8. Выборы и избирательные системы

8.1. Выборы как политический институт

Понятие выборов С термином "выборы" мы встреча­лись при

рассмотрении демократии как формы организации политической власти. Знаем, что выборы являются одной из фундаментальных составляющих политической жизни демократического общества. Выборы являются тем политическим институтом, посредством кото­рого граждане осуществляют свое право и обязанность ре­шать, кто будет управлять государством от их имени. Значе­ние выборов как формы реализации права граждан на учас­тие в управлении подчеркивается во Всеобщей декларации прав человека: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством дру­гих равных форм, обеспечивающих свободу голосования" |87. С. 10]. Не случайно организация выборов считается од­ной из главных характеристик демократии.

В толковых словарях значение слова "выборы" определя­ется как избрание голосованием депутатов и должностных лиц. В современной политологической и нравоведческой ли­тературе термином "выборы" обозначается процедура фор­мирования представительного органа власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посред­ством голосования при условии, что на каждое депутатское место или определенную должность могут претендовать два или более кандидата. Выборы следует отличать от назначе­ния, которое есть зачисление на какую-либо должность оп­ределенного лица, осуществляемое единолично или коллеги­альным органом. При назначении на каждую должность представляется, как правило, один кандидат, тогда как при выборах вакантное место занимает по итогам голосования один кандидат из нескольких. Иногда и при назначении па должность выбор осуществляется из числа нескольких рас­сматриваемых кандидатур, тем пе менее это все равно едино­личное решение, принятое одним лицом либо коллегиаль­ным органом.

Политическая жизнь современного общества немыслима без выборов. Через эту процедуру парод определяет своих представителей в органах власти и наделяет их правом на осуществление определенных обязанностей. Перечень представительных органов власти и различного рода государ­ственных должностей, формируемых или замещаемых по­средством выборов, довольно велик, хотя он и неодинаков в разных странах. Этот перечень охватывает все уровни меха­низма организации власти - от законодательного органа страны до местных представительных учреждений, от прези­дента или главы правительства до руководителей местных органов управления и самоуправления. Существуют также выборы ряда других должностных лиц государства - судей, присяжных заседателей, прокуроров, комиссаров полиции, шерифов и т. д. В США, например, на федеральном уровне избираются президент и вице-президент страны, члены па­латы представителей и сената конгресса США, на уровне штатов - губернаторы, члены законодательных собраний, ге­неральные прокуроры и другие должностные лица. В Бела­руси путем народного голосования избирается Президент и депутаты Палаты представителей Национального собрания, состав местных Советов депутатов; часть же членов Совета Республики Национального собрания Беларуси избирается путем голосования на заседаниях депутатов местных Сове­тов депутатов базового уровня, часть членов Конституцион­ного суда избирается Советом Республики.

Функции выборов Как видно, основное предназначение

выборов в демократическом обществе состоит в обеспечении участия граждан в формировании системы органов государственной власти и управления. В этом заключается главная функция выборов. Можно выде­лить также ряд более частного характера функций выборов в обеспечении жизнедеятельности демократического обще­ства. Выборы - это и средство легитимации власти и режи­ма, и форма определения содержания политики, и способ контроля со стороны граждан за деятельностью властей, и механизм отбора политических деятелей, и показатель (ба­рометр) политической жизни.

Функция легитимации власти и политического режима выражается в том, что через процедуру выборов парод опре­деляет своих представителей в органах власти и наделяет их правом принимать соответствующие политические решения. Право должностного лица или представительного органа властвовать, если они избраны в результате голосования, под сомнение гражданами практически не ставится, наобо­рот - они считают своей естественной обязанностью подчи­няться решениям избранных ими органов и лиц. Голосова­ние, таким образом, так или иначе означает придание режи­му легитимности, согласие граждан с данной политической системой. Следует, однако, иметь в виду, что выборы - не единственное средство легитимации власти. Многие органы государства и должностные лица свой мандат на управление получают и путем назначения, производимого главой госу­дарства, парламентом, другими органами власти или долж­ностными лицами. Их правомочность также не вызывает сомнений, если это назначение осуществлено в соответствии с установленным законом порядком.

