпчих (помічників прокурорів)

у всі повіти, а також заповнив поліцію особами православного віросповідання, сподіваючись у такий спосіб послабити солідарність правобережної шляхти, що призвело

до небаченої в краї корупції. Адже кожний поміщик чи шляхтич відкуплявся і від

поліції, і від чиновника.

Намагаючись примиритися з місцевою елітою, Олександр ІІ з нагоди коронування відмінив обмеження й особливі правила для уродженців Західного краю під час

вступу на військову та цивільну службу, в тому числі й виборну69. Ним фактично було

скасовано розпорядження Миколи І від 2 лютого 1855 р. про заміщення як поліцей-

ських, так і всіх інших посад російськими чиновниками та про переміщення чиновни-

ків із «туземців» до великоросійських губерній, прийняте всупереч позиції київського генерал-губернатора І.Васильчикова. Схвалювалося рішення Комітету міністрів, згідно з яким західним генерал-губернаторам дозволялося запрошувати на вакантні посади лише російських чиновників, а в разі, якщо таких чиновників не знайдеться, призна-

чати благонадійних поляків. Справила враження позиція П.Валуєва, що представники влади не можуть говорити мовою «племенной вражды и ненависти», а тому практика

звільнення поляків з державної служби на основі їхньої національності не узгоджується «со всеми понятиями европейской цивилизации»70. Одначе участь місцевого дворянства в антиросійських маніфестаціях, якими розпочиналось друге польське повстання, поставило під сумнів цей указ, оскільки місцеві суди, сформовані з польських

дворян, не поспішали засуджувати тих, хто співав польські гімни, носив національний одяг і т.ін. А вже після другого польського повстання почалося планомірне витіснення

поляків з місцевого управління і заміна їх російським чиновництвом.

Першою державною інституцією, яка повністю змінила свій кадровий склад, стали мирові посередники, які впроваджували земельну реформу 1861 р. Київський генерал-губернатор набув права призначати їх не зі спадкових дворян-поміщиків місцевого походження, як було визначено документами селянської реформи, а переважно з приїжджих росіян71. Саме через завдання обстоювати інтереси селянства перед польськими поміщиками, яке посилювалося патріотичною риторикою, мирові посередники збереглися в краї до 1917 р., тоді як повсюдно вони були замінені земськи-

ми начальниками. Ці посади охоче обіймали українофіли – О.Русов, Н.Ковалевський, М.Зібер, П.Косач та ін.

Чисельність чиновників постійно зростала, оскільки збільшувалися та ускладнювалися завдання, як і кількість державних установ, що обслуговували потреби держави. На середину ХІХ ст. на 10 тис. населення в Росії припадало 12-13 чиновників, що було в 3-4 рази менше, ніж у західноєвропейських державах72. Практично не змінилася картина й на початку ХХ ст., коли чиновницький корпус у Російській імперії становив 385 тис. осіб73. Ця цифра відставала від європейських мірок удвічі, а то й

утричі. Аналіз співвідношення кількості чиновників до кількості населення дозволив С.Величенку назвати становище в управлінській сфері Російської імперії одним сло-

вом – «недоуправляемость»74.

Наслідки формування управлінського апарату. Чи вдалося верховній владі сформувати бажане для неї чиновництво? Важко дати на це запитання однозначну відповідь. Якщо вона буде навіть позитивною, то потребуватиме багатьох уточнень, урахування не лише формальних, часто завищених вимог верховної влади до ство-

рюваної нею бюрократії, а й оцінок із вуст найрізноманітніших представників громадськості та самого чиновництва. В однієї частини суспільства склався негативний стереотип чиновника, який радше дбав за дотримання формальностей, аніж уболівав

за справу, якій служив. Представники дворянської і різночинської інтелігенції вважали його недалекою, позбавленою самостійності особистістю. А що вже говорити про літературу (згадаймо М.Гоголя, М.Салтикова-Щедріна, А.Чехова, Панаса Мирного та ін.), яка створила не лише комічні, а й гротескні персонажі, особливо провінційного чиновника. Інвективним був чиновник й у публіцистиці лібералів, західників, слов’янофілів, панславістів, які зосереджувалися на проблемі подолання соціального егоїзму чиновництва, його непрофесійності. Багатьох не влаштовувала відсутність доступу до влади, адже в бюрократичному апараті посади обіймали здебільшого дворяни, для яких термін вислуги був у чотири рази коротший, ніж у представників інших станів. Сам чиновник по-різному ставився до служби: не любив суворість ви-