Функция определения содержания политики или, иными словами, выбора политического курса находит свое отраже­ние в том, что граждане, заходя в кабину для голосования и оказывая свою поддержку тому или иному кандидату или определенной партии, тем самым делают свой выбор среди предлагаемых им политических программ, а значит, и отно­сительно будущего политического курса страны или полити­ки местных властей. Выборы относятся к числу тех немно­гих демократических приемов, которые позволяют выражать разнообразные интересы посредством опускания бюллете­ней, и через суммирование этих голосов народ может при­нять коллективное решение, касающееся будущего государ­ственного курса [2. C.163J.

Функция контроля состоит в том, что во время выборов граждане дают оценку результатам деятельности должност­ного лица, своего депутата или представительного органа власти, которые получили от них свой мандат на предыду­щих выборах. Если эта оценка положительная, то избирате­ли подтверждают этот мандат, в противном же случае они отдают свои голоса за другого претендента. В этом действии находит свое выражение и функция отбора политических де­ятелей. В результате выборов право занять место в предста­вительном органе или государственный пост получают лишь отдельные претенденты, остальные же вынуждены ждать но­вых выборов или вообще отказаться от претензий на про­фессиональную политическую деятельность.

Наконец, выборы выполняют функцию показателя, или барометра, состояния политической жизни в стране: они да­ют наглядную картину расстановки политических сил. В хо­де подготовки к выборам политические партии и обществен­ные объединения излагают перед избирателями свои идей­ные платформы и предлагают свои рецепты решения суще­ствующих социально-экономических и политических проб­лем. Результаты выборов дают объективную оценку степени влияния различных политических сил на граждан, показы­вают настроения избирателей, дают возможность определить тенденции политической жизни.

Понятия, характери- Проведение выборов в органы государ- зующие институт вы- ственной власти всегда связано с осо- боров бого вида действиями, которые осуще-­

ствляют государственные органы, по­литические партии, общественные организации, избиратели. В ходе подготовки и проведения выборов реализуются соци­альные и правовые нормы, приводятся в движение политиче­ские структуры и культурные ценности, активизируется дея­тельность индивидов и групп, пытающихся удовлетворить свои потребности во власти. Все многообразие событий, ини­циируемых и осуществляемых в связи с выборами, принято обозначать термином избирательный процесс. Это - интег­ральная категория, с помощью которой дается обобщенная ха­рактеристика всего комплекса разворачивающихся событий, связанных с выборами. В избирательном процессе принято различать избирательную процедуру и избирательную кампа­нию.

Избирательная процедура - это совокупность предусмот­ренных законодательством мероприятий ио организации подготовки и проведения выборов, которые осуществляет государство. Мероприятия избирательной процедуры назы­вают также стадиями избирательного процесса.

Избирательная кампания - это действия всех участни­ков выборов - государства, партий, общественных организа­ций, кандидатов и избирателей, - проводимые в установлен­ный, для этого законом период времени. Данный термин применяется как для обозначения избирательного процесса в целом - от назначения выборов до определения их резуль­татов, - так и для обозначения той его стадии, на которой вступают в действия претенденты на выборные должности. Хотя избирательная процедура регулирует и регламентиру­ет избирательную кампанию, ио это все же не тождествен­ные явления. Однако и избирательная процедура, и избира­тельная кампания вместе составляют нрактическо-оргаииза- ционпую часть избирательной системы.

Выборы, как и всякое иное общественно значимое явле­ние, вне правовой формы существовать не могут. В процес­се выборов возникают различные отношения между государ­ственными органами, общественными организациями и гражданами. Совокупность общественных отношений, скла­дывающихся в связи с участием граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, образуют определенную целостность.

В каждой стране часть общественных отношений, возни­кающих в процессе выборов, регулируется законодатель­ством - избирательным правом. Другая же часть из этих от­ношений регулируется уставами политических партий и об­щественных объединений, обычаями и традициями, принци­пами морали и этики. Однако главная, определяющая часть такого рода отношений, выражающих суть избирательного процесса, непременно регулируется правовыми нормами.

Порядок подготовки и проведения выборов в представи­тельные органы власти и избрания должностных лиц государ­ства, закрепленный в юридических нормах, а также сло­жившейся практикой деятельности государственных учрежденний, общественных организаций и граждан принято назы­вать избирательной системой. Однако данное понятие требу­ет дополнительного пояснения. В литературе оно употребля­ется в двух значениях — в широком и узком.

В широком смысле понятие "избирательная система" отождествляется с понятием "избирательный процесс": это - вся совокупность общественных отношений, возникающих в связи с выборами органов власти или должностных лиц го­сударства. В узком смысле понятие "избирательная система" означает тот или иной способ распределения депутатских мандатов (от лат. mandatum - полномочие; документ, удос­товеряющий права и полномочия какого-либо лица) между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Из­вестны две основные системы определения результатов вы­боров - мажоритарная и пропорциональная. Существуют также различные модификации той и другой либо их комби­нация, соединение, т. е. смешанная избирательная система. Применение каждой из них к одним и тем же итогам голо­сования может дать различные результаты выборов. Безус­ловно, определение результатов голосования - сердцевина выборов, их ядро. Но это все-таки один из нескольких эта­пов подготовки и проведения выборов. Поэтому в строго на­учном смысле избирательную систему составляет вся сово­купность отношений, возникающих в процессе выборов.

Из изложенного следует, что среди структурных компо­нентов избирательной системы наиболее важными являются:

• нормативно-юридический компонент, или избиратель­ное право-,

• практическо-организационный компонент, или избира­тельный процесс, который составляют избирательная проце­дура и избирательная кампания.

Избирательное право Избирательное право - это совокуп-

и его принципы ность юридических норм, регламенти­ру-

ющих участие граждан в выборах представительных органов власти и должностных лиц госу­дарства, подготовку и проведение выборов, взаимоотношения между избирателями и выборными органами или должност­ными лицами государства. Иными словами, избирательное право регламентирует порядок решения вопросов о том, кто может избирать и быть избранным, как готовить и проводить выборы и как определять результаты голосования.

Понятие "избирательное право" имеет объективный и субъективный смысл. Избирательное право в объективном смысле - совокупность правовых норм, регулирующих об­щественные отношения, связанные с выборами органов госу­дарства и местного самоуправления. Избирательное право в субъективном, или в более узком, смысле - гарантированная государством возможность гражданина участвовать в выбо­рах либо в качестве избирающего (активное избирательное право), либо в качестве избираемого (пассивное избиратель­ное право).

Правовое регулирование общественных отношений, воз­никающих в связи с выборами, не изменяет самой природы этих отношений, оно лишь облекает их в правовую форму. Складывающаяся в той или иной стране избирательная сис­тема зависит от исторических, культурных, политических, социальных особенностей развития данной страны. Тем не менее избирательная система - это не застывший, а динами­ческий механизм, который зависит и от соотношения поли­тических сил на том или ином историческом этапе развития общества. Избирательная система - сущностный институт политической системы общества. Поэтому изменения в по­литической системе неизбежно влекут за собой и изменения в избирательной системе. Правовое закрепление изменений как в политической, так и в избирательной системе призва­но придать этим изменениям официальное государственное признание.

Несмотря на то что в каждой стране избирательная сис­тема (в широком смысле) имеет свою специфику, все же в ее основе находятся некие общие принципы. В юридической и политологической литературе они называются принципами избирательного права. Кроме того, эволюция избирательных систем в различных странах явно обнаруживает тенденцию к сближению и унификации порядка подготовки и проведе­ния выборов. Можно констатировать, что в основу совре­менного избирательного нрава заложены принципы всеоб­щих, свободных, прямых, равных выборов при тайном голосо­вании. Эти принципы явились итогом длительной борьбы граждан различных стран за отмену всевозможных ограни­чений на реализацию их права участвовать в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, за предоставление им избирательных нрав в максимально возможном объеме.