значених процедур, а також канцелярську її складову, заплутане діловодство, до якого влада спонукала, аби контролювати його діяльність. До впровадження на початку ХХ ст. множної техніки доводилося переписувати масу чернеток, знімати численні копії. Більшою повагою користувалася творча робота, на якій можна було виявити ініціативу й активність, зокрема, укладення законодавчих актів, нормативних матеріалів, таких як циркуляри, розпорядження, інструкції. Умінню працювати з підлеглими, спілкуватися з громадськістю не надавалося великого значення. Практика залежності від начальства також не влаштовувала чиновника, який далеко не завжди міг обстояти свою правоту. На його кар’єру впливала лише оцінка керівництва, думка ж того середовища, в якому проходила його служба, практично не враховувалася. Не була бездоганною й нагородна система, адже до нагородних списків потрапляли ті, хто перебував у безпосередньому підпорядкуванні губернатора. Висування відбувалося негласно, як і набування чинів і посад, і тут протекція та неформальні зв’язки відігравали не останню роль.

Унаслідок кадрової політики верховної влади в українських губерніях сформувалися кілька функціональних типів чиновника. Принаймні можна визначити такі моделі їхньої поведінки. Представниками чиновника з кар’єрним типом служби як вертикального, так і горизонтального спрямування можна вважати вихідців з України О.Безбородько та Д.Трощинського, а горизонтального – Т.Тутолміна* 75. Окрему групу становило петербурзьке чиновництво.

Частина чиновників, обіймаючи вищі, регіональні та губернські посади, з почуття обов’язку напрацьовувала законодавчі проекти, здійснювала адміністративносудову, виконавчо-поліційну діяльність, забезпечуючи інтереси держави. Вони культивували повагу до закону, намагалися відкинути та засудити беззаконня. Цю категорію чиновників вдало представляє один із лідерів судової реформи С.Зарудний, виходець з давнього українського шляхетського роду, вихованець Харківського університету, який вивчав за кордоном судові установи й опублікував процесуальні кодекси Сардинії, П’ємонту і Угорщини, а також статті про англійську судову систему, аби підібрати найвідповідніші для Росії європейські зразки.

*Т.Тутолмін 1775 р. був правителем Тверського намісництва, 1779 – Новоросійського, 1784 – Архангельського, 1795 – Мінського і Волинського, 1796 – Подільського, 1806 р. – московський генерал-губернатор.

Інша частина, адаптуючись до ситуації, найменше дбала про державу і населен-

ня, а скористалася імперськими надпроблемами для власної вигоди та збагачення.

Ці чиновники-нігілісти, хоча й усвідомлювали небезпеку засмоктування бюрокра-

тичною рутиною, засилля кар’єризму, однак через жадобу особистої влади, бажання

досягнути добробуту, стати успішним не дотримувались ідеалів суспільної користі.

Так, М.Писарєв, свояк Д.Бібікова, виявив майже «всі таємні групи» у Волинській і Подільській губерніях, а де їх не було, вигадував, аби отримувати хабарі від польських

родин; їхні фамільні срібні блюда, вази й чаші прикрашали кабінет цього чиновника76.

Т.Бобровський уточнив, скільки «коштувало» М.Писарєву кожне місце в поліції, та

спростував версію, за якою той ділився хабарами з генерал-губернатором, довівши,

що статки Д.Бібікова за період його врядування не зросли. Особливо корумпованими

були чиновники паспортної частини.

Найцікавішою з розглянутих груп є українофіли, одні з яких намагалися максимально дистанціювати свою службову діяльність від захоплення етнолінгвістикою та історією, інші – намагалися використати державні посади, аби служити народові, місцевому селянству, долею якого найбільш переймалися, вважаючи своїм моральним обов’язком захищати його інтереси. Б.Познанський, О.Русов, О.Кістяківський нео-