Принцип всеобщности выборов означает, что активное из­бирательное право, т. е. право избирать, имеют все граждане, достигшие определенного возраста. Установленные законом условия для получения или осуществления избирательного права принято называть избирательными цензами. Согласно Конституции Республики Беларусь, активным избиратель­ным правом обладают граждане страны, достигшие 18 лет. Этот же возрастной ценз на право избирать установлен и во многих других странах мира, в некоторых - он выше указан­ного возраста. Однако принцип всеобщности не означает возможности определенных исключений из данного прави­ла. Законодательство практически каждой страны содержит те или иные ограничения права участия в голосовании для отдельных категорий граждан. Так, в выборах не участвуют граждане Беларуси, признанные судом недееспособными, и лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы. В голосовании пе принимают участия также лица, в отношении которых в порядке, установленном законом, избрана мера пресечения - содержание иод стражей. Во всех других случаях любое прямое или косвенное ограничение права граждан участвовать в голосовании является недопус­тимым и наказывается согласно закону.

Принцип всеобщности распространяется и на пассивное избирательное право, т. е. право граждан быть избранными в представительный орган власти либо на государственный пост. Однако и на право быть избранным практически во всех странах, в которых проводятся выборы, существуют оп­ределенные ограничения. Причем цензы пассивного избира­тельного права обычно значительно жестче цензов нрава ак­тивного. Например, Президентом Республики Беларусь мо­жет быть избран гражданин дайной страны по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и посто­янно проживающий в Беларуси не менее десяти лет непос­редственно перед выборами. Депутатом Палаты представи­телей может быть гражданин Республики Беларусь, достиг­ший 21 года, а членом Совета Республики - достигший 30 лет. Встречаются и другие ограничения права быть избран­ным в органы власти или занимать государственные долж­ности. Для сравнения отметим, что правом быть избранным на пост президента США обладают граждане этой страны по рождению, достигшие 35-летнего возраста. Сенатором может быть гражданин США не моложе 30 лет, обладающий изби­рательным правом и проживающий в стране не менее 10 лет. Необходимо иметь в виду, что приведенными примерами да­леко не исчерпывается перечень условий для приобретения пассивного избирательного права, которые устанавливают законодательства различных стран.

Свободными являются такие выборы, при которых избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать. В Республике Беларусь, согласно ее Конститу­ции, выборы являются свободными. Из безоговорочного со­блюдения данного принципа вытекает, что выборы должны считаться состоявшимися, если на избирательный участок явился и проголосовал хотя бы один человек. Однако на практике во многих странах устанавливается необходимый минимум явки избирателей па голосование. Если число голо­совавших оказалось меньше установленного минимума, то выборы признаются несостоявшимися. Например, при выбо­рах Президента Республики Беларусь выборы считаются со­стоявшимися, если в голосовании приняли участие более по­ловины граждан страны, включенных в список избирателей. Президент считается избранным, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.

Необходимо отметить, что свободный характер выборов еще далеко не во всех странах стал обычной нормой полити­ческой жизни. Там, где такие выборы являются законода­тельной нормой, различными способами практикуется при­нуждение избирателей к участию или неучастию в выборах либо за кого из кандидатов подавать свой голос. Во многих же современных государствах голосование - не только пра­во, но и гражданская обязанность, за невыполнение которой законом предусмотрено наказание: в Бельгии, Нидерландах, Австралии и ряде других стран - штраф, в Австрии и Пакис­тане - даже тюремное заключение. Мы считаем, что демо­кратические выборы, в своем идеале, должны быть все же свободными.

Прямые выборы характеризуются тем, что избиратели не­посредственно голосуют за кандидатов в депутаты или на за­мещаемую государственную должность. Данный принцип хотя и медленно, но все же приходит на смену принципу косвенных, или многоступенчатых, выборов, при которых граждане избирают выборщиков, а те уже затем решают, ко­го избрать на ту или иную должность. Косвенными выбора­ми часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, члены правительства, судьи и др. Известно, что путем косвенных (двухступенчатых) выборов избираются президенты США, Бразилии и Финляндии. Однако некото­рые страны, например Франция, сравнительно недавно пе­решли от косвенных к прямым выборам главы государства. Президенты Республики Беларусь и Российской Федерации также избираются прямым голосованием. Этой, несомненно, демократической формы выборов своих руководителей при­держиваются большинство других стран.

Равными считаются выборы, при которых, во-первых, из­биратели имеют равное количество голосов (например, в Бе­ларуси один избиратель имеет один голос, в России - два го­лоса) и, во-вторых, обеспечена единая норма представитель­ства, т. е. равное количество избирателей, представляемых одним кандидатом. Иными словами, выборы являются рав­ными, если все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и их возможности реализовать свое избиратель­ное право также одинаковы.

Следует, однако, иметь в виду, что принцип равного из­бирательного права, особенно во второй его части, легко на­рушается самыми различными способами. Это можно сде­лать, например, с помощью такой "раскройки" территории страны на избирательные округа, что на стороне господству­ющей партии или властвующей группы окажется возможно большое число округов с населением, поддерживающим дан­ную партию (группу). Принцип этот зачастую нарушается и в связи с невозможностью установить ("нарезать") абсолют­но равные по числу избирателей, а в некоторых странах - по числу жителей, избирательные округа. На деле количество избирателей в каждом округе всегда различается, и иногда весьма существенно. Поэтому фактически ни в одном госу­дарстве полного равенства выборов не существует. Что каса­ется Республики Беларусь, то здесь избирательные округа образуются примерно с равной численностью населения и с учетом административно-территориального деления страны. От каждого избирательного округа избирается один депутат.

Тайным признается такое голосование, которое исключа­ет какой бы то ни было контроль за волеизъявлением изби­рателей. Соблюдение данного принципа обеспечивается ря­дом процедур: голосование проводится в специально отве­денных помещениях, где устанавливаются кабины для тай­ного голосования; избиратель заполняет бюллетень в кабине или комнате для голосования, где не должно быть никого, кроме голосующего; избирательные ящики устанавливаются таким образом, чтобы голосующие при подходе к мим обяза­тельно проходили через кабины. Еще одной гарантией со­блюдения тайны голосования является присутствие на изби­рательных участках наблюдателей. Однако абсолютную тай­ну голосования все же обеспечить очень сложно.

Существенно важное значение для обеспечения функци­онирования институтов политической системы имеет прин­цип обязательности проведения выборов. Совершенно оче­видно, что условием нормального развития общества явля­ется периодическое обновление органов власти, передача властных полномочий от одних лиц к другим - победившим на выборах. К сожалению, как представительные органы власти, так и высокопоставленные должностные лица госу­дарства (президенты, премьер-министры) иногда под раз­личными предлогами пытаются продлить свои полномочия путем самовольного переноса выборов на более поздние сро­ки. Подобные проявления, по сути, есть пе только своего ро­да "приватизация власти", но и нарушение избирательных прав граждан. Поэтому законодательное закрепление не только обязательности проведения выборов в установлен­ные сроки, ио и возможности их назначения судом при обс­тоятельствах их неназпачения есть необходимая правовая гарантия демократических основ политической жизни.

В международном пакте о гражданских и политических правах и в общественно-политической практике употребля­ется также понятие "подлинные выборы". Оно выступает как антитеза понятию "фиктивные выборы" или, что практичес­ки то же самое, "фальсифицированные выборы". Подлинны­ми принято считать такие выборы, которые предоставляют избирателю право и возможность сделать выбор одной из нескольких имеющихся альтернатив. Такая возможность по­является при реальном политическом плюрализме, который выражается прежде всего в наличии многопартийности. Именно политические партии, как было показано ранее, аг­регируют интересы различных групп населения и предлага­ют избирателям подходы к решению социальных проблем в виде альтернатив государственной политики. Необходимым условием свободного выбора является также информирован­ность граждан о кандидатах, партиях и их программах. Ана­лиз международно-правовых документов, касающихся прав человека, показывает, что подлинными признаются выборы, которые проводятся периодически при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования.

Понятие референдума Референдум (от лат. referendum - то, что

должно быть сообщено) есть спе­цифическая форма избирательной деятельности граждан. Это есть не что иное, как тип всенародного голосования, при котором граждане выбирают не того или иного кандидата в депутаты или па замещение государственного поста, а тот или иной вариант ответа на насущный вопрос государствен­ной или общественной жизни. Иначе говоря, во время рефе­рендума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум является важнейшей формой непосред­ственной демократии. Референдумы также проводятся, как правило, путем всеобщего, свободного, равного и тайного го­лосования.