дноразово підкреслювали, що метою їхнього служіння є народне благо. Своєю чергою

імперія докладала зусиль, аби протиставити українофілів польському культурному впливові та російському радикалізмові. Перше твердження пояснюється мотивацією до державної служби П.Куліша та В.Білозерського у Варшаві, як і в інших державних установах, зокрема селянських. Інше – сприянням київського генерал-губернатора О.Дондукова-Корсакова виїздові М.Драгоманова за кордон. Постаті М.Драгоманова, Ф.Вовка, І.Тобілевича (Карпенка-Карого) представляють іще одну поведінкову лінію, коли державна служба заважала їм здійснити своє громадське покликання й вони не

побоялися звільнення з неї. Перший був звільнений «по третьому пункту» з Київського університету, як і І.Тобілевич з секретаря повітової поліції, інший – перед засланням

до Вятки служив у Київській контрольній палаті. Суворі покарання влади спричинило й повне відсторонення від українського руху Б.Познанського, І.Житецького, І.Рудченка та інших. Перший і третій з названих пішли служити по відомству міністерства фінансів, а І.Житецький здійснив блискучу кар’єру в міністерстві шляхів.

** *

Уході організації адміністративно-територіального устрою українських земель у складі Російської імперії переважала вертикальна система влади, за винятком

генерал-губернаторств, коли та поєднувалася з горизонтальним управлінням. Під час конструювання органів вищої влади, центрального управління та органів місцевого врядування запозичувався європейський досвід, хоча й із запізненням. Формуван-

ня кадрового складу державної служби відбувалося на сполученні призначуваного і

представницького (виборного) принципів. Перший був більш властивий для адміністративних установ, інший – у виконавчих органах влади.

В українських губерніях верховна влада створювала державну службу відповідно до практичних вимог, спертих на імперські її інтереси. А тому імперський чинник

впливав на її соціальний, етнічний і кількісний склад, а спротив правобережної еліти змусив верховну владу відмовлятися в цьому історичному регіоні від станового принципу формування місцевого управлінського апарату і практикувати його заміну чиновницьким складом. На відміну від внутрішніх губерній тут найдовше затрималася практика роздачі (через купівлю на привілейованих умовах) чиновникам населених державних земель, а тому його служба не була єдиним джерелом достатку й він мало дбав про її результативність. Поширення цього підходу тією чи іншою мірою й на інші завойовані території призвело до того, що основу бюрократичного корпусу становили вихідці з внутрішніх губерній Росії.

Принцип формування бюрократії з його установкою на діловитість, освіченість,

законодавчою регламентацією вказують на те, що верховна влада постійно тримала управління в полі зору. Однак нею не в усьому було досягнуто бажаного, й найперше вона не змогла подолати низьку ефективність у діяльності державного апарату. Зрушення в період правління Олександра ІІ, спрямовані на впровадження ідей державної служби як служби громадської, не стали практикою. Через те що державна служба спрямовувалася на особу імператора, носії його влади на місцях слабо перебудовувалися на обслуговування суспільства, які в особі представницьких земських і міських самоврядних службовців хоча й намагалися боротися з вадами бюрократії, часто самі потрапляли до її тенет. Відсутність демократичних традицій, особистої свободи формували в поведінці бюрократичного апарату такі риси, як залежність, несамостійність, вимушеність поведінки, з орієнтацією на вислугу імператорові, а не конкретній справі, за якою стояли люди. Несумісність ідеології абсолютного монарха з ідеєю служіння суспільству породжувала відсутність в її середовищі сталих цінностей. Держава вживала багато заходів, аби її службовець мав бездоганну репутацію, однак запропоновані нею стимули виявилися недостатніми для культивування високої відповідальності за виконання службових вимог. Законодавча база хоч і ставила чиновника у чітке правове поле, однак корумпованість, протекція та зловживання владою свідчать про формальне розуміння закону, яким не гріх і гребувати. Неналежна матеріальна забезпеченість, помножена на безправне становище, компенсувалися за рахунок хабарів, зловживань владою на посадовому місці.

Російський чиновник не здобував обов’язкової професійної освіти, яка підмінялася загальною на губернському рівні та частково юридичною у вищих ешелонах влади, а тому він і до кінця ХІХ ст. не розглядав свою службу як єдину професію. Бюрократія створювала замкнене коло з суперечливими рисами, серед яких переважали особисте збагачення, кар’єрне зростання, що виливалося в нездатність у багатьох випадках підтримати й утілити в життя ідеї реформаторів із вищих ешелонів влади.