Референдумы бывают разных видов в зависимости от предмета голосования и сферы применения. Различают, на­пример, общенациональные (федеральные, республикан­ские) и местные референдумы. Первые назначаются высши­ми органами власти (президентом, парламентом либо прави­тельством), вторые - соответственно местными органами управления и самоуправления. Референдум называется конституционным, если с его помощью осуществляется ут­верждение конституции страны или поправок к ней. Законо­дательным является референдум, предметом которого выс­тупает проект акта текущего законодательства.

Наряду с понятием "референдум" нередко употребляется понятие "плебисцит" (от лат. plebs - простой парод и sci- tum - решение, т. е. решение народа). В литературе справед­ливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Законодательство одних стран использует только один из этих терминов, дру­гих - и тот и другой как синонимы, однако в некоторых странах определенная разница между ними все же усматри­вается. В таких случаях, как правило, предметы плебисцита перечисляются (т. е. те вопросы, которые обязательно выно­сятся на решение народа), а предмет референдума не опре­деляется. Из этого можно сделать заключение, что плебис­цит - это референдум по очень важному вопросу, который носит для страны судьбоносный характер. Чаще всего пле­бисцитом называется референдум по вопросу о государ­ственной принадлежности территории, на которой проживают участвующие в голосовании граждане. В этом смысле применялся термин "плебисцит", когда в 1957 г. проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.

В законодательстве Республики Беларусь используется только понятие "референдум". Проведение референдумов в нашей стране регламентируется Конституцией, а также из­бирательным кодексом Республики Беларусь. Законодатель­ство определяет порядок проведения референдумов, а также перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на ре­ферендум. Установлен порядок, согласно которому решения, принятые референдумом, могут быть отменены или измене­ны только путем референдума, если иное пе будет определе­но референдумом. В Беларуси ряд вопросов государствен­ной жизни решен именно путем всенародного голосования. Это - утверждение Конституции Республики Беларусь (1996), придание русскому языку равного статуса с белору­сским и утверждение Государственного флага и Государ­ственного герба Республики Беларусь (1995), одобрение курса на экономическую интеграцию с Российской Федера­цией (1995) и др.

Результаты референдумов могут оказывать существенное влияние на расстановку политических сил в стране и на нап­равление проводимой властями политики. Хотя референдум есть форма принятия политических решений, а не избрания людей и формально "не переходит на личности", фактически же политики, особенно высокопоставленные, могут оказать­ся либо в выигрыше, либо в проигрыше от результатов ре­ферендума. Так, но итогам референдумов лишились своих тронов короли Италии и Греции, а президент Франции Шарль де Голль добровольно ушел в отставку после прова­ла па референдуме 1961 г. выдвинутого им законопроекта об изменении административного устройства страны.

Следует признать справедливой и оценку референдума как имеющего двоякую политическую природу: с одной сто­роны, посредством референдума может быть наиболее пол­но выявлена воля народа по тому или иному вопросу госу­дарственной жизни, а с другой - организаторы референду­ма, сознательно вынося на голосование какую-либо псев­допроблему, могут использовать его как средство отвлече­ния внимания народа от действительно насущных проблем общества. Кроме того, референдумы - дорогостоящая фор­ма принятия политических решений. Поэтому в большин­стве стран они используются весьма редко и исключитель­но для выявления мнения народа по действительно судьбо­носным вопросам его жизни.

Далее, следуя сложившейся в литературе традиции, будут рассмотрены существующие способы определения результа­тов выборов ио данным голосования. Понятие "избиратель­ная система" здесь будет употребляться уже не в широком, а в узком смысле. Хотя подведение итогов выборов есть за­ключительный этап их подготовки и проведения, однако су­ществующим способом определения результатов голосова­ния во многом предопределяется и сам порядок подготовки выборов. Именно поэтому логично будет сначала рассмот­реть избирательные системы, а затем - другие вопросы под­готовки и проведения выборов.