Посилання до розділу 8

1Российский государственный исторический архив: Путеводитель в 4 т. – СПб., 2000. – Т.1:

Фонды высших государственный учреждений. – С.112-121; Полное собрание законов

Российской империи (далі ПСЗ). – СПб., 1830. – Т.28: 1804–1805. – №21605.

9Гайдамацький рух на Україні в ХVІІІ ст.: Зб. док. – К., 1970. – С.562; Мадариага И. Россия в эпоху Екатерины Великой. – М., 2002. – С.573.

10Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной

службы Российской империи. – М., 2001. – С.14.

11Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (ХVІІІ – начала ХХ в.). – СПб., 1999. – Т.1. – С.527-528.

12Когут З. Українська еліта у ХVІІІ ст. і та її інтеграція в російське дворянство // Коріння

ідентичности: Студії з ранньомодерної та модерної історії України. – К., 2004. – С.47.

13Миллер Д. Очерки из истории и юридического быта старой Малороссии. Превращение малороссийской старшины в дворянство // Киев. старина. – 1897. – Кн.1. – С.3-11.

14Сборник Русского исторического общества. – СПб., 1869. – Т.4. – С.161-167.

15Когут З. Російський централізм і українська автономія: Ліквідація Гетьманщини 1760– 1830. – К., 1996. – С.102, 111.

162ПСЗ. – СПб., 1835. – Т.9. – Отд. 1. – №6727.

17Шандра В. Формування бюрократії в Правобережній Україні (ХІХ – початок ХХ ст.) // Укр. іст. журн. – 2007. – №2. – С.145.

18Вебер М. Протестантська етика і дух капіталізму. – К., 1994. – С.41; Шандра В. Формування бюрократії в Правобережній Україні (ХІХ – початок ХХ ст.) // Укр. іст. журн. – 2007. – №2. – С.155.

19Уортман Р.С. Сценарии власти: Мифы и церемонии русской монархии. – М., 2004. – Т.1. –

С.194-195.

20Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855. – СПб., 1906. –

С.307, 443.

21Бармак М. Державна служба в Російській імперії: Правові основи формування та функціонування корпусу цивільних службовців (18 – перша пол. 19 ст.). – Тернопіль, 2006. –

С.48.

22Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. – М., 1999. – С.6-7.

23Ерошкина А.Н. Сенат // Государственность России: Слов.-справ. – М., 2001. – Кн.4 (Р-Я). –

С.81-82.

24Фаизова И.В. «Манифест о вольности» и служба дворянства в ХVІІІ столетии. – М., 1999. – С.82.

25Архипова Т.Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России: ХVІІІ–XX века. – М., 1999. – С.40.

26Панина А.Л., Просянкина Т.Ю. Инспекторский департамент гражданского ведомства //

Государственность России: Слов.-справ. – М., 1999. – Кн.2 (Д-К). – С.120.

27ХиминаН.И.Собственнаяегоимператорскоговеличестваканцелярия//Государственность России: Слов.-справ. – М., 2001. – Кн.4 (Р-Я). – С.123-124.

28Российский государственный исторический архив (далі РГИА). – Ф.1281. – Оп.5. – 1850 г. –

Д.88. – Л.12.

29Там само. – Оп.3. – Д.19. – Л.3-110.

30Там само. – Оп.2. – Д.1. – Л.2.

31Шандра В.С. Генерал-губернаторства в Україні: ХІХ – початок ХХ ст. – К., 2005. – С.291;

РГИА. – Ф.1281. – Оп.4. – Д.96. – Л.4.

32РГИА. – Ф.1281. – Оп.6. – 1859 г. – Д.52. – Л.25.

33Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца ХVІІ до конца ХVІІІ века. –

М., 2007. – С.526.

34Черепанова И.В. Государственная служба Российской империи 19 века. – Омск, 2006. – С.106.

35Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855. – СПб., 1906. – С.26.

36Романович-Славатинский А. В. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права. – СПб., 1870. – С.460, 493.

37Там само – С.467.

38Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (ХVІІІ – начала ХХ в.). – СПб., 2000. – Т.1. – С.513-514.

39Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца ХVІІ до конца ХVІІІ века. – М., 2007. – С.432.

40Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине ІІ. – СПб., 1910. – С.322.

41Елпатьевский А.В. Документирование прохождения государственной службы в России 18 – начале 20 веков // Труды ВНИИДАД. – М., 1974. – Т.5, Ч.1. – С.166.

42ПСЗ. – СПб., 1832. – 2-е изд. – Т.6. – Отд.1: 1831. – Т.6. – №4989.

43Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855. – СПб., 1906. – С.592.

44Багалей Д.И., Миллер Д.П. История города Харькова за 250 лет его существования с 1655 по 1905 год. – Х., 1905. – Т.1: ХVІІ–ХVІІІ вв. – С.133.

45РГИА. – Ф.1281. – Оп.5. – 1850 г. – Д.60. – Л.47.

46Казначеєва Л. Листопадове повстання 1830р. і соціальна трансформація Волинського дворянського зібрання // Наук. зап. Нац. ун-ту «Острозька Академія». – Острог, 2007. –

Вип.8. – С.191.

47Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855. – СПб., 1906. – С.530, 542, 545.

481864 г., января 1. Высочайше утвержденное положение о губернских и земских учреж-

дениях // 2ПСЗ. – СПб., 1867. – Т.39. – Отд. 1. – 1864. – №40467; Ярцев Я. Я. Земство и государственная власть в 1864–1904 гг. // Земский феномен: Политологический под-

ход. – Januarі, Sappоrо, 2001. – С.94.

49Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. – СПб., 1897. – С.109.

50Нардова В.А. Городское самоуправление в 60-х – начале 90-х годов ХІХ в. – Л., 1984. –

С.179.

51Центральний державний історичний архів України у м. Києві (далі ЦДІАК України). –

Ф.442. – Оп.642. – Спр.497. – Арк.32; Оп.638. – Спр.552. – Арк.5.

52Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762–1855. – СПб., 1906. –

С.292, 377.

53Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. – СПб., 1897. – С.89.

54Никитенко А.В. Дневник: В 3 т. – М., 1955. – Т.2. – С.243.

55ЦДІАК України. – Ф.486. – Оп.1. – Спр.6814. – Арк.518.

56РГИА. – Ф.1405. – Оп.50. – 1852 г. – Д.20. – Л.5.

57Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. – СПб., 1887. – С.54.

58РГИА. – Ф.1281. – Оп.5. – 1850 г. – Д.34. – Л.9.

59Романович-Славатинский А.В. Дворянство в России от начала ХVІІІ века до отмены кре-

постного права. – СПб., 1870. – С.454-455; Городовое положение от 11 июня 1892 г. //

3ПСЗ. – СПб., 1895. – Т.12. – №8708.

60Мельников В.П. Государственная служба в России. – М., 2005. – С.33, 34, 109.

61РГИА. – Ф.1281. – Оп.5. – 1850 г. – Д.60. – Л.2; Д.41. – Л.9.

62Там само. – Ф.1287. – Оп.39. – Д.182. – Л.10-26.

63Кістяківський О.Ф. Щоденник (1874–1885): У 2 т. – К., 1995. – Т.2 (1880–1885). – С.72.

64Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине ІІ. – СПб., 1910. – С.332.

65Фаизова И.В. «Манифест о вольности» и служба дворянства в ХVІІІ столетии. – М., 1999. –

С.156.

66Там само. – С.48, 50. 94, 88, 94, 110, 126, 130.

67Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине ІІ. – СПб., 1910. – С.365.

68Скоробогатов А.В. Государство и общество в идеологии и политике императора Павла І. – С.75.

69Горизонтов Л.Е. Парадоксы имперской политики. – М., 1999. – С.42-47.

70Цит. за: Комзолова А.А. Политика самодержавия в Северо-Западном крае в эпоху Великих реформ. – М., 2005. – С.141.

71Российское законодательство Х–ХХ веков. – М., 1989. – Т.7: Документы крестьянской реформы. – С.184.

72Гаман О.В. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. – М., 1997. – С.17.

73Мельников В.П. Государственная служба в России. – М., 2005. – С.61, 62.

74Величенко С. Численность бюрократии и армии в Российской империи в сравнительной перспективе // Российская империя в зарубежной историографии. – М., 2005. – С.86.

75Мельников В.П. Государственная служба в России. – М., 2005. – С.75.

76ЦДІАК України. – Ф.442. – Оп.297. – Спр.355. – Арк.25; Дельвиг А.И. Мои воспоминания. –

М., 1913. – Т.2. – С.28